對金融穩(wěn)定保障基金和金融風(fēng)險(xiǎn)處置中地方政府角色的思考
時(shí)間：2022-05-01
作者：劉曉春
Q1：結(jié)合草案，您認(rèn)為金融穩(wěn)定保障基金應(yīng)該具有哪些職能？是否有必要將職能延伸到風(fēng)險(xiǎn)防范和化解的環(huán)節(jié)？
劉曉春：我看到社會上有一種觀點(diǎn)是，有了金融穩(wěn)定保障基金，以后大家就可以放心大膽地進(jìn)入市場投資了。言下之意是不用擔(dān)心風(fēng)險(xiǎn)，反正有穩(wěn)定基金兜底。這就帶來一個(gè)問題——穩(wěn)定基金是干什么的？
我認(rèn)為，從草案來看，金融穩(wěn)定保障基金并不是用來為金融風(fēng)險(xiǎn)兜底的，也不是用來防范風(fēng)險(xiǎn)的，因?yàn)榉婪讹L(fēng)險(xiǎn)意味著防止出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，如果防住了，也就不需要穩(wěn)定基金了。同時(shí)，金融穩(wěn)定保障基金也不是用來保護(hù)投資者利益的，而是如草案描述的，只有在發(fā)生重大金融風(fēng)險(xiǎn)危及金融穩(wěn)定的情況下，才能使用金融穩(wěn)定保障基金。并且這里所說的風(fēng)險(xiǎn)，并不是像一般的股市下跌之類的市場波動(dòng)，而一定是可能影響到整個(gè)金融體系或者經(jīng)濟(jì)金融面臨垮塌性風(fēng)險(xiǎn)的情況。所以，金融穩(wěn)定保障基金不應(yīng)該承擔(dān)防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的角色，也不是用于常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的處置，而應(yīng)該是平時(shí)基本不會動(dòng)用，只在特殊情況下使用的非標(biāo)準(zhǔn)化手段。
Q2：金融穩(wěn)定保障基金只是作為資金池嗎？它是否應(yīng)該有一些具體的處置職能和手段？
劉曉春：這是一個(gè)值得討論的問題。比如存款保險(xiǎn)，它的目的很明確，就是保護(hù)存款者利益而非救助銀行。同時(shí)，對存款人的利益也只是保底，即保證50萬元以下個(gè)人儲蓄存款全額提取，50萬以上另有規(guī)定。這里不存在所謂的道德風(fēng)險(xiǎn)，邊界非常清楚。
穩(wěn)定基金的問題則比較復(fù)雜。人們往往認(rèn)為歐美經(jīng)驗(yàn)就是先進(jìn)或者成熟的，但我認(rèn)為至少在這件事情上并沒有成熟經(jīng)驗(yàn)。歐美當(dāng)初設(shè)立穩(wěn)定基金本身也是無奈之舉。
我認(rèn)為，金融穩(wěn)定保障基金只要不承擔(dān)其它功能，即只作為一個(gè)資金池，也是沒有問題的。而且，如果前期的風(fēng)險(xiǎn)防范化解做得好，我們可能永遠(yuǎn)不會用上這個(gè)基金。
Q3：您對金融穩(wěn)定保障基金的使用，包括使用條件有何建議？比如草案提到，“重大金融風(fēng)險(xiǎn)危及金融穩(wěn)定的，按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金。”所謂“重大金融風(fēng)險(xiǎn)危及金融穩(wěn)定的”的情形該如何判定？
劉曉春：關(guān)鍵是要清楚金融穩(wěn)定基金不是用來兜底的，在此前提下，再進(jìn)一步將它的職能限定清楚。
我認(rèn)為穩(wěn)定基金是最后拿出來的手段，但可能不是最后解決問題的手段，而只是一種應(yīng)急出資。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)危及整個(gè)經(jīng)濟(jì)金融體系，窮盡其他手段仍沒有效果的時(shí)候，金融穩(wěn)定基金出手，待經(jīng)濟(jì)金融暫時(shí)穩(wěn)定后，需要有其他手段來緩釋風(fēng)險(xiǎn)、處置風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，今后金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制應(yīng)該是市場化、法治化的，穩(wěn)定基金的介入是有條件的，而且要退出，比如機(jī)構(gòu)如果清盤，殘值處理之后有收益的話，要用來償還穩(wěn)定基金。
比如一家商業(yè)銀行出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，存款保險(xiǎn)可以幫助保護(hù)好存款人利益，但還有大規(guī)模的同業(yè)負(fù)債，處理不當(dāng)可能危機(jī)整個(gè)金融體系。這時(shí)如果有金融穩(wěn)定基金，就可以考慮在哪個(gè)時(shí)點(diǎn)、用什么方式參與處置，比如是否可以臨時(shí)入股這家銀行，提升資本充足率，穩(wěn)定同業(yè)對它的風(fēng)險(xiǎn)評估，避免同業(yè)恐慌。待通過其他措施有序完成風(fēng)險(xiǎn)處置，再引進(jìn)新股東，穩(wěn)定基金股權(quán)退出。完成退出后，穩(wěn)定基金甚至可能還會有一些盈利?？傊?，一定不能理解為，穩(wěn)定基金的參與是來幫助這家商業(yè)銀行還債或者救助這家銀行。客觀上可能救助了某家機(jī)構(gòu)，但目的肯定不是救助。
