實(shí)施金融安全戰(zhàn)略
時(shí)間：2022-06-21
作者：肖鋼 等
金融安全是國(guó)家安全的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。維護(hù)金融安全，是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的一件帶有戰(zhàn)略性、根本性的大事。當(dāng)前，我國(guó)正處于從中高收入國(guó)家邁向高收入國(guó)家的關(guān)鍵階段，實(shí)施金融安全戰(zhàn)略是保障中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。
金融危機(jī)使高收入國(guó)家跌回中等行列
多國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，金融危機(jī)會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生全面、長(zhǎng)期的負(fù)面影響。例如，20世紀(jì)80年代的拉美金融危機(jī)使巴西、智利等國(guó)的人均GDP出現(xiàn)了10%以上的下降，并且直到1987年前后才恢復(fù)至20世紀(jì)80年代初的水平（見圖1）；20世紀(jì)90年代的亞洲金融危機(jī)也使東南亞國(guó)家的人均GDP出現(xiàn)了近10%的下滑，直到2002年前后才恢復(fù)到危機(jī)前的水平（見圖2）。
如果金融危機(jī)沒有得到有效控制，激化其他社會(huì)矛盾與風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)造成更長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)衰退。例如，阿根廷的人均GDP直到1994年才重新回到1980年的水平，而印度尼西亞的人均GDP在2005年才恢復(fù)到1997年的水平。
綜合大量學(xué)者的測(cè)算，中國(guó)有望在2025年前后邁入高收入國(guó)家行列，這將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一重要里程碑。然而，其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，穩(wěn)定地跨越到高收入國(guó)家門檻并非易事，有許多國(guó)家在邁入高收入國(guó)家行列后經(jīng)歷了大的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，重新“跌落”回中等收入國(guó)家行列（見表1），其中，金融危機(jī)是出現(xiàn)這類經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要原因。
圖1 阿根廷、智利與巴西三國(guó)人均GDP指數(shù)
注：按2010年不變價(jià)美元計(jì)算，以1980年為基準(zhǔn)年。
資料來源：世界銀行。作者計(jì)算
圖2 泰國(guó)、馬來西亞與印度尼西亞的人均GDP指數(shù)
注：按2010年不變價(jià)美元計(jì)算，以1997年為基準(zhǔn)年。
資料來源：世界銀行。作者計(jì)算。
表1 跨越高收入門檻經(jīng)濟(jì)體發(fā)生“跌落”的典型案例
注：阿根廷曾于2014年被世界銀行歸入高收入國(guó)家，但其有關(guān)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)發(fā)生了重大修正。由于世界銀行并不依據(jù)國(guó)別數(shù)據(jù)修正調(diào)整以往的經(jīng)濟(jì)體分類，相關(guān)分類沒有被更改。
資料來源：作者整理自世界銀行GNI per Capita Operational Guidelines & Analytical Classifications。
與金融危機(jī)有關(guān)的“跌落”大致可以分為三類。
第一類是經(jīng)濟(jì)體自身金融不穩(wěn)定引發(fā)的危機(jī)。例如，韓國(guó)在1995年跨越高收入國(guó)家門檻，但隨后到來的亞洲金融危機(jī)對(duì)韓國(guó)經(jīng)濟(jì)造成重大沖擊，使其跌落回中高收入國(guó)家行列，直到2001年才再次邁入高收入國(guó)家行列；阿根廷在21世紀(jì)頭10年經(jīng)歷了較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，于2017年跨越世界銀行定義的高收入國(guó)家門檻，但隨即于2018年發(fā)生貨幣危機(jī)，進(jìn)而導(dǎo)致嚴(yán)重的貨幣貶值與資本外流，引發(fā)經(jīng)濟(jì)衰退，跌落回中高收入國(guó)家行列，至今沒有再次跨越高收入國(guó)家門檻。
第二類是外部金融沖擊導(dǎo)致國(guó)內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)集中暴露，引發(fā)系統(tǒng)性動(dòng)蕩。例如，拉脫維亞在2000—2007年經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，在2009年跨越世界銀行定義的高收入國(guó)家門檻，但2008年全球金融危機(jī)帶來的外資撤退使被高增長(zhǎng)掩蓋的經(jīng)濟(jì)過熱、高通脹、債務(wù)積累等問題集中暴露，引發(fā)該國(guó)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，于2010年跌落回中高收入國(guó)家行列（2012年再次跨越高收入國(guó)家門檻）。類似地，匈牙利也在21世紀(jì)初經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，并于2007年進(jìn)入世界銀行劃分的高收入國(guó)家行列，但其高度依賴外需與外部資金的風(fēng)險(xiǎn)在2008年全球金融危機(jī)及歐債危機(jī)的沖擊下集中暴露，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率從2001—2006年的4.3%下滑至2007—2012年的-0.6%，于2012年跌落回中高收入國(guó)家行列（2014年再次跨越高收入國(guó)家門檻）。
