超越“強監(jiān)管”——對平臺經(jīng)濟治理政策的反思
時間：2022-05-07
作者：黃益平 等
平臺經(jīng)濟是一個新興經(jīng)濟領(lǐng)域
平臺經(jīng)濟是指依托于云、網(wǎng)、端等網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施并利用人工智能、大數(shù)據(jù)分析、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)工具撮合交易、傳輸內(nèi)容、管理流程的新經(jīng)濟模式。平臺企業(yè)并不是新生事物，但數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，使得數(shù)字平臺在規(guī)模、速度、內(nèi)涵等維度突破傳統(tǒng)平臺的限制，從而獲得了前所未有的影響力。
迄今為止，比較成功的平臺企業(yè)集中在消費領(lǐng)域，按功能看，可以劃分為交易促成型和內(nèi)容傳輸型兩種類型。交易促成型平臺旨在傳遞交易信息，促成交易的達成，又可細分為電商、支付、網(wǎng)約車和外賣等平臺；內(nèi)容傳輸型平臺則傳輸新聞、觀點、通信、娛樂、金融、科學(xué)技術(shù)等信息，促進內(nèi)容分享，如社交、短視頻等平臺。未來隨著5G等通信技術(shù)帶動高通量、低時延的萬物互聯(lián)落地，產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)可能成為新的熱點，也可能催生新型的數(shù)字平臺。
我國平臺經(jīng)濟的發(fā)展，既是數(shù)字技術(shù)進步的產(chǎn)物，更是市場化改革的成果。所有頭部平臺都是民營企業(yè)，創(chuàng)造了一個又一個的傳奇故事。從頭部企業(yè)數(shù)量或市場規(guī)?？?，目前我國平臺經(jīng)濟穩(wěn)居全球第二，僅次于美國。對于一個發(fā)展中國家而言，這是非常了不起的成績。不過如果與全球領(lǐng)先平臺企業(yè)相比，我國大部分頭部平臺企業(yè)并不擁有多少技術(shù)優(yōu)勢，主要還是學(xué)習(xí)、應(yīng)用國際前沿的數(shù)字技術(shù)。值得指出的是，在前三次工業(yè)革命期間，我國的技術(shù)應(yīng)用都是顯著滯后的，但在第四次工業(yè)革命期間，我國的平臺企業(yè)卻一直在緊隨著國際經(jīng)濟技術(shù)前沿往前趕。
我國平臺經(jīng)濟能得到快速的發(fā)展，除了數(shù)字技術(shù)突破和市場化改革，還得益于如下幾個重要因素：一是良好的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施。我國的互聯(lián)網(wǎng)普及率與智能手機滲透率都比較高，這為數(shù)字平臺隨時、隨地連接海量用戶提供了技術(shù)基礎(chǔ)。二是巨大的人口數(shù)量。市場規(guī)模大，推廣數(shù)字平臺新模式相對容易，同時也更加容易實現(xiàn)數(shù)字平臺的規(guī)模經(jīng)濟。三是相對較弱的個人權(quán)益保護。不好的地方在于私自搜集數(shù)據(jù)、侵犯個人隱私的問題十分普遍，但確實也催生了許多基于大數(shù)據(jù)分析和數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新的新的經(jīng)濟模式。四是與國際市場的相對分隔。這樣，國內(nèi)平臺企業(yè)就免受國際平臺的競爭沖擊，贏得了寶貴的成長空間。在這幾個因素中，第三個已經(jīng)在改變，第四個遲早也會改變。因此，如何支持平臺企業(yè)創(chuàng)新、保障平臺經(jīng)濟成長，是企業(yè)與政府共同面對的迫切任務(wù)。
