2021年不確定性仍然很大 階段性財政政策不能大規(guī)模退出
Q：對于2021年的財政安排，比如赤字率、專項債規(guī)模、特別國債是否要繼續(xù)發(fā)等，你的建議是怎樣的？
劉尚希：財政政策作為對沖經(jīng)濟社會公共風(fēng)險的一項安排，是為經(jīng)濟社會的健康運行、發(fā)展注入確定性力量。也就是說，財政政策要與社會經(jīng)濟狀況、對沖公共風(fēng)險的需要相匹配——我們實行什么樣的財政政策，取決于經(jīng)濟社會的公共風(fēng)險有多大。如果公共風(fēng)險在收斂，財政政策相應(yīng)就要收縮，不需要保持以往那么大的力度。如果公共風(fēng)險在擴散，我們的財政安排就要保持相應(yīng)的力度。
從財政政策的實施邏輯看，2021年要實行怎樣的財政安排，首先要分析2021年經(jīng)濟恢復(fù)情況以及經(jīng)濟社會的公共風(fēng)險情況。具體來看2021年的經(jīng)濟增長狀況，因為2020年的基數(shù)較低，2021年中國經(jīng)濟增速、財政收入增速都會上來，這兩項指標(biāo)會比較好看。但2021年地方財政、老百姓的收入、企業(yè)的運營等方面可能并不會很輕松，我們要對2021年可能遇到的風(fēng)險挑戰(zhàn)和不確定性有充分的預(yù)估。
我認為，2021年的不確定性還是相當(dāng)大，風(fēng)險挑戰(zhàn)不亞于2020年。2020年最大的風(fēng)險是疫情，這種風(fēng)險會延續(xù)到2021年。不過，2021年最大的風(fēng)險可能主要體現(xiàn)在經(jīng)濟社會領(lǐng)域——從全球范圍來看，疫情對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了衍生的風(fēng)險，這些風(fēng)險并不比2020年疫情帶來的風(fēng)險挑戰(zhàn)的程度低。
從我們國內(nèi)具體情況來看，2021年財政、尤其是地方財政可能會面臨相當(dāng)大的困難，我們要對地方財政的困難要有充分的估計。
從需求端看，目前接觸性、聚集性消費的相關(guān)行業(yè)的需求還沒有100%恢復(fù)，考慮到疫情形勢，預(yù)計2021年這些行業(yè)的恢復(fù)依然存在困難，依然會對經(jīng)濟發(fā)展有影響。
從供給端看，除了疫情影響，當(dāng)前工業(yè)企業(yè)面臨的主要問題是轉(zhuǎn)型升級，但轉(zhuǎn)型升級非一朝一夕就能完成的，要有一個比較長的過程，預(yù)計2021年工業(yè)企業(yè)也不會很輕松。此外，從外部情況看，我們可能還面臨包括中美關(guān)系在內(nèi)的地緣政治風(fēng)險。
總之，從對2021年經(jīng)濟形勢和風(fēng)險挑戰(zhàn)的預(yù)估看，2021年的財政政策還是要按照中央提出的“不急轉(zhuǎn)彎”的要求，政策在進行調(diào)整時，調(diào)整的曲線和節(jié)奏必須是平滑的，階段性的財政政策安排不能大規(guī)模地退出。
財政赤字率不能大幅下調(diào)
Q：對于2021年具體的財政安排，你的建議大概是怎樣的？
劉尚希：中央經(jīng)濟工作會議已經(jīng)提出了，要保持一定的財政支出強度。
首先，財政赤字率不能大幅的下調(diào)。我們不能簡單認為赤字率越低就越好，它一定要和經(jīng)濟社會領(lǐng)域公共風(fēng)險狀況相匹配。
第二，在2020年特殊情況下，我們發(fā)行了1萬億的抗疫特別國債。2021年名義上我們可以不再需要發(fā)行抗疫特別國債了，但是如果我們的財政支出要保持一定的強度的話，我們在取消抗疫特別國債的同時要在其他方面保持支出的強度和力度。
