引言
福利國(guó)家是個(gè)一般性的概念，各國(guó)的相關(guān)實(shí)踐也存在諸多共性，因此，關(guān)于在中國(guó)構(gòu)建福利國(guó)家的問(wèn)題，無(wú)疑應(yīng)該在共同理論的基礎(chǔ)上以及在國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的比較中進(jìn)行討論。
同時(shí)，本文設(shè)立的命題為構(gòu)建中國(guó)式福利國(guó)家，因此有必要把中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)社會(huì)福利體系的現(xiàn)實(shí)緊迫需要作為論證福利國(guó)家建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，并重點(diǎn)關(guān)注中國(guó)相關(guān)的制度安排及其獨(dú)特性。
為此，需要揭示中國(guó)發(fā)展階段性變化的特征和面臨的挑戰(zhàn)，進(jìn)而從經(jīng)驗(yàn)上為這種變化及其挑戰(zhàn)找到經(jīng)濟(jì)史的關(guān)聯(lián)性，從經(jīng)濟(jì)理論上找到相關(guān)的邏輯對(duì)應(yīng)。
中國(guó)正在經(jīng)歷的最突出的階段性變化，表現(xiàn)為兩個(gè)具有標(biāo)志性意義的轉(zhuǎn)折點(diǎn)的到來(lái)。
階段性變化的第一個(gè)重要標(biāo)志是，以人均GDP衡量，中國(guó)如期進(jìn)入高收入國(guó)家行列。按照現(xiàn)價(jià)美元和平均匯率計(jì)算，2021年中國(guó)人均GDP達(dá)到12551美元。世界銀行新修訂的2021-2022年收入分組，把12695美元作為高收入國(guó)家的門(mén)檻（Hamadeh et al.，2021）。這個(gè)新起點(diǎn)固然具有積極的意義，至少在統(tǒng)計(jì)意義上意味著中國(guó)對(duì)中等收入階段的跨越；然而，這并不意味著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從此可以高枕無(wú)憂(yōu)。鑒于人均GDP達(dá)到12695美元僅僅是高收入組的門(mén)檻水平，僅相當(dāng)于高收入國(guó)家平均水平（44003美元）的28.9%，攀登高收入階段的各級(jí)階梯仍然任重道遠(yuǎn)，如果不能保持合理的增長(zhǎng)速度，停滯乃至倒退的可能性都是存在的。
在中國(guó)進(jìn)入高收入國(guó)家行列之際，另一個(gè)重要的階段性變化同時(shí)發(fā)生，即人口轉(zhuǎn)變趨勢(shì)超乎預(yù)期地加快。這給中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)未能預(yù)測(cè)到的或者在以往預(yù)測(cè)中被系統(tǒng)性低估的新挑戰(zhàn)。2021年，中國(guó)人口自然增長(zhǎng)率為0.34‰，接近于零增長(zhǎng)。這也意味著中國(guó)即將進(jìn)入人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代，比聯(lián)合國(guó)2019年預(yù)測(cè)的結(jié)果提前了大約十年。同年，65歲及以上人口的比例，即老齡化率，達(dá)到14.2%，標(biāo)志著提前五年左右進(jìn)入國(guó)際公認(rèn)的老齡化社會(huì)（UNPD，2019）。
我們可以從兩個(gè)方面認(rèn)識(shí)這個(gè)不期而至的人口轉(zhuǎn)折點(diǎn)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的含義。首先，伴隨人口峰值和更深度老齡化，勞動(dòng)年齡人口加快減少，撫養(yǎng)比加速提高，勞動(dòng)力供給、人力資本改善、資本回報(bào)率和生產(chǎn)率進(jìn)一步朝著不利方向變化，潛在增長(zhǎng)率繼續(xù)下降，實(shí)現(xiàn)原來(lái)預(yù)期增長(zhǎng)速度的難度加大。其次，人口負(fù)增長(zhǎng)帶來(lái)嶄新的挑戰(zhàn)，即由于人口總量、年齡結(jié)構(gòu)和收入分配產(chǎn)生的抑制居民消費(fèi)的效應(yīng)，總需求不足將成為常態(tài)化的增長(zhǎng)制約因素。這就意味著，無(wú)論從供給側(cè)還是從需求側(cè)看，確保實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)景目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，不再如原來(lái)預(yù)期的那樣自然而然。
實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究所謂中等收入陷阱現(xiàn)象的時(shí)候即發(fā)現(xiàn)，阻礙中等收入國(guó)家進(jìn)入高收入國(guó)家行列的因素，即使在一國(guó)進(jìn)入高收入階段之后，仍將繼續(xù)產(chǎn)生作用，阻礙其跨越門(mén)檻之后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
