提高微觀監(jiān)管有效性 維護金融安全與穩(wěn)定
時間：2021-05-01
作者：孫天琦
三年風(fēng)險攻堅戰(zhàn)取得重要階段性成果：從央行評級看金融穩(wěn)定與金融風(fēng)險的總體形勢
2021年4月23日，人民銀行公布了2020年四季度央行金融機構(gòu)評級的結(jié)果，此次評級共覆蓋4399家銀行業(yè)金融機構(gòu)，其中大型銀行24家、中小銀行3999家、非銀行機構(gòu)376家。
截至2020末，金融業(yè)總資產(chǎn)353萬億元，其中近91%為銀行業(yè)資產(chǎn)。銀行業(yè)中，央行評級結(jié)果在安全邊界內(nèi)（1-7級）的機構(gòu)掌握了98%的資產(chǎn)，高風(fēng)險機構(gòu)數(shù)量顯著下降。評級結(jié)果在“綠區(qū)”（1-5級）的機構(gòu)2089家?！包S區(qū)”（6-7級）機構(gòu)1868家。“紅區(qū)”（8-D級）高風(fēng)險機構(gòu)442家，資產(chǎn)占銀行業(yè)總資產(chǎn)的2%?！凹t區(qū)”高風(fēng)險機構(gòu)較上季度減少132家，較去年同期減少103家。出險的幾家中小機構(gòu)社會影響、政治影響極其惡劣。
從機構(gòu)類型看，大型銀行評級結(jié)果最好，農(nóng)合機構(gòu)風(fēng)險相對較高。大型銀行評級結(jié)果最好，1級的1家，2級的11家，3級的8家，4級的3家，7級的1家，24家大型銀行資產(chǎn)占銀行業(yè)71%。中小銀行中，外資銀行和民營銀行的評級結(jié)果較好，分別有95%、74%的機構(gòu)分布于1-5級，且無高風(fēng)險機構(gòu)；城市商業(yè)銀行的評級結(jié)果次之，有72%的機構(gòu)分布于1-5級，但也有12%的機構(gòu)為高風(fēng)險機構(gòu)，資產(chǎn)占全部城商行的4%；農(nóng)合機構(gòu)（包括農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)信社）和村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險最高，高風(fēng)險機構(gòu)數(shù)量分別為285家和127家，資產(chǎn)分別占本類型機構(gòu)的8%、10%。
提高微觀金融監(jiān)管有效性 維護金融穩(wěn)定與金融安全
為更好防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險，維護國家經(jīng)濟金融安全，總結(jié)近幾年金融風(fēng)險處置實踐的經(jīng)驗教訓(xùn)，下一步應(yīng)不斷提高微觀金融監(jiān)管有效性，加強金融業(yè)行為監(jiān)管，構(gòu)建更加強健有效的金融安全網(wǎng)，更好地維護金融穩(wěn)定與安全。
（一）提高微觀審慎監(jiān)管有效性。
微觀審慎監(jiān)管是金融安全網(wǎng)的第一道防線。在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，一是金融產(chǎn)品屬“專賣品”，必須持牌經(jīng)營，不是隨便開個鋪子就可以賣金融產(chǎn)品。金融業(yè)作為特許行業(yè)，無論內(nèi)資還是外資，開展境內(nèi)金融業(yè)務(wù)都要取得我國金融管理部門的牌照，不能“無照駕駛”。不是線上、線下隨便開個鋪子，就可以賣金融產(chǎn)品。金融牌照有地域限制，未獲許可在異地展業(yè)是“無照駕駛”。金融牌照有國界，持境外金融牌照不可在我國境內(nèi)“無照駕駛”。 “無照駕駛”屬于非法金融活動，必須穿透監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊。二是提升股東資質(zhì)和股本質(zhì)量監(jiān)管有效性。部分中小金融機構(gòu)股本不實，股東虛假注資、循環(huán)注資，一些農(nóng)信社、城商行以貸入股、承諾收益名股實債，個別地方出現(xiàn)退股現(xiàn)象，資本抵御風(fēng)險和吸損能力差。
在持續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)，一是健全公司治理，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)。借鑒《G20/OECD公司治理準(zhǔn)則》等國際通行準(zhǔn)則，結(jié)合我國實際，把公司治理作為基礎(chǔ)性監(jiān)管要求。二是提高對關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管和集中度監(jiān)管有效性。三是規(guī)范同業(yè)業(yè)務(wù)，強化流動性監(jiān)管和資本要求。四是提高杠桿率監(jiān)管的有效性，強化金融機構(gòu)資本約束。五是規(guī)范表外業(yè)務(wù)發(fā)展。六是強化異地展業(yè)和異地經(jīng)營監(jiān)管，彌補監(jiān)管空白。七是提高資產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)管的有效性。八是關(guān)注貨幣錯配和匯率風(fēng)險。九是強化數(shù)據(jù)真實性監(jiān)管。
（二）加強金融業(yè)行為監(jiān)管。
在批發(fā)端，由于缺乏系統(tǒng)性行為監(jiān)管體系，違法違規(guī)行為時有發(fā)生：一是機構(gòu)之間過度資源互換。二是發(fā)行違規(guī)返費。三是結(jié)構(gòu)化發(fā)行。四是虛假倒量交易。五是違規(guī)利益輸送。六是規(guī)避監(jiān)管違規(guī)開展業(yè)務(wù)。
