歐盟碳市場的兩大挑戰(zhàn)和運行經(jīng)驗
時間：2021-06-22
作者：Georg Zachmann
1、人們對碳減排行動可能造成的經(jīng)濟和福利的損失較為擔(dān)心，比如產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型可能造成失業(yè)、含碳產(chǎn)品成本抬升、通脹抬升等。您認(rèn)為應(yīng)該如何正確看待并回應(yīng)這個問題？
Georg Zachmann：碳減排需要整個經(jīng)濟實現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型，我們要改變出行、供暖、生產(chǎn)、發(fā)電方式等，這需要大力投資于低碳技術(shù)，如電動汽車、電熱、風(fēng)力渦輪機和太陽能電池板。同時，重排放的煤礦、燃煤電廠等行業(yè)需要轉(zhuǎn)型或者淘汰。
這樣的重大轉(zhuǎn)型對經(jīng)濟社會造成什么影響很大程度上取決于政策選擇。通過公共補貼來激勵低碳轉(zhuǎn)型成本會非常高昂；僅僅依賴提高碳定價來減排會抬高消費者和行業(yè)的成本；僅靠制定和實施一些標(biāo)準(zhǔn)則效率太低。因此，政策制定者需要平衡多種政策，切實有效地推進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型，例如，可以實施市場化的碳排放總量控制交易機制（cap-and-trade）、減少財政補貼，同時采取激勵措施，推動企業(yè)與消費者加大低碳技術(shù)投資，降低碳排放，避免碳價升得過高。
氣候政策對經(jīng)濟社會產(chǎn)生的沖擊可能不會像自動化、數(shù)字化等技術(shù)變革的影響那么大，但政府還是要積極應(yīng)對相關(guān)的區(qū)域性、行業(yè)性挑戰(zhàn)。長期來看，探索新機遇比保護(hù)傳統(tǒng)行業(yè)就業(yè)更重要。
2、目前看來，中國打算從建立全國碳市場入手，以市場化機制推動碳達(dá)峰和碳中和的實現(xiàn)。能否請您回顧一下歐洲碳市場的擬建和運行歷程？并談一談，其中有哪些值得借鑒的經(jīng)驗和需要吸取的教訓(xùn)？
Georg Zachmann：歐盟碳排放交易體系非常成功，在30個歐洲國家實行統(tǒng)一的碳價，這在經(jīng)濟上非常高效。
歐盟碳市場已經(jīng)成為了歐盟氣候政策的基石。但歐盟碳市場一開始的建設(shè)并不容易。最初，很多學(xué)者和政策制定者更希望歐盟對碳排放征稅，即由政府確定碳價，而不是推出碳排放限額交易系統(tǒng)、由政府來制定碳排放配額。但是根據(jù)歐盟的政治架構(gòu)，所有成員國在稅收問題上都有一票否決權(quán)，所以在歐盟各國征收統(tǒng)一的碳稅未能實現(xiàn)。
在歐盟碳市場推出的前幾年，很多公司因為政府發(fā)放的免費碳排放補貼獲得了大量的額外收益，碳排放配額的過度分配也遏制了碳價。但這些缺陷很可能是政策制定者有意為之，目的是為碳市場爭取足夠的政治支持。
之后，歐盟碳排放交易體系的規(guī)則幾經(jīng)修訂，現(xiàn)在這些問題大多得到了解決。歐盟碳市場已經(jīng)相對成熟，逐步提高的碳定價也正在鼓勵更多的低碳轉(zhuǎn)型，如淘汰煤炭發(fā)電等。
3、近期歐洲碳交易價格的攀升，引發(fā)了一些對當(dāng)前碳價“過高”還是“不足”，以及碳價穩(wěn)定性的討論。您認(rèn)為，當(dāng)前歐洲碳價及其形成面臨的真正問題是什么？對待碳價，經(jīng)濟體應(yīng)該允許其不斷上漲，還是有必要在不同階段確定對應(yīng)的合理碳價區(qū)間？可行做法是什么？
Georg Zachmann：歐盟碳定價機制目前運作良好。歐盟現(xiàn)在面臨的挑戰(zhàn)是如何將更多的行業(yè)納入碳定價機制中，如運輸和熱力。我們或許可以針對這些行業(yè)再推出一個碳排放交易系統(tǒng)，之后再與現(xiàn)有的系統(tǒng)合并。
