推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展 必須切實(shí)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)
時(shí)間：2022-07-19
作者：鄭秉文
第三支柱發(fā)展痛點(diǎn)在于制度設(shè)計(jì)尚不完備
第一，關(guān)于銀行理財(cái)子公司參與個(gè)人養(yǎng)老金市場(chǎng)投資管理的問題。
理財(cái)子公司最大的優(yōu)勢(shì)在于其短期理財(cái)產(chǎn)品。短期理財(cái)產(chǎn)品在中國發(fā)展時(shí)間相對(duì)很長(zhǎng)，產(chǎn)品深入人心，覆蓋面比較大，對(duì)散戶的理財(cái)方式影響很大。
短期理財(cái)產(chǎn)品在中國第三支柱的發(fā)展建設(shè)中有沒有市場(chǎng)？肯定是有的，且不僅體現(xiàn)在生命周期基金（Life-Cycle Funds）或稱目標(biāo)日期基金（Target Date Funds）上。
在我看來，中國人講究“打麻將”文化，享受摸牌、胡牌的直接參與感。這是銀行理財(cái)產(chǎn)品市場(chǎng)的文化基礎(chǔ)。像生命周期基金這樣的每月在工資中扣除一定金額、幾十年后獲得一定收益的模式，并不完全符合很多中國人的文化取向，但對(duì)那些早九晚五的上班族和一部分職業(yè)群體是非常適合的；而在中國目前并不十分成熟的投資市場(chǎng)中，短期理財(cái)產(chǎn)品的賬戶交易十分活躍。
由此來看，短期理財(cái)產(chǎn)品在中國個(gè)人養(yǎng)老金制度的發(fā)展建設(shè)中在一定時(shí)期內(nèi)是有市場(chǎng)的，因此，銀行理財(cái)子不要忽視這個(gè)優(yōu)勢(shì)、特點(diǎn)和市場(chǎng)，制度設(shè)計(jì)者也需考慮到這個(gè)問題，不要有偏廢。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，商業(yè)銀行發(fā)展養(yǎng)老金融具有客戶覆蓋面廣的天然優(yōu)勢(shì)。例如，郵儲(chǔ)銀行擁有近4萬個(gè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，覆蓋中國99%的縣市，且服務(wù)個(gè)人客戶達(dá)6億戶等。需要注意，國有大行在用戶滲透率方面都很好，這一優(yōu)勢(shì)毋庸置疑，但這并不是解決和建立中國養(yǎng)老金市場(chǎng)最主要的痛點(diǎn)問題。
實(shí)際上，中國建立養(yǎng)老金第二、第三支柱的難點(diǎn)也不在于銷售渠道不足，而在于制度設(shè)計(jì)尚不完備，無法滿足業(yè)界的各類需求，難以激勵(lì)和觸發(fā)這個(gè)潛在市場(chǎng)。這也導(dǎo)致，一方面養(yǎng)老產(chǎn)品上架后無人問津；另一方面，長(zhǎng)期虧損導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)不愿再售賣養(yǎng)老產(chǎn)品。
7年前推出的稅優(yōu)健康險(xiǎn)和4年前的稅延型商業(yè)養(yǎng)老險(xiǎn)試點(diǎn)，效果均不及預(yù)期，這兩個(gè)案例足以說明，第三支柱能否發(fā)展起來的關(guān)鍵主要在于制度設(shè)計(jì)和產(chǎn)品設(shè)計(jì)，與銷售渠道基本無關(guān)，與銷售網(wǎng)點(diǎn)的多少也基本無關(guān)。
第二，關(guān)于養(yǎng)老產(chǎn)品的稅收優(yōu)惠模式問題。
凡是第三支柱發(fā)展較好的國家，模式設(shè)計(jì)一定既包括ETT模式也包括TEE模式。單純強(qiáng)調(diào)EET模式，實(shí)踐起來肯定會(huì)出問題。
即使在資本利得稅很普遍的美國、加拿大等國，也需結(jié)合EET和TEE兩種模式，才達(dá)到了目前較高的第三支柱覆蓋率。這里“第三支柱覆蓋率”的概念是指一國加入第三支柱的人數(shù)與15-64歲人口數(shù)量的比值。按照這一口徑，美國的第三支柱覆蓋率是19.8%，加拿大是67%，新西蘭是98%。
中國沒有資本利得稅，且因個(gè)人所得稅起征點(diǎn)較高，納稅人數(shù)較少。而EET模式的意思是，繳費(fèi)階段免征企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，積累階段免征個(gè)人所得稅，只是領(lǐng)取階段征收個(gè)人所得稅。由此帶來的一個(gè)矛盾是，繳納個(gè)人所得稅的人群的收入條件等一般較好，每年繳納1.2萬元的個(gè)人養(yǎng)老金對(duì)這個(gè)群體似乎吸引力不是太大，對(duì)這部分群體的繳費(fèi)額上限可提高，例如2.4萬元/年或3.6萬元/年，目的是提高對(duì)這個(gè)群體的制度激勵(lì)性。而大多數(shù)中低收入收入群體對(duì)養(yǎng)老金較為在乎，但他們卻很可能不是納稅人，個(gè)稅延遲的政策對(duì)這個(gè)群體而言是“無感”的?？傮w說，EET所能發(fā)揮作用的那個(gè)群體，跟企業(yè)年金是同一個(gè)群體，覆蓋率是有限的。
