拜登政府準(zhǔn)備好跟中國(guó)談關(guān)稅問題了嗎？
時(shí)間：2021-08-03
作者：徐奇淵 等
7月16日，美國(guó)《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)珍妮特·耶倫（Janet L. Yellen）表示：目前保留的關(guān)稅措施損害了美國(guó)消費(fèi)者的利益，“關(guān)稅是對(duì)消費(fèi)者征收的稅收”，“對(duì)中國(guó)征收關(guān)稅，對(duì)于美國(guó)的利益來(lái)說不是很周全的考慮”。當(dāng)然，耶倫的上述批評(píng)并不一定意味著美國(guó)有足夠興趣考慮全面取消關(guān)稅。事實(shí)上這樣做的難度仍然較大。而且，耶倫從美國(guó)消費(fèi)者利益角度對(duì)關(guān)稅的批評(píng)，也可能是為美國(guó)政府當(dāng)前的通脹壓力做開脫和解釋。當(dāng)前的通脹水平在一定程度上已經(jīng)影響到了美國(guó)總統(tǒng)拜登的支持率。
不過在同一則報(bào)道中，耶倫也涉及到了對(duì)中美一階段協(xié)議的批評(píng)，“一階段協(xié)議未能真正解決中美之間根本性的問題和爭(zhēng)端”?！都~約時(shí)報(bào)》也指出，耶倫接受采訪之際，正值拜登政府對(duì)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系進(jìn)行廣泛審查，包括對(duì)中美一階段協(xié)議和落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)估。顯然，這將成為中美新一階段的經(jīng)貿(mào)關(guān)系或協(xié)議的美方基礎(chǔ)。
從上述角度來(lái)看，如果中美有二階段的經(jīng)貿(mào)協(xié)議，那么相比于一階段協(xié)議，新的經(jīng)貿(mào)協(xié)議同時(shí)將面臨機(jī)遇和挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)是，拜登政府將不滿于特朗普政府強(qiáng)調(diào)的采購(gòu)內(nèi)容，而將更多強(qiáng)調(diào)經(jīng)貿(mào)規(guī)則。機(jī)遇是，對(duì)關(guān)稅進(jìn)行實(shí)質(zhì)性、大范圍調(diào)降——這種可能性似乎有所上升，但仍面臨難度。
為什么全面調(diào)降關(guān)稅仍有難度？
拜登政府上臺(tái)后，至今仍然保留著對(duì)中國(guó)3700億美元輸美商品加征關(guān)稅的措施。其改變的難度來(lái)自于以下幾個(gè)方面：
其一，美國(guó)強(qiáng)大的保護(hù)主義政治需求。在美國(guó)兩黨已經(jīng)形成一致觀點(diǎn)，將中國(guó)視作戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的政治環(huán)境下，任何對(duì)華政策的軟弱都被視為絕對(duì)有害。包括共和黨議員在內(nèi)的政治對(duì)手已經(jīng)開始仔細(xì)審查拜登顧問團(tuán)隊(duì)的聲明，準(zhǔn)備猛烈抨擊任何旨在推翻特朗普時(shí)期對(duì)華懲罰措施的努力，這些懲罰措施包括關(guān)稅和技術(shù)出口管制。今年初，美國(guó)新任貿(mào)易代表戴琪(Katherine Tai)也明確表示，美國(guó)還沒有準(zhǔn)備好取消對(duì)華關(guān)稅，對(duì)華301關(guān)稅在一定程度上有助于保護(hù)美國(guó)企業(yè)免受外國(guó)補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)的影響。