平臺企業(yè)已經(jīng)給我國經(jīng)濟帶來了翻天覆地的變化。一方面，平臺企業(yè)支持創(chuàng)新、促進增長、改善效率、增加就業(yè)。它們不僅利用長尾效應(yīng)，覆蓋海量的用戶，還運用大數(shù)據(jù)分析，實現(xiàn)精準(zhǔn)營銷、改善交易效率。今天，數(shù)字平臺已經(jīng)成為百姓日常生活不可或缺的部分，大大降低了線上創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)與就業(yè)的門檻，極大地推動了生產(chǎn)率提高和經(jīng)濟增長。另一方面，平臺經(jīng)濟領(lǐng)域也出現(xiàn)了許多不公平競爭和損害消費者利益的行為：一些平臺利用其龐大的市場勢力，排擠競爭對手；有的則通過“獵殺式并購”等手段，扼殺創(chuàng)新；還有的不合法地獲取個人信息，并利用“算法”對消費者實行歧視性定價；更嚴重的是，個別平臺通過資本無序擴張，干擾市場與社會秩序。
正是在這個背景下，我國的平臺經(jīng)濟在2021年迎來了“強監(jiān)管”政策元年。2020年12月召開的中共中央政治局會議和中央經(jīng)濟工作會議均明確提出要“強化反壟斷和防止資本無序擴張”，發(fā)出了“強監(jiān)管”的動員令。2021年，國家多個部門發(fā)布了一系列數(shù)據(jù)保護、反壟斷、反不正當(dāng)競爭和勞動者權(quán)益保障等方面的法律與政策。習(xí)近平總書記號召，“要堅持促進發(fā)展和監(jiān)管規(guī)范兩手抓、兩手都要硬，在發(fā)展中規(guī)范，在規(guī)范中發(fā)展”。可見，“強監(jiān)管”政策的目的是要發(fā)揚優(yōu)勢、克服不足，做強做優(yōu)做大平臺經(jīng)濟。
完善治理體系是平臺經(jīng)濟實現(xiàn)有序發(fā)展的基本前提。平臺經(jīng)濟是一個新興經(jīng)濟領(lǐng)域，沒有成熟的監(jiān)管框架。因此，“強監(jiān)管”政策一方面要矯正那些不恰當(dāng)?shù)男袨?，另一方面還要補全監(jiān)管政策拼圖。應(yīng)該說，這些舉措對平臺經(jīng)濟健康發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，但同時也給平臺經(jīng)濟發(fā)展帶來了一些負面影響：目前很多頭部平臺的員工數(shù)量都在減少，從業(yè)人員的職業(yè)自豪感顯著下降，原先“996”的工作時間安排現(xiàn)在變成基本上不加班，投資者對當(dāng)前的政策方向產(chǎn)生了疑慮，這直接導(dǎo)致流入平臺經(jīng)濟投資規(guī)模的萎縮，一些平臺的創(chuàng)始人紛紛選擇退休，同時我國平臺經(jīng)濟的國際地位也出現(xiàn)了下降的趨勢?！皬姳O(jiān)管”短期內(nèi)導(dǎo)致發(fā)展態(tài)勢轉(zhuǎn)弱，或許是正?，F(xiàn)象，但需要竭力避免因為一些部門對政策的理解和執(zhí)行出現(xiàn)偏誤而導(dǎo)致平臺經(jīng)濟持續(xù)性衰落，這會與“做強做優(yōu)做大”的初衷背道而馳。
本文嘗試在分析我國平臺經(jīng)濟影響的基礎(chǔ)上，對近年來實行的“強監(jiān)管”政策做一個初步的評估，進而就改善平臺經(jīng)濟治理問題提出幾點政策建議。
數(shù)字平臺的經(jīng)濟貢獻