相比之下，TEE模式的意思是，只在繳費(fèi)環(huán)節(jié)征收企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，積累環(huán)節(jié)和領(lǐng)取環(huán)節(jié)均免征個(gè)人所得稅。結(jié)合我國實(shí)際來看，在這種模式下有許多人群無需納稅，這個(gè)群體是龐大的，也是有市場(chǎng)需求的。由此看來，中國需同時(shí)將建立EET和TEE兩種模式，針對(duì)和適用于兩個(gè)不同的群體。
學(xué)界有人提出EEE的問題，有這樣的聲音，初衷是好的，是可以理解的，是想實(shí)施更大的優(yōu)惠力度，最大限度擴(kuò)大覆蓋率，但在我看來，EEE模式是一個(gè)偽命題。主要理由有二：
一是全世界只有很少的幾個(gè)國家采取EEE模式，其中墨西哥、斯洛伐克都屬于特殊情況，覆蓋率都很低，不足以成為我們的樣板。
二是在領(lǐng)取階段補(bǔ)繳個(gè)稅時(shí)應(yīng)該排除掉投資收益部分，這就與資本利得稅缺位一致起來了，參保人就沒“吃虧”，制度激勵(lì)性就沒降低，場(chǎng)內(nèi)場(chǎng)外的稅收“水位”就一樣高了。但是，本金的那部分個(gè)稅還是需要繳納的，該怎么交就怎么交，參保人既沒“吃虧”，也沒占“大便宜”，只有一個(gè)“小便宜”，那就是個(gè)稅延遲了。
從這個(gè)角度看，中國特色的、現(xiàn)實(shí)需要的個(gè)人養(yǎng)老金稅優(yōu)模式的本質(zhì)不應(yīng)是EEE，而應(yīng)是“部分EET”，或稱之為“EEpT”，這里的“p”是指“partial”。
深入分析來看，在激勵(lì)性方面，EEE與TEE對(duì)擴(kuò)大覆蓋率的功能和效果大體相同，因?yàn)樵贓ET和TEE兩種稅優(yōu)模式同時(shí)實(shí)施的情況下，納稅人和非納稅人兩個(gè)群體各取所需，資本利得稅缺位的問題也克服了，國外案例已說明一切；但是，EEE比TEE的缺點(diǎn)更明顯，這里的關(guān)鍵在于對(duì)第一字母E和T的理解，就是說，對(duì)于擴(kuò)大覆蓋面來講，EEE是無益有害，因?yàn)殡S著覆蓋面的擴(kuò)大，國家對(duì)個(gè)人所得稅的損失會(huì)越來越大。如果真的發(fā)展EEE模式，那就將成為世界第三支柱大家庭中的“極少數(shù)”，對(duì)國家而言，后果可謂“賠了夫人又折兵”——擴(kuò)大覆蓋率的貢獻(xiàn)并不大，但稅優(yōu)國家卻少收了一塊。
而相較而言，TEE是有益無害，對(duì)擴(kuò)大覆蓋率和國家稅收來說，都是有益無害。就是說，國家既沒損失稅收，覆蓋率又沒受到影響，因?yàn)镋ET和TEE針對(duì)的是兩個(gè)不同的目標(biāo)群體，沒有矛盾，TEE針對(duì)的就是非納稅群體，這兩個(gè)稅優(yōu)模式的適用群體不同。國際最佳實(shí)踐是同時(shí)實(shí)施兩種稅優(yōu)模式，讓百姓各取所需，這才是我們應(yīng)該關(guān)注、研究和改革的正確取向。
這里總結(jié)一下稅優(yōu)模式：中國特色的第三支柱個(gè)人養(yǎng)老的稅優(yōu)模式應(yīng)該兩種同時(shí)實(shí)施，即EEpT模式與TEE模式。有聲音提出的EEE模式的本質(zhì)應(yīng)該是EEpT。
第三，關(guān)于專屬養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品。
2018年5月1日，個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)正式啟動(dòng)。在此基礎(chǔ)上，銀保監(jiān)會(huì)自2021年6月1日起在浙江和重慶開展專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，有6家壽險(xiǎn)公司參與，這非常值得肯定，其對(duì)豐富我國養(yǎng)老產(chǎn)品種類、滿足社會(huì)多樣化需求具有重要意義。
2018年實(shí)施的個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展情況并不理想，而在沒有稅收優(yōu)惠支持的情況下，剛推出不久的專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)銷售的保單件數(shù)近16萬件，保費(fèi)收入近16億元，遠(yuǎn)大于個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)4年來試點(diǎn)的規(guī)模，并且購買者中很多是新業(yè)態(tài)就業(yè)人員，業(yè)績(jī)不俗，意義深遠(yuǎn)。今年2月，專屬養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)推向全國，養(yǎng)老保險(xiǎn)公司也參與進(jìn)來。