另一個挑戰(zhàn)是碳價的上升遭到了來自行業(yè)的阻力，背后的原因也可以理解，因為企業(yè)不希望自己的國際競爭力因為碳價上升而受到削弱；同時，消費者因為擔(dān)心可支配收入下降，也不愿意支付更高的碳價。妥善應(yīng)對這些問題是保證碳定價機制正常運作的政治基礎(chǔ)。
從政治的角度，我們可以提供關(guān)于可接受價格水平的指引，這有利于平息那些反對價格合理波動的聲音。比起以間接方式引導(dǎo)市場，直接指定一個具體的碳價區(qū)間可能會面臨更多的政治阻力。
我認(rèn)為政策制定者可能會給出一個彈性區(qū)間，當(dāng)碳價超出了政策可接受的范圍時，就對每年發(fā)放的補貼金額進(jìn)行調(diào)整，但調(diào)整的方式要具有可預(yù)見性。這樣一來，交易中碳價可以升得很高、或降得很低，但必要時政策會對價格進(jìn)行逆向干預(yù)，以增強碳價的可預(yù)測性、避免價格過度波動。
4、碳市場和碳定價應(yīng)有的功能是什么？對于實現(xiàn)碳中和能在多大程度上起到作用？除此之外，一國要實現(xiàn)碳中和還需哪些其他政策安排？
Georg Zachmann：碳定價可以為碳密集型技術(shù)的經(jīng)營者和投資者提供強有力的、清晰的價格信號，鼓勵經(jīng)營者盡可能少用煤電廠等高碳資產(chǎn)、選擇其他的替代資產(chǎn)，引導(dǎo)投資者不再投資于平爐等高碳資產(chǎn)。因此，碳定價機制要盡可能覆蓋那些最重要的高排放領(lǐng)域，讓企業(yè)為自己的碳排放承擔(dān)成本，讓價格信號在短期和長期內(nèi)都足夠有力、可信。此外，還有很多配套政策能夠讓碳定價更有效、政治上更好被接受，如支持低碳技術(shù)發(fā)展、提供社會補貼等。
5、要使全球朝著碳中和的方向共同努力，是否有必要設(shè)計出一個激勵相容的機制？你認(rèn)為可行的做法有哪些？
Georg Zachmann：這個問題對于碳減排非常重要。雖然探討這個問題的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)汗牛充棟，但目前我們就此尚未達(dá)成學(xué)術(shù)共識。
我認(rèn)為我們應(yīng)該從既有機制入手，即聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）下的巴黎氣候協(xié)定。我們應(yīng)逐步強化UNFCCC提供的工具，如氣候融資、技術(shù)轉(zhuǎn)移等，切實激勵欠發(fā)達(dá)國家越過高碳排放的發(fā)展階段，直接邁入使用可再生能源、發(fā)展可持續(xù)交通與工業(yè)的階段。通過加大對低碳技術(shù)研究、創(chuàng)新、展示與應(yīng)用的公共支持力度，我們能夠逐步降低低碳技術(shù)的成本、增強其競爭力，讓欠發(fā)達(dá)國家也能應(yīng)用和推廣這些技術(shù)。
6、如果把經(jīng)濟脆弱國家納入考慮，碳邊境調(diào)節(jié)稅對于在全球范圍實現(xiàn)碳中和是有利的嗎？它可能有哪些正面和負(fù)面影響？
Georg Zachmann：最理想的情況是，我們設(shè)計了碳邊境調(diào)節(jié)機制，但永遠(yuǎn)不會實施。比如，如果出口國能夠在國內(nèi)推廣碳定價，進(jìn)口國就不用實施碳邊境調(diào)節(jié)了。這一方面有利于進(jìn)口國追求更高的氣候目標(biāo)，另一方面，出口國也不必繳納碳關(guān)稅了。
最糟糕的情況是，碳邊境調(diào)節(jié)機制的合法性和公平性面臨質(zhì)疑，加劇經(jīng)濟風(fēng)險、拖累碳減排進(jìn)程，甚至可能引發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)。為了避免這種情況發(fā)生，進(jìn)口國和出口國雙方都需要高超的外交技巧。
7、如何設(shè)計實施碳邊境調(diào)節(jié)機制才能既避免貿(mào)易保護(hù)主義，激發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)，又有利于全球共同碳減排？在相同目的下，有其他更好的替代方案嗎？