下一步，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，盡快推動建立金融業(yè)批發(fā)市場行為監(jiān)管體系。一是研究制定監(jiān)管規(guī)則，建立金融業(yè)批發(fā)市場的現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場監(jiān)管等工作體系。二是完善金融業(yè)批發(fā)市場自律機制，豐富本幣自律機制管理范疇。三是優(yōu)化各市場考核評價體系，建立多維度評價體系。四是推動各類券種承銷、交易的線上化，提高發(fā)行交易透明度。五是規(guī)范債券發(fā)行主體行為，嚴(yán)格執(zhí)行投行承銷、發(fā)行定價和投資交易業(yè)務(wù)防火墻制度。六是加強市場準(zhǔn)入和退出管理，防范“丙類戶”類內(nèi)幕交易死灰復(fù)燃。七是穩(wěn)步推動整改政策實施。
在零售端，消費者/投資者權(quán)益保護仍較為薄弱：一是法律體系層面立法滯后，缺乏金融消費者保護專門性法律法規(guī)。二是監(jiān)管層面重審慎監(jiān)管、準(zhǔn)入監(jiān)管，輕行為監(jiān)管；重“出交規(guī)”、輕“上街執(zhí)勤”，規(guī)則執(zhí)行不到位。三是金融機構(gòu)層面重業(yè)績、輕合規(guī)，風(fēng)控文化缺乏。四是金融消費者層面金融素養(yǎng)不足、風(fēng)險意識不強，維護自身權(quán)益的能力不夠。
下一步，應(yīng)著力強化消費者/投資者權(quán)益保護，完善零售端行為監(jiān)管框架。一是立法思想從形式平等到實質(zhì)平等、從契約自由到契約公平和契約正義不斷演進，完善相關(guān)法律法規(guī)。二是確保眾多監(jiān)管政策落地執(zhí)行，強化行為監(jiān)管能力建設(shè)；明確監(jiān)管職責(zé)分工；建立分級監(jiān)管模式；建立全國性消費/投資糾紛數(shù)據(jù)庫和對舉報揭發(fā)的重獎機制和保護機制；探索行政、民事與刑事的有效對接，加大處罰力度。三是金融機構(gòu)在公司治理層面強化行為風(fēng)險管理體制機制。四是加強個人信息保護，進一步重視金融知識普及，強化“收益自享、風(fēng)險自擔(dān)”意識。
（三）回歸基本常識、基本常理，高度關(guān)注與同業(yè)偏離度太大的指標(biāo)，及早糾偏。
高風(fēng)險機構(gòu)的風(fēng)險積聚往往有跡可循，近年來多個典型金融機構(gòu)和非金融機構(gòu)的風(fēng)險案例中，有些指標(biāo)異常高于同業(yè)。例如，某農(nóng)商行10個月內(nèi)資產(chǎn)擴張16倍。某企業(yè)舉債并購，7年間資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模擴張93倍。某大型集團基于虛假貿(mào)易（離岸轉(zhuǎn)手買賣）的營業(yè)收入7年內(nèi)增長了700多倍。個別傳統(tǒng)地方中小銀行不到1年內(nèi)通過第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺從外省吸收存款規(guī)模占其各項存款比重高達(dá)73%。市場約束失靈，市場和機構(gòu)持續(xù)為這些機構(gòu)或給予高評級，或承銷債券、股票，或斥資購買債券、股票以及發(fā)放貸款。專業(yè)媒體等社會監(jiān)督也基本缺失。各金融管理部門應(yīng)切實從基本常識出發(fā)加強監(jiān)測，及時準(zhǔn)確識別金融機構(gòu)明顯異于同業(yè)、異常高于同業(yè)、異?！昂谩庇谕瑯I(yè)的經(jīng)營指標(biāo)，并立刻采取監(jiān)管措施，實現(xiàn)風(fēng)險打早打小。要強化金融市場和金融機構(gòu)對企業(yè)高杠桿擴張的識別和預(yù)警，提高市場約束機制的有效性。
從異常高于同業(yè)的指標(biāo)中，尋找預(yù)警信息，能發(fā)現(xiàn)評級較好銀行的異常指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)苗頭性風(fēng)險，防患于未然。例如對評級好的銀行的預(yù)警性掃描發(fā)現(xiàn)，某評級為4級的城商行近3年資產(chǎn)增長率均超過100%。某評級為3級的農(nóng)商行近三年表外承兌匯票增長率高達(dá)148%、222%、69% 。某評級為4級的農(nóng)商行近三年逾期貸款平均增速為75%，2020年末逾期貸款較2017年末增幅達(dá)279%，其中域外貸款比例為32%。評級為4級的某外資法人銀行和某農(nóng)商行同業(yè)集中度均近40%，同業(yè)資產(chǎn)占總資產(chǎn)比例均超過50%。
（四）構(gòu)建更加強健有效的金融安全網(wǎng)。
總體看，金融業(yè)微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管在整個金融安全網(wǎng)中處于較為上游的位置，上游的微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管越有效，風(fēng)險事件就越少，處于較下游的存款保險、最后貸款人壓力就越小。宏觀審慎管理在金融安全網(wǎng)中處于提綱挈領(lǐng)、統(tǒng)領(lǐng)全局的位置，宏觀審慎管理越有效，金融安全網(wǎng)就越有韌性。
因此，應(yīng)在強化微觀審慎監(jiān)管、存款保險、最后貸款人等傳統(tǒng)金融安全網(wǎng)的同時，強化行為監(jiān)管和宏觀審慎管理，同時落實功能監(jiān)管，重視科技賦能，強化多部門協(xié)同，減少地方政府對金融機構(gòu)自主經(jīng)營的干預(yù)，構(gòu)建更加強健有效的金融安全網(wǎng)，維護國家金融穩(wěn)定與安全。
作者孫天琦系CF40特邀成員、中國人民銀行金融穩(wěn)定局局長，本文為作者在4月24日舉行的2021·金融四十人年會專場一“后疫情時期的宏觀政策選擇與風(fēng)險應(yīng)對”上的發(fā)言主要提綱，轉(zhuǎn)載請注明出處。
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