本文所討論的“平臺”，主要是指那些利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、移動終端、云計算等技術(shù)的數(shù)字平臺。數(shù)字平臺的基本功能與傳統(tǒng)平臺并無大的差別，但數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，使得原有的一些運行特性變得更加突出甚至發(fā)生改變。平臺往往具有網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，用戶越多，平臺的價值越大，同時還有雙邊市場效應(yīng)，買方（或賣方）越多，平臺對賣方（或買方）的價值也越大，這些效應(yīng)在所有平臺都存在，但在數(shù)字平臺表現(xiàn)得更加突出。另外，基于海量的用戶規(guī)模和大數(shù)據(jù)提供的廣告業(yè)務(wù)的收入可以在數(shù)字平臺總收入中占到相當(dāng)大的比重，平臺甚至可以因此對消費者實行補貼，這在傳統(tǒng)平臺比較少見。
數(shù)字技術(shù)對平臺運營特性的改變，可以歸納為“三升”“三降”，即擴大規(guī)模、提高效率、改善體驗，降低成本、控制風(fēng)險、減少接觸。這些特性對經(jīng)濟活動的改善是顯而易見的。像購物、買機票、訂酒店、約車、會談、教學(xué)、觀影等過去需要來回跑的事情，現(xiàn)在都可以通過移動終端解決。這些新業(yè)務(wù)不但節(jié)省時間，覆蓋大量過去無法觸達的客戶，還可以提升運營效率。許多原先在線下很難做成的事情，在平臺上得到了實現(xiàn)，在線上開店、辦公司的門檻低很多，大大降低了創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的門檻。線上還提供了不少靈活就業(yè)的機會，吸納了大量文化低、能力弱的勞動者。一些平臺可以直接對接企業(yè)與消費者，企業(yè)不但可以把產(chǎn)品精準(zhǔn)地營銷給潛在的客戶，甚至可以根據(jù)消費者的偏好定制產(chǎn)品。
在宏觀層面，平臺經(jīng)濟已經(jīng)是我國國民生產(chǎn)總值（GDP）和總要素生產(chǎn)率（TFP）增長最重要的貢獻者。在2001~2018年間，粗略定義的“數(shù)字經(jīng)濟部門”對GDP增長的貢獻達到了四分之三（74.4%）。雖然在此期間，我國經(jīng)濟的TFP增長一直在不斷減弱，但數(shù)字經(jīng)濟部門的TFP卻保持持續(xù)的正增長，對于穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。同時值得注意的是，在最近的20年間，對經(jīng)濟增長的最大貢獻來自資本投入，勞動投入的貢獻已經(jīng)非常小。但同時，部門間勞動力再配置對TFP增長的貢獻是正的，資本配置貢獻卻是負的。這說明勞動力市場的資源配置功能是正常的，但資本市場卻沒有同樣的配置效率。因此，資本在我國經(jīng)濟增長中變得越來越重要，但配置效率卻很低，進一步的金融改革對于提升包括平臺經(jīng)濟在內(nèi)的我國經(jīng)濟的效率非常關(guān)鍵。
普惠金融是數(shù)字平臺的一個重要創(chuàng)新案例。發(fā)展普惠金融是一個全球性的挑戰(zhàn)，主要困難在于獲客難和風(fēng)控難。數(shù)字平臺通過長尾效應(yīng)觸達海量的用戶，并為這些用戶提供包括移動支付在內(nèi)的金融與非金融服務(wù)，同時把用戶的數(shù)字足跡累積起來形成大數(shù)據(jù)，支持金融決策，這樣就為一些過去很難實現(xiàn)的金融服務(wù)提供了可能的解決方案。今天用戶不管身處何地，只要有智能手機與移動信號，都可以享受不錯的金融服務(wù)。根據(jù)北京大學(xué)數(shù)字普惠金融指數(shù)，在2011~2020年期間，內(nèi)陸地區(qū)與沿海地區(qū)數(shù)字普惠金融的發(fā)展差距不斷縮小。目前最為成功的移動支付、大科技信貸、在線投資等數(shù)字普惠金融業(yè)務(wù)，在全球都是走在前列的。我國的普惠金融發(fā)展在“十三五”期間取得突破性的進展，主要也是得益于數(shù)字平臺的貢獻。
