這里從四個方面討論基建投資轉(zhuǎn)型問題。一是過去十幾年來基建內(nèi)容的變化，二是基建發(fā)揮的作用，三是基建存在的問題，四是建議。
基建內(nèi)容的變化
從國家統(tǒng)計局口徑來看，過去這些年，我國基建規(guī)模大概在17-18萬億之間。統(tǒng)計局口徑分成三類，第一類是交通運輸、倉儲和郵政業(yè)，“鐵公機”也包含在這里面，規(guī)模約6-7萬億；第二類是電力、燃氣及水的生產(chǎn)和供應業(yè)，約2-3萬億；第三類是水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)，主要是公共設施管理業(yè)，約8-9萬億?，F(xiàn)在還有新基建的概念，目前講的新基建七大領域，其實大部分也可以放在老基建統(tǒng)計口徑里的，但有些可能放不進去。從過去來看，17-18萬億的基建盤子中，大概14-15萬億是由政府及政府下面的公司做的，有2-3萬億是民間資本來做的。
統(tǒng)計局口徑下，基建的這三部分結(jié)構(gòu)在過去十幾年中發(fā)生了很大的變化。大的變化方向是電力、燃氣業(yè)占比下降，增長比較有限，交通運輸、倉儲類占比也在下降，城市公共設施管理業(yè)的占比上升比較快。疫情暴發(fā)以后又發(fā)生了變化，公共設施管理業(yè)增長也很慢。但如果放在過去十年來看，水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)這部分占比提高比較快。這是結(jié)構(gòu)方面的變化。
圖1：基建投資結(jié)構(gòu)變化（2004-2021）
從總體規(guī)模來看，2018年是一個節(jié)點。在這之前，基建保持了15-20%的增速，到2018年之后，基建投資增速則有一個斷崖式的下降，特別是疫情這一兩年幾乎是零附近的增長。
關于變化背后的原因，我認為是多方面的。一方面，基建結(jié)構(gòu)變化可能跟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)變化有關，國企很多基建比如電力、交通運輸，跟快速工業(yè)化能夠形成對應，但自從我國高速工業(yè)化、制造業(yè)發(fā)展步伐放緩，經(jīng)濟開始向服務業(yè)轉(zhuǎn)型之后，基建的需求可能更多地向城市公共設施、水利、環(huán)境這些方面轉(zhuǎn)換。另一方面，近年來，特別是疫情這一兩年，城市公共設施的建設大幅度放緩，整體與地方政府債務的治理、融資渠道相對收窄、地方政府積極性下降和疫情有一定的關系。
基建發(fā)揮的作用
關于基建發(fā)揮的作用，在學術界是非常熱點的研究話題，特別是對中國高鐵、高速公路的研究。這類研究不是評價項目本身的收益，而是評價當有了這些項目之后，人員、物流的交通成本下降，對當?shù)亟?jīng)濟正面的溢出效應，包括對出口的推動、對人口流動的推動，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化、集聚經(jīng)濟的影響等等，這方面有非常多的研究。總的來說，普遍結(jié)論是比較支持這些交通基礎設施對經(jīng)濟增長的正面作用。
目前基建中增長比較多的是城市公共設施，但是學術界關于這部分的研究還非常少，可能是因為數(shù)據(jù)不太好獲取，并且理論上怎么考慮這個問題也有待商榷。這些項目更偏重公益和準公益性質(zhì)，評估時更側(cè)重外溢效應，包括帶來的規(guī)模效應，其影響不太好評估。不管怎樣，從生活當中也可以看到，這些水利、環(huán)境和城市公路設施（主要是城市道路、橋梁、排水、防洪、照明、地下管道），都是城市生活必不可少的部分。
基建發(fā)揮的作用，除了項目本身的收益和外溢效應之外，還有一個我們平常不太關注，但其實也是非常重要的作用：在過去十幾年間，基建投資是信貸創(chuàng)造非常重要的支撐，同時也是穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟非常重要的手段。基建投資不僅支撐了全社會信貸增長和經(jīng)濟景氣程度，也支撐了地方的經(jīng)濟和社會穩(wěn)定。從增量來看，近年來，政府債務+平臺債務占全部債務增量的接近一半，而在10年前該比例僅為1/4，這意味著全社會的信貸增長背后，平臺債務的增長是非常重要的組成部分，而平臺債務中的大部分是在做基建。
圖2:政府、企業(yè)和居民在新增債務中的占比（2010-2020）