例如，?？细窳值热税l(fā)表多篇論文揭示中等收入陷阱表現(xiàn)為高速增長(zhǎng)的國(guó)家在特定時(shí)期出現(xiàn)顯著的減速，其中一些經(jīng)濟(jì)體的減速幅度既大且難以反轉(zhuǎn)。在其中的一篇文章中，他們發(fā)現(xiàn)，在按照2005年購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)美元計(jì)算的人均GDP處于10000~11000美元和15000~16000美元區(qū)間，一些國(guó)家和地區(qū)會(huì)發(fā)生兩次明顯的減速（Eichengreen et al.，2013）。與世界銀行歷年對(duì)經(jīng)濟(jì)體收入分組的數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，在這項(xiàng)研究涵蓋的1987年以來(lái)出現(xiàn)過(guò)明顯減速的24個(gè)經(jīng)濟(jì)體中，有15個(gè)在發(fā)生減速時(shí)已經(jīng)處于高收入階段，其中有些經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受到較長(zhǎng)期的不利影響。也就是說(shuō)，一個(gè)國(guó)家跨過(guò)統(tǒng)計(jì)意義上的高收入門(mén)檻，并不能自動(dòng)確保一帆風(fēng)順地持續(xù)健康發(fā)展。
針對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速因素，特別是對(duì)可能妨礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)達(dá)到潛在增長(zhǎng)率的需求側(cè)因素來(lái)說(shuō)，擴(kuò)大社會(huì)福利支出無(wú)疑是有益的。政府承擔(dān)主要支出責(zé)任加大社會(huì)保護(hù)、社會(huì)福利和社會(huì)共濟(jì)的力度，也是推進(jìn)現(xiàn)代化和促進(jìn)共同富裕的題中應(yīng)有之義。因此，關(guān)于福利國(guó)家的爭(zhēng)論，其實(shí)并不在于要不要進(jìn)行這一制度建設(shè)，而在于社會(huì)福利支出資金從何而來(lái)。
我們或者可以把這個(gè)問(wèn)題進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為：在擴(kuò)大社會(huì)福利支出時(shí)，如何做到盡力而為和量力而行兩個(gè)原則的有機(jī)統(tǒng)一。本文將從理論和經(jīng)驗(yàn)兩個(gè)方面論證社會(huì)福利支出的一般原則和規(guī)律及其對(duì)中國(guó)的特殊意義，進(jìn)而揭示政策含義并提出建議。
社會(huì)福利支出恒等式：理念和現(xiàn)實(shí)
在回顧關(guān)于福利國(guó)家的理論爭(zhēng)論時(shí)，研究者往往從理念出發(fā)，主要從兩個(gè)方向上提出并秉持各自的主張，依據(jù)分別是兩種總體對(duì)立的模式或類(lèi)型，即剩余型社會(huì)福利模式和制度型社會(huì)福利模式（Titmuss，1974）。這兩種模式的差異并不表現(xiàn)為保障水平上的差異，而主要是理念上大相徑庭。
前一種模式強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)、個(gè)人、家庭和社會(huì)組織的作用，政府只需在最困難群體的社會(huì)救助和有限的基本生活保障方面承擔(dān)責(zé)任。后一種模式則認(rèn)為，作為一種再分配機(jī)制，社會(huì)福利保障在任何社會(huì)和任何發(fā)展階段，都應(yīng)該是政府承擔(dān)的責(zé)任。雖然對(duì)立理念之間的爭(zhēng)論曠日持久、莫衷一是，也分別產(chǎn)生了大異其趣的實(shí)踐后果，但是，從全球范圍看其產(chǎn)生了實(shí)踐中的趨同態(tài)勢(shì)?？梢哉f(shuō)，這種趨同主要是各國(guó)在應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的實(shí)踐中不斷試錯(cuò)的結(jié)果。
應(yīng)該說(shuō)，社會(huì)福利體系的完善，或者福利國(guó)家的出現(xiàn)、建設(shè)和興衰，既建筑在特定政治哲學(xué)的思想基礎(chǔ)上，也受到特定時(shí)代社會(huì)思潮的影響，同時(shí)也是因應(yīng)特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段需求而誘致的制度變遷過(guò)程。從影響最為卓著的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)著眼，我們可以在兩種視野上認(rèn)識(shí)這一制度。
一類(lèi)文獻(xiàn)把社會(huì)福利體系構(gòu)建的必要性和必然性，同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段相聯(lián)系。
沃爾特·羅斯托（Walt W. Rostow，2001）把經(jīng)濟(jì)發(fā)展分別劃分為傳統(tǒng)社會(huì)、創(chuàng)造起飛條件、起飛、邁向成熟和高水平大眾消費(fèi)五個(gè)階段。在后來(lái)的著作中，他還補(bǔ)充了以追求更高生活質(zhì)量為特征的第六個(gè)階段。從邏輯上說(shuō)，第五和第六個(gè)階段無(wú)疑與對(duì)公共服務(wù)的更高需求相關(guān)。
約翰·肯尼斯·加爾布雷思（John Kenneth Galbraith，2009）創(chuàng)造了“豐裕社會(huì)”這個(gè)概念，指出國(guó)家在進(jìn)入豐裕社會(huì)后，一方面是豐裕的社會(huì)財(cái)富和私人生產(chǎn)，另一方面是匱乏的公共服務(wù)供給，兩者之間形成巨大的落差。他認(rèn)為解決豐裕社會(huì)的社會(huì)性貧困問(wèn)題，需要政府以再分配的手段，提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
