剛剛公布的政府工作報告引起社會各界熱議，特別是我國2021年宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、政策工具以及八大工作重點，這些都在“十四五”規(guī)劃框架之中，都立足于新發(fā)展階段、新發(fā)展理念和新發(fā)展格局。
因此，要想深入理解政府工作報告中的幾大關(guān)鍵點，就要從“十四五”的整體規(guī)劃框架、發(fā)展趨勢，來理解短期指標(biāo)和政策定位。
GDP增速6%以上有三大考量 CPI漲幅3%未低估通脹潛力
在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)方面，今年GDP增速的目標(biāo)確立在6%以上，超市場預(yù)期。一是因為去年中央沒有確定經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，而今年設(shè)定了目標(biāo)。二是目標(biāo)低于普遍預(yù)期水平。
目前大多數(shù)宏觀預(yù)測團(tuán)隊預(yù)測，由于基數(shù)效應(yīng)，今年GDP增長速度有望達(dá)到8%以上，6%的目標(biāo)似乎相對保守。而總理已經(jīng)對這一目標(biāo)進(jìn)行說明，國務(wù)院研究室主要負(fù)責(zé)人也進(jìn)行了進(jìn)一步解說。在說明中，我們需要把握以下幾點：
第一，這一目標(biāo)的基礎(chǔ)是我國抗疫勝利和宏觀經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)入新階段，目前面臨的不確定性較去年大幅度降低。
此時，我們需要一個經(jīng)濟(jì)目標(biāo)來引導(dǎo)預(yù)期，形成共識，指引各個部門、各個區(qū)域、各個產(chǎn)業(yè)以此為準(zhǔn)繩形成各自的行動目標(biāo)。從這一角度來講，確定經(jīng)濟(jì)增長有利于當(dāng)前形勢的發(fā)展。
第二，目標(biāo)是底線管理和系統(tǒng)思維的產(chǎn)物。
從國民核算角度，6%以上的GDP增速，意味著居民可支配收入的實際增長率可能達(dá)到5%-6%，企業(yè)利潤名義增長速度可能達(dá)到8%-9%，政府財政收入的名義增速可能達(dá)到9%。
這一水平是保證中國宏觀經(jīng)濟(jì)、國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)暢通的基本參數(shù)，能夠保證到今年底中國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)入到常態(tài)化階段。
為了保底線、?；颈P，今年GDP增速不能低于6%，這一水平能夠保證各個市場主體正常地形成預(yù)期、進(jìn)行決策、形成內(nèi)生的增長動能和復(fù)蘇動能。
第三，6%是接續(xù)“十四五”規(guī)劃的重要參數(shù)。
“十四五”要求跨越中等收入陷阱，為2035年初步實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化打下堅實基礎(chǔ)，同時“十四五”也是中美大國博弈的關(guān)鍵期。在這一階段，我國增長速度需要基準(zhǔn)。按照學(xué)界研究，“十四五”潛在增長速度的基準(zhǔn)在6%左右。
參考去年的增長情況，今年GDP增速將呈現(xiàn)“前高后低”的態(tài)勢，一季度同比增速或?qū)⑦_(dá)到13%-14%，但四季度將逐步回落至6%左右，明年增長速度也將在6%左右。從“十四五”的戰(zhàn)略布局來看，確定6%作為底線，有利于確定“十四五”的增長標(biāo)桿，也有利于政策規(guī)劃的接續(xù)。
但同時也要考慮到，中國目前正發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化。國家增長目標(biāo)的設(shè)定，將成為各行各業(yè)的基準(zhǔn)參考和行動指南。
去年疫情期間，中國的結(jié)構(gòu)性分化處于加速期。以高新技術(shù)為主體的無接觸經(jīng)濟(jì)得到快速迅猛發(fā)展，而傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)處于快速轉(zhuǎn)型升級階段。如果確定過高的增長速度，層層加碼，不利于我國高質(zhì)量增長，不利于我國按照新發(fā)展格局、新發(fā)展理念進(jìn)行政策部署和戰(zhàn)略落實。
