美國新政府對外經(jīng)貿(mào)政策與中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系展望
時間：2021-01-23
作者：盧鋒
拜登上任后中美關(guān)系不會馬上掉頭向好
過去四年，特朗普總統(tǒng)的對外經(jīng)濟(jì)政策在減少貿(mào)易逆差和提振國內(nèi)制造業(yè)方面并不成功，拜登總統(tǒng)的就任將提供一個全新選擇的機(jī)遇。
但是，首先要看到有些事情不會馬上有實質(zhì)性改變。例如，在涉及對外經(jīng)貿(mào)政策目標(biāo)方面，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長、制造業(yè)、就業(yè)等方面的優(yōu)先考慮大概不會有大的改變。又如在對華經(jīng)貿(mào)關(guān)系方面，關(guān)注和重視所謂來自中國的戰(zhàn)略競爭壓力可能在短期內(nèi)也不會改變。
庫爾特·坎貝爾（KurtCampbell）被任命為白宮印太事務(wù)協(xié)調(diào)員，凱瑟琳·戴（Katherine Tai）被任命為美國貿(mào)易代表，說明今后兩國關(guān)系可能會面臨更復(fù)雜的博弈。期望中美雙邊關(guān)系馬上掉頭向好并不現(xiàn)實。
拜登政府可能的政策調(diào)整 將有助于穩(wěn)定中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系
盡管不應(yīng)過于樂觀，新形勢下拜登政府可能采取的政策調(diào)整，總體上仍可能有助于穩(wěn)定兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系。
第一，雖然美國在對外經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域大概不會有類似于馬上重新加入WHO和巴黎氣候協(xié)定的政策改變，然而也可能有一些政策能得到較早地重新評估和調(diào)整。例如，拜登政府可能會較早放松對WTO爭端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)新法官任命的阻撓，此前美國這一舉動導(dǎo)致上訴機(jī)構(gòu)無法正常行使功能。此外，美國或許能會較早重新調(diào)整對進(jìn)口自美國盟國的歐盟國家等的鋼、鋁關(guān)稅。
第二，拜登政府對外經(jīng)濟(jì)團(tuán)隊大概會很快著手積極修復(fù)改善與傳統(tǒng)盟友——?dú)W洲、日本、韓國等之間的關(guān)系，并修復(fù)與WTO等多邊機(jī)構(gòu)的關(guān)系，在G20、APEC等多邊機(jī)制中采取更加積極主動的姿態(tài)。
第三，拜登政府在是否要重新加入CPTPP這個問題上可能會有糾結(jié)。CPTPP（全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定）的前身是TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定），而積極參與TPP是奧巴馬政府大力提倡的主流對外經(jīng)濟(jì)政策。拜登總統(tǒng)本人或許希望美國盡快回到CPTPP，但是美國國內(nèi)對談判新區(qū)域貿(mào)易協(xié)定疑懼分歧造成的特殊敏感性，可能會讓他很難馬上采取行動。
不過，拜登執(zhí)政后，美國國內(nèi)以及盟友國，特別是太平洋地區(qū)國家，都會不斷有美國盡早回到CPTPP的訴求。因此，我認(rèn)為拜登政府和他的經(jīng)濟(jì)團(tuán)隊有可能重新評估這個問題。換言之，在新政府任期的首年，美國用某種方式重新介入CPTPP的可能性仍然存在。
第四，與過于依賴關(guān)稅手段的特朗普政府不同，拜登政府可能會更注重規(guī)范或控制所謂貨幣操縱行為。事實上，最近美國的一些動向已經(jīng)表明了這一傾向。例如對反傾銷和反補(bǔ)貼稅規(guī)則的修訂：去年2月，美國商務(wù)部把原本分屬不同政策領(lǐng)域的反貨幣操縱政策和反補(bǔ)貼政策進(jìn)行了整合。此外，美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）對越南政府的貨幣操縱發(fā)起了301調(diào)查，這一舉動極不尋常且前所未有。