第三，2021年要適當(dāng)壓縮地方專項債的規(guī)模，同時適當(dāng)增大中央的債務(wù)，通過債務(wù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來防風(fēng)險。
現(xiàn)在地方債務(wù)的規(guī)模和比重越來越高了，如果地方債務(wù)的規(guī)模和比重繼續(xù)越來越高的話，控制整體債務(wù)風(fēng)險的難度就會越來越大。從整體債務(wù)風(fēng)險的可控性考慮，一定要考慮整體的債務(wù)結(jié)構(gòu)。整體的債務(wù)結(jié)構(gòu)既包括計入赤字的債務(wù)，也包括不計入赤字的債務(wù)，還包括中央的債務(wù)和地方的債務(wù)。我認為在當(dāng)前的情況下，應(yīng)當(dāng)把地方債務(wù)適當(dāng)加到中央債務(wù)的比重中，通過擴大中央債務(wù)的規(guī)模，來優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。
警惕地方債務(wù)風(fēng)險隱形化
Q：剛才你反復(fù)強調(diào)明年地方財政的困難、地方債務(wù)的風(fēng)險。實際上，2020年河南永煤等國企信用債違約現(xiàn)象引發(fā)關(guān)注。你如何看待2021年的地方債務(wù)風(fēng)險？
劉尚希：首先，類似永煤這樣的國企信用債違約，要具體情況具體分析。不排除地方國企信用債的違約和地方政府債務(wù)壓力過大有關(guān)，當(dāng)然也和地方政府的市場經(jīng)濟理念和契約意識有關(guān)系。地方國企信用債迫不得已的違約，很可能是一種“兩害相權(quán)取其輕”的選擇，但這給地方帶來了很大的衍生風(fēng)險。
第二，2021年地方債務(wù)風(fēng)險進一步暴露的可能性不會太大。對地方債務(wù)違約的約束主要來自市場和行政這兩個方面。從市場約束看，如果地方政府隨便違約，就會惡化當(dāng)?shù)氐娜谫Y環(huán)境。從行政約束看，現(xiàn)在從中央到地方都在強調(diào)不能出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險。在這雙重約束之下，相信2021年地方債務(wù)風(fēng)險不會有太大的暴露。
第三，我更擔(dān)心的是，地方債務(wù)風(fēng)險隱形化，我們一定要高度關(guān)注和警惕這一現(xiàn)象。當(dāng)前在市場和行政的雙重約束之下，地方政府可能會想辦法千方百計不違約，但這也會使得地方政府償債的壓力增大。在這個時候，地方政府隱藏、遮蔽或者后移債務(wù)風(fēng)險的動機就會大大增強，以緩解償債的壓力。這樣在明面上我們看不出它們違約和違規(guī)融資借債，但是實際風(fēng)險可能還是在累積。
在信息不對稱的情況下，中央政府難以用常規(guī)方式來判斷地方政府遮蔽了哪些風(fēng)險，這會導(dǎo)致風(fēng)險的進一步累積，直至紙包不住火，風(fēng)險就會爆發(fā)出來。因此，2021年我們要特別防范這種隱形的地方債務(wù)風(fēng)險。
其實“風(fēng)險”本身不是實體的東西，天然具有“隱形”的特征和屬性，一旦顯性化，就變成了看得見的問題甚至是危機?？梢哉f，防控“未然”的風(fēng)險比解決“已然”的問題更難。
把短期宏觀政策和財稅制度改革結(jié)合起來
Q：2020年，高層多次提出擴大內(nèi)需和保企業(yè)。從擴大內(nèi)需和激發(fā)企業(yè)活力角度看，“十四五”期間，財稅制度調(diào)整改革的空間在哪里，或者說在這兩方面財政如何發(fā)揮好作用？