邁克爾·波特（Michael Porter，2002，第10章）把經(jīng)濟(jì)發(fā)展劃分為要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和財(cái)富驅(qū)動(dòng)四個(gè)階段，認(rèn)為在財(cái)富驅(qū)動(dòng)階段上，會(huì)產(chǎn)生一系列與增長(zhǎng)速度減慢相關(guān)的兩難取舍問(wèn)題，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和社會(huì)價(jià)值目標(biāo)的矛盾，以及經(jīng)濟(jì)增量不足與福利支出擴(kuò)大之間的矛盾。
另一類(lèi)文獻(xiàn)把應(yīng)對(duì)人口挑戰(zhàn)作為福利國(guó)家建設(shè)的必然要求。
岡納·繆爾達(dá)爾（Gunnar Myrdal）最早認(rèn)識(shí)到人口因素在福利國(guó)家建設(shè)中的作用。早在20世紀(jì)30年代，繆爾達(dá)爾夫婦便通過(guò)著述和演講，警示人口增長(zhǎng)速度減慢或人口總量減少可能導(dǎo)致的后果，在主張家庭自主生育權(quán)利的同時(shí)，倡導(dǎo)通過(guò)制度建設(shè)把生育和養(yǎng)育的負(fù)擔(dān)，從作為家庭責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)轶w現(xiàn)共濟(jì)理念的社會(huì)福利體系上，借此鼓勵(lì)人們結(jié)婚和生育?？姞栠_(dá)爾這一思想的傳播以及據(jù)此提出的政策建議，不僅為瑞典社會(huì)福利體系建設(shè)擘畫(huà)了藍(lán)圖，也對(duì)其他國(guó)家的政策產(chǎn)生了深刻的影響（陳素甜，1982，第三章；Barber，2008，Chapter 10；吉川洋，2020，第47—49頁(yè)）。
約翰·梅納德·凱恩斯和阿爾文·漢森分別于1937年和1938年做了內(nèi)容十分接近的演講，指出了英國(guó)和美國(guó)出現(xiàn)的人口增長(zhǎng)停滯趨勢(shì)，認(rèn)為如果不能通過(guò)提高社會(huì)福利水平和改善收入分配來(lái)抵消投資和消費(fèi)的需求不足，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將遭遇災(zāi)難性的后果（Keynes，1978；Hansen，2004）。
此外，漢森當(dāng)年提出的“長(zhǎng)期停滯”（secular stagnation）概念，被當(dāng)代一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家作為人口老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)闡述（Summers，2016）。
接受當(dāng)代資本主義發(fā)展的慘痛教訓(xùn)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)出發(fā)，福利國(guó)家建設(shè)就不再是一個(gè)應(yīng)該還是不應(yīng)該做的先驗(yàn)問(wèn)題，而是何時(shí)做以及做到何種程度的策略問(wèn)題。
因此，我們可以采用一個(gè)簡(jiǎn)潔的公式，形象地說(shuō)明如何實(shí)現(xiàn)盡力而為和量力而行的有機(jī)統(tǒng)一。這可以被稱(chēng)為社會(huì)福利支出恒等式，寫(xiě)作E-B≡0，式中E代表社會(huì)福利的實(shí)際支出水平，B代表社會(huì)具有的支出能力。
這個(gè)恒等式強(qiáng)調(diào)的是實(shí)際支出與實(shí)際財(cái)力之差恒等于零。一旦這個(gè)恒等關(guān)系不成立，則意味著未能做到盡力而為和量力而行的統(tǒng)一，社會(huì)福利支出水平便有改善的余地，或者社會(huì)福利政策就有調(diào)整的必要。
例如，如果E-B>0，就表示社會(huì)福利水平超過(guò)了保持支出可持續(xù)的財(cái)力約束，產(chǎn)生“量力而行缺口”，則有必要依據(jù)實(shí)際能力調(diào)減支出水平。如果E-B<0，就表示社會(huì)福利水平尚未達(dá)到財(cái)力決定的潛力，形成“盡力而為缺口”，有必要增加實(shí)際支出水平，把資源潛力真正用足用盡。恪守社會(huì)福利支出恒等式，既要求堅(jiān)定地秉持理念，也要求分寸把握能力和技巧，增一分則嫌長(zhǎng)，減一分則嫌短。
這個(gè)公式表達(dá)看似簡(jiǎn)而又簡(jiǎn)，卻蘊(yùn)含著豐富的意義，與一系列理論討論和政策實(shí)踐均密切相關(guān)。這里強(qiáng)調(diào)的恒等關(guān)系，挑戰(zhàn)了關(guān)于社會(huì)福利制度的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，特別是自20世紀(jì)80年代以來(lái)，受新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)影響而形成的政策理念，在篤信涓滴效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)信條和否認(rèn)社會(huì)應(yīng)該履行再分配功能的政策傾向影響下，福利國(guó)家的理論和實(shí)踐明顯向剩余型社會(huì)福利模式傾斜。
