2020年7月30日召開的中央政治局會議首次提出要“完善宏觀調控跨周期設計和調節(jié)，實現穩(wěn)增長和防風險長期均衡”；2020年底召開的中央經濟工作會議明確提出“要用好寶貴時間窗口，集中精力推進改革創(chuàng)新，以高質量發(fā)展為‘十四五’開好局”。作為“十四五”規(guī)劃開局之年的2021年，我國政府充分利用經濟運行壓力較小的寶貴時間窗口，以推動中長期結構性政策為重點，集中精力推進了一系列改革創(chuàng)新，同時注重宏觀經濟政策實施的“時、度、效”，既促進了經濟高質量發(fā)展，又實現了8.1%的較高經濟增長速度，增速在全球主要經濟體中名列前茅。
2022年，我國經濟下行壓力顯著加大，2021年底召開的中央經濟工作會議明確提出，要推動跨周期和逆周期宏觀調控政策有機結合；2022年《政府工作報告》也提出，要強化跨周期和逆周期調節(jié)，為經濟平穩(wěn)運行提供有力支撐。
因此，必須在繼續(xù)實施跨周期調節(jié)的基礎上，如何有效發(fā)揮逆周期政策功能，成為2022年我國宏觀經濟政策實施的關鍵環(huán)節(jié)。其中，最為重要的就是如何協(xié)同好周期性政策與結構性政策，這關系到2022年宏觀經濟政策是否能夠完整準確全面貫徹“穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進”的總基調，保持我國經濟運行在合理區(qū)間，推動經濟實現高質量發(fā)展。
周期性政策與結構性政策是相對獨立又相互對立的嗎？
從現代宏觀經濟學出發(fā)，周期性政策與結構性政策基本上對應著供給管理與需求管理，理論上這兩類政策的操作模式和路徑不同。但是，從現實操作出發(fā)，這兩類政策在實施過程中很難相互分離，特別是在近年的宏觀調控實踐中，兩類政策的協(xié)同直接決定了宏觀經濟政策的效果。
從理論基礎看，二者的運作邏輯存在差異。政府公共政策主要包含了資源配置政策、宏觀經濟穩(wěn)定政策、收入再分配政策等三類政策，從一般意義來說，第一類和第二類政策分別等同于結構性政策和周期性政策，而收入分配政策一般也可以歸為結構性政策，兩類政策在理論上存在差別。
首先，兩類政策的主要目標不同，結構性改革的目標則是消除市場扭曲以及經濟結構失衡，并優(yōu)化經濟產出在全社會分配，避免由于扭曲和不公導致的經濟問題與社會矛盾，以在不引發(fā)通貨膨脹的情況下提高經濟潛在增長率；而周期性政策的目標是熨平經濟波動，彌合產出缺口，使經濟實際運行盡量接近潛在增長率。
其次，兩類政策的工具范式不同，周期性政策的重點是總量調節(jié)，操作工具主要是財政政策和貨幣政策；結構性政策的重點是供給管理，主要依靠改變要素的相對價格信號來影響生產要素的數量、質量及其部門與區(qū)域分布，操作工具包括財政結構性支出政策、公平市場競爭政策、稅收與再分配政策等，在現實操作中具體表現為產業(yè)政策、價格政策、投資政策、區(qū)域政策、社會政策等。
從歷史趨勢看，二者的倚重程度逐步平衡?？v觀人類的經濟政策史，雖然在不同時期周期性政策和結構性政策的重要性和偏倚度不同，但是從未來趨勢看，大部分國家在宏觀經濟管理中越來越注重二者的協(xié)同。上世紀20年代末30年代初的美國經濟大蕭條讓凱恩斯主義的需求管理逐步取代古典主義經濟學的供給管理成為全球主要國家政策制定實施的，70年代初開始的全球經濟大蕭條導致供給學派盛行并推動主要國家實施供給側改革，但是90年代西方國家出現的經濟衰退使得各國在制定經濟政策過程中開始同等重視供給管理和需求管理的作用。2008年金融危機至今，由于總需求擴張難以恢復到金融危機前的水平，加之近年全球疫情的沖擊，各國普遍實施了幾輪超常規(guī)需求管理政策，在此期間也紛紛推出供給側改革政策，但供給管理的效果并不如人意；然而，由于擴張宏觀政策帶來的宏觀債務率高企和經濟效率下降等問題，使得當前各國政府認識看，下一步必須在適度實施需求管理的情況下強化供給管理，協(xié)同好周期性政策和結構性政策，以促進經濟健康持續(xù)發(fā)展。