所以，6%是落實新發(fā)展格局、高質(zhì)量發(fā)展的要求，從統(tǒng)籌“十四五”總體布局的角度看，它是一個體現(xiàn)我國底線管理和統(tǒng)籌思維的增長目標(biāo)。
在通貨膨脹和就業(yè)方面，通貨膨脹指標(biāo)——CPI確定在3%左右，失業(yè)率5.5%，新增就業(yè)1100萬以上。
根據(jù)奧肯定律，中國GDP每增長1%所帶來的就業(yè)在200萬左右。若按6%以上的經(jīng)濟(jì)增長速度，疊加結(jié)構(gòu)效應(yīng)，新增就業(yè)能夠完成1100萬的水平。
“十三五”規(guī)劃中，預(yù)計每年新增就業(yè)平均在1200萬左右，而實際完成情況在1300-1350萬。依據(jù)這一情況估計，今年實際城鎮(zhèn)新增就業(yè)規(guī)?？赡苓_(dá)到1200萬。
關(guān)于CPI，目前全世界都在對通脹預(yù)期做系統(tǒng)性調(diào)整，特別是美聯(lián)儲新增1.9萬億的刺激計劃，引發(fā)貨幣擴(kuò)張效應(yīng)，全球資產(chǎn)價格、大宗商品價格上調(diào)，引起金融市場的高度關(guān)注，這在全球?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)不景氣和有效需求不足的現(xiàn)實情況下不容忽視。
在中國，供給彈性非常大，3%并沒有低估通貨膨脹增長潛力。2021年和“十四五”期間，在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的過程中，通貨膨脹的結(jié)構(gòu)效應(yīng)非常強(qiáng)，但總量效應(yīng)并不像傳統(tǒng)所想象的那么強(qiáng)。學(xué)界討論認(rèn)為主要原因在于，貨幣數(shù)量論已經(jīng)失效，同時菲利普斯曲線扁平化帶來了一系列問題。
學(xué)術(shù)界和金融市場實務(wù)界的種種討論，形成了我們對于未來增長預(yù)期的差異性，這將影響投資、實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宏觀調(diào)控。因此，在未來幾年中，宏觀調(diào)控可能比過去幾十年更加復(fù)雜。在政策層面和理論層面可能面臨較大突破，希望大家能夠多關(guān)注。
今年財政赤字并無明顯收縮 M2、社融增速不會有太大變化
上述幾大政策目標(biāo)，要求宏觀經(jīng)濟(jì)政策要保持連續(xù)性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。
首先，財政政策的定位已經(jīng)充分體現(xiàn)了以上要求，主要表現(xiàn)在，非常規(guī)舉措將大大收縮，積極財政政策的定位保持不變。
第一，我國赤字率從3.6%下降到3.2%，降幅為0.4%。這是否意味著赤字將明顯收縮？不一定。按照大部分團(tuán)隊預(yù)測，2021年名義GDP增長速度可能會達(dá)到12%左右，3.2%的財政赤字率意味著一般預(yù)算財政赤字規(guī)模將達(dá)到3.6萬億，略低于去年的水平。
第二，抗疫特別國債停止發(fā)放。
第三，加大對于地方財政的轉(zhuǎn)移支付。
在去年財政直達(dá)機(jī)制改革的基礎(chǔ)上，使去年兩萬億的直達(dá)規(guī)模提升到2.8萬億，這是對目前財政所面臨的結(jié)構(gòu)性負(fù)擔(dān)給予的高度關(guān)注，因為今年地方政府基層政府運轉(zhuǎn)困難、財政困難的局面將延續(xù)。
因此，加大對于基層的轉(zhuǎn)移支付和財政資金直達(dá)的力度，有利于基層的運轉(zhuǎn)，有利于國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的暢通。
除上述舉措之外，今年安排了專項債3.65萬億元，與去年規(guī)模基本相當(dāng)，體現(xiàn)了財政積極配合新發(fā)展格局所開展的六大方面的戰(zhàn)略部署，特別是在“兩新一重”上的重點投資。
今年，我們在創(chuàng)新領(lǐng)域、綠色領(lǐng)域、中小微等關(guān)鍵領(lǐng)域，以及有關(guān)國家大局的大型項目、有關(guān)民生的急需項目要進(jìn)行重點投入，因此中央預(yù)算投資規(guī)模不少于6千萬億，說明今年我們在擴(kuò)大有效需求中，投資需求的擴(kuò)大高于普遍預(yù)期。