痛感新自由主義政策實(shí)踐造成的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治惡果，近年來(lái)在理論和實(shí)踐中關(guān)于福利國(guó)家的認(rèn)識(shí)已經(jīng)有所轉(zhuǎn)變。但是，只有打破傳統(tǒng)的公共財(cái)政理念，特別是國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行、歐盟理事會(huì)以及許多國(guó)家受新自由主義理念影響而倡導(dǎo)的“緊縮”（austerity）做法以及為財(cái)政支出設(shè)立的制度約束，才可能在實(shí)踐中回歸正常的軌道。而這就需要把社會(huì)福利支出恒等式作為福利國(guó)家建設(shè)的原則。
此外，雖然稱(chēng)之為社會(huì)福利支出恒等式，公式中的變量卻是按照一定規(guī)律，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化與時(shí)俱進(jìn)的。下面，我們將依據(jù)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，結(jié)合一般規(guī)律和中國(guó)面臨的特殊挑戰(zhàn)，認(rèn)識(shí)這種變化及其政策含義。
瓦格納法則：一般規(guī)律和中國(guó)現(xiàn)實(shí)
在經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，一個(gè)以阿道夫·瓦格納（Adolf Wagner）命名的典型化事實(shí)，被人們廣為引述、做出經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)，并稱(chēng)之為“瓦格納法則”（Wagner’s Law）。
這個(gè)法則表明，隨著人均收入水平的提高，人們對(duì)社會(huì)保護(hù)、反壟斷和規(guī)制、履約和執(zhí)法、文化教育和公共福利的需求不斷擴(kuò)大。由于這類(lèi)公共品通常需要政府承擔(dān)供給和支出責(zé)任，因此，政府支出占GDP的比重顯現(xiàn)逐步提高的趨勢(shì)（Henrekson，1993）。
如果說(shuō)這是個(gè)“一般規(guī)律”的話(huà)，它確實(shí)顯得過(guò)于“一般”了，即把性質(zhì)不同、目標(biāo)不一的各種政府職能及其支出，籠而統(tǒng)之地納入“政府支出”這個(gè)概念或項(xiàng)目之中。特別是，政府支出這個(gè)財(cái)政項(xiàng)目，也包含政府從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的支出，而此類(lèi)活動(dòng)及相應(yīng)的支出水平，常常由于經(jīng)濟(jì)體制在市場(chǎng)化傾向和非市場(chǎng)化傾向上的分野，因時(shí)因地而產(chǎn)生顯著差異。雖然囿于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可得性，在經(jīng)驗(yàn)研究中有時(shí)不得不借助這種無(wú)所不包的政府支出概念，但是，我們關(guān)注的重點(diǎn)，仍然是政府在履行社會(huì)保護(hù)、社會(huì)福利和社會(huì)共濟(jì)等方面的職能及其支出。
相應(yīng)地，在瓦格納揭示的政府支出比重隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提高的相關(guān)性之外，前述與福利國(guó)家建設(shè)相關(guān)的理論有針對(duì)性地揭示了因果關(guān)系，在統(tǒng)計(jì)上也可以通過(guò)政府社會(huì)福利支出不斷提高的事實(shí)，特別是以這一支出占GDP比重更狹義地界定和檢驗(yàn)瓦格納法則。
下面，我們首先借助圖1，在瓦格納法則的語(yǔ)境下進(jìn)一步闡釋社會(huì)福利支出恒等式的含義。該圖包含以下幾個(gè)重要信息。
第一，社會(huì)總預(yù)算曲線從B0B′0到B1B′1的移動(dòng)，表示隨著人均GDP和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，可用于家庭消費(fèi)和公共品支出的總預(yù)算約束曲線向右上方規(guī)律性拓展。
第二，（P1-P0）表示隨著預(yù)算約束曲線拓展，全社會(huì)在公共品支出上的增加；而（H1-H0）表示隨著預(yù)算約束曲線拓展，家庭消費(fèi)的產(chǎn)品和服務(wù)的增加。
第三，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，如果總體上存在著［(P1-P0)/P0>(H1-H0)/H0］的趨勢(shì)，就意味著瓦格納法則是成立的。
第四，對(duì)預(yù)算約束曲線B0B′0來(lái)說(shuō)，S0點(diǎn)意味著未能做到公共品支出的盡力而為，S1點(diǎn)意味著未能做到量力而行；對(duì)于預(yù)算約束曲線B1B′1來(lái)說(shuō)，S0點(diǎn)和S1點(diǎn)都未能做到盡力而為；而對(duì)于任何一條預(yù)算約束曲線來(lái)說(shuō)，S2點(diǎn)都超過(guò)了量力而行的限度。
我們可以利用世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織數(shù)據(jù)庫(kù)中的跨國(guó)時(shí)間序列數(shù)據(jù)，從統(tǒng)計(jì)上進(jìn)一步闡述瓦格納法則（圖2）。
