發(fā)展縣城不是炒作房地產，應差異化發(fā)展縣域經濟
時間：2022-05-24
作者：陸銘
近日，中辦、國辦印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》（下稱“《意見》”），強調以縣域為基本單位推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展?！兑庖姟穼⒖h城分為大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農產品主產區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城及人口流失縣城五種類型，分類引導發(fā)展。
應該說，這份文件的理念非常先進，反映了決策部門在認識中國的區(qū)域經濟發(fā)展和城市體系方面，對于客觀經濟規(guī)律的把握越來越科學，越來越能夠做到尊重區(qū)域經濟發(fā)展的規(guī)律和城市發(fā)展的規(guī)律。
發(fā)展縣域經濟的重要意義
當前中國正在經歷經濟和人口的空間大變局。隨著經濟全球化和現代化的水平不斷提高，經濟和人口正在出現從農村向城市、從中小城市向大城市及周邊的都市圈、從內陸向沿海集中的趨勢。中國有大約3000個縣城，數量眾多，在經濟和人口的空間大變局背景下，縣域經濟正在出現明顯的分化。
因此，在區(qū)域經濟和縣域經濟的發(fā)展中，急需摸清人口和經濟集聚的背后，是何種經濟規(guī)律在主導趨勢。同時，根據趨勢對縣域經濟的發(fā)展進行差別化規(guī)劃，避免一刀切，避免在缺乏對客觀經濟規(guī)律掌握的情況下，通過行政力量對資源的配置產生誤導。
中國正形成以城市群和中心城市為主要空間載體的區(qū)域經濟發(fā)展格局，在全國及城市群內部，都形成了“中心城市-一般大城市-中等城市-小城市-小城鎮(zhèn)-農村”的城鄉(xiāng)體系，不同城市有不同的規(guī)模，也相應地承載著不同的經濟功能。反過來說，一個城市最終承載多少人口，實際上又與其所具有的規(guī)模經濟性的強弱有關。
在這樣一個城鄉(xiāng)體系里，由于中國的縣城數量很多，縣城承載的人口的數量也非常大。因此，從推進未來區(qū)域經濟的健康、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展來考慮，就必須重視在縣域經濟的發(fā)展過程中，順應經濟規(guī)律，來使得不同的縣城能夠發(fā)揮不同的功能，來順應經濟和人口的空間大變局。
縣域經濟的增量空間體現在兩個距離：一是距離沿海大港口的遠近，二是距離中心城市的遠近。
關于距離沿海大港口的遠近，越是距離沿海大港口近的縣城，越有可能發(fā)展出外向型的經濟，尤其是出口導向型的制造業(yè)，融入全球產業(yè)鏈。這類縣城的經濟成長空間比較大，所能夠容納的人口也比較多。
這一類縣城，它的產業(yè)規(guī)模和人口規(guī)模，甚至可以與內陸地區(qū)的一些中等城市的人口規(guī)模相比較，但是在中國傳統(tǒng)的行政級別里，它仍然是一個縣級市的概念。最具代表性的就是蘇州的昆山，雖然從行政級別上說，它是一個縣級市，但它的產業(yè)規(guī)模和人口規(guī)模，實際上已經是一個獨立的以制造業(yè)為中心的中等城市。
相比較而言，如果一個縣城距離沿海大港口較遠，那么它就相對不容易融入到全球化進程和國際產業(yè)鏈的分工體系當中，經濟增長的空間也就相對較小。
關于距離中心城市的遠近，這里的中心城市又分不同級別，有北上廣深等沿海地區(qū)的中心城市，也有區(qū)域性中心城市如武漢、鄭州、成都、西安等，還有一般的省會中心城市。一個縣城與這些中心城市的距離，以及它所接近的中心城市本身的體量和輻射力大小，就決定了這個縣城的經濟增長空間。
越是靠近沿海大港口和中心城市的縣城，經濟體量越大，產業(yè)鏈的輻射功能越強，經濟增長空間就越大。反之，遠離沿海大港口和中心城市，又不在好的水路或陸路運輸線上，那這樣的縣城就更適合去發(fā)展承擔糧食安全和生態(tài)安全功能；一些邊境地區(qū)的縣城，又承擔著國家安全的功能。但它們的經濟總量的增長空間是比較有限的。
差異化推進縣城發(fā)展
《意見》最為先進的地方，就是看到了在區(qū)域經濟發(fā)展規(guī)律中，由于地理自然條件和經濟地理條件的差異，所導致的不同類型的縣城的差異化?！兑庖姟穼⒖h城分為大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農產品主產區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城及人口流失縣城五種類型，分類引導發(fā)展。
大城市周邊縣城，要加快發(fā)展并融入以大城市為中心的都市圈。
專業(yè)功能縣城可以培養(yǎng)一些特色產業(yè)，并圍繞特色產業(yè)去發(fā)展壯大。