平臺經(jīng)濟也對經(jīng)濟與金融穩(wěn)定產(chǎn)生了重大影響，雖然總體影響還有待進一步的分析。這里提供兩個具體的例子。在2013年之前，我國的生產(chǎn)者價格指數(shù)（PPI）和消費者價格指數(shù)（CPI）的波動性都很大。但之后PPI保持了較大的波動性，CPI卻變得相對穩(wěn)定。與此同時，省際PPI和CPI的標(biāo)準(zhǔn)差也持續(xù)下降。過去10年來CPI的穩(wěn)定性大幅上升，一個可能的解釋是電商與物流的迅猛發(fā)展，使得全國各區(qū)域市場之間高度融合，吸納沖擊的能力顯著提高。而大科技信貸以大數(shù)據(jù)分析替代抵押資產(chǎn)作為信用風(fēng)險管理的主要手段，可能會減弱抵押貸款產(chǎn)生的“金融加速器”的資產(chǎn)價格渠道。在抵押貸款的場景下，資產(chǎn)價格與信貸供給之間形成順周期機制，可能會加大金融不穩(wěn)定性。一旦數(shù)據(jù)成功替代抵押資產(chǎn)，就會減弱上述順周期機制，增強金融體系的穩(wěn)定性。
平臺的“規(guī)模經(jīng)濟”特征不等于壟斷
基于數(shù)字技術(shù)的一些基本特性，平臺經(jīng)濟發(fā)展確實也對治理提出了許多新的挑戰(zhàn)。
第一，數(shù)字平臺的規(guī)模經(jīng)濟特性可以幫助提升效率，但也可能形成壟斷勢力。規(guī)模經(jīng)濟意味著較高的產(chǎn)量對應(yīng)較低的平均成本,因此大企業(yè)的生產(chǎn)效率往往較高，競爭力也較強。而數(shù)字平臺的規(guī)模經(jīng)濟特性往往更為突出，所謂的長尾效應(yīng)表明，一旦平臺建立起來，擴大服務(wù)規(guī)模的邊際成本基本為零，因此，數(shù)字平臺的規(guī)模經(jīng)濟使得其服務(wù)具有前所未有的普惠性，但同時也容易形成贏者通吃的局面。但在平臺經(jīng)濟領(lǐng)域，規(guī)模大是否就等于壟斷？對這個問題還需要做深入的分析。總之，如何防范數(shù)字平臺利用其強大的市場勢力施行壟斷行為，擾亂市場秩序、損害消費者利益，確實是平臺經(jīng)濟治理面臨的一個重大挑戰(zhàn)。
第二，數(shù)字平臺作為企業(yè)的運營目標(biāo)與作為平臺的調(diào)控功能之間可能存在利益沖突。在傳統(tǒng)經(jīng)濟中，企業(yè)、市場與政府分別發(fā)揮經(jīng)營、交易與調(diào)控的功能。但平臺企業(yè)打破了上述三者之間的分工邊界，它既是經(jīng)營主體，又是交易場所，同時還發(fā)揮一定的調(diào)控作用。作為一個調(diào)控者，它需要秉持公平、公正的原則，但作為企業(yè)，它又要追求經(jīng)營利潤、獲得投資者回報，這樣就可能出現(xiàn)“自我優(yōu)待”的做法，比如有的搜索平臺根據(jù)廣告收入排列搜索結(jié)果，有的電商平臺則自己開網(wǎng)店銷售暢銷產(chǎn)品，這些行為既不公平，又損害消費者利益。另外，雖然數(shù)字平臺在改善社會治理方面發(fā)揮了積極的作用，比如各地的電子政務(wù)、數(shù)字政府和城市大腦，但在國外，也出現(xiàn)了平臺干預(yù)政治的事件。當(dāng)然，這種問題在我國發(fā)生的可能性還很小，但平臺和政府在發(fā)揮調(diào)控功能方面如何分工、合作，還有待明確；比如，對于在平臺上發(fā)生的糾紛，平臺應(yīng)該承擔(dān)多大的處置責(zé)任、政府應(yīng)該以什么方式介入？