從近年實踐看，二者的操作路徑充分耦合。周期性政策和結構性政策是宏觀經濟政策的兩類主要工具，在實際操作過程中難以分離。比如，大部分結構性政策都需要通過結構性財政支出或結構性稅收政策來實現，這使得作為總量管理的財稅政策有了結構性特征。與此同時，在2008年金融危機之后，在反思傳統(tǒng)宏觀貨幣政策的基礎上，以前具有典型總量管理特征的貨幣政策，其結構化趨勢愈發(fā)明顯，比如我國在近年創(chuàng)新的SLF、MLF、TMLF、TLF和PSL等政策工具，再如美國實施的一級市場與二級市場借貸便利、市政流動性便利、主街貸款計劃等政策工具。由此，不論從歷史沿革還是現實操作看，結構性政策與周期性政策在實施中是相互耦合的，而且越來越多國家開始強調二者的協(xié)同性。
當前我國協(xié)同推進周期性政策和結構性政策面臨的矛盾
從近15年國內宏觀經濟運行看，我國在不同時期較好協(xié)同了周期性政策和結構性政策。2008年金融危機后，為了有效對沖全球總需求驟降，我國實施了一定規(guī)模的經濟刺激計劃；但是經濟刺激計劃在穩(wěn)定經濟增長的同時也帶來了一些結構性問題，為了有效解決這些結構性問題，2016年開始的以“三去一降一補”為重點的供給側結構性改革，并在此期間實施了以“穩(wěn)”為基調的需求管理；2019年開始，我國開始推進以“鞏固、增強、提升、暢通”為核心的供給側結構性改革，并在此過程中強化逆周期調節(jié)，以促進供給體系適應需求結構變化，推動經濟實現良性循環(huán)。但是由于全球總需求持續(xù)孱弱，主要表現為全球經濟、國際貿易、跨境投資增長都低于金融危機之前，導致我國周期性政策和結構性政策協(xié)同效果低于預期。2020年以來，由于全球新冠肺炎疫情影響，2019年我國開始推行協(xié)同供給側結構性改革和逆周期調節(jié)，以實現供給和需求在更高水平上動態(tài)平衡的相關政策實施，受到了極大影響。隨著疫情逐步緩解和消退，未來一段時期，我國應該加快協(xié)同推進周期性政策和結構性政策，但這個過程中將面臨諸多矛盾。
供給沖擊與需求收縮同步。與以往的經濟內生性波動不同，新冠肺炎疫情對經濟的外部沖擊是從需求和供給兩個層面產生的。從供給層面看，新冠肺炎疫情對全球大宗商品供應鏈造成沖擊，產能不足、勞動力成本上升也不斷抬高主要大宗商品的供給成本，CRB現貨指數從2020年初的402上漲至2022年2月中旬的接近600，上漲幅度接近50%；與此同時，新冠肺炎疫情對世界重要工業(yè)零部件的生產供應產生了巨大影響，“缺芯”、“缺柜”、“缺工”等現象持續(xù)發(fā)生，交貨周期持續(xù)延長，全球中間產品貿易價格顯著上升，主要國家PPI飆漲，除美國以外的全球主要國家PPI從2020年1月的140.97上升至2021年12月的162，美國的PPI從2020年1月的133.34上升至2021年12月的149.12。從需求層面看，世界總需求在2008年持續(xù)下降后又一次出現大幅下降，2020年和2021年兩年全球經濟增長和貿易增長的平均值為1.1%、和9.85% ，均遠低于2019年2.4%和12%的水平；2021年全球跨境貿易為1.65萬億美元，僅比2019年1.54萬億美元多1100億美元，兩年僅增長7%。全球的供給與需求情況映射在我國，國內同樣面臨需求收縮和供給沖擊的困難，這為我國在穩(wěn)定經濟增長的同時協(xié)同推進周期性政策和結構性政策提出了更高要求。
周期矛盾與結構矛盾并存。從當前看，我國經濟運行呈現出宏觀杠桿率處于相對高位水平伴隨經濟增長出現下滑、內需擴張動力不足伴隨外貿逐步回落、CPI出現上揚伴隨內外宏觀政策周期錯位等三個主要矛盾性特征，這將給下一步我國需求管理提出了極高的挑戰(zhàn)。與此同時，國際金融危機以來的一些結構性矛盾在新冠疫情沖擊下更為突出，比如疫情對不同行業(yè)影響相異導致行業(yè)分化更為嚴重，疫情在不同區(qū)域發(fā)生頻率和強度不同以及不同地區(qū)可承受能力不均導致區(qū)域受影響程度不同，疫情對中低收入人群沖擊相對較大影響了收入分配結構改善，這些結構性矛盾需要在未來工作中應予以重點關注。周期性矛盾與結構性矛盾趨于復雜，使得統(tǒng)籌推進需求管理和供給管理的目標更為多元化，強化了協(xié)同推進周期性政策和結構性政策的約束條件。