由此，對于金融穩(wěn)定保障基金的使用也不適宜制定非常明確具體的標(biāo)準(zhǔn)。更好的做法應(yīng)該是突出其應(yīng)對突發(fā)、非常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)事件的相機(jī)決策功能，視具體事件判斷是否使用，繼而怎么使用的問題。太具體的標(biāo)準(zhǔn)反而可能造成逆向激勵(lì)，導(dǎo)致一些機(jī)構(gòu)和企業(yè)為了逃廢債而故意擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)。許多人希望在《金融穩(wěn)定法》對穩(wěn)定基金的使用有明確的條件和程序。我覺得出發(fā)點(diǎn)是好的，但現(xiàn)實(shí)中會起反作用。如果有明確的標(biāo)準(zhǔn)，可以肯定，一旦有機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，一些人、一些機(jī)構(gòu)、一些地方政府就會想方設(shè)法讓風(fēng)險(xiǎn)往滿足“標(biāo)準(zhǔn)”的方向發(fā)展。
為什么很多大型民營企業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)都出現(xiàn)這一問題——在意識到風(fēng)險(xiǎn)的情況下經(jīng)營不收縮反而還要擴(kuò)大規(guī)模？一部分原因就是認(rèn)為只要把風(fēng)險(xiǎn)搞大，政府就會想辦法來救，資源是國家給的，但作為私營企業(yè)，盈利還是自己的，最后對它來說反而還上了一層臺階。
從中國香港、歐洲、美國的危機(jī)救助經(jīng)驗(yàn)來看，救助時(shí)雖是不顧一切的，但也都是有條件的，也就是要考慮救助條件和退出機(jī)制，防止道德風(fēng)險(xiǎn)、防止將穩(wěn)定基金變成不計(jì)成本的救濟(jì)資金，救助之后一定退出，闖禍的人要承擔(dān)責(zé)任和成本。
穩(wěn)定基金不是給補(bǔ)貼，一定不能把穩(wěn)定基金變成被人盯上的一塊“肥肉”，不要讓市場能夠預(yù)判和寄予希望，否則穩(wěn)定基金很可能會被市場當(dāng)做對手方、被綁架。
比如，一定意義上來說，香港在亞洲金融危機(jī)期間的應(yīng)對措施是成功的。當(dāng)時(shí)為了穩(wěn)定金融市場，香港動(dòng)用外匯基金大量購入股票。市場恢復(fù)穩(wěn)定后，這些資產(chǎn)總體上是盈利的，香港政府成立盈富基金并掛牌上市，以市場化手段退出的同時(shí)也讓香港投資人分享盈富基金的收益。2008年金融危機(jī)期間，美聯(lián)儲對大型投行的救助也是有條件、有約束的，比如批準(zhǔn)高盛和摩根士丹利從投資銀行轉(zhuǎn)為銀行控股公司，也要接受與商業(yè)銀行一樣的監(jiān)管，美聯(lián)儲在注資之后要尋求退出，機(jī)構(gòu)要償還。歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM）的資本構(gòu)成中，絕大部分為“通知即付”款項(xiàng)，成員國承諾在必要時(shí)可隨時(shí)支付。這種臨時(shí)籌集的方式也有助于避免穩(wěn)定基金被當(dāng)做兜底工具。
Q4：對于公共資金的使用，草案規(guī)定“必要時(shí)，中國人民銀行再貸款等公共資金可用于為金融穩(wěn)定保障基金提供流動(dòng)性支持，金融穩(wěn)定保障基金應(yīng)當(dāng)以處置所得、收益和行業(yè)收費(fèi)等償還?！苯Y(jié)合第二十八條將穩(wěn)定基金的使用置于最后順位。這是否意味著未來央行等公共資金不會再直接參與風(fēng)險(xiǎn)處置，而是通過金融穩(wěn)定保障基金間接介入？
劉曉春：這并不影響央行資金的直接介入，也就是在前期風(fēng)險(xiǎn)仍在責(zé)任范圍內(nèi)時(shí)，央行仍然可以發(fā)揮最后貸款人作用。之所以要有央行再貸款通過穩(wěn)定基金間接參與風(fēng)險(xiǎn)處置的形式，一部分原因在于穩(wěn)定基金的使用更為靈活，比如如果需要充實(shí)金融機(jī)構(gòu)的資本金，使負(fù)債率回到正常范圍，可以讓穩(wěn)定基金進(jìn)行注資，穩(wěn)定基金取得收益后再償還央行再貸款，而再貸款是不能直接作為股權(quán)資金的。
Q5：您對基金的籌集和管理有何建議？是否有必要設(shè)立獨(dú)立運(yùn)作的金融穩(wěn)定保障基金管理機(jī)構(gòu)？
劉曉春：我認(rèn)為沒有必要成立單獨(dú)的公司去運(yùn)作，也最好不要去經(jīng)營這部分穩(wěn)定基金。因?yàn)橐?jīng)營基金，勢必需要一個(gè)班子和一套管理辦法，還要考慮成本、系統(tǒng)、考核和盈利，設(shè)立一個(gè)規(guī)模很大的機(jī)構(gòu)，反而容易節(jié)外生枝。即穩(wěn)定基金的經(jīng)營和管理本身就存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