第三支柱統(tǒng)計(jì)的一個(gè)國際慣例是只統(tǒng)計(jì)稅收政策支持的部分，而稅收政策不支持的、完全市場(chǎng)化的商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品往往不被納入第三支柱統(tǒng)計(jì)范疇。因此從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中只能看到稅收支持的養(yǎng)老金制度的覆蓋率和保費(fèi)收入。商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)在第三支柱里面有廣義和狹義之分，專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)是廣義概念，而稅收優(yōu)惠第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金則是狹義概念，有此區(qū)分就可以了。
總而言之，去年以來銀保監(jiān)會(huì)關(guān)于專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的努力值得肯定，它與2018年2月證監(jiān)會(huì)推出的個(gè)人養(yǎng)老目標(biāo)基金一樣，都在沒有稅收政策支持的情況下取得了較好的效果。從金融產(chǎn)品屬性和發(fā)達(dá)國家實(shí)踐來看，在第三支柱產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)中，與公募基金等產(chǎn)品相比，保險(xiǎn)產(chǎn)品面臨的挑戰(zhàn)還是挺大的。
因此，應(yīng)該研究如何讓專屬養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品能夠有更大的吸引力，能夠進(jìn)入到稅收支持的第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金賬戶持有人的視線之內(nèi)并使他們?cè)敢赓徺I它，這是需要現(xiàn)在就要進(jìn)一步研究的事情。
這樣，從長(zhǎng)期看，專屬養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品似乎就要解決“獲得感”、產(chǎn)品多樣性、可持續(xù)性等問題。第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金賬戶持有人是用腳投票的，這就要提高它的吸引力。但是，與公募基金相比，保費(fèi)收入是保險(xiǎn)公司的表內(nèi)資產(chǎn)，保險(xiǎn)公司承擔(dān)市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，使用的是傭金制，不太透明。而在公募基金公司里，產(chǎn)品是表外資產(chǎn)，賬戶持有人承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，采取的是管理費(fèi)制度，相對(duì)比較透明。
從市場(chǎng)調(diào)研的結(jié)果來看，產(chǎn)品吸引力的關(guān)鍵在于總體收益率，實(shí)際就是“獲得感”的問題，如果“保底+浮動(dòng)”的結(jié)算利率低于4%，跟市場(chǎng)上其他保險(xiǎn)產(chǎn)品進(jìn)行比較，吸引力就不大，獲得感就不高，如果保險(xiǎn)公司通過貼息來提高結(jié)算利率，將其提高到5%、6%甚至7%，不僅傭金出不來，銷售人員沒有積極性，甚至就連可持續(xù)性也成問題。實(shí)際上這是個(gè)“老問題”，即如何解決產(chǎn)品吸引力（收益率）與保險(xiǎn)公司積極性之間的矛盾，2018年試點(diǎn)的稅延型商業(yè)保險(xiǎn)也存在這個(gè)問題，那時(shí)保險(xiǎn)公司積極性難以維持。所以，短期內(nèi)“沖一沖”是可以的，但還需兼顧長(zhǎng)期內(nèi)產(chǎn)品設(shè)計(jì)的可持續(xù)性，否則，即使進(jìn)入第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金“合格產(chǎn)品”的架子上，投資者也會(huì)“用腳投票”，要設(shè)法避免重蹈覆轍。因此，要設(shè)法解決靠高結(jié)算利率、靠補(bǔ)貼支付傭金等辦法來吸引購買者的問題。
