最近部分地方養(yǎng)老金出現(xiàn)“窟窿”，養(yǎng)老金改革問題開始引起社會各方大量關注。
養(yǎng)老金改革是一個多維的復雜系統(tǒng)，涉及方方面面利益，改革難度很大，往往各說各話，難以達成共識，特別考驗政策制定者的經(jīng)濟學功底和智慧。
早在20世紀80年代，中國人民銀行原行長周小川就對這個問題進行了深入思考，根據(jù)中國人口老齡化的趨勢很有遠見地指出，中國現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金體制不可持續(xù)，此后近40年，他一直關注養(yǎng)老金體制的改革，《養(yǎng)老金改革的分析框架與路徑選擇》這本書是對他多年來在這個領域思考研究的匯總和整理。
從經(jīng)濟學的視角出發(fā)，結(jié)合國內(nèi)外的案例研究，圍繞養(yǎng)老金改革這一挑戰(zhàn)極大的改革，周小川以化繁為簡、系統(tǒng)思考的方法，剖析了改革的目標、路徑、時機等關鍵問題，并給出了一攬子改革方案。本書既淺顯易懂，又思考深邃，對社會各界尤其是決策層凝聚共識、下決心推動養(yǎng)老金改革至關重要。
前瞻性給出了養(yǎng)老金改革的系統(tǒng)性方案
周小川的政策見解頗具前瞻性。很多時候，在問題剛出現(xiàn)苗頭甚至是尚未出現(xiàn)苗頭之前，基于國際與歷史研究，基于經(jīng)濟學的嚴謹分析，他就能前瞻性地指出問題所在。對養(yǎng)老金改革問題的觀察和建議亦是如此。
他認為，現(xiàn)行養(yǎng)老金制度在宏觀上是不可持續(xù)的，并針對這個復雜問題提出了系統(tǒng)的改革方案。這個方案不僅統(tǒng)籌考慮了養(yǎng)老金改革、國有企業(yè)改革、資本市場發(fā)展等方方面面，而且給出了可能需要橫跨數(shù)年的具體的路徑設計。
第一，中國養(yǎng)老金制度由現(xiàn)收現(xiàn)付的受益基準型（DB）轉(zhuǎn)向預籌積累的供款基準型（DC）為主，在當前人口老齡化加劇趨勢下是必然的選擇。
現(xiàn)收現(xiàn)付的DB型養(yǎng)老金制度涉及使用隔代的錢，假設人均壽命、出生率、年齡中位數(shù)等人口參數(shù)固定不變，那么用現(xiàn)收現(xiàn)付的DB型養(yǎng)老金制度既可解決當前的問題，也可解決未來的問題。
但中國人口老齡化發(fā)展速度非?？?，人均預期壽命提升得也非?？?，現(xiàn)行基于現(xiàn)收現(xiàn)付的DB型養(yǎng)老金制度在宏觀上不可持續(xù)，養(yǎng)老金收支缺口正在顯現(xiàn)，養(yǎng)老金的財務可持續(xù)性問題日益突出。
這個重要的判斷，周小川在20年前就已作出，這也是多年來這位有使命感的中央銀行家堅持不懈為這個問題示警、發(fā)聲并給出政策建議的原因。
隨著中國老齡化的加劇，從目前現(xiàn)收現(xiàn)付制的DB型養(yǎng)老計劃轉(zhuǎn)向發(fā)展基金積累制的DC型養(yǎng)老計劃是必然選擇。可逐步提高養(yǎng)老金繳費中進入個人賬戶的比例，同時通過稅收激勵鼓勵個人開展養(yǎng)老金的儲蓄和投資，發(fā)揮財富管理功能實現(xiàn)養(yǎng)老金資產(chǎn)的積累壯大，才能實現(xiàn)養(yǎng)老金體系的可持續(xù)性。
第二，養(yǎng)老金制度改革既要從總量上注重養(yǎng)老金體制的收支平衡，也要重視從微觀經(jīng)濟角度研究養(yǎng)老金制度的改革對勞動生產(chǎn)率和企業(yè)競爭力的影響。
