美國力推全球最低企業(yè)稅率，意欲何為？
時間：2021-06-05
作者：Gary Hufbauer
“全球最低企業(yè)稅率”意在遏制國際稅收競爭
SFI：對于耶倫推動“全球最低企業(yè)稅率”的真實目的，有觀點認(rèn)為主要是支持拜登基建計劃，有觀點傾向于是為了解決與歐盟在數(shù)字稅領(lǐng)域的多年紛爭，對此，您有何見解？
Kyle：拜登政府提出的企業(yè)稅改革計劃，擬將企業(yè)稅率從21%提高至28%。加上州及地方征收的企業(yè)所得稅，美國企業(yè)實際稅率將從25.8%上升至32%左右。此外，拜登這一方案還會提高美國跨國公司為海外利潤所繳納的稅金。
雖然這一方案能夠提高聯(lián)邦政府的稅收收入，但同時也會促使更多美國企業(yè)將其利潤、總部或部分資產(chǎn)轉(zhuǎn)移至美國以外的其他國家。例如，科技公司會更傾向于將其知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移到愛爾蘭等低稅率的國家或地區(qū)；其他企業(yè)為了避免為海外利潤繳納更高的稅金，可能也會將總部遷移至這些國家或地區(qū)。
為了解決這個問題，拜登政府同時提出簽訂國際協(xié)議、提高全球范圍內(nèi)的企業(yè)稅率，來支持其國內(nèi)的企業(yè)稅改革計劃。這一協(xié)議的目的是遏制“稅收競爭”，縮小不同國家或地區(qū)企業(yè)稅之間的相對差距，這樣一來，企業(yè)就無法通過轉(zhuǎn)移活動地區(qū)來避稅了。
Gary：從美國的角度看，推動全球最低企業(yè)稅率主要是象征性的。拜登政府的倡議，主要是為了展示其在公司稅，尤其是針對大型高盈利企業(yè)的稅收方面的一種進(jìn)步主義立場。進(jìn)步派民主黨人反對美國企業(yè)將注冊地遷往盧森堡、新加坡、開曼群島等低稅率甚至零稅率的國家來逃避納稅負(fù)擔(dān)。他們喜歡全球最低企業(yè)稅率的象征意義。
其次，此舉意在為拜登計劃推出的美國特別企業(yè)稅奠定基礎(chǔ)。這個稅種主要針對在美經(jīng)營的外國企業(yè)，以防止其把盈利轉(zhuǎn)移到低稅收的國家。
以德國和法國為首的部分歐洲國家支持全球最低企業(yè)稅率，希望以此敦促愛爾蘭、盧森堡、瑞士、馬耳他等實行低稅率的歐洲國家抬高企業(yè)稅率。美國對全球最低企業(yè)稅率的支持在一定程度上有利于緩解美歐之間在數(shù)字稅領(lǐng)域的摩擦，但作用有限。比起最低企業(yè)稅率，雙方在數(shù)字稅問題上的爭端要大得多。
抬高企業(yè)稅率難改美國長期預(yù)算失衡局面
SFI：推行“全球最低企業(yè)稅率”能否解決美國當(dāng)前財政困境？對美國經(jīng)濟(jì)將帶來哪些影響？
Gary：對于美國，或者其他主要經(jīng)濟(jì)體來說，15%的全球最低企業(yè)稅率沒有什么實際意義，增加不了多少稅收收入。此舉主要是象征性的，不是實質(zhì)性的。
Kyle：目前，美國聯(lián)邦政府面臨著長期預(yù)算失衡。到2031年，聯(lián)邦政府預(yù)算赤字預(yù)計將達(dá)到1.8萬億美元，相當(dāng)于GDP 的5.7%。聯(lián)邦政府大量借債會降低未來美國人民的收入水平。同時，會導(dǎo)致私營部門儲蓄流向政府、支持其開支，從而“擠出”生產(chǎn)性投資；此外，政府債務(wù)上升，意味著美國人民須支付給外國債權(quán)人更高的利息，這也會降低未來的收入水平。
拜登的方案能夠增加聯(lián)邦政府收入，但無法解決其面臨的財政失衡問題。在未來十年內(nèi)，企業(yè)稅改革計劃預(yù)計每年能為聯(lián)邦政府帶來約2000億美元的收入，約占GDP的0.5%。
此外，拜登計劃擴(kuò)大聯(lián)邦政府的開支，將未來十年內(nèi)幾乎所有的新增聯(lián)邦收入用于基建投資和其他新的開支項目。這項稱為“美國就業(yè)計劃”（American Jobs Plan）的建議，在未來十年并不能縮減聯(lián)邦預(yù)算赤字，長期來看，也只能略微改善預(yù)算平衡。
新的基礎(chǔ)設(shè)施投資能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但新增增長的大部分甚至全部都會被更高的企業(yè)稅所抵消。抬高企業(yè)稅率會讓美國以及外國公司在美投資的成本變得更高，縮減美國生產(chǎn)資本規(guī)模，降低勞動生產(chǎn)率、工人工資以及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。