此外，第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金納入的保險(xiǎn)產(chǎn)品應(yīng)增加品種和類型。要整體提高專屬養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品的幸福感，要比市場(chǎng)上其他產(chǎn)品更有競(jìng)爭(zhēng)力，這就需要把分紅險(xiǎn)、投連險(xiǎn)、萬能險(xiǎn)、年金險(xiǎn)都納入進(jìn)來，甚至把一定的健康類保險(xiǎn)業(yè)都納入進(jìn)來，比如重疾險(xiǎn)、意外險(xiǎn)、養(yǎng)老險(xiǎn)等，因?yàn)槿说嚼夏曛髸?huì)增加疾病支出范圍。還要研發(fā)終身領(lǐng)取的年金險(xiǎn)，這也是有市場(chǎng)前景的?？傊ｋU(xiǎn)業(yè)要發(fā)揮自己的長(zhǎng)處。
其實(shí)，保險(xiǎn)業(yè)要適應(yīng)第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的需要，關(guān)鍵的一條是要從“推銷”向“投顧”方面轉(zhuǎn)變。提供投顧服務(wù)也是保險(xiǎn)公司的一個(gè)優(yōu)勢(shì)，公募基金就難以做到。一直以來，“賣保險(xiǎn)”的思維占統(tǒng)治地位，于是就有了“代理人-傭金制”，有幾百萬人的中介機(jī)構(gòu)和銷售人員。但專屬養(yǎng)老保險(xiǎn)的初始費(fèi)用很低，無法與傳統(tǒng)保險(xiǎn)相比，傳統(tǒng)的銷售方式、渠道、理念都很不適應(yīng)，銀保渠道也不適用。因此，不僅保險(xiǎn)業(yè)面臨著轉(zhuǎn)型，第三支柱所需要的專屬養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品也面臨著一個(gè)較大的轉(zhuǎn)變。
切實(shí)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，動(dòng)員所有政策資源
第四，“摸著石頭過河”與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合的問題。
2004年我國提出建立企業(yè)年金時(shí)，曾有許多觀點(diǎn)提出了我國企業(yè)年金規(guī)模到上世紀(jì)末可達(dá)10萬億或20萬億元等不同版本的預(yù)測(cè)，但目前我國企業(yè)年金市場(chǎng)規(guī)模尚不足3萬億；2007年提出個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)至今已有15年，期間，2018年試點(diǎn)啟動(dòng)，至今已有4年多，目前有4萬人投保，保費(fèi)收入有5億元；2014年我國啟動(dòng)了住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，但至今共計(jì)只有120多單，只有一兩個(gè)險(xiǎn)企參與；2015年啟動(dòng)的稅優(yōu)型商業(yè)健康險(xiǎn)，至今投保人數(shù)7萬多人，稅費(fèi)收入20億元，很少有人問津。
還有就是2018年啟動(dòng)的養(yǎng)老目標(biāo)基金，從規(guī)模上講目前突破千億元，將近200只，但它也屬于廣義的第三支柱，因?yàn)闆]有稅優(yōu)政策加持，不能鎖定退休日，所以在養(yǎng)老目標(biāo)基金中目標(biāo)日期基金只占15%，85%是目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)基金，真正的能鎖定退休日的目標(biāo)日期基金的投資者很有限。從這個(gè)角度講，在目前沒有稅優(yōu)政策加持的條件下，養(yǎng)老目標(biāo)基金的屬性主要還是一般的“主題基金”而已，亟待稅優(yōu)政策的扶持，或說進(jìn)入第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的“合格產(chǎn)品”貨架上。
回顧廣義和狹義的各種第三支柱養(yǎng)老金產(chǎn)品的市場(chǎng)表現(xiàn)，其目的是為了更好的貫徹落實(shí)今年4月份下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》(以下簡(jiǎn)稱“7號(hào)文”)，為了加強(qiáng)制度的頂層設(shè)計(jì)，將摸著石頭過河與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合起來。