第三，數(shù)字平臺的發(fā)展是創(chuàng)新的產(chǎn)物，但也可能遏制新的創(chuàng)新。幾乎所有的平臺企業(yè)都是創(chuàng)新型企業(yè)，即便我國的平臺企業(yè)在全球并不具有技術(shù)優(yōu)勢，但它們白手起家，從無到大，本身就是非常成功的創(chuàng)新故事。另外，平臺往往以各種方式支持平臺上的小微企業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展，發(fā)揮了類似于孵化器的功能。不過值得注意的是，近年來數(shù)字經(jīng)濟的生產(chǎn)率出現(xiàn)了明顯減緩的趨勢，在2001~2007年、2007~2012年和2012~2018年期間，數(shù)字經(jīng)濟部門對TFP的年度貢獻值分別為2.5、1.3和0.7113%個百分點（分別占同期GDP增速的23%、16%、13%）。究竟是什么因素導(dǎo)致生產(chǎn)率增長逐步減速，是我國的平臺企業(yè)通過持續(xù)的追趕，已經(jīng)逼近國際技術(shù)前沿，從而導(dǎo)致增速放緩？還是因為頭部平臺利用充裕的現(xiàn)金流，大規(guī)模地實施“獵殺式”兼并、消滅潛在的競爭對手？無論是哪種原因占主導(dǎo)，保持平臺經(jīng)濟旺盛的創(chuàng)新能力，已經(jīng)成為迫在眉睫的任務(wù)。
第四，平臺企業(yè)在提供無數(shù)“零工”就業(yè)機會的同時，也有可能對勞動者造成傷害。平臺企業(yè)的就業(yè)機會多種多樣，既有像翻譯、咨詢、編程和直播帶貨等，也有像網(wǎng)約車、外賣、維修和代駕等。這些崗位不僅規(guī)模巨大，許多崗位的門檻比較低，工作時間比較靈活，成為正規(guī)就業(yè)的重要補充，也具有很強的普惠性。據(jù)估計，目前全國外賣員總數(shù)已經(jīng)超過700萬人，個別頭部平臺直接、間接提供的就業(yè)崗位達到數(shù)千萬人。但這個新型勞動力市場的興起也帶來了一些新問題，首先是原先許多線下的就業(yè)崗位受到?jīng)_擊，再就業(yè)的調(diào)整成本比較高。其次是一些“零工”勞動者特別是外賣員的工作條件不好，“算法”使得部分外賣員的工作強度越來越大。最后是目前還缺乏與“零工”就業(yè)相適應(yīng)的社會福利體系，一旦發(fā)生事故，“零工”就業(yè)者往往沒有相應(yīng)的保障。
最后，大數(shù)據(jù)分析可以降低平臺的信息不對稱程度，但對其他平臺使用者反而變得更加不透明。數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟的“石油”，中央提出將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，是一次順應(yīng)經(jīng)濟大勢的理論創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)分析的功效已經(jīng)在平臺經(jīng)濟得到充分的展示，幫助平臺提高運營效率、改變業(yè)務(wù)模式、增強個性化服務(wù)。但平臺的數(shù)據(jù)運用也存在很多問題，目前一些平臺存在違規(guī)甚至違法搜集個人信息的做法，“算法”歧視和“算法”黑箱的現(xiàn)象也十分普遍。平臺為不同用戶、不同時段、不同地區(qū)提供的產(chǎn)品或服務(wù)的價格經(jīng)常不同，但對大部分平臺使用者來說，缺乏判斷這類動態(tài)定價的合理性的能力，也沒有第三方機構(gòu)可以發(fā)揮這方面的功能。因此，數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的基本前提是建立一個合適的治理框架，但數(shù)據(jù)作為一種特殊的生產(chǎn)要素，顯然不能簡單地套用土地、資本等傳統(tǒng)要素在權(quán)益、交易和定價等方面的規(guī)則。
“強監(jiān)管”政策不是要整垮平臺企業(yè)