從瓦格納法則的原意看，隨著人均GDP的提高，政府支出占GDP比重總體呈現(xiàn)提高的趨勢(shì)（圖2A）。不過(guò)，這個(gè)“政府支出”的內(nèi)容過(guò)于寬泛，共有十個(gè)項(xiàng)目，分別為（1）一般公共服務(wù)支出；（2）國(guó)防支出；（3）公共秩序和安全支出；（4）經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出；（5）環(huán)境保護(hù)支出；（6）住房和社區(qū)生活福利設(shè)施支出；（7）健康支出；（8）娛樂(lè)、文化和宗教支出；（9）教育支出；（10）社會(huì)保護(hù)支出。
根據(jù)我們關(guān)心的支出項(xiàng)目，這里把后五項(xiàng)加總起來(lái)，總體可以認(rèn)為對(duì)應(yīng)著與社會(huì)福利相關(guān)的支出。觀察這五個(gè)項(xiàng)目支出占政府總支出的比重，同樣可以看到隨人均GDP增長(zhǎng)而提高的趨勢(shì)（圖2B）。
進(jìn)一步，我們觀察在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段上，政府支出比重和社會(huì)福利支出比重的提高呈現(xiàn)什么特點(diǎn)。我們按照人均GDP水平把經(jīng)濟(jì)體分為以下五組，雖然不完全對(duì)應(yīng)世界銀行的收入分組標(biāo)準(zhǔn)，但是總體上可以與之相互參照（Hamadeh et al.，2021）。
其中，10000~12000美元區(qū)間代表從中等收入到高收入的發(fā)展階段；12000~30000美元區(qū)間大體代表跨入高收入階段后，向中等發(fā)達(dá)國(guó)家行列邁進(jìn)的發(fā)展階段；30000~40000美元區(qū)間大體代表趨近于高收入國(guó)家平均收入水平的發(fā)展階段；40000~50000美元區(qū)間以及50000美元以上代表極高收入水平的發(fā)展階段。
利用世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)，我們構(gòu)建了一個(gè)非平衡面板數(shù)據(jù)，使用面板固定效應(yīng)方法，分別以政府支出占GDP比重以及政府社會(huì)性支出占政府總支出比重作為被解釋變量，把人均GDP的對(duì)數(shù)作為解釋變量，分別估算兩個(gè)比重（百分比）與人均GDP的關(guān)系。將估計(jì)得到的系數(shù)除以10，即得到兩個(gè)比重對(duì)人均GDP增長(zhǎng)的彈性系數(shù)（表1）。
先來(lái)觀察發(fā)展階段與政府總支出占GDP比重的關(guān)系。表1第二列的系數(shù)表示人均GDP每提高10%，政府總支出占GDP比重提升的百分點(diǎn)。在這里，除了40000~50000美元以及50000美元以上組對(duì)應(yīng)的系數(shù)在統(tǒng)計(jì)上不顯著外，其他系數(shù)均在1%水平上顯著。再看發(fā)展階段與社會(huì)性支出占政府總支出比重的關(guān)系。表中第三列表示人均GDP每提高10%，政府社會(huì)性支出占政府總支出比重提升的百分點(diǎn)。除了40000~50000美元組對(duì)應(yīng)的系數(shù)在統(tǒng)計(jì)上不顯著外，其他系數(shù)均至少在10%水平上顯著。
從圖2顯示的總體圖形和表1列出的估算系數(shù)均可看到，在瓦格納法則揭示的一般趨勢(shì)中，還顯現(xiàn)出一個(gè)特殊的階段性表現(xiàn)，即在12000~30000美元的人均GDP區(qū)間，政府總支出占GDP比重和社會(huì)性支出占政府總支出比重的提高速度都快于其他區(qū)間。無(wú)論是跨國(guó)數(shù)據(jù)分析、國(guó)別研究還是中國(guó)現(xiàn)實(shí)都表明，人均GDP處在這個(gè)區(qū)間的國(guó)家，通常剛剛跨過(guò)高收入門(mén)檻，進(jìn)而開(kāi)始為成為中等發(fā)達(dá)國(guó)家并鞏固這一地位而努力。
相應(yīng)地，處在這個(gè)收入?yún)^(qū)間的國(guó)家，通常面臨著共同的發(fā)展課題：
首先，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)性、縮小與現(xiàn)代化目標(biāo)差距的過(guò)程中，亟待通過(guò)補(bǔ)足民生短板，特別是借助再分配手段顯著縮小收入差距。
其次，在高速增長(zhǎng)時(shí)期結(jié)束后，亟待獲得新的增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)力。在這個(gè)階段，需要通過(guò)企業(yè)的進(jìn)退生死這種創(chuàng)造性破壞機(jī)制，才能獲得顯著的生產(chǎn)率新源泉。擁抱這個(gè)創(chuàng)造性破壞機(jī)制，同時(shí)又不傷及勞動(dòng)者的基本生活，要求提高社會(huì)保護(hù)的水平和覆蓋率。
最后，由于人口老齡化加速和加深，需求側(cè)因素，特別是居民消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制約愈益顯著，并成為新常態(tài)，需要制度化的社會(huì)福利和更有力的民生舉措，以居民消費(fèi)能力和消費(fèi)傾向的提高保持經(jīng)濟(jì)合理增速。
按照“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的安排，中國(guó)預(yù)計(jì)在2025年之前成為高收入國(guó)家，2035年成為中等發(fā)達(dá)國(guó)家。如果從各國(guó)數(shù)據(jù)加總和具體國(guó)別分析雙重意義上為兩個(gè)目標(biāo)確定實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的話(huà)，可以把世界銀行分組標(biāo)準(zhǔn)中的高收入門(mén)檻，即人均GDP超過(guò)12695美元作為第一個(gè)目標(biāo)，把跨入全部高收入國(guó)家的中間收入組，即人均GDP處于23000~40000美元（簡(jiǎn)單平均值為30000美元）作為第二個(gè)目標(biāo)?？梢?jiàn)，中國(guó)未來(lái)10~20年的發(fā)展恰好處于12000~30000美元這個(gè)區(qū)間。