其二，拜登政府要為中美下一階段的經(jīng)貿(mào)談判保留籌碼。即便是美國(guó)內(nèi)部的自由貿(mào)易倡導(dǎo)者，如美國(guó)前財(cái)長(zhǎng)保爾森(Hank Paulson)，美國(guó)商業(yè)圓桌會(huì)議(Business Roundtable)等，在呼吁拜登政府削減對(duì)華關(guān)稅的同時(shí)，也認(rèn)為消減關(guān)稅應(yīng)該作為中美新一輪貿(mào)易談判的一部分，以換取中國(guó)在補(bǔ)貼、國(guó)有企業(yè)和其他結(jié)構(gòu)性改革方面的讓步。戴琪在接受華爾街日?qǐng)?bào)專訪時(shí)，暗示支持上述對(duì)華經(jīng)貿(mào)策略，并表示“好的談判者都會(huì)守住自己的籌碼并加以利用”。美國(guó)在二階段談判中必將更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，關(guān)稅下調(diào)也將成為其談判的重要籌碼。
綜上，美國(guó)全面下調(diào)關(guān)稅面臨著較大的國(guó)內(nèi)壓力。同時(shí)，民主黨政府本身也將關(guān)稅下調(diào)作為新一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議的一個(gè)籌碼。但是從美國(guó)國(guó)內(nèi)輿論視角來(lái)看，目前中美要達(dá)成新的經(jīng)貿(mào)協(xié)議的難度也比較大。
美國(guó)對(duì)于調(diào)降關(guān)稅仍有一定動(dòng)力
其一，拜登政府奉行“小院高墻”精準(zhǔn)打擊政策，關(guān)稅措施并非首選。
拜登政府上臺(tái)以來(lái)，首要目標(biāo)是保持技術(shù)代差和保證供應(yīng)鏈安全，對(duì)華政策奉行“小院高墻”精準(zhǔn)打擊。而關(guān)稅措施打擊面廣、福利損失大，雖然短期內(nèi)不會(huì)也無(wú)法取消，但顯然并非首選。拜登本人在競(jìng)選時(shí)曾明確反對(duì)以關(guān)稅手段解決中美經(jīng)貿(mào)摩擦，但迫于政治壓力收回了這一說法。拜登上臺(tái)以來(lái)，一方面推動(dòng)了將鋼鋁制品關(guān)稅措施裁定為無(wú)效，一方面強(qiáng)調(diào)供應(yīng)鏈安全的核心、重點(diǎn)領(lǐng)域。上述政策取向也顯示，拜登政府的政策著力點(diǎn)并非關(guān)稅措施本身。
其二，美國(guó)近期通脹壓力顯著上升，貨幣政策陷入兩難。
2021年4月美國(guó)CPI通脹率達(dá)到4.2%，之后5月、6月一直維持在5%以上的歷史高位。而目前疫情仍然存在較大不確定性，美國(guó)經(jīng)濟(jì)反彈基礎(chǔ)尚不牢固，同時(shí)在個(gè)人救助政策的強(qiáng)力支持下美國(guó)勞動(dòng)參與率顯著偏低，這也在一定程度上使得失業(yè)率的表現(xiàn)可能被嚴(yán)重高估了。根據(jù)我們的計(jì)算，假定勞動(dòng)參與率保持在2021年2月的水平，則當(dāng)前美國(guó)實(shí)際失業(yè)率將達(dá)到8.3%，大幅高于名義失業(yè)率。此外，過高的政府負(fù)擔(dān)也使得寬松政策退出的難度上升。
這些因素使得美聯(lián)儲(chǔ)在通脹面前陷入了兩難。如果顯著提高關(guān)稅排除比率能夠?qū)褐仆洰a(chǎn)生積極影響，這顯然是美國(guó)方面可以考慮的措施。
提高關(guān)稅排除率 形成良性互動(dòng)的可行性更大
其一，美國(guó)運(yùn)用關(guān)稅排除手段，面臨的國(guó)內(nèi)政治壓力更小。
拜登政府已多次強(qiáng)調(diào)無(wú)意對(duì)華搞全面“脫鉤”或者“新冷戰(zhàn)”，而是在對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)中保持特定領(lǐng)域的合作，促使中國(guó)按照西方的國(guó)際規(guī)則行事。但迫于國(guó)內(nèi)政治壓力，拜登政府也束手束腳，找不到突破口。
而關(guān)稅排除措施是美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（USTR）已經(jīng)實(shí)施的措施，進(jìn)一步提升排除措施的力度對(duì)于拜登政府來(lái)說相對(duì)容易。這不會(huì)像“取消301關(guān)稅”措施那樣，刺激共和黨人的神經(jīng)。同時(shí)，關(guān)稅排除措施不涉及國(guó)會(huì)的立法進(jìn)程，也可以使得拜登政府規(guī)避其國(guó)內(nèi)政治壓力。
其二， 美國(guó)提高對(duì)華關(guān)稅排除率政策空間很大。