重要的是建立機(jī)制，制定好籌集和使用的規(guī)則。比如，銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司等金融機(jī)構(gòu)按總資產(chǎn)或總資本的一定比例認(rèn)繳，金融委可以指定一個(gè)部門來負(fù)責(zé)籌集管理，在央行開設(shè)專門賬戶，籌集來的資金平時(shí)不能動(dòng)用，也不必主動(dòng)投資盈利，只要保證不損失，在需要用的時(shí)候再拿出來即可。
資金可以通過事前籌集或事后籌集，也可以借鑒“通知即付”的方式，即規(guī)定由特定部門負(fù)責(zé)在必要時(shí)可臨時(shí)向各金融機(jī)構(gòu)籌集。如果像我剛才所講，穩(wěn)定基金主要起到在緊要關(guān)頭的應(yīng)急作用，而不是用來買斷風(fēng)險(xiǎn)。那么即便需要事前籌集，穩(wěn)定基金在平時(shí)的規(guī)模也不必太大，倒不如在制度設(shè)計(jì)上規(guī)定由指定部門在需要利用穩(wěn)定基金處置風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，按照一定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)臨時(shí)向各機(jī)構(gòu)籌集，處置結(jié)束后如果獲得盈利，再將盈利返還給金融機(jī)構(gòu)，這樣可能是更好的做法。
如果基金規(guī)模特別大，以我國當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)，肯定會有很多部門、很多人希望這部分資金發(fā)揮更多作用，比如是不是也像社保基金一樣要進(jìn)入股市？那就有問題了。
Q6：草案規(guī)定地方政府負(fù)責(zé)處置農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)以及非金融企業(yè)引發(fā)的一些金融風(fēng)險(xiǎn)。在處置資金的使用順序上，地方公共資源的使用也排在穩(wěn)定基金之前。但有觀點(diǎn)認(rèn)為，地方缺乏處置金融風(fēng)險(xiǎn)的決策能力和激勵(lì)機(jī)制，屬地化的金融風(fēng)險(xiǎn)處置決策還可能帶來監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)松懈的惡性競爭。您認(rèn)為，地方政府究竟是否應(yīng)該具有牽頭風(fēng)險(xiǎn)處置的權(quán)力？地方公共資源為什么排在穩(wěn)定基金之前？
劉曉春：我認(rèn)為處理風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，不是一個(gè)理論問題。
第一，從我國的情況來看，中央和地方始終存在利益博弈，所以把農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、非金融機(jī)構(gòu)引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)等的牽頭處置權(quán)交給地方，讓地方使用地方公共資源來承擔(dān)處置責(zé)任，是有其道理的，也就是說，是考慮我國當(dāng)下特定的社會運(yùn)作現(xiàn)實(shí)，我們需要有這樣的機(jī)制。
第二，一定意義上來講，很多地方金融機(jī)構(gòu)甚至全國性金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)，有相當(dāng)部分是過去地方政府干預(yù)的結(jié)果。有兩種情況，一種是有的地方政府并不理解銀行經(jīng)營規(guī)則，認(rèn)為銀行只要放貸款來支持地方發(fā)展就可以，而且放得越多越好，但是沒考慮過銀行的負(fù)債是存款，而且儲蓄存款就是當(dāng)?shù)乩习傩盏膬π?。第二種是地方政府雖然清楚規(guī)則，但是始終有中央兜底的思維，出了風(fēng)險(xiǎn)就把問題推給中央。因此，明確地方責(zé)任，反而對地方政府按金融規(guī)律來管理金融，不過度干涉金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營，是有好處的。
再者，大多數(shù)像農(nóng)村信用社、地方性非金融企業(yè)等，其業(yè)務(wù)基本是屬地化的，總體上不會產(chǎn)生全局性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，也就不需要用到穩(wěn)定基金，因?yàn)榉€(wěn)定基金針對的是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
有人擔(dān)憂把牽頭領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力交給地方，是不是地方權(quán)力過大，但是另一方面，不給地方這個(gè)權(quán)力，很可能問題就會全部甩給中央。我認(rèn)為，只有把權(quán)力交給地方，它才能承擔(dān)起責(zé)任，才會有決心、有動(dòng)力，動(dòng)用一切可用的資源去主動(dòng)化解風(fēng)險(xiǎn)。這也會促使地方監(jiān)管局平時(shí)就做好監(jiān)管工作，防患于未然。