如果說(shuō)瓦格納法則是一個(gè)具有普遍性的一般規(guī)律的話(huà)，我們可以從中國(guó)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，把人均GDP從12000美元到30000美元的提高過(guò)程，稱(chēng)為“瓦格納加速期”，其間需要更大幅度地提高社會(huì)福利支出水平。
加大社會(huì)福利支出的資金保障
如果說(shuō)瓦格納法則是一個(gè)適用于大多數(shù)國(guó)家的一般規(guī)律、瓦格納加速期是一個(gè)適用于特定發(fā)展階段國(guó)家的局部規(guī)律，在統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上通?？梢孕纬梢粋€(gè)常態(tài)模型，大致揭示出一個(gè)經(jīng)濟(jì)體所處的人均GDP水平應(yīng)該與何種水平的社會(huì)福利支出相對(duì)應(yīng)。雖然本文并不以構(gòu)造這樣一個(gè)常態(tài)模型為目標(biāo)，從描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果仍然可見(jiàn)，相對(duì)于達(dá)到的發(fā)展階段而言，中國(guó)的政府支出占GDP比重以及政府支出中的社會(huì)性支出比重均偏低。
為了增強(qiáng)所分析問(wèn)題的目的性，我們把非平衡面板數(shù)據(jù)中人均GDP處于12000~30000美元區(qū)間的其他經(jīng)濟(jì)體作為參照組，計(jì)算相應(yīng)指標(biāo)的算數(shù)平均值，并與中國(guó)的實(shí)際水平進(jìn)行比較。結(jié)果表明，2020年中國(guó)政府支出占GDP比重為33.9%，而參照組的平均水平為40.4%；中國(guó)政府社會(huì)性支出占政府總支出的比重為52.4%，參照組的平均水平為62.0%(汪德華和李冰冰，2022）。
可見(jiàn)，無(wú)論是以遵循一般規(guī)律的要求而言，還是從應(yīng)對(duì)自身的緊迫挑戰(zhàn)來(lái)說(shuō)，在今后10~20年的時(shí)間里，中國(guó)都有必要加快提高公共社會(huì)性支出，即社會(huì)福利支出，填補(bǔ)這方面存在的較大缺口。
無(wú)論在中國(guó)還是各國(guó)的相關(guān)政策選擇和學(xué)術(shù)研究中，關(guān)于擴(kuò)大政府公共支出的必要性和財(cái)政能力可持續(xù)性的討論，都日益成為一個(gè)熱點(diǎn)。近年來(lái)，特別是在應(yīng)對(duì)新冠疫情沖擊的時(shí)期，各國(guó)都出現(xiàn)了摒棄財(cái)政緊縮、擴(kuò)大公共支出以提高社會(huì)福利水平的政策傾向（蔡昉，2022）。在這個(gè)問(wèn)題的必要性有了越來(lái)越多共識(shí)的情況下，更多的討論集中在“錢(qián)從何處來(lái)”這樣的可行性問(wèn)題上。經(jīng)濟(jì)學(xué)界的討論主要圍繞政府是否需要加大預(yù)算赤字或維持高負(fù)債率。
在相關(guān)的討論中，有三種觀點(diǎn)影響較大且針對(duì)性較強(qiáng)。下面按照其挑戰(zhàn)傳統(tǒng)觀念的激進(jìn)程度，由高到低簡(jiǎn)述。
第一種觀點(diǎn)來(lái)自現(xiàn)代貨幣理論（MMT）。這一理論的代表人物和積極倡導(dǎo)者斯蒂芬妮·凱爾頓認(rèn)為，對(duì)于發(fā)行主權(quán)貨幣的國(guó)家來(lái)說(shuō)，政府負(fù)債和預(yù)算赤字的水平并不是問(wèn)題。只要把握住不發(fā)生通脹這個(gè)界限，政府盡可以借助自身的信用創(chuàng)造貨幣，為必要的公共服務(wù)和公共投資買(mǎi)單（Kelton，2020）。
第二種觀點(diǎn)可概括為“低債務(wù)成本說(shuō)”。奧利維爾·布蘭查德觀察到，在無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率（即r<g）已經(jīng)成為常態(tài)而非例外的情況下，債務(wù)可持續(xù)性和財(cái)政平衡的判別視角也好，現(xiàn)行債務(wù)和赤字水平的“紅線”也好，都發(fā)生了明顯的變化。可以由此引申的政策含義是，應(yīng)該從政府履行職能的必要性，而不是從政府財(cái)力的約束性來(lái)認(rèn)識(shí)和出臺(tái)財(cái)政政策（Blanchard，2019）。
第三種觀點(diǎn)可概括為“擴(kuò)大分母說(shuō)”。約瑟夫·斯蒂格利茨指出，有兩種把債務(wù)率維持在可持續(xù)水平的途徑，分別是通過(guò)實(shí)行緊縮政策以減小分子，以及通過(guò)投資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以擴(kuò)大分母。他認(rèn)為，前一途徑被國(guó)際金融危機(jī)后的歐盟實(shí)踐證明是失敗的，而后一途徑被二戰(zhàn)后美國(guó)的實(shí)踐證明是成功的（Stiglitz，2021）。
從根本上說(shuō)，只要經(jīng)濟(jì)總量、生產(chǎn)率和人均收入在提高，旨在提高人民福祉的社會(huì)性支出就是必要的，也應(yīng)該并能夠做到水漲船高。特別是，社會(huì)福利支出并不是非生產(chǎn)性的，大多數(shù)屬于對(duì)人的投資，因而也就是對(duì)未來(lái)的投資。