動力弱化與改革摩擦共振。2008年以來，在全球需求持續(xù)收縮和突破性技術創(chuàng)新不足的環(huán)境下，我國經濟增長也出現了持續(xù)下滑，2008~2021年，我國經濟增長中樞從10%下降至5.5%左右，這種下滑趨勢還在持續(xù)；全要素生產率增長速度從2008年前的4%左右下落到當前2%左右。與此同時，國際金融危機后為了進一步轉變發(fā)展方式和實現高質量發(fā)展，我國實施了一系列的改革政策和調整舉措，對優(yōu)化經濟結構和促進高質量發(fā)展起到了至關重要好的作用，但是一些政策的實施導致的行業(yè)調整在短期內對經濟增長造成了一定程度的損耗，產生了改革的“摩擦效應”，這是經濟持續(xù)增長必須承受的短期“陣痛”。在經濟下行壓力加大與改革摩擦共振的背景下，協(xié)同好結構性政策與周期性政策的重要性更大，同時實施操作的精準度要求更高。
環(huán)境趨復雜與預期轉弱交織。2022年全球經濟形勢更為復雜多變，世界經濟增長下行壓力加大，2022年初IMF將全年世界經濟增長預測值下調0.5個百分點至4.4%；全球通脹形勢異常嚴峻，IMF預計2022年發(fā)達經濟體的平均通脹率為3.9%，新興市場和發(fā)展中經濟體的平均通脹率為5.9%；更為重要是以美國為代表的發(fā)達經濟體將縮減寬松貨幣政策或轉向相對偏緊的宏觀政策，其外溢性影響不但會對新興市場國家形成沖擊，還將對國際金融市場穩(wěn)定造成影響。與此同時，正如2021年底召開的中央經濟工作會議指出，我國經濟發(fā)展還面臨預期轉弱的壓力，主要表現在投資意愿下降、儲蓄意愿上升，2020和2021年全社會固定資產投資（不含農戶）增速兩年平均值為3.65%，較之2019年5.4%的水平有所下降，而儲蓄率從2019年的44.41%上升至2020年45.07%的水平，PMI指數也從2021年初的51.3%下降至2022年初的50.1%；受新冠肺炎疫情影響，我國旅游出行、休閑娛樂等服務消費的需求也都出現下降，消費者信心指數從2020年1月的126.4下降至2021年12月的119.8；此外，WTO預計全球貨物貿易的增速將由2021年的10.8%放緩至2022年的4.7%，而大部分國內外機構認為2022年我國外貿形勢將出現穩(wěn)中有降的情形。外部環(huán)境復雜多變疊加內部市場的預期轉弱，使得提升結構性政策與周期性政策協(xié)同性將面臨諸多不確定性因素，需要在繁復的外部環(huán)境中處理好短期增長與長期發(fā)展的關系。
2022年如何通過周期性與結構性政策協(xié)同實現穩(wěn)態(tài)增長？
2022年，我國宏觀經濟政策要注重跨周期和逆周期宏觀調控政策要有機結合，其關鍵是做好周期性政策與結構性政策的協(xié)同。應該切實兼顧著眼長遠和立足當前，統(tǒng)籌實施供給管理和需求管理，協(xié)調推進深化供給側結構性改革和穩(wěn)定宏觀經濟運行，全面落實著力穩(wěn)定宏觀經濟大盤和增強發(fā)展內生動力，同步實現質的穩(wěn)步提升和量的合理增長，保持經濟運行在合理區(qū)間，推動高質量發(fā)展，營造平穩(wěn)健康的經濟環(huán)境，迎接黨的二十大勝利召開，并為我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程起好步、開好局。
一是把周期性政策的“穩(wěn)”和結構性政策的“活”結合起來。2021年底召開的中央經濟工作會議提出，2022年的宏觀政策要穩(wěn)健有效，“穩(wěn)”是周期性政策的主基調。同時，與周期性政策的總量管理不同，結構性政策精準性更強，因此要在穩(wěn)定經濟大盤的前提下促進高質量發(fā)展，就將總量的“穩(wěn)”和結構的“活”結合起來，做到有的放矢、精準有效。