第三類是國(guó)際制裁導(dǎo)致的金融動(dòng)蕩。在大宗商品價(jià)格與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革等因素的推動(dòng)下，俄羅斯經(jīng)濟(jì)在2010年前后經(jīng)歷了較高增長(zhǎng)，于2012年跨越世界銀行定義的高收入國(guó)家門檻。然而，2014—2015年歐盟、美國(guó)等主要經(jīng)濟(jì)體因國(guó)際政治沖突對(duì)俄羅斯實(shí)施了嚴(yán)厲制裁，打擊了俄羅斯的能源出口，進(jìn)而引發(fā)盧布貶值、資本外流與經(jīng)濟(jì)衰退，使其于2015年跌落回中高收入國(guó)家行列。
中國(guó)金融安全“新”形勢(shì)
近年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)所面臨的金融安全形勢(shì)也發(fā)生了新的變化。
第一，防范金融風(fēng)險(xiǎn)的體制機(jī)制更加健全。地方政府舉債更加規(guī)范，影子銀行風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制，委托貸款與信托貸款存量從2017年底的22.5萬億元下降至2020年底的17.4萬億元，占社會(huì)融資存量的比例從10.9%下降至6.1%。房地產(chǎn)行業(yè)的信貸占用穩(wěn)步下降。銀行不良資產(chǎn)處置力度加大，2017—2020年的處置金額為8.8萬億元，超過此前12年的總和。實(shí)際運(yùn)營(yíng)的P2P（點(diǎn)對(duì)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)借款）機(jī)構(gòu)已經(jīng)清零，互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展進(jìn)一步規(guī)范化。
然而，當(dāng)前防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)依然繁重，處理好穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系仍面臨不少新情況、新問題。中國(guó)經(jīng)濟(jì)宏觀杠桿率在2017—2019年由快速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入穩(wěn)定，但受新冠肺炎疫情的影響，宏觀杠桿率在2020年再次上升。根據(jù)國(guó)際清算銀行的測(cè)算，2020年前三個(gè)季度，中國(guó)的非金融部門債務(wù)占GDP的比重提高了約26個(gè)百分點(diǎn)，其中非金融企業(yè)提高了13個(gè)百分點(diǎn)，家庭部門提高了5.6個(gè)百分點(diǎn)，廣義政府部門提高了7.7個(gè)百分點(diǎn)（見圖3）。隨著新冠肺炎疫情逐步得到控制，經(jīng)濟(jì)回歸常態(tài)，在保持宏觀政策連續(xù)性的同時(shí)也應(yīng)防止新一輪金融風(fēng)險(xiǎn)積聚。因此，應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)積聚仍是維護(hù)金融安全的重要挑戰(zhàn)。
圖3 中國(guó)非金融部門債務(wù)占GDP的比重
注：Q表示季度。
資料來源：國(guó)際清算銀行。
第二，國(guó)際金融環(huán)境更加復(fù)雜。近年來，美聯(lián)儲(chǔ)、歐洲央行等國(guó)際主要儲(chǔ)備貨幣發(fā)行國(guó)的貨幣當(dāng)局通過量化寬松等工具向市場(chǎng)注入了大量流動(dòng)性。在這一背景下，當(dāng)前的國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境呈現(xiàn)出三個(gè)主要特點(diǎn)。首先，國(guó)際主要無風(fēng)險(xiǎn)利率處于歷史低位，特別是新冠肺炎疫情發(fā)生后主要經(jīng)濟(jì)體無風(fēng)險(xiǎn)利率進(jìn)一步下跌，截至2021年3月倫敦同業(yè)拆借利率（6個(gè)月，美元）降至0.2%，是1963年以來的最低值。其次，各國(guó)債務(wù)激增。根據(jù)國(guó)際清算銀行的測(cè)算，截至2020年第三季度，全球非金融部門債務(wù)占GDP的比重達(dá)277.7%，其中發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體為310.6%，新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體為225.3%，均為過去20年的最高值（見圖4）。最后，發(fā)達(dá)國(guó)家政策與風(fēng)險(xiǎn)的外溢性增強(qiáng)。隨著全球經(jīng)濟(jì)、金融聯(lián)系日趨緊密，并且“低利率、高債務(wù)”使投資者對(duì)金融脆弱性的擔(dān)憂進(jìn)一步加深，發(fā)達(dá)國(guó)家貨幣政策調(diào)整給新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的國(guó)際收支、匯率穩(wěn)定都帶來了更大的挑戰(zhàn)。當(dāng)發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行量化寬松操作時(shí)，國(guó)際資金往往快速流入新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體以賺取收益，帶來本幣升值、熱錢流入的壓力；而當(dāng)發(fā)達(dá)國(guó)家貨幣政策收緊時(shí)，國(guó)際資金則快速回流以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，給新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體帶來貶值與資本外流的壓力。
圖4 全球非金融部門債務(wù)占GDP的比重
資料來源：國(guó)際清算銀行。
第三，金融制裁與長(zhǎng)臂管轄風(fēng)險(xiǎn)突出。美國(guó)的金融制裁可以分為針對(duì)個(gè)人與私人部門銀行的單點(diǎn)制裁、對(duì)國(guó)有大型金融機(jī)構(gòu)的制裁、對(duì)中央銀行的制裁以及對(duì)特定國(guó)家的緊急資產(chǎn)凍結(jié)四類，并可通過次級(jí)制裁手段對(duì)所有與被制裁機(jī)構(gòu)和個(gè)人進(jìn)行交易的第三國(guó)實(shí)體進(jìn)行懲罰，從而達(dá)到將被制裁的個(gè)人、機(jī)構(gòu)、國(guó)家封鎖在美元金融體系之外的目的（鄭聯(lián)盛，2020），在中美博弈中，必須堅(jiān)決維護(hù)中國(guó)金融安全，堅(jiān)持底線思維，做好工作準(zhǔn)備，及時(shí)阻斷風(fēng)險(xiǎn)。