截至目前，美國(guó)仍然保留著對(duì)3700億美元的中國(guó)輸美商品加征關(guān)稅，其中對(duì)清單1（340億美元）、清單2（160億美元）和清單3（2000億美元）保持加征25%關(guān)稅，對(duì)清單4A（1200億美元）保持加征7.5%關(guān)稅。
在這些關(guān)稅基礎(chǔ)上，美國(guó)USTR會(huì)根據(jù)企業(yè)的申請(qǐng)，對(duì)部分加征關(guān)稅商品進(jìn)行排除，并給予一年期的時(shí)間免除征收關(guān)稅，待一年期滿之后重新審定。因此，關(guān)稅排除率的高低，將決定實(shí)際執(zhí)行的關(guān)稅水平。因此，我們對(duì)四個(gè)清單的全部排除信息進(jìn)行研究，具體研究結(jié)果可以參見：姚曦、趙海、徐奇淵，《美國(guó)加征關(guān)稅排除機(jī)制對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈的影響》（《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2020年第5期）。
具體而言，USTR的關(guān)稅排除行為顯示出其優(yōu)先考慮了供應(yīng)鏈安全因素。因此，與清單1和清單2相比，清單3和清單4A的排除率大幅降低。清單1、2、3、4A被批準(zhǔn)的排除申請(qǐng)占比分別為33.8%、37.4%、4.9%和6.5%。其原因在于，清單1、2中的商品，如汽車及零件、儀器等，生產(chǎn)技術(shù)相對(duì)復(fù)雜、供應(yīng)鏈條更長(zhǎng)，短時(shí)間尋找替代品較為不易，在USTR的排除標(biāo)準(zhǔn)中予以優(yōu)先考慮；而清單3、4A中的商品，如皮革制品、服裝、鞋等，生產(chǎn)技術(shù)相對(duì)簡(jiǎn)單、供應(yīng)鏈條較短，雖然進(jìn)口金額上的對(duì)華依賴度更高，對(duì)美消費(fèi)者的福利損害更大，但短時(shí)間尋找替代品相對(duì)容易，因此排除率較低。另外，考慮到前一階段排除期限（一年）到期后，很多商品未獲得延期，實(shí)際的排除率也大幅降低了。
可見，美國(guó)提高對(duì)華關(guān)稅排除率的政策空間很大。特別是當(dāng)前美國(guó)在通脹壓力下，提升汽車及零件的排除率，以及廣泛提升皮革制品、服裝、鞋等生活用品的關(guān)稅排除率，對(duì)其緩解貨幣政策壓力也有一定作用。
總體上，中美可以通過關(guān)稅排除機(jī)制，相互大幅提高關(guān)稅排除比率，推動(dòng)形成雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系良性互動(dòng)的起點(diǎn)。在全球疫情蔓延的背景下，當(dāng)前全球供應(yīng)鏈面臨前所未有的不確定性。中國(guó)臺(tái)灣的旱災(zāi)、美國(guó)的芯片制裁、航運(yùn)事故導(dǎo)致的港口擁堵、疫情導(dǎo)致的生產(chǎn)停頓，任何不確定性都將使得緊繃的供應(yīng)鏈面臨更大壓力。在這些負(fù)向供給沖擊的背景下，滯脹可能使得原本就走在獨(dú)木橋上的美國(guó)貨幣政策空間更顯逼仄。中美應(yīng)形成共識(shí)，在全球供應(yīng)鏈領(lǐng)域加強(qiáng)合作，協(xié)同穩(wěn)定全球供應(yīng)鏈的預(yù)期。在當(dāng)前，中美實(shí)質(zhì)性地提高關(guān)稅排除比率將有助于降低全球供應(yīng)鏈成本，從而加速緩解滯脹壓力，這也將成為中美雙邊形成良性互動(dòng)的一個(gè)重要開端。
作者系：徐奇淵，CF40研究部主任、中國(guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所研究員；姚曦，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所 助理研究員；趙海，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 全球戰(zhàn)略智庫(kù) 國(guó)際政治部主任。本文在中國(guó)金融四十人曲江報(bào)告《全球產(chǎn)業(yè)鏈重塑與中國(guó)選擇》部分章節(jié)基礎(chǔ)上改寫而成。
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