首先，總量政策要面向激活市場主體，財政政策要切實為中小微企業(yè)、個體工商戶、制造業(yè)紓困解難；貨幣政策要推動金融系統(tǒng)向實體經濟讓利，引導金融機構加大對實體經濟特別是小微企業(yè)的支持力度，促進中小微企業(yè)融資增量、擴面、降價。
其次，總量政策要面向提高核心競爭力，要發(fā)揮財政政策杠桿作用，支持加強原創(chuàng)性、引領性科技攻關；同時，貨幣政策圍繞持續(xù)完善金融支持科技創(chuàng)新體系，強化深入實施“補鏈強鏈”專項金融服務行動，支持“專精特新”中小企業(yè)高質量發(fā)展。
此外，總量政策要面向區(qū)域協(xié)調發(fā)展，財政政策要進一步加大對財力薄弱區(qū)域特別是受疫情影響較大的貧困地區(qū)的轉移支付力度，繼續(xù)支持實施國家重大區(qū)域戰(zhàn)略；貨幣政策要引導銀行按照市場化、法治化原則，在管控好風險的前提下，優(yōu)化內部考核和激勵措施，因地制宜增加受疫情影響較大相關地區(qū)的信貸投放，加大對信貸增長緩慢地區(qū)的信貸支持力度。
二是把周期性政策的“快”和結構性政策的“順”結合起來。2021年底召開的經濟工作會議提出，2022年結構政策要著力暢通國民經濟循環(huán)，同時提出宏觀經濟政策發(fā)力要適當靠前。因此，要利用好前置政策，緩解長期以來的經濟運行痛點，特別是打通疫情造成的循環(huán)堵點。
首先，要發(fā)揮好公共財政促進消費的作用，支持開展綠色智能家電、家居、家裝下鄉(xiāng)等活動，通過減稅降費紓解中小消費服務企業(yè)現實困難；強化貨幣政策促消費的功能，發(fā)揮信貸政策和窗口指導的功能，加大對農村金融、助學貸款、個人消費貸款的支持力度。
其次，應發(fā)揮財政貨幣政策對緩釋供給沖擊的作用，加強對產業(yè)鏈安全與供應鏈穩(wěn)定相關企業(yè)的支持力度，啟動一批產業(yè)基礎再造工程項目，激發(fā)涌現一大批“專精特新”企業(yè)。
再次，圍繞加快形成內外聯通、安全高效的物流網絡，財政貨幣政策要強化對于數字物流基礎設施、物流樞紐等的支持力度。
三是把周期性政策的“托”和結構性政策的“調”結合起來。2021年底召開的經濟工作會議提出，2022年各地區(qū)各部門要擔負起穩(wěn)定宏觀經濟的責任，各方面要積極推出有利于經濟穩(wěn)定的政策，調整政策和推動改革要把握好時度效，堅持先立后破、穩(wěn)扎穩(wěn)打。因此，要處理好周期性政策對經濟健康和社會穩(wěn)定“托底作用”與結構性政策對提升質量和化解風險“調整功能”之間的關系，既保證經濟平穩(wěn)運行，又避免風險暴露和促進高質量發(fā)展。
首先，要針對地方政府債務風險問題，穩(wěn)妥安排財政資金和貨幣信貸，有效防范基層財政運行風險，避免化債不實、新增隱性債務。
其次，要推動財政金融政策與房地產行業(yè)聯動解困，財政政策要支持完善住房市場體系和住房保障體系，專項債要重點保障性安居工程需求；信貸政策要滿足房地產企業(yè)合理的資金需求，適度調節(jié)按揭貸款利率，更好地滿足購房者合理住房需求。
再次，要營造平穩(wěn)健康的市場環(huán)境，財政貨幣政策要配合好“雙碳”工作、依法加強對資本有效監(jiān)管、初級產品供給保障、共同富裕等工作，避免結構性改革帶來的短期經濟影響，托好經濟社會穩(wěn)定的“底盤”，為經濟健康運行和社會安定平穩(wěn)保駕護航。
作者曾錚系CF40青年論壇會員，國家發(fā)展和改革委員會市場與價格研究所室主任、研究員，本文為作者向中國金融四十人論壇獨家供稿，未經許可不得轉載，文章僅代表作者個人觀點，不代表所在機構及CF40立場。 
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