研究表明，由于2021年財政收入名義增長速度將從去年的負(fù)增長轉(zhuǎn)變至9%-10%，財政總規(guī)模將從去年的18萬億左右提升到接近20多萬億。
今年財政支出的總體規(guī)模較去年并未收縮，反而由于增長效應(yīng)，支出規(guī)模依然很大。很多人認(rèn)為財政政策將有較大變化，但實際上，從總量規(guī)模、從結(jié)構(gòu)導(dǎo)向，財政政策也保持了連續(xù)性、不急轉(zhuǎn)彎的指導(dǎo)思想。
相對于去年，我們的調(diào)整之處在于，非常規(guī)舉措將大大收縮，但是積極的定位沒有本質(zhì)的變化。
其次，在貨幣政策方面，政策的連續(xù)性主要體現(xiàn)兩點。
其一是宏觀杠桿率保持穩(wěn)定，貨幣供應(yīng)量與社會融資總量的增速與名義GDP增速相匹配。
這句話具有豐富的內(nèi)涵。在“十三五”大部分時間里面，貨幣政策的表述都有這樣的內(nèi)涵。今年的新內(nèi)容主要體現(xiàn)在名義GDP增速。
去年我國實際GDP增速是2.3%，名義增長速度只有4%。今年預(yù)測GDP增速在8%左右，GDP平減指數(shù)可能接近4%，那就意味著名義增速可能在12%左右，這意味著M2增速、社融增速較去年不會有太大變化。這種匹配性能夠保持宏觀杠桿率不變。
其二，貨幣政策的結(jié)構(gòu)性導(dǎo)向?qū)⒏用鞔_。
本次報告，體現(xiàn)了貨幣政策對“十四五”戰(zhàn)略規(guī)劃和財政重大項目的配合，以及貨幣政策對于創(chuàng)新領(lǐng)域的重要項目、綠色行業(yè)、小微企業(yè)等幾大板塊的明確導(dǎo)向。
總的來說，在宏觀經(jīng)濟(jì)政策層面，本次報告的原則性表述已經(jīng)在去年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上進(jìn)行了全面定位；但在一些具體指標(biāo)的確定上，則充分體現(xiàn)了我們宏觀調(diào)控的精準(zhǔn)性和相機(jī)抉擇性，以及政策的結(jié)構(gòu)性導(dǎo)向。
我們需要結(jié)合具體數(shù)據(jù)，深入理解今年財政、貨幣政策和往年政策在具體操作、結(jié)構(gòu)上的差異，這樣我們對于中國的宏觀政策定位會更深入。
擴(kuò)內(nèi)需成為中期戰(zhàn)略 改善收入分配是關(guān)鍵
政府工作報告中的八大重點與中央經(jīng)濟(jì)工作會議中八大工作重點基本一致，理念和內(nèi)容與“十四五”規(guī)劃、與新發(fā)展格局戰(zhàn)略的實施相契合。
今年要起好步、開好局，體現(xiàn)在今年的工作定位要成為“十四五”規(guī)劃的先導(dǎo)。因此，今年政策中對于重點領(lǐng)域改革的計劃，對于擴(kuò)內(nèi)需的定位，對于鄉(xiāng)村振興、環(huán)保和碳減排等工作，都需要在“十四五”的發(fā)展趨勢中、在新發(fā)展格局的布局中進(jìn)行理解。
以普遍關(guān)注的擴(kuò)大內(nèi)需為例，從標(biāo)準(zhǔn)的教科書和西方經(jīng)驗來講，擴(kuò)大內(nèi)需一般作為短期政策，通過財政政策、貨幣政策，刺激投資和消費，從而擴(kuò)大內(nèi)需，克服經(jīng)濟(jì)下滑的周期性變化。但這并不能適應(yīng)我國現(xiàn)階段宏觀治理的要求。
在新發(fā)展格局中，我們將消費、擴(kuò)大內(nèi)需作為戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略和需求管理政策的本質(zhì)性區(qū)別在于，我們擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略屬于中期定位，不是簡單的短期逆周期的調(diào)整需求。
理解中期定位的第一個層面是我們的擴(kuò)內(nèi)需戰(zhàn)略存在大量的制度性改革。
今年的政府工作報告中提出“民生擴(kuò)內(nèi)需”。民生建設(shè)需要一系列的收入分配政策、社會建設(shè)等制度體系改革，這是深層次的改革。同時也要求我們注重消費和投資結(jié)構(gòu)匹配，其重點在于消費和投資的動態(tài)平衡。不再是簡單地就消費談消費，就投資談投資，而是相互匹配。