有很多人對此提出不同意見，認為債務增長來自于基建投資，帶來了很多風險和問題，包括對民營投資產(chǎn)生了擠出效應?；ㄍ顿Y增速上升后，是不是真的擠壓了民營投資呢？從數(shù)據(jù)來看，二者是高度正相關的?；ㄍ顿Y增速上升的同時，往往伴隨著民營固定資產(chǎn)投資增速的上升。此外還可以看到，剔除價格影響之后的不變價基建投資上升了之后，貸款利率并沒有上升。
放在工業(yè)化高峰期過去之后的這個大背景下，再來看看其他國家在類似發(fā)展階段的情況。在生產(chǎn)率提升的高峰期和企業(yè)投資回報的高峰期過去之后的這個階段，多數(shù)國家都會面臨一個普遍的現(xiàn)象，就是市場內(nèi)生的信貸需求下降。這種信貸需求的下降會進一步帶來全社會購買力增長速度下降，繼而帶來需求不足和經(jīng)濟低迷的挑戰(zhàn)。對比上世紀七八十年代的德國、法國、日本，和90年代以后的韓國，也可以發(fā)現(xiàn)一個共同的現(xiàn)象：當經(jīng)濟度過從制造到服務的轉(zhuǎn)型期之后，企業(yè)部門債務增長會大幅放緩。日本、德國、法國、韓國在類似階段時，企業(yè)債務/GDP上升的倍數(shù)非常小，家庭部門的債務增長稍微快一點，而支撐信貸增長、債務增長的最主要的部分是政府部門。從1970年到1990年，日本政府債務占GDP的比重上升了5.6倍，這些債務上升后，主要用于兩個大項，一個是基建，另一個是與社會保障支出有關的部分。
再看中國的情況，用最廣義的口徑，把國債、地方政府普通債、專項債，融資平臺隱性債務囊括進來之后，2012-2021年，中國的政府債務比GDP上升了大概3倍。從類似階段國際比較來看，可以看到一個共性的趨勢：市場的信貸需求、市場的債務擴張下降，尤其是企業(yè)債務擴張下降，而政府補上了這個缺口。從政府債務比GDP上漲的速度來看，中國也并沒有做的特別突出，即便用最廣義的政府隱性債務來看也是這樣的。從現(xiàn)實當中我們也可以看到，基建投資伴生的信貸增長是很多地區(qū)維護現(xiàn)金流非常重要的支撐。這是基建維持宏觀穩(wěn)定的作用，支持全社會信貸增長、支持需求增長的作用。
基建中存在的問題
基建中存在的問題分別從融資環(huán)節(jié)、投資環(huán)節(jié)兩個方面來探討。
從融資環(huán)節(jié)來看，債務、杠桿、金融亂象等和基建融資問題緊密相關，至今也沒有徹底解決。如前所述，基建方向發(fā)生了很大的變化。過去做“鐵公機”等項目還有些盈利，但是城市公共設施等項目的盈利性就比較低了，地下網(wǎng)管、城市道路、城市橋梁、城市照明、城市綠化、景區(qū)等項目的收益也都非常有限。一方面，項目越來越不賺錢但是社會有需要，另一方面這些項目用的又不是公共財政最便宜的錢，而是用商業(yè)金融機構(gòu)那些高利息的錢，用高成本、短周期的錢，后來還用影子銀行貸款，其利率高達10-15%。因此，這么快的債務增長，再加上很高的利息，債務攀升速度自然很快。
在融資環(huán)節(jié)里還有一個突出的問題是，很多地方政府確實存在預算軟約束，一些項目也沒想著真正還錢，這也導致了很多地方政府過度舉債。
以上所述的兩點，一個是借貴的錢做收益少的項目，另一個是預算軟約束，二者放在一起，就是金融亂象、杠桿率快速攀升、系統(tǒng)性金融風險等各種擔憂的根源。我們一定要看到，并不是說不該做基建，也并不是說當經(jīng)濟下行的時候不需要刺激經(jīng)濟，而是所采用的方式方法有問題。政府做的事情如果讓商業(yè)金融機構(gòu)出錢，這本質(zhì)上就有很大的問題。
現(xiàn)在中央政府預算內(nèi)的基建資金只有一萬多億，政府做的十四五萬億規(guī)模的基建里，有一半是沒有太多收益的。過去這些年，政府通過債務置換、專項債，包括加強地方政府隱性債務治理等方式緩解了一些債務壓力，也解決了一些問題，但是到目前為止這些問題沒有從根本上解決，融資供求的結(jié)構(gòu)性不匹配依然存在。這是基建在融資環(huán)節(jié)中存在的問題。
從投資環(huán)節(jié)來看，基建存在一個非常突出的現(xiàn)象是區(qū)域分布不合理。做基建并不是在任何地方都要均等地做，畢竟基建是為人服務的，人流往哪走、產(chǎn)業(yè)往哪走，基建就應該往哪配，這樣基建才能發(fā)揮更大作用。然而現(xiàn)實當中看到的情況并不是這樣，很多地方人口在流出、產(chǎn)業(yè)在流出，但是基建做得很起勁。與其說這些是基建，不如說是維持地方政府、地方企業(yè)和一些人群的基本運營，這也帶來了很多的壞賬，以及效率的損失。