始于2021年的平臺經(jīng)濟“強監(jiān)管”政策面臨至少兩個方面的困難。
一方面，平臺經(jīng)濟是個新生事物，治理政策完全是個空白，“強監(jiān)管”政策的一個重要目的就是建立一套完整的平臺經(jīng)濟的治理體系。但多部門同時出手，很容易造成“運動式”施政的結(jié)果，對平臺經(jīng)濟造成較大打擊。
另一方面，平臺經(jīng)濟具有許多不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟的特性，這些特性既可以帶來很多好處，也可能造成不少問題，“強監(jiān)管”的目的是保留好處、解決問題。但如果治理政策簡單地沿用傳統(tǒng)經(jīng)濟的思路，很可能造成“嬰兒和洗澡水一起潑出去”的后果，不利于平臺經(jīng)濟的健康發(fā)展。
平臺經(jīng)濟的治理政策可以分為經(jīng)濟監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法兩個方面，但在實踐中兩者經(jīng)常被混淆。監(jiān)管政策的目的是維護有效市場的正常運行，而反壟斷執(zhí)法的目的是恢復(fù)有效市場的正常運行。兩個方面都迫切地需要政策創(chuàng)新。
美國的反壟斷政策相對比較成熟，起步于1890年制定的《謝爾曼法》，明確指出聯(lián)合共謀是違法的，企圖支配市場就是犯罪。在1914年發(fā)布了《克萊頓法》和《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》，這兩個法與《謝爾曼法》一起構(gòu)成了美國反壟斷的基本法。在過去很長一個階段，消費者福利成為判定是否存在壟斷的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，而反映消費者福利的一個重要指標(biāo)是價格。這個方法使得現(xiàn)行的反壟斷調(diào)查對巨型互聯(lián)網(wǎng)公司的壟斷行為無能為力，因為許多平臺企業(yè)不僅沒有提高消費者價格，反而壓低價格甚至提供免費服務(wù)，但這并不一定意味著消費者得到了“補貼”或者平臺沒有壟斷行為。這就是近年“新布蘭迪斯主義”興起的背景，其核心主張是“大就是問題”，一些線上平臺不僅存在“球員兼裁判員”的利益沖突問題，而且還經(jīng)常采用“掠奪性定價”和“垂直整合”等策略獲取市場壟斷力。
但“大就是問題”的思路其實并不適合平臺經(jīng)濟。規(guī)模經(jīng)濟是數(shù)字平臺的基本特性之一，如果做大了就要受到反壟斷打擊，平臺經(jīng)濟也就無法發(fā)展。事實上，我國一些平臺企業(yè)規(guī)模很大，但包括電商、網(wǎng)約車、外賣等行業(yè)的競爭程度仍然非常高，在過去10年間，電商市場份額變化非常大，說明之前占到很大份額的平臺并不擁有壟斷地位。所以規(guī)模大不等于壟斷，關(guān)鍵要看“可競爭性”，即潛在競爭對手的進入門檻，進入門檻既包括牌照，也包括其他沉沒成本，比如用戶和數(shù)據(jù)。只要進入門檻足夠低，平臺即使占據(jù)很高的市場份額，也無法實行壟斷行為。比如，最大的電商平臺企業(yè)在全國市場上的份額從2012年的92%下降到2020年的42%，這說明這家平臺在2012年并不擁有壟斷能力，這家企業(yè)減少的市場份額大多被社交媒體平臺和短視頻平臺瓜分了。這就涉及數(shù)字平臺的范圍經(jīng)濟特性，即同時生產(chǎn)多種產(chǎn)品的總成本低于分別生產(chǎn)各個產(chǎn)品的成本之和，可能使得平臺經(jīng)濟在充分競爭和規(guī)模經(jīng)濟之間實現(xiàn)調(diào)和。社交媒體平臺可以基于其已有的用戶和數(shù)據(jù)跨界進入電商領(lǐng)域，這樣即便一家獨大的電商平臺也無法享受壟斷的紅利。事實上，我國平臺經(jīng)濟中跨界經(jīng)營非常普遍，說明反壟斷并非當(dāng)前最為迫切的任務(wù)，反壟斷執(zhí)法的重點也不應(yīng)是簡單的罰款，更不宜采取分拆的做法，而應(yīng)增強“可競爭性”，也就是降低潛在競爭者的進入門檻。