在此背景下，美國彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所（PIIE）的Bergsten先生和Gagnon先生等人多年研究倡導(dǎo)的“干預(yù)型美元”學(xué)說觀點(diǎn)以及“抵消性貨幣干預(yù)（CCI）”、對外國購買美元資產(chǎn)征稅等政策建議可能會得到關(guān)注。
“抵消性貨幣干預(yù)（CCI）”建議美國政府相關(guān)機(jī)構(gòu)購買“貨幣操縱國”的貨幣來對沖相關(guān)國家匯率受到的影響，資本管制實錘性措施試圖通過堵住順差國資本輸出的出路來制衡所謂“貨幣操縱國”行為，這些無疑是牽一發(fā)而動全身的設(shè)想。拜登政府經(jīng)濟(jì)團(tuán)隊是否會考慮這個建議還需要進(jìn)一步觀察。
拜登政府對華經(jīng)貿(mào)政策展望
如何處理對華經(jīng)貿(mào)關(guān)系仍將是拜登政府對外經(jīng)貿(mào)政策中的頭等議題。
第一，盡管中美第一階段貿(mào)易協(xié)議有很多可質(zhì)疑之處，但美國新政府應(yīng)該仍會繼續(xù)實施這一協(xié)議。數(shù)據(jù)顯示，盡管由于疫情的沖擊導(dǎo)致實際進(jìn)口落后于計劃，但過去大半年中國進(jìn)口美國商品增速近乎直線上升，表明中國方面是很認(rèn)真地在執(zhí)行協(xié)議。
第二，拜登政府會更加關(guān)注新的談判，以解決諸如國有企業(yè)，政府補(bǔ)貼，透明度等美方眼中的所謂結(jié)構(gòu)性問題。在這些問題上，美方可能更加注重在中美雙邊對話與可能的多邊和區(qū)域制度性規(guī)則談判之間形成互動。
第三，拜登政府可能會在建立數(shù)字經(jīng)濟(jì)新規(guī)則、抗擊新冠大流行、匯率和外部平衡等領(lǐng)域，關(guān)注和尋求與中方可能的合作。
中國應(yīng)把握中美雙邊關(guān)系改善的契機(jī)
雖然拜登就任政策調(diào)整可能對中國帶來新的挑戰(zhàn)，但總體而言，中國有理由將美國權(quán)力轉(zhuǎn)移看作是一個對中美關(guān)系帶來正面改變的契機(jī)。
我認(rèn)為，中國仍會一如既往地在國家主權(quán)和基本經(jīng)濟(jì)制度方面堅持基本原則。短期內(nèi)，中方可能會要求美方盡早取消上屆政府加征的關(guān)稅措施，取消對中國高科技公司的制裁措施以及損害兩國利益的出口管制措施。同時新形勢下中方也存在推動雙邊關(guān)系改善的政策選項。
例如，中國或許可以考慮與美國以及意大利（2021年G20輪值主席國）聯(lián)合提議，在今年初再次舉行20國集團(tuán)特別峰會。會議最好采取線下方式，以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)人就諸如合作抗擊新冠疫情、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、為國際機(jī)構(gòu)籌集更多資源幫助財政金融脆弱國家等緊迫問題進(jìn)行深入對話，共謀對策。
去年中國與有關(guān)國家成功簽署RCEP并成功結(jié)束中歐CAI談判，從目前公開報道信息看,其中涉及諸多降低“邊境內(nèi)壁壘”以及“制度型開放”措施，這些將有助于推進(jìn)通過對話和談判這一機(jī)制來縮小中美之間在某些體制性規(guī)則上的分歧。
另外，鑒于人民幣匯率和中國國際收支平衡的未來演變趨勢，兩國通過對話合作處理雙邊外部失衡可能性提升，兩國合作探討完善應(yīng)對全球失衡機(jī)制的空間也有所拓展。
總而言之，與過去四年相比，雖然兩國間復(fù)雜的競爭博弈仍難以避免，但我們后續(xù)有理由期待，通過兩國相向而行共同努力，能看到相對而言較為穩(wěn)定和更具建設(shè)性的中美關(guān)系。
作者盧鋒系CF40學(xué)術(shù)顧問、北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授，本文系作者在第九屆CF40-PIIE中美經(jīng)濟(jì)學(xué)家學(xué)術(shù)交流會“新形勢下中美經(jīng)濟(jì)金融關(guān)系”上發(fā)表的演講，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。
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