從目前的趨勢(shì)看，人類(lèi)作為整體為下一代留下的遺產(chǎn)中，缺乏的并不是生產(chǎn)性資本，而是人力資本和自然資本。以特定時(shí)間段的起點(diǎn)和終點(diǎn)的對(duì)比來(lái)表示代際關(guān)系，相當(dāng)于觀察在此期間各種形態(tài)的資本的存量變化，或者說(shuō)上一代傳遞給下一代的遺產(chǎn)。一項(xiàng)包括140個(gè)國(guó)家數(shù)據(jù)的研究表明，在1992—2014年間，人均擁有的生產(chǎn)性資本增長(zhǎng)一倍，人力資本提高13%，自然資本則減少了40%（轉(zhuǎn)引自Shafik，2021，第150—151頁(yè)）。
由此可見(jiàn)，社會(huì)福利供給的增加，意味著由國(guó)家出面把具有報(bào)酬遞減性質(zhì)的生產(chǎn)性資本轉(zhuǎn)化為具有報(bào)酬遞增性質(zhì)的人力資本，這種舉措既是生產(chǎn)性的，具有可持續(xù)性，更突出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展目的和手段的統(tǒng)一。
社會(huì)福利供給的資金保障，歸根結(jié)底在于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、生產(chǎn)率提高和人均收入增加。對(duì)于處在瓦格納加速期的中國(guó)來(lái)說(shuō)，大幅度增加社會(huì)福利支出并提高其在GDP中的比重，依靠的是這個(gè)時(shí)期的潛在增長(zhǎng)能力（供給側(cè)）以及實(shí)現(xiàn)潛力的保障能力（需求側(cè)）。
據(jù)李雪松和陸旸估算（參見(jiàn)中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)，2022，第三章），在2021—2035年間，按照中方案和高方案預(yù)測(cè)的人均GDP潛在增長(zhǎng)率分別為4.80%和5.15%。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，在2006—2019年間，處在瓦格納加速期的國(guó)家和地區(qū)人均GDP實(shí)際增長(zhǎng)率的算術(shù)平均值僅為1.21%，意味著中國(guó)在跨越這個(gè)區(qū)間時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利支出的顯著增加有雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)作保障。
同時(shí)也要看到，由于人口轉(zhuǎn)折點(diǎn)的提前到來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨著兩大新挑戰(zhàn)。
其一，勞動(dòng)年齡人口加速減少和人口撫養(yǎng)比加快提高，將為此前估算的潛在增長(zhǎng)率打上一個(gè)折扣。必由之路是加大改革力度，爭(zhēng)取做到“取乎其上、得乎其中”，即按照高方案預(yù)測(cè)的更高要求，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)中方案預(yù)測(cè)的結(jié)果。最緊迫的任務(wù)是通過(guò)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)層面的資源重新配置提高生產(chǎn)率，以新增長(zhǎng)動(dòng)能替代傳統(tǒng)人口紅利。既要倚仗市場(chǎng)主體之間的優(yōu)勝劣汰，又不能讓任何個(gè)人成為“輸家”，這就需要在國(guó)家層面加強(qiáng)社會(huì)保護(hù)。
其二，更深度老齡化和人口負(fù)增長(zhǎng)，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需求制約成為常態(tài)。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，特別是日本在人口進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)前后的經(jīng)驗(yàn)，這個(gè)時(shí)期很容易出現(xiàn)實(shí)際增長(zhǎng)速度達(dá)不到潛在增長(zhǎng)率，從而持續(xù)存在增長(zhǎng)缺口的情形（蔡昉，2021）。為了穩(wěn)定和擴(kuò)大社會(huì)總需求特別是居民消費(fèi)，需要顯著提高再分配力度，擴(kuò)大社會(huì)福利支出，通過(guò)縮小收入和基本公共服務(wù)供給差距，創(chuàng)造刺激消費(fèi)的效應(yīng)，抵消人口轉(zhuǎn)折點(diǎn)抑制消費(fèi)的效應(yīng)。
結(jié)語(yǔ)和政策建議
從世界和各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程看，福利國(guó)家建設(shè)是諸多不容回避的發(fā)展內(nèi)容之一，是任何國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。體現(xiàn)不同發(fā)展理念的理論流派，對(duì)國(guó)家發(fā)展目標(biāo)和路徑的政策傾向產(chǎn)生了重要影響，相應(yīng)導(dǎo)致不盡相同的福利國(guó)家建設(shè)結(jié)果，選擇不同福利政策及其組合的國(guó)家也分別在實(shí)踐中獲益或付出代價(jià)。
然而，終究還是存在一個(gè)代表大多數(shù)國(guó)家選擇傾向的統(tǒng)計(jì)規(guī)律，被稱(chēng)為瓦格納法則，即政府支出特別是其中的社會(huì)性支出占GDP比重隨著人均收入的增長(zhǎng)不斷提高，直至在很高的收入和福利水平上完成這一建設(shè)任務(wù)。