相比較而言，平臺監(jiān)管的任務(wù)很重，特別是因為需要構(gòu)建一個完整的監(jiān)管體系。當(dāng)前平臺經(jīng)濟監(jiān)管的重要特征是白手起家、“多龍治水”、運動式施政，實際上造成平臺經(jīng)濟政策環(huán)境很大的不確定性。在過去很長時間，很少有監(jiān)管部門出手規(guī)范平臺企業(yè)的行為，“強監(jiān)管”政策一開始，各部門爭先恐后、競相監(jiān)管，不但涉及的部門非常多，頒布的法律、辦法、條例也越來越多。許多過去比較普遍的做法，現(xiàn)在忽然變成了大問題，而且還常常做“追溯性”的處罰。這就很容易造成平臺經(jīng)濟的大起大落。具體地看，“強監(jiān)管”政策存在兩個方面的短板，一是雖然相關(guān)的法律法規(guī)已經(jīng)不少，但缺乏一個統(tǒng)一的政策框架。二是缺乏一個有效的政策協(xié)調(diào)機制，各個部門基本上是各自為政，相互之間缺乏協(xié)調(diào)，長期目標(biāo)與短期效應(yīng)之間也缺乏平衡。加強平臺經(jīng)濟治理的目的應(yīng)該是建立一套完整的監(jiān)管規(guī)則和施政手段，最終把治理從突擊性的沖擊轉(zhuǎn)化為日常性的行為。
此外，對于受到很多關(guān)注的“不規(guī)范行為”如排他性協(xié)議或差異化定價，需要在充分考慮平臺經(jīng)濟特性的基礎(chǔ)上做深入的分析。大多數(shù)情形并不屬于壟斷行為，比如平臺基于信息不對稱條件對個別消費者收取高額費用，并不一定是基于其市場勢力，更像是欺詐行為。而且對于所謂的“不規(guī)范行為”也需要具體情況具體分析，以“二選一”的排他性協(xié)議為例，如果平臺依仗市場地位排除競爭對手，那就應(yīng)該禁止。但如果平臺對產(chǎn)品或服務(wù)的推廣、營銷投入了大量的資源，排他性協(xié)議也許就是合理的，這有點像醫(yī)藥領(lǐng)域的獨家代理。同樣，差異化定價是否合理，要看市場供求關(guān)系與成本，而不能一概認定為歧視性行為。這就要求監(jiān)管政策基于嚴謹?shù)慕?jīng)濟學(xué)分析，同時需要有明確的程序來幫助判定合理性。
平臺治理邏輯應(yīng)從“突擊型”向“規(guī)范化”轉(zhuǎn)變
實行“強監(jiān)管”政策的目的是實現(xiàn)“在發(fā)展中規(guī)范，在規(guī)范中發(fā)展”，而不是整垮平臺企業(yè)。政策既要考慮長遠方向，也要關(guān)注短期影響。我國平臺經(jīng)濟在全球市場占據(jù)重要地位，應(yīng)該珍惜這一來之不易的相對優(yōu)勢。近10年來，我國數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率持續(xù)減速。客觀地說，自從開始實施“強監(jiān)管”政策以來，我國與美國平臺經(jīng)濟的差距明顯擴大，歐洲等地區(qū)的平臺經(jīng)濟也在迎頭趕上，這些新趨勢都值得高度警惕。改善平臺經(jīng)濟治理既有必要，也很及時，但政策的制定與實施要相互協(xié)調(diào)、把握力度，盡量避免在一些部門出現(xiàn)的“運動式監(jiān)管”和“監(jiān)管競爭”的現(xiàn)象。首先應(yīng)該考慮放棄“強監(jiān)管”的提法，尤其要防止“強監(jiān)管”變成打擊民營企業(yè)、科技公司和國際資本的借口，平臺經(jīng)濟治理應(yīng)該是常態(tài)性的過程。