總的來說，盡管新聞媒體給予厚望，但我們應(yīng)該冷靜看待當(dāng)前的市場(chǎng)條件和現(xiàn)實(shí)情況，客觀看待主觀愿望和實(shí)際制度設(shè)計(jì)的差距，實(shí)打?qū)嵉貙㈨攲釉O(shè)計(jì)和“摸著石頭過河”結(jié)合起來，不斷完善制度設(shè)計(jì)。此外，還要處理好本土特色與一般規(guī)律的關(guān)系，這就需要大量細(xì)致的艱苦工作，就如美國《雇員退休收入保障法案》(The Employee Retirement Income Security Act，簡(jiǎn)稱ERISA)，其自1974年頒布實(shí)施以來，歷經(jīng)多輪修訂，過程十分辛苦。
其實(shí)，中央已經(jīng)認(rèn)識(shí)到建立第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金是一項(xiàng)需要克服很多困難的工作，例如，7號(hào)文沿用2018年個(gè)稅遞延型商業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的繳費(fèi)上限12000元/年。為什么不能有所提高？原因在于提高繳費(fèi)比例可能會(huì)受到部分群體的誤解和質(zhì)疑，在這些群體看來，每年繳納個(gè)人養(yǎng)老金達(dá)到上限的人群是“象牙塔尖的人”，是“富人俱樂部”。如果參與人數(shù)不盡人意，一旦繳納上限有所提高，這個(gè)制度就有可能變成被抨擊的對(duì)象。
不同部門從局部利益出發(fā)所作出的決策，可能都是有道理的，但整合后的制度設(shè)計(jì)就有可能存在問題。比如當(dāng)前稅優(yōu)水平實(shí)際上是較低的，但在共同富裕的大背景下，有關(guān)部門需要考慮到輿論情緒——如果參與人數(shù)很少，提高稅優(yōu)水平或被抨擊為制造“富人俱樂部”。從這個(gè)層面看，優(yōu)化個(gè)人養(yǎng)老金制度必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，在頂層設(shè)計(jì)中解決問題，在制度設(shè)計(jì)上把參與人數(shù)的預(yù)測(cè)與稅優(yōu)比例的設(shè)定較為精確地測(cè)算一個(gè)最佳組合，預(yù)測(cè)在什么樣的政策支持下參保人數(shù)能達(dá)到什么規(guī)模。
首先要解決好制度目標(biāo)和模式選擇的問題。個(gè)人養(yǎng)老金制度有兩種模式：可替代模式和附加模式?？商娲Ｊ降母采w面很寬，甚至并不亞于第一支柱，可以形成啞鈴形狀的養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)，啞鈴形狀的中間層是企業(yè)年金。這是因?yàn)?，企業(yè)年金的參與人身份必須是職工，必須要有雇主，而有的國家個(gè)人養(yǎng)老金可以在嬰兒一出生時(shí)就建立，直至其18歲時(shí)再選擇退出或繼續(xù)加入。因此，這種模式下的個(gè)人養(yǎng)老金覆蓋面大于第二支柱甚至第一支柱。我國在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)，要提前選擇好是可替代模式還是附加模式，將第三支柱的功能定位先行確定下來。
模式確定之后，就應(yīng)動(dòng)員所有政策資源，齊心合力將第三支柱的2.0版本建立起來。實(shí)際上，2018年開展的個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)應(yīng)是1.0版本，7號(hào)文開啟了第三支柱的2.0版本，將個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老進(jìn)一步從保險(xiǎn)領(lǐng)域延伸到了銀行理財(cái)和公募基金領(lǐng)域。
總的來說，我國發(fā)展養(yǎng)老金第三支柱的最大挑戰(zhàn)在于，在資本利得稅缺位的條件下，如何提高產(chǎn)品吸引力，把龐大的家庭儲(chǔ)蓄合理地引導(dǎo)到第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度里。在場(chǎng)外證券投資收益免稅的條件下，通過稅收優(yōu)惠、稅收遞延來吸引投資者入場(chǎng)，這是非常困難的。因此，我們必須認(rèn)真面對(duì)所有現(xiàn)實(shí)問題，動(dòng)員所有政策資源，為第三支柱的發(fā)展創(chuàng)造更加有力的政策環(huán)境。
作者鄭秉文系中國社科院世界社保研究中心主任，本文為作者在CF40雙周內(nèi)部研討會(huì)“個(gè)人養(yǎng)老金制度建設(shè)與市場(chǎng)布局”上所作的主題交流。文章僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表CF40及作者所在機(jī)構(gòu)立場(chǎng)，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。
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