在現(xiàn)收現(xiàn)付的模式下，用不斷提高繳費率的辦法滿足養(yǎng)老給付需求，導致中國養(yǎng)老保障繳費率屬于國際較高水平，影響了企業(yè)競爭力。
事實上，從1986年到2005年，中國養(yǎng)老金繳費率一路上升，至2005年已經(jīng)上升到28%（企業(yè)繳費20%+個人繳費8%），無論與OECD（經(jīng)合組織）發(fā)達國家，還是與主要的發(fā)展中國家相比，都處于最高水平之列。
持續(xù)上升的繳費率對企業(yè)來講是不可承受的，2019年，在企業(yè)呼吁下，企業(yè)的養(yǎng)老金繳費率由20%降至16%。但降低費率又帶來了養(yǎng)老金體系收支不平衡的問題。
從全球來看，養(yǎng)老金對企業(yè)負擔是影響其競爭力的一個重要方面。相較而言，匯率對企業(yè)成本的影響至多幾個百分點，但養(yǎng)老金企業(yè)承擔的成本卻相差十多個百分點，對企業(yè)競爭力的影響很大。
第三，養(yǎng)老金改革需要數(shù)年才能完成，用歷史還原法處理代際差異，并劃轉(zhuǎn)國有資本做實個人賬戶，可實現(xiàn)新舊體制的過渡。
如果就養(yǎng)老金改革的目標模式取得共識，則要解決改革路徑問題。在一個體制轉(zhuǎn)至另一個體制的過程中，如何處理不同年代的人和不同工作崗位的個人賬戶空缺的問題，需要考慮代際公平。
周小川基于國內(nèi)外研究，建議采取“歷史還原”的方法。采用歷史還原法可能存在空賬問題，即個人賬戶里面沒有錢。
考慮到舊制度下的低福利是形成龐大國有資產(chǎn)的重要來源，用國有資本劃轉(zhuǎn)的辦法彌補養(yǎng)老金歷史欠賬是恰當?shù)摹?br />
2017年，國家決定劃轉(zhuǎn)10%的國有資本補充社?；穑袑＜翌A計，如果劃轉(zhuǎn)成功，養(yǎng)老金繳費水平可以降低3~5個百分點。
未來可以考慮以養(yǎng)老金繳費率作為觀測劃轉(zhuǎn)社保成效的指標，進一步研究加大劃轉(zhuǎn)比例。
這個思路實際上又將養(yǎng)老金改革與國企改革進行了統(tǒng)籌。養(yǎng)老基金作為財務投資者，通過參股方式參與公司治理，有利于實現(xiàn)國企監(jiān)管從“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本”；同時，也有利于落實“競爭中性”的原則。
第四，發(fā)展基金積累制的DC型養(yǎng)老計劃可以促進養(yǎng)老金改革與資本市場健康發(fā)展良性互動。
發(fā)展基金積累制的DC型養(yǎng)老計劃由于強調(diào)了個人的養(yǎng)老責任，實現(xiàn)了個人養(yǎng)老責任和收益的良好互動。同時將家庭部門的短期儲蓄變成“長錢”，發(fā)展直接融資市場，有效支持“去杠桿”。
2020年中國GDP已超過100萬億元，家庭金融資產(chǎn)將達到200萬億元。按照家庭資產(chǎn)負債表的結(jié)構(gòu)，30%的家庭資產(chǎn)將用于養(yǎng)老，資金規(guī)模大概60萬億元。
其中第三支柱個人賬戶留存的資金約為40萬億元。交給專業(yè)機構(gòu)運營，如果配置20%進入股權(quán)融資市場，那么資金約有8萬億元。只要科學、綜合、審慎地配置在股權(quán)融資中，可以形成“長錢”，實現(xiàn)養(yǎng)老基金長錢和企業(yè)股權(quán)融資的期限的匹配，是企業(yè)部門去杠桿的重要驅(qū)動力。