當(dāng)然，這里也需要制度先行，要建立完善防止地方政府權(quán)力濫用的約束性機(jī)制，確保其按照市場原則依法辦事。
Q7：關(guān)于不同的保障基金之間的關(guān)系的問題。《金融穩(wěn)定法》的起草說明提到，“金融穩(wěn)定保障基金與既有的存款保險(xiǎn)基金和行業(yè)保障基金雙層運(yùn)行、協(xié)同配合”。對此如何理解？怎么區(qū)分它們的責(zé)任邊界？
劉曉春：我的理解，在一定意義上來說是井水不犯河水，穩(wěn)定基金只是到最后一剎那、無奈的時(shí)候來動(dòng)用，而像存款保險(xiǎn)基金、行業(yè)保障基金，我剛才已經(jīng)講到，目前職責(zé)邊界是很明確的。
鑒于不同保障基金的專業(yè)性，存款保險(xiǎn)和行業(yè)保障基金的使用應(yīng)該不會超過職責(zé)范圍，因此我認(rèn)為可能不太涉及配合的問題。根據(jù)我的理解，如果從配合的角度來講，可能就是假如某家銀行發(fā)生大規(guī)模擠兌，而存款保險(xiǎn)的資金跟不上，那么穩(wěn)定基金可以給存款保險(xiǎn)提供資金，以保證儲蓄存款的支付，從而穩(wěn)定局面。我覺得應(yīng)該是以上這樣的概念，而不是在需要處置風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，都一起來吸收損失。
現(xiàn)在討論較多的一個(gè)話題是應(yīng)該讓存款保險(xiǎn)基金長牙齒，讓它對金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定的監(jiān)管職能，至少從它的維度來進(jìn)行監(jiān)管，進(jìn)行早期糾正，比如對機(jī)構(gòu)經(jīng)營進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別、并可以向銀行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)管建議等。從存款保險(xiǎn)基金的角度來講，保險(xiǎn)要承擔(dān)損失，本身也是應(yīng)該有職能來監(jiān)督的，這對銀保監(jiān)會等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管也是有力補(bǔ)充。
Q8：草案第三十條規(guī)定了金融管理部門可以行使被處置機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理權(quán)，向第三方機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)資產(chǎn)和負(fù)債等措施。監(jiān)管機(jī)構(gòu)接管是否適合作為常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)處置手段？您對監(jiān)管直接行使被處置機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理權(quán)中可能存在的利益沖突和道德風(fēng)險(xiǎn)等問題怎么考慮？
劉曉春： 有沒有道德風(fēng)險(xiǎn)、利益沖突？嚴(yán)格意義上或許有，理論上肯定會有，但是因?yàn)檫@里有個(gè)前提，就是當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)來接管的時(shí)候，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角色是很明確的，它只是臨時(shí)接管，并不是說要成為股東，這些利益都不是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的，從這個(gè)角度來講又是沒有道德風(fēng)險(xiǎn)的。當(dāng)然，個(gè)人的問題就是另外一個(gè)概念了，但這不是我們要談的。
但總體上，第一，監(jiān)管接管要有基本的預(yù)設(shè)條件，也就是要事前講清楚在什么狀況下需要接管，接管到什么程度需要退出。第二，監(jiān)管有權(quán)接管與監(jiān)管用什么方式來接管是兩個(gè)問題，監(jiān)管也可以采取委托接管的方式，不一定是監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接參與經(jīng)營。比如可以委托其他銀行或者第三方的公司來接管，讓職業(yè)經(jīng)理人來對被接管機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)開支等各方面進(jìn)行管理。
有一點(diǎn)是可以肯定的，在被處置期間，被處置機(jī)構(gòu)及其所有者和管理者如果參與本機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理，是有利益沖突和道德風(fēng)險(xiǎn)等問題的。
本文為CF40研究部對SFI副院長劉曉春的訪談實(shí)錄，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。
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