首先，需要建立一個完整的平臺經(jīng)濟治理的法律與政策體系。目前已經(jīng)有很多諸如數(shù)據(jù)保護、反壟斷等政策，但相互之間缺乏銜接，應(yīng)盡快制定一步能夠覆蓋所有數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的《數(shù)字經(jīng)濟法》，作為數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的基本法，為平臺經(jīng)濟治理提供系統(tǒng)性的法律依據(jù)。明確平臺經(jīng)濟治理的目標(biāo)為保障充分競爭、支持創(chuàng)新、保護消費者權(quán)益等。最好能清晰地闡釋“資本無序擴張”等概念，避免在執(zhí)行過程中做擴大化的解讀。
其次，改善平臺經(jīng)濟治理政策的協(xié)調(diào)性，短期盡量清晰機構(gòu)分工、增強政策統(tǒng)籌，長期可考慮建立綜合性的平臺經(jīng)濟治理機構(gòu)。我國的平臺經(jīng)濟監(jiān)管部門既有行業(yè)監(jiān)管部門比如交通部、人民銀行和工信部，又有一般性的監(jiān)管部門如市場監(jiān)管總局。它們既管理市場秩序，又負責(zé)反壟斷執(zhí)法，還制定數(shù)據(jù)治理規(guī)則。短期可以考慮在國務(wù)院層面設(shè)立一個協(xié)調(diào)機制，長期應(yīng)該考慮建立綜合性的平臺經(jīng)濟監(jiān)管機構(gòu)，這樣才能全面地評估綜合性平臺的行為與效果。同時，平臺經(jīng)濟監(jiān)管和反壟斷最好能分開，同時采取日常性的、回應(yīng)型的、適應(yīng)平臺經(jīng)濟特性的監(jiān)管方式。平臺經(jīng)濟監(jiān)管關(guān)注的是維持市場秩序，反壟斷執(zhí)法看重的是恢復(fù)市場效率，反壟斷與監(jiān)管都要高度重視“可競爭性”條件。另外，對于“二選一”和“價格歧視”等平臺行為，要認真分析其是否合理，不要搞簡單化的“一刀切”。最后，建立適應(yīng)平臺經(jīng)濟的勞動者權(quán)益保障體系，成立平臺行業(yè)協(xié)會和零工工會。
最后，創(chuàng)新性地制定、協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)政策，同時推行算法審計，而非簡單地套用傳統(tǒng)要素的治理思路?；跀?shù)據(jù)作為準(zhǔn)公共品的非競爭性和部分排他性等特征，先確權(quán)、再交易的傳統(tǒng)方法不再適用。建議成立一個高規(guī)格的數(shù)據(jù)治理委員會，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)政策，包括制定數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的交易范圍、算法治理和個人信息保護與數(shù)據(jù)安全等方面的指南；執(zhí)行數(shù)據(jù)牌照的申請、審核、發(fā)放、限制使用和吊銷；推動算法審計；協(xié)調(diào)個人信息保護和數(shù)據(jù)安全方面的工作；設(shè)定爭端解決與協(xié)調(diào)機制等。同時建議算法審計以要求相關(guān)企業(yè)報告輸入輸出和結(jié)果評估為治理重點。
作者系CF40學(xué)術(shù)委員會主席，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副院長、北大數(shù)字金融研究中心主任黃益平、北大法學(xué)院教授鄧峰、北大國發(fā)院教授沈艷、汪浩，本文原載《文化縱橫》2022年4月刊（第2期），僅代表作者個人觀點。
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