養(yǎng)老金體系的改革也有利于促進機構(gòu)投資者的發(fā)展，增強金融市場的穩(wěn)定性。長期以來，中國的資本市場散戶多、波動性大、炒作風氣濃，削弱了資本市場的吸引力和服務實體經(jīng)濟的能力。機構(gòu)投資者具有信息優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢，有著較為專業(yè)和科學化的投資決策模式，行為更接近于有效市場假說中的“理性經(jīng)濟人”，其市場地位的提高將有利于促進金融市場健康穩(wěn)定的發(fā)展。
特別強調(diào)激勵機制在改革方案設計中的重要作用
周小川在進行改革問題的討論時，始終堅持市場化理念，只有符合激勵機制的基本原理，兼顧了各方面的利益和積極性，改革方案才能長期可持續(xù)。在養(yǎng)老金改革這個涉及主體多、利益關系錯綜復雜的領域，在微觀制度設計上更是需要特別注重發(fā)揮激勵機制的作用。
第一，養(yǎng)老金改革要解決好不同目標函數(shù)的多方博弈問題。養(yǎng)老金涉及的主體包括中央政府、地方政府、企業(yè)、個人，不同主體有各自目標，行為表現(xiàn)不同。比如，由于短期內(nèi)對自己不利，政府和企業(yè)可能都不太愿意真正做實個人賬戶。在多方博弈的情況下，僅依靠簡單的行政命令，很難搞好養(yǎng)老金改革。正確的做法是厘清這些復雜關系，然后求解多方博弈問題，找到對各方都相對公平的方案。
解決個人賬戶的歷史問題時，是使用“老人老辦法、新人新辦法”，還是使用“歷史還原法”，對于新人和老人的影響很大，其中就要特別注意公平問題。使用國有資本補充個人賬戶，則是綜合考慮了這個做法具有歷史正當性和公平性。
逐步改變片面依賴政府兜底養(yǎng)老體制，有利于激發(fā)各方力量促進養(yǎng)老體制可持續(xù)發(fā)展。從政府兜底的單一支柱轉(zhuǎn)到政府、企業(yè)和個人三者責任共擔的多支柱養(yǎng)老金體系，是全球應對人口老齡化挑戰(zhàn)的基本經(jīng)驗。
事實上，如果政府推動第二和第三支柱發(fā)展起來以后，政府可以將更多的資源用于第一支柱，并向低收入群體傾斜。
第二，養(yǎng)老金改革要特別注重對企業(yè)和個人的激勵機制。符合激勵機制，不僅對于養(yǎng)老金可持續(xù)很重要，也關系到對經(jīng)濟效率的深遠影響。
周小川強調(diào)要增加繳入個人賬戶的比例，甚至是企業(yè)和個人繳納的部分要全部納入個人賬戶，就是出于激勵機制的考慮。這是因為，如果養(yǎng)老金沒有納入個人賬戶，不能作為企業(yè)對勞動者的報酬，對企業(yè)和個人的激勵就沒有辦法體現(xiàn)，導致生產(chǎn)率下降以及個人參與勞動積極性下滑。
過去在進行制度設計的時候，對政策工具的理解不深，追求表面上的簡單易懂，但政策的激勵機制沒有發(fā)揮。國際上基本都是等比例繳入個人賬戶，微觀上可以起到激勵機制作用。
第三，養(yǎng)老金改革也要統(tǒng)籌對中央和地方的激勵關系。實際上，關于實行全國統(tǒng)籌還是地方統(tǒng)籌，在各個層面都有討論。短期來看，全國統(tǒng)籌雖然可以增強調(diào)劑基金余缺的能力，以應對人口老齡化較為嚴重地區(qū)的養(yǎng)老金缺口，但長期來看道德風險問題比較明顯，不利于養(yǎng)老金體系的長期可持續(xù)性。而地方統(tǒng)籌的模式尊重了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大的現(xiàn)實國情，體現(xiàn)激勵相容，更有利于維持養(yǎng)老金體系的長期可持續(xù)性。