把這個(gè)統(tǒng)計(jì)規(guī)律對(duì)應(yīng)到中國(guó)所處的發(fā)展階段上，表現(xiàn)為作為福利國(guó)家建設(shè)機(jī)會(huì)窗口的瓦格納加速期。中國(guó)在成為中等發(fā)達(dá)國(guó)家和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過(guò)程中，福利國(guó)家建設(shè)的路徑固然應(yīng)該具有自身特色，卻不可回避這一任務(wù)目標(biāo)的要求，因此，提高社會(huì)福利供給水平和促進(jìn)共同富裕，兩者的目標(biāo)完全一致。
與此同時(shí)，顯著提高社會(huì)保護(hù)、社會(huì)福利和社會(huì)共濟(jì)水平，也是應(yīng)對(duì)人口老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的挑戰(zhàn)、通過(guò)提高居民收入水平和改善收入分配進(jìn)而穩(wěn)定和擴(kuò)大消費(fèi)需求的現(xiàn)實(shí)要求。鑒于通過(guò)公共政策制定和社會(huì)福利供給進(jìn)一步分好蛋糕，日益成為繼續(xù)做大蛋糕的必要條件，確保經(jīng)濟(jì)增速保持在合理區(qū)間的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，與加快完善社會(huì)福利體系的社會(huì)政策之間，需要形成密切協(xié)同的關(guān)系。
黨的十九大提出幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶七個(gè)“有所”要求，整體覆蓋了基本公共服務(wù)的范圍，構(gòu)成一個(gè)完整的全民共享型社會(huì)福利體系，因而也是中國(guó)式福利國(guó)家建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)先目標(biāo)。
下面，我們從四個(gè)方面概括相關(guān)建設(shè)領(lǐng)域的目標(biāo)，嘗試闡述七個(gè)“有所”的整體要求，體現(xiàn)盡力而為和量力而行兩個(gè)原則的有機(jī)統(tǒng)一，把完善基本公共服務(wù)體系的要求與福利國(guó)家建設(shè)目標(biāo)以及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革目標(biāo)協(xié)同起來(lái)。
這里不全面闡述這些目標(biāo)導(dǎo)向的建設(shè)領(lǐng)域，只著眼于提出最基本的原則，揭示相關(guān)的政策含義。
首先，促進(jìn)人口生育率回升到更加可持續(xù)的水平。無(wú)論是達(dá)到極高人類(lèi)發(fā)展水平之后生育率反彈的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，還是中國(guó)仍然存在的特有生育潛力都表明，圍繞降低生育、養(yǎng)育和教育成本，以及拓展職業(yè)、家庭發(fā)展過(guò)于拮據(jù)的時(shí)間和財(cái)務(wù)約束，社會(huì)福利改善具有提高生育意愿和生育水平的決定性效能。
其次，從全生命周期入手提升人力資本。面對(duì)新科技革命及其引致的產(chǎn)業(yè)革命，以及老齡化對(duì)增長(zhǎng)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，通過(guò)延長(zhǎng)受教育年限和提高教育質(zhì)量，顯著提升勞動(dòng)者素質(zhì)是根本出路。鑒于未來(lái)勞動(dòng)者需要與機(jī)器和人工智能競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)崗位，人力資本積累既要從娃娃抓起，又要貫穿人的就業(yè)生命周期。
再次，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的充分和全民覆蓋。社會(huì)福利體系對(duì)勞動(dòng)者的社會(huì)保護(hù)越充分，創(chuàng)造性破壞機(jī)制的作用條件就越成熟，就可以越充分地挖掘生產(chǎn)率提高潛力，進(jìn)而促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。
最后，形成積極就業(yè)政策升級(jí)版。就業(yè)是民生之本，旨在促進(jìn)就業(yè)的公共服務(wù)以及完善的勞動(dòng)力市場(chǎng)制度，也是社會(huì)福利體系的內(nèi)涵。實(shí)施升級(jí)版積極就業(yè)政策，需要宏觀經(jīng)濟(jì)政策、公共就業(yè)服務(wù)、勞動(dòng)立法和執(zhí)法以及企業(yè)等各方面的協(xié)同，以創(chuàng)造更多和更高質(zhì)量崗位為目標(biāo)。
作者蔡昉系CF40學(xué)術(shù)顧問(wèn)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家高端智庫(kù)首席專(zhuān)家，賈朋，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員，原文發(fā)表在《比較》第120輯，文章僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表CF40及作者所在機(jī)構(gòu)立場(chǎng)。
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