農產品主產區(qū)縣城和重點生態(tài)功能區(qū)縣城，就以糧食和生態(tài)相關的產業(yè)，作為自己的主導產業(yè)，這類產業(yè)的關鍵是要形成自己的特色，但是對它的人口的承載力和經濟總量不會太大。
第五類是人口流失縣城，特別是一些老的資源型縣城，隨著資源枯竭，人口出現負增長（這符合客觀規(guī)律），那就要去尋找新的經濟增長比較優(yōu)勢，如果能找到，就可以獲得新的增長空間。但更多的資源枯竭型縣城可能就是人口負增長。
因此，不同的縣城的發(fā)展路徑，在很大程度上取決于它自身的條件——
第一就是區(qū)位，也就是和沿海大港口、中心城市距離的遠近，是否能夠融入以大城市為核心的產業(yè)鏈分工體系，如果偏遠的話，就發(fā)展農業(yè)、生態(tài)旅游、自然資源等。
第二是資源，每個地方資源條件是不一樣的。一個地方是一馬平川的草原或平原，那就相應地發(fā)展農牧業(yè)，一個地方有森林、礦產，那就發(fā)展資源型產業(yè)。
第三是產業(yè)基礎，有些縣城有非常強的歷史產業(yè)基礎，例如有些縣城專門生產家具，有的專門生產珍珠，有的主要是旅游等等，那就形成一些特色產業(yè)，這跟歷史上的積累是有關的。還有一些邊境縣城具有如國防安全等一些特殊功能。
縣城要從上述提到的幾個發(fā)展條件中，去尋找自己的發(fā)展優(yōu)勢，千萬要避免不顧自身條件去盲目擴大投資。橘生于淮北則為枳，如果跟風上馬不合適的產業(yè)，很可能會造成大量財政資源的浪費，甚至可能由于錯誤的投資和產業(yè)發(fā)展方向，導致政府債務問題。
發(fā)展縣城不是炒作房地產
近日，國家發(fā)改委強調，不能以“縣城建設”為名炒作房地產。發(fā)展縣城不是炒作房地產，這一點應該非常明確。進一步解釋的話，關鍵要看地產業(yè)最終要實現什么目標，如果是完成居住功能，那就需要與人口的增長趨勢掛鉤。人口增長態(tài)勢好的地方，因為有產業(yè)的集聚，就應該多建房子，在土地的供應上要多供應住宅用地。
當然，在一些核心大城市，或是大城市的中心城區(qū)，由于人口的聚集已經非常充分，居住的增量空間已經非常有限，那么在靠近大城市的一些郊區(qū)（實際上就是縣城），甚至都市圈內外圍一些縣市，都有可能要去為大城市和都市圈承載居住功能。這些縣城所承擔的居住功能，實際上是服務于整個大城市和都市圈的人口增長的。
仍然以昆山為例，它有相對獨立的經濟功能，當地布局了很多制造業(yè)，吸引了很多外來人口在制造業(yè)里工作，或從事服務業(yè)。這些外來人口的集聚，要解決的問題就是要市民化，因此房子建起來是要滿足新市民的居住需求，房價也要跟新市民群體的購買力相匹配。
還有一種特殊的居住需求，與人口年齡結構有關，也就是“一老一少”兩類人群。
“一老”就是在老齡化的趨勢下，滿足老齡群體的居住需求，也即康養(yǎng)地產。未來可能需要在人口老齡化比較嚴重的大城市周邊，發(fā)展一些養(yǎng)老地產，來服務一些原來在中心城區(qū)居住的老人，他退休或是年齡大了之后，會逐漸到郊區(qū)縣城去居住。
“一少”就是年輕人。年輕人因為收入不高，在他剛剛畢業(yè)找到工作后的一段時間，可能需要租房住，因此很多住房如果以經濟適用房、公租房和廉租房的形態(tài)存在的話，也是滿足了年輕人的需求。
需要強調的是人口流出地。我們今天有很多縣城，人口是負增長的。在人口負增長或者人口增長的幅度不夠大的地區(qū)，未來可能會出現房地產過剩。那么，在這樣的地方就不能盲目去建房子。一些地方政府在傳統(tǒng)的思維方式之下會以為，房價便宜可以成為吸引人的動力，房價便宜就會有人來買，這是一個極大的認識誤區(qū)。
在絕大多數情況下，居住和購房需求，是由產業(yè)帶來的勞動力需求和人口的定居帶來的衍生需求。講得再通俗點，一個人不會因為某個地方房子便宜就到那個地方去，沒有工作是不行的。而如果一個地方有工作機會，有收入增長的機會，人去了就一定會有居住需求。不能把這個因果關系給搞反。在過去近二十年的時間里，的確存在一些思維的誤區(qū)，在一些人口流出的地方，大量建設新城，形成住房庫存，導致最后的去庫存壓力非常大，房價漲不上去，甚至是下跌。
國家發(fā)改委強調要避免炒房，這非常值得房地產業(yè)特別是地產開發(fā)商警醒，地方政府要避免在未來的發(fā)展中過多地介入房地產市場，例如以前出現過的，通過壓低地價鼓勵大家去造房子。如果開發(fā)商沒有把背后的經濟規(guī)律搞明白就盲目跟進，最后的結果可能就是形成住房庫存，不僅可能導致企業(yè)經營困難，也有可能會讓地方政府配套的公共服務和基礎設施投資血本無歸。
就算在政府的強刺激之下，使房地產銷售在短期內達到火爆的狀態(tài)，但隨著時間的推移，由于后續(xù)需求不足，導致一些帶有投資性的購房者投資失利，血本無歸。因此，不管是開發(fā)商、購房者還是地方政府，都要認清人口流動的方向和背后的規(guī)律，這正是本文希望反復強調的一件事。
作者陸銘系CF40特邀成員、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長， 文章僅代表作者個人觀點，不代表CF40立場。 
未收藏