關于地方統(tǒng)籌還是中央統(tǒng)籌，國際上的主要經(jīng)驗也是維護統(tǒng)一大市場前提下賦予地方財政自主權(quán)，增強地方財政激勵相容機制，充分利用地方政府的信息優(yōu)勢。
當前應鼓勵地方在適當條件下探索不同的改革路徑，創(chuàng)新不同的管理模式，通過地方間適度競爭，優(yōu)化趨同。對養(yǎng)老金結(jié)余的地方，沒有“多繳多得”的激勵機制，會損害繳納養(yǎng)老保險的積極性。對于欠發(fā)達地區(qū)，如果預期可以將養(yǎng)老金支付責任轉(zhuǎn)給中央政府，則會出現(xiàn)突擊擴大領取養(yǎng)老金人數(shù)范圍的現(xiàn)象。
同時，保持一個養(yǎng)老金投資機構(gòu)，還是多個投資機構(gòu)，也要在保持適度競爭與防止過度競爭增加成本之間進行平衡，可能保持一定的數(shù)量是合適選擇。
有人擔心地方統(tǒng)籌是否會影響勞動力自由流動就業(yè)。周小川指出，在地方統(tǒng)籌的框架下，為了不影響勞動力自由流動，可設計養(yǎng)老金的可攜帶，通過電子支付發(fā)展實現(xiàn)N對1付款，解決跨省流動的可持續(xù)性問題，目前金融科技的發(fā)展，這種N對1的支付方法很容易實現(xiàn)。由此，可建立“各省分散負責、跨省流動就業(yè)分段繳費、退休地累計發(fā)放養(yǎng)老金”的地方統(tǒng)籌制度。
養(yǎng)老金改革到了需要下決心的關鍵時刻
養(yǎng)老金改革涉及方方面面利益，改革難度很大，但改革拖而不決，可能帶來更大的風險。當前不能貽誤戰(zhàn)機，要下定決心盡早推進。
第一，養(yǎng)老金改革問題取得共識、下定決心是很難的。要有歷史和國際的視野，對體制機制上的扭曲有充分的認識。
從全球經(jīng)驗來看，因為人口老齡化問題導致養(yǎng)老金宏觀上不可持續(xù)的現(xiàn)象很多，有的出現(xiàn)了社保體系破產(chǎn)，有的出現(xiàn)了社會動蕩，也有的出現(xiàn)了經(jīng)濟陷入發(fā)展瓶頸。任何“拖”的方法都有邊界約束，不可持續(xù)。
中國過去實行了30多年的計劃生育政策，未來的人口老齡化問題困難更加突出。本世紀初的時候，國家?guī)缀跻呀?jīng)下定決心劃轉(zhuǎn)國有資本充實社?；?，但最后沒有做成，間接導致了目前越來越高的養(yǎng)老繳費率，問題也變得越來越難以解決。
第二，改革必須勇于決斷，盡早推進。改革一般都會有阻力，不能盲動，更不能求穩(wěn)求全，尤其不能夸大風險，過度維穩(wěn)，不敢觸動既有利益格局，不敢改變現(xiàn)行體制機制。要有序推進改革，保持戰(zhàn)略定力，推動改革時主要應該防范系統(tǒng)性風險，如果過度追求穩(wěn)定，必然會使改革停滯不前，貽誤改革時機并最終釀成危機。
從國際上來看，主要經(jīng)濟體在推行改革過程中，誰的步子走得更堅定、更扎實，誰就會在競爭中占據(jù)優(yōu)勢。
周小川經(jīng)歷過太多的重大改革，對中國的改革有很多非常深刻的見解。在一次談話中，他指出，中國的一些重大改革一定要論證清楚，尤其要把長遠的目標想清楚，朝著正確的改革方向前進，快一點慢一點關系不大，怕就怕為了短期的目標偏離了長遠的發(fā)展方向，又要走回頭路，推倒重來。
很多問題的改革是長期的，有些改革甚至要花5年、10年、20年去看。當前養(yǎng)老金改革面臨壓力很大，困難很多。我們一定要沿著正確的改革方向推進，否則改革成本巨大。
作者徐忠系CF40成員，中國銀行間市場交易商協(xié)會副秘書長。 
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