第四，數(shù)字金融的有效監(jiān)管模式仍有待探索。近年來，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為中國(guó)發(fā)展的新亮點(diǎn)，相關(guān)技術(shù)也在金融領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，為提高融資效率、增強(qiáng)金融普惠性做出了貢獻(xiàn)。同時(shí)，金融科技的發(fā)展也給維護(hù)金融安全帶來了新的挑戰(zhàn)。例如，比特幣大幅波動(dòng)可能引發(fā)資產(chǎn)泡沫，其匿名性則為反洗錢等違法行為提供了便利；一些金融科技企業(yè)通過向其他傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)提供大數(shù)據(jù)信貸風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估服務(wù)參與貸款業(yè)務(wù)，可能產(chǎn)生監(jiān)管套利，帶來潛在的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)；各國(guó)針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字金融的治理缺乏有效合作框架，諸如數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、央行數(shù)字貨幣聯(lián)通交互、數(shù)據(jù)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬、用戶隱私保護(hù)等問題都需要增強(qiáng)國(guó)際共識(shí)與協(xié)調(diào)機(jī)制。
實(shí)施金融安全“新”戰(zhàn)略
在上述國(guó)內(nèi)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境的大背景下，實(shí)施金融安全戰(zhàn)略、有效維護(hù)金融安全應(yīng)做好以下三個(gè)方面的工作。
第一，進(jìn)一步鞏固防范重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)成果，防止“黑天鵝”與“灰犀?！币l(fā)金融動(dòng)蕩。一方面，應(yīng)繼續(xù)保持宏觀杠桿率的基本穩(wěn)定，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務(wù)、房地產(chǎn)市場(chǎng)、影子銀行資金等風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，應(yīng)進(jìn)一步完善宏觀審慎政策框架，增強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)能力，搞好跨周期調(diào)節(jié)，防范輸入型風(fēng)險(xiǎn)，降低其他國(guó)家的政策調(diào)整對(duì)國(guó)內(nèi)金融環(huán)境的負(fù)面影響。
第二，加強(qiáng)國(guó)際金融監(jiān)管合作。積極參與國(guó)際金融治理體系建設(shè)，營(yíng)造以人民幣自由使用為基礎(chǔ)的互利合作關(guān)系，提升貿(mào)易、投資人民幣計(jì)價(jià)和結(jié)算的比重。對(duì)標(biāo)高水平多邊貿(mào)易投資協(xié)定，實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)的金融雙向開放，推動(dòng)金融市場(chǎng)會(huì)計(jì)、評(píng)估等基礎(chǔ)性制度改革，逐步改變資本市場(chǎng)管道式、分布式開放模式，推進(jìn)制度型開放，提高大宗商品定價(jià)話語權(quán)，牢牢掌握人民幣利率、匯率定價(jià)權(quán)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)際資本流動(dòng)的審慎監(jiān)管，健全金融市場(chǎng)外資進(jìn)出的監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制。
第三，審慎監(jiān)管金融科技。堅(jiān)持金融科技服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和人民生活的宗旨，增強(qiáng)金融普惠性。堅(jiān)持金融持牌經(jīng)營(yíng)，所有金融業(yè)務(wù)活動(dòng)都要納入監(jiān)管。堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)為本、技術(shù)中性，把技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管擺在更加突出的位置。堅(jiān)持功能監(jiān)管和行為監(jiān)管，增強(qiáng)監(jiān)管的協(xié)同性、有效性，切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者和投資者的合法權(quán)益。堅(jiān)持金融科技創(chuàng)新必須在審慎監(jiān)管的前提下進(jìn)行，推進(jìn)中國(guó)版“監(jiān)管沙盒”機(jī)制建設(shè)，處理好創(chuàng)新和規(guī)范的關(guān)系。
本文節(jié)選自CF40書系新書《大國(guó)金融的使命：金融服務(wù)新發(fā)展格局的實(shí)踐路徑》，有刪改。本書是中國(guó)金融四十人論壇（CF40）主辦的《徑山報(bào)告》項(xiàng)目2021年的研究成果，由綜合報(bào)告和四個(gè)分報(bào)告組成。寫作成員主要包括：肖鋼、陸銘、丁志杰、徐奇淵、朱雋等（按章節(jié)順序），未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。 
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