美國企業(yè)稅改革諸多問題懸而未決，國內(nèi)外皆存阻力
SFI：拜登企業(yè)稅改革在美國本土和海外遇到哪些阻力？存在哪些爭議？
Kyle：拜登的企業(yè)稅改革方案在國內(nèi)和國際上都會面臨阻礙。國內(nèi)來說，商界擔(dān)心將企業(yè)稅率提高至28%會“損害美國的競爭力”，最終，美國企業(yè)所繳納的聯(lián)邦、州及地方企業(yè)稅將達(dá)到32%，在經(jīng)合組織（OECD）35個成員國中是最高的。民主黨內(nèi)的立法者也已經(jīng)建議，將稅率提高至25%，而不是28%。
企業(yè)稅改革的具體落實也存在一些尚待明確的問題。例如，拜登計劃對美國跨國公司海外利潤的“最低稅率”進(jìn)行改革，要求跨國公司按照國家計算自己的最低稅負(fù)，這在實施上會很復(fù)雜，但改革方案中并未明確實際如何操作，對于如何處理經(jīng)營損失和外國稅收減免等重要問題也未作規(guī)定。
國際上，圍繞企業(yè)稅改革方案也存在很多懸而未決的問題。拜登政府表示希望就15%的最低企業(yè)稅率簽署國際協(xié)議，德國、法國等主要國家對此表示支持。但是，15%最低稅率具體如何實施目前尚不明朗。各國的稅基不同，或者說對于“企業(yè)收入”的定義不同；此外，很多國家往往有特殊的規(guī)定，為特定企業(yè)活動制定較低的有效稅率，例如為研發(fā)費用提供稅收補(bǔ)貼等。制定相關(guān)國際協(xié)議時，需要充分考慮各國稅收政策的種種差異。
如上所說，德國、法國等稅率較高的國家表示支持15%的全球最低企業(yè)稅，但也有國家已明確表示反對這一方案，例如愛爾蘭。愛爾蘭的企業(yè)稅率為12.5%，不太可能愿意簽署抬高企業(yè)稅率的協(xié)議。還有部分主要國家的態(tài)度尚不明朗，如中國、印度等。
Gary：對于美國、歐盟等主要經(jīng)濟(jì)體來說，為自己支持的企業(yè)或者行業(yè)提供補(bǔ)貼是很容易的，如電動車、半導(dǎo)體、5G等。但小國家做不到。對于它們來說，吸引大公司最好的辦法就是營造一個友好的營商環(huán)境，比如實施低稅率甚至零稅率。
所以，在很多小國眼里，征收全球最低企業(yè)稅率感覺像是大國“合起伙來”遏制自己的發(fā)展——事實也正是這樣。但是，如果大國決意如此，小國反對是沒有用的。目前看，大國國內(nèi)就此沒有什么大的分歧。我不知道中國的態(tài)度，但至少美國、德國等大國都是支持此舉的。
如果經(jīng)合組織（OECD）國家均采取了全球最低企業(yè)稅率，一個主要的問題就是如何讓非OECD成員國接受這個稅率。有些國家可能名義上實施15%的最低稅率，但實際上卻通過各類稅收減免措施壓低企業(yè)實際的納稅負(fù)擔(dān)。
數(shù)字稅問題加劇稅收制度的復(fù)雜性和國際稅務(wù)糾紛
SFI: 有觀點認(rèn)為，美國對“數(shù)字稅”的態(tài)度是歐美能否達(dá)成企業(yè)所得稅協(xié)議的關(guān)鍵，對此，您如何看待？
Kyle：目前，有部分國家征收所謂的“數(shù)字稅”。數(shù)字稅是一種企業(yè)所得稅，主要針對大型科技公司征收。英國、法國等國僅對極大型公司的收入征收數(shù)字稅，設(shè)定的門檻很高，基本上主要就是針對大型美國科技公司。本質(zhì)上，數(shù)字稅就是這些國家對在本國做生意的美國科技公司所征收的關(guān)稅。
美國立法者，包括拜登政府，對數(shù)字稅持懷疑態(tài)度，因為數(shù)字稅特別針對美國企業(yè)，并不公平。拜登政府希望能夠就對數(shù)字公司的征稅達(dá)成統(tǒng)一協(xié)議，停止目前這些歧視性的稅收行為，主張在更大范圍內(nèi)推行企業(yè)稅改革。
拜登政府在企業(yè)稅改革上愿意與各國展開合作，這增加了達(dá)成協(xié)議的可能性，但依然有一些問題需要解決。各國需要就如何對大型科技企業(yè)的利潤在國家間進(jìn)行再分配達(dá)成一致，這意味著必然會有贏家和輸家。此外，在征收數(shù)字稅時，美國希望對美國和歐盟國家的企業(yè)一視同仁，這可能會遭到來自部分國家的阻力。
Gary：拜登總統(tǒng)建議，不征收數(shù)字稅，而是要求全球最大的跨國企業(yè)（如全球100強(qiáng)）在全球范圍內(nèi)繳稅，即在產(chǎn)生盈利的地區(qū)納稅、而不是在商品或服務(wù)的生產(chǎn)地納稅。不管是數(shù)字稅還是拜登的這一提議，都將極大地加劇稅收制度的復(fù)雜性和國際稅務(wù)糾紛。如果付諸實施，最大的受益人會是會計公司和稅務(wù)律師。我認(rèn)為至少近幾年內(nèi)，各國不可能就此達(dá)成什么協(xié)議。