這兩大特性在今年強(qiáng)調(diào)的非常明顯，擴(kuò)內(nèi)需不再是簡單地發(fā)消費券、家電下鄉(xiāng)、消費補(bǔ)貼，而是通過收入分配政策、擴(kuò)大居民收入來進(jìn)行的，這是 “十四五”工作的重要方面。
第二個層面是我們會在一系列結(jié)構(gòu)性政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行重大調(diào)整。
消費不振，內(nèi)需不振，并不是簡單的短期問題，而是結(jié)構(gòu)性問題。我們在結(jié)構(gòu)性政策上要著力，在機(jī)制體制上要更好地協(xié)調(diào)，最后才涉及短期政策，要以消費投資的有效擴(kuò)張作為落腳點。
在五中全會新發(fā)展格局戰(zhàn)略中，國民經(jīng)濟(jì)的暢通，需要在消費投資結(jié)構(gòu)上做文章。因此，今年擴(kuò)大內(nèi)需的工作重點，并不僅指向今年的短期工作，更需要配合整個“十四五”新發(fā)展格局戰(zhàn)略的落實，配合擴(kuò)內(nèi)需的戰(zhàn)略基準(zhǔn)。
資產(chǎn)價格管控是后疫情時代的超級問題
過去20年，是世界發(fā)生翻天覆地結(jié)構(gòu)性變化的20年。
從2008年的金融危機(jī)到去年的新冠疫情，宏觀經(jīng)濟(jì)和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的哲學(xué)基礎(chǔ)受到顛覆性沖擊。
其中最為明顯的特征是，全球CPI在此期間一直保持在2%-5%的水平，我國在過去10年CPI也基本處于1.5%-3.5%的區(qū)間內(nèi)，而傳統(tǒng)上與通脹相關(guān)聯(lián)的參數(shù)，例如貨幣供應(yīng)量、債務(wù)水平，我國每年大致按照10%的速度增長，歐美經(jīng)過若干輪量化寬松，數(shù)據(jù)更為恐怖，但沒有出現(xiàn)預(yù)期的通貨膨脹。
在經(jīng)過長達(dá)十幾年的貨幣積累后，會不會在近期和未來一段時間出現(xiàn)超級通貨膨脹？
目前大宗商品價格上漲，石油價格、農(nóng)產(chǎn)品價格、鐵礦石價格、銅礦，從去年最低點算起都出現(xiàn)了大幅上漲。這些變化對于中國這一制造業(yè)大國而言，確實會造成通脹恐慌。那么，是不是會出現(xiàn)大家所擔(dān)心的變化？
從目前來看，很多實證研究和理論研究都表明，通脹形成機(jī)制發(fā)生了根本性的變化，特別是在物質(zhì)相對充裕的的條件下。
貨幣沖擊對于老百姓商品籃子的價格沖擊，也就是CPI居民消費價格指數(shù)的沖擊究竟會怎樣？
在全球化和金融化的20年中，貨幣循環(huán)以及價格機(jī)制發(fā)生了重大變化。
第一個重要特征是，通脹形成機(jī)制并不決定于貨幣供應(yīng)量，而是與全球化因素、低成本供給彈性密切相關(guān)，也與居民日常生活的商品籃子的彈性密切相關(guān)聯(lián)。
部分研究認(rèn)為，中國作為世界制造大國，大多數(shù)日常商品價格一旦上漲幅度超過3%-4%，超過菜單成本，那么供應(yīng)量是無窮的。中國擁有超強(qiáng)的生產(chǎn)能力，這種超級能量能夠把中國的價格拉平，把世界的價格拉平。
第二個重要特征是，當(dāng)人們基本生活穩(wěn)定之后，收入增長、貨幣增長會在邊際上用于儲蓄、投資。
此時，貨幣供應(yīng)量的變化與資產(chǎn)價格、金融價格的變化密切相關(guān)，金融市場和資產(chǎn)市場成為了新的貨幣蓄水池，而不像傳統(tǒng)商品在交換經(jīng)濟(jì)中直接對生活帶來沖擊。
這一機(jī)理導(dǎo)致貨幣政策的框架，從傳統(tǒng)的單一目標(biāo)、單一工具、規(guī)則化的模式，向多種目標(biāo)、多種傳遞途徑、多元化體系、甚至相機(jī)決策的體系轉(zhuǎn)換。
如果不了解背景，就會形成“見到風(fēng)就是雨”的思維方式。很多市場人說最近房價要漲，為什么？鈔票發(fā)這么多，老百姓就拼命地買房子。還有說豬肉漲這么厲害，其他商品會不會漲？
第三個重要特征是，在日常商品中會出現(xiàn)個別商品的緊平衡。個別商品的緊平衡有可能會成為貨幣釋放的渠道，帶來價格性的異常變化，這在價格管控中間值得高度關(guān)注。
雖然整體CPI不會發(fā)生很大變化，貨幣沖擊不會很大，但在個別商品出現(xiàn)緊平衡之后，這種商品由于供給彈性很小，可能會發(fā)生變異。例如非洲豬瘟對中國豬肉價格的影響。所以我們的一些價格政策、民生政策，的確需要關(guān)注。