Georg Zachmann：我認(rèn)為試圖通過碳邊境調(diào)節(jié)機制促使其他國家推出氣候政策是行不通的，容易因有越俎代庖之嫌而受到詬病。
我能想到兩種替代方案。第一，對在一國消費的產(chǎn)品，不管是國內(nèi)生產(chǎn)的還是從國外進(jìn)口的，全都征收碳消費稅，但是考慮到歐盟的政治架構(gòu)，這需要所有成員國一致投票通過，這一方案的落實有難度；第二，對低碳技術(shù)提供強有力的支持，讓本國的綠色生產(chǎn)具有足夠的競爭力，這樣就不用訴諸邊境調(diào)節(jié)稅，同時還能促進(jìn)技術(shù)發(fā)展。
不過，從政治現(xiàn)實來看，我們只能盡可能合理的設(shè)計碳邊境調(diào)節(jié)機制、避免對國際貿(mào)易造成太大傷害。因此，我們要嚴(yán)肅看待歐盟目前推動的這個機制、積極有效應(yīng)對。貿(mào)易伙伴應(yīng)該明確一些現(xiàn)實的紅線，給歐盟留出空間，探索出一個為各方普遍接受的方案。
8、您認(rèn)為，碳邊境調(diào)節(jié)稅收應(yīng)該用在何處？有觀點認(rèn)為，為避免稅收被挪用，并加強對發(fā)展中國家的支持，應(yīng)該全部用于購買發(fā)展中國家出口的負(fù)值碳配額，也就是用于支持發(fā)展中國家或者具體出口國的減排行動。您對此是否贊同？
Georg Zachmann：我認(rèn)為碳邊境調(diào)節(jié)收入不應(yīng)計入財政收支，因為這有可能讓人覺得它不是一個氣候工具，而是政治工具。從法律的角度來說，最安全的辦法是建立一種機制，將碳邊境調(diào)節(jié)收入退回出口國；但如果把這筆收入用于海外氣候投資從法律上可行，這不失為一個有吸引力的選擇。
9、建立全球統(tǒng)一的碳定價體系是否有必要性和可行性？有人提出了替代方案——在各個碳市場之間建立可控的連通機制。您的建議是什么？
Georg Zachmann：我認(rèn)為短期內(nèi)很難建設(shè)一個全球性的碳定價體系，這其中涉及的分配和主權(quán)問題會構(gòu)成很大的障礙。而且，雖然碳定價從經(jīng)濟上來說確實是最有效的促進(jìn)碳減排的辦法，我并不認(rèn)為它對于碳減排來說是不可或缺的。
采取一種更加分散的方式進(jìn)行跨境碳交易更加可行，從經(jīng)濟的角度看方法合理，甚至有望為欠發(fā)達(dá)國家提供更多的低碳投資。但這種方法要想奏效，購買碳排放權(quán)的國家所買的必須是賣出國“額外”的碳排放權(quán)。這就需要我們探索一種方法，準(zhǔn)確評估所交易碳排放權(quán)的 “額外性” （additionality）。
10、中國提出在2030年實現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年實現(xiàn)碳中和，您對中國政府在設(shè)計和實施政策時有哪些建議？
Georg Zachmann：中國的氣候政策非常積極，包括承諾2060年實現(xiàn)碳中和、快速推廣可再生能源發(fā)電、開發(fā)低碳新技術(shù)、推出碳排放交易市場等，這些都是很好的舉措。但是和很多國家一樣，現(xiàn)實比理想復(fù)雜得多。從歐洲的角度來看，中國如果能夠和歐洲共同探討如何解決碳泄漏的問題，會非常有幫助。如果這個問題得到妥善解決，不僅可以遏制歐洲以外其他國家的碳排放增長，也能夠幫助歐洲更好地減排，從而有利于全球碳減排目標(biāo)的達(dá)成。
CF40研究部邀請到歐洲碳交易體系研究專家、歐洲布魯蓋爾研究所（Bruegel）高級研究員喬治·扎克曼（Georg Zachmann），對歐盟碳交易經(jīng)驗和目前遇到的挑戰(zhàn)進(jìn)行介紹，并就上述國際熱點問題分享見解，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。
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