我們做了一個區(qū)分，根據(jù)人口流入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、經(jīng)濟發(fā)展情況和當?shù)仄脚_公司資產(chǎn)負債表的償債能力，把基建分成放心基建和不太放心的基建。圖3中所示的紅點和黃點都是大城市，可以看到，在大城市做基建相對來說比較放心，而且投資效率、償債能力比較有保障；在趨勢線以下的很多綠點，往往是三線城市或者更小的城市，在這些城市里做基建，無論是匹配的GDP增長還是項目的償債能力，效果都比較差。
圖3:各類城市基建投資率與GDP增速對比
另外，在項目設計和配套方面也有很多不合理。舉個例子，比如北京五、六環(huán)外建的一些項目，路也修了、燈也配上了，小區(qū)也蓋上了，但是秩序非常亂，為什么呢？因為很多軟件配套沒跟上，比如有路、有燈，但是很多停車位，包括交通管理的人員匹配不上，這導致很多項目建了之后，由于軟件的不配套而使用效率不高。
建議
1、對基建的認識
換一個角度看，基建投資可以理解為政府的債務擴張，它是保持信貸增長和擴大內(nèi)需非常重要的政策工具。在當下經(jīng)濟不景氣的局面下，需要基建發(fā)力，不僅可以帶來投資項目，也可以帶來信貸的擴張，提高全社會收入水平。在需求不足的情況下，基建投資增長對其他部門帶來很多的正面溢出效應，對民間投資也是有幫助的，它會改善民營企業(yè)的現(xiàn)金流，提高他們的景氣程度。
2、基建融資渠道
現(xiàn)在的基建除了面臨上述問題尚未解決之外，還面臨著一個新的問題，過去之所以很多沒有收益的基建項目還能做，很大程度上是依靠地方的賣地收入?，F(xiàn)在賣地收入在斷崖式下降，而且在未來很長的時間內(nèi)可能都不會再有那么多賣地收入了。很多房地產(chǎn)專家做了預測，我國住房銷售高峰期早已過了，以后銷售不可能再有16、17億平方米那么高，賣地收入也會相應下降。這樣基建投資就會有很大的缺口，要求政府不僅要把過去的問題解決，還要應對新的問題，要抓緊時間補充合理的基建融資渠道?？傮w來看，基建融資主要有以下幾個來源：
1）對于公益類或準公益類的項目，盡量多使用國債或一般債融資，使用低息、長周期的資金。
2）使用政策性金融機構(gòu)的貸款，包括過去國開行做的那種方式也可以，相比于向商業(yè)金融機構(gòu)借款，這是更好的方式。
3）在REITs的基礎上政府貼息。REITs需要回報，很多基建項目的REITs收益率沒有辦法保障，也限制了做項目的范圍。可以考慮在REITs的基礎上政府多一層貼息，這樣就可以用很少的錢撬動更多的錢，同時吸引社會資本加入。
4）適當放寬專項債的使用范圍，從多個渠道補充基建的融資。
無論怎樣，一個基本原則是，政府做的事并且是公益或準公益的事情，應該由政府出錢，如果由商業(yè)金融機構(gòu)出錢，后遺癥太多，風險太大。
3、基建項目投資
項目跟著人流和產(chǎn)業(yè)走，都市圈的基建潛力非常大。不能僅從商業(yè)收益的角度考慮基建項目，還要從外溢性、社會回報這些更寬的角度去評價項目，能做的事情其實還是很多。
從人口老齡化的角度來看，目前中國大概七八十個人養(yǎng)二三十人，但是過二三十年之后，就是五十個人養(yǎng)五十個人，這種情況下，僅是現(xiàn)在多存些錢充實養(yǎng)老基金賬戶，其實用途沒有那么大。真正的挑戰(zhàn)不是賬戶錢多少的問題，養(yǎng)老金多發(fā)，其他地方的錢就要少發(fā)，不然就會通貨膨脹，養(yǎng)老金賬戶上的錢就會貶值。真正的挑戰(zhàn)是，從70個人養(yǎng)30個人轉(zhuǎn)成50個人養(yǎng)50個人。要減少未來50個人養(yǎng)50個人的負擔，所以該做的項目要趁著年輕時做好，多做一點，這樣等老的時候壓力會少一點，可以讓那50個人不用再做那么多基建了，讓其更多地集中精力去養(yǎng)好另外50個人。所以，從人口角度來看，我們也需要一些適當超前的基礎設施建設。
作者張斌系CF40資深研究員、中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所研究員，本文為作者在2022年5月24日中國發(fā)展研究基金會主辦的博智宏觀論壇月度研判會上發(fā)表的主旨演講，有刪改。文章僅代表作者個人觀點。 
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