宏觀政策需不需要盯住局部的緊平衡？
我認(rèn)為不需要，但宏觀政策需要對資產(chǎn)價格需要進(jìn)行權(quán)衡。因此有專家認(rèn)為，盯住CPI的方式過時了，應(yīng)該盯住整體價格水平。也有很多人建議，將資產(chǎn)價格與CPI加總，形成新的盯住籃子，從而使我們的一些調(diào)控工具與這一目標(biāo)相匹配。還有人認(rèn)為，盯住名義GDP，即盯住實際GDP和GDP平減指數(shù)。
目前，對于貨幣政策框架還難以形成新的公式，所以貨幣政策管理框架正處于革命性的過渡階段。
資產(chǎn)價格管控是后疫情時代的一個超級問題。國內(nèi)在這一問題上具有前瞻性。我國這些年一直在對房地產(chǎn)價格進(jìn)行管控，房地產(chǎn)長效機(jī)制建設(shè)對房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到良好的引導(dǎo)作用和基礎(chǔ)性作用。但目前美聯(lián)儲和西方國家的中央銀行可能會面臨新的風(fēng)險。
總體上，雖然近期價格結(jié)構(gòu)出現(xiàn)異動，但中國CPI的總體水平仍然處于平穩(wěn)狀態(tài)。我國通脹預(yù)期不會像國際市場和美國專家所鼓吹的那樣做出大幅度調(diào)整，但央行也應(yīng)對我國的通脹預(yù)期進(jìn)行前瞻性管控。
中國的經(jīng)濟(jì)體并不害怕物價水平3%-5%的上漲，相反，我們怕的是CPI回落至1.5%以下。在歷史上曾有部分學(xué)者主張輕度通貨膨脹有利論，但目前物價穩(wěn)定在3%左右是最好的。
今年政府工作報告提出3%的通貨膨脹率，并且由專家進(jìn)行了深入解讀，對于理清目前所面臨的價格形勢、供求關(guān)系，以及未來幾年的政策指引和預(yù)期引導(dǎo)具有重要作用。
當(dāng)下是進(jìn)行大改革的好時機(jī)
要改善資產(chǎn)負(fù)債表和杠桿率，如果是做加法，美國已經(jīng)為我們提供了很多榜樣。美國大部分公司的資產(chǎn)負(fù)債表改善有30%-40%來自資產(chǎn)價格效應(yīng)，我們未來需要深入思考這一問題。
如果是做減法，對杠桿率的分子進(jìn)行約束，就需要約束政府的信用膨脹。
政府信用膨脹是一個體系化問題，關(guān)鍵在于政府改革。政府職能需要進(jìn)行重新定位，銀政關(guān)系、銀企關(guān)系、政企關(guān)系的所有制改革要在政府職能改革的過程中重構(gòu)，但重構(gòu)是一件很痛苦的事情。
中國以往的大改革都是遵循了一個邏輯——大破大立，不破不立。因此，下行周期的底部往往是這種大改革的重要切入點。
當(dāng)前，我國的宏觀杠桿率偏高，特別是地方政府隱性杠桿率偏高，地方政府所關(guān)聯(lián)的地方國企和相應(yīng)事業(yè)單位債務(wù)率過高，這些問題逐步凸顯。去年部分國有企業(yè)逃廢債，反映了與政府債務(wù)密切聯(lián)系的一種市場行為，其本質(zhì)仍是政府行為。所以，在某一時點，國家一定要拿出力氣，對于地方政府體系進(jìn)行全面改革。
改革也涉及地方國有企業(yè)改革。比如，現(xiàn)在國有企業(yè)的三年行動綱領(lǐng)，如果不分區(qū)域、不分層次、不分行業(yè)，“眉毛胡子一把抓”地進(jìn)行，則缺乏抓手，很難推動。
目前一個很重要的抓手，就是利用局部區(qū)域的地方政府債務(wù)問題和地方國企債務(wù)問題，進(jìn)行全面的改革和調(diào)整，并且要雙向進(jìn)行。因為單純改企業(yè)改不了，單純改政府也改不了。
更重要的是中央的決心，我們已經(jīng)在立足新發(fā)展階段，構(gòu)建新發(fā)展格局，吹響了新時代大改革的號角，但是對改革的切入點要有所把握。
不同類型的穩(wěn)杠桿舉措，在不同時點，需要不同的權(quán)衡。大改革必須要尋找到大改革的時機(jī)，我覺得當(dāng)下就是很好的時機(jī)。
作者劉元春系CF40成員，中國人民大學(xué)副校長，本文系作者在第22期浦山講壇“‘十四五’開局：經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢與政策重點”上，所做的主題演講，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。 
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