企業(yè)稅制度已無法適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)，以增值稅和個稅代之是明智之舉
SFI：應(yīng)對經(jīng)濟(jì)數(shù)字化挑戰(zhàn)的國際稅收規(guī)則將如何演進(jìn)？
Gary：公司稅最主要的“賣點”在于很多人并不知道稅負(fù)最終落在了誰身上：是公司的股東、員工，還是消費者？只要公眾認(rèn)為最終承擔(dān)稅負(fù)的只有股東，就會有人支持征收公司稅，尤其是進(jìn)步主義者。但事實上，在所有主要的稅種中，公司稅對經(jīng)濟(jì)的扭曲是最嚴(yán)重的，而且會遏制創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)增長。對數(shù)字經(jīng)濟(jì)征收企業(yè)稅只會加劇經(jīng)濟(jì)扭曲、進(jìn)一步損害經(jīng)濟(jì)增長。
明智的國家會主要依賴兩種稅收：一是增值稅，如果實行單一稅率的增值稅幾乎不會產(chǎn)生任何經(jīng)濟(jì)扭曲；二是個人所得稅和房產(chǎn)稅，這有利于降低收入不平等，且能在基本不扭曲經(jīng)濟(jì)的前提下創(chuàng)造大量的稅收收入。
Kyle：現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)暴露了企業(yè)所得稅制度的一些主要缺陷。傳統(tǒng)上，企業(yè)稅的征稅基礎(chǔ)是“來源地”，即按照生產(chǎn)活動所在地征收企業(yè)稅。比如，一個公司的某個工廠創(chuàng)造的收入要在工廠所在地納稅。很多情況下，明確生產(chǎn)地是很簡單的事。
但是，當(dāng)一家公司生產(chǎn)某種商品的流程非常復(fù)雜、跨多個地區(qū)，且不僅涉及工廠、還涉及知識產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)時，明確“來源地”就要復(fù)雜得多了。例如，一部電影的拍攝可能跨越了全球多個地區(qū)，演員在英國搭景地和非洲實地拍攝鏡頭，特效制作在新加坡、倫敦或者溫哥華完成，制片方和知識產(chǎn)權(quán)可能屬于美國。
在目前的稅收體系下，這部電影產(chǎn)生的相關(guān)利潤要在不同的國家、地區(qū)進(jìn)行報稅和申請稅收減免，這樣，企業(yè)就有動機(jī)在高稅收的國家高報費用、在低稅收的國家高報收入。為了防止這一現(xiàn)象，各國需對跨境交易實施嚴(yán)格的轉(zhuǎn)移定價監(jiān)管，但知識產(chǎn)權(quán)本身就很難定價，這會加大監(jiān)管的難度。
鑒于按照“來源地”征稅的體系對利潤分配帶來的諸多挑戰(zhàn)，立法者或許可以考慮按照“目的地”征稅，即根據(jù)商品的消費地區(qū)、而不是生產(chǎn)地區(qū)征收企業(yè)所得稅。還是電影的例子，在“目的地”征稅體系下，不會再要求計算電影制作在不同國家、地區(qū)產(chǎn)生的成本和收入，而會直接在電影最終上映的地區(qū)征稅，這會降低企業(yè)稅制的復(fù)雜程度。
但采用這種方法也會帶來挑戰(zhàn)。按照消費地區(qū)征稅能充盈部分國家的稅收收入，但也有一些國家的收入則會因此降低，受益的主要是美國這類消費市場較大的進(jìn)口大國，而國內(nèi)市場較小的出口國的財政則會蒙受損失。此外，確定數(shù)字服務(wù)消費者所在地區(qū)也會是個挑戰(zhàn)。
長期來看，企業(yè)所得稅這個稅種甚至都可能慢慢被淘汰。未來，各國可能會直接通過個人所得稅對企業(yè)股東征稅，或者通過增值稅對國內(nèi)消費者征稅。
上海新金融研究院（SFI）編輯部與美國彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所（PIIE）非常駐高級研究員Gary Hufbauer、美國企業(yè)研究所（AEI）常駐研究員Kyle Pomerleau進(jìn)行深入訪談，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。
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