劉尚希：我一直認為，從中長期觀察，科學(xué)的財稅體制比稅費的輕重更重要，財稅制度的改革比減稅降費更重要。目前看，財稅體制、增值稅、企業(yè)所得稅、稅收征管制度等，都有改革和完善的空間。
比如，中央和地方的財政事權(quán)關(guān)系要進行改革，而且這一改革可以和當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付制度的改革、財政資金的直達等結(jié)合起來推進。增值稅的一個特點是保持稅收中性，現(xiàn)在的三檔稅率和增值稅的這一特征并不吻合。在盡量減少或者合并多檔稅率方面，也需要進行改革。個稅上，個稅的扣除、邊際稅率、綜合征收的范圍等都有很大的改革空間。
備受企業(yè)關(guān)注的企業(yè)所得稅也有很大的改革空間，我一直的主張是，把擴大企業(yè)所得稅的稅基和降低稅率結(jié)合起來進行改革，從而使得稅負分布更加均衡。
這是因為現(xiàn)在企業(yè)所得稅通過五花八門的優(yōu)惠，把稅基變小了、縮窄了。在這樣的情況下，即使稅率比較高，征收到的稅收收入也是有限的。與其保持名義上的高稅率，還不如擴大稅基——稅基擴大了，即使稅率降低了，企業(yè)所得稅的收入可能并沒有真正減少，同時這還有利于引導(dǎo)和穩(wěn)定企業(yè)的預(yù)期。
在進行改革時，應(yīng)把短期宏觀政策和財稅制度改革結(jié)合起來。財稅改革不像短期的宏觀政策那樣，可以收到立竿見影的效果。但是有些問題要從長計議，提前布局，需要把要解決的問題納入到改革的方案當(dāng)中，不能說宏觀政策就是宏觀政策，改革就是改革，搞成“兩張皮”。
比如，在我看來，減稅降費的空間取決于財稅改革的空間，進行減稅降費時一定要和財稅改革結(jié)合起來。而且兩者結(jié)合起來完善現(xiàn)有的財稅制度，可以穩(wěn)定和引導(dǎo)企業(yè)的預(yù)期，這比一年一度的純粹宏觀政策產(chǎn)生的積極作用更大，可以更大程度增強微觀主體的積極主動性、創(chuàng)造性、創(chuàng)新性等。這就是說，立足于中長期，盡量把短期的“宏觀調(diào)控政策”轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂虚L期效應(yīng)的“制度性政策”。
Q：最近國稅總局原副局長許善達提出，建議發(fā)行特種國債用于一次性退還企業(yè)存量留抵稅款，給企業(yè)減負。對于增值稅留抵稅款這一歷史問題，你怎么看？
劉尚希：企業(yè)留抵稅款指的是增值稅征收過程中，企業(yè)的進項稅額大于銷項稅額時，出現(xiàn)的留抵稅額，這筆錢等于是政府欠企業(yè)的錢。如果說一下子要政府把這個錢還給企業(yè)，可能影響到財政的承受能力，所以他建議通過增加國債來彌補減收。我認同這一建議，但是不一定要通過發(fā)行特別國債來彌補。
我認為，
第一，在擴大內(nèi)需、給企業(yè)減負的背景下，不能讓留抵稅款年復(fù)一年累積著，2020年也采取了措施，但要盡快解決留抵稅款的問題，盡量減少留抵稅款。
第二，考慮到財政的承受能力，可以通過適當(dāng)擴大債務(wù)方式來解決?；蛘邤U大政府債務(wù)，或者擴大企業(yè)債務(wù)，如給予企業(yè)定向貸款、財政貼息，或者兩者并舉。
短期內(nèi)難以提高直接稅比重 當(dāng)前看不到房地產(chǎn)稅立法跡象
Q：你剛提到了，財稅改革還有空間?！笆奈濉币?guī)劃建議提出，“適當(dāng)提高直接稅比重”，如何理解這一提法？
劉尚希：首先，提高直接稅比重不是說一步就能做到的，短期內(nèi)難以提高直接稅的比重。
尤其在當(dāng)前個稅、企業(yè)所得稅都在往下降，一些區(qū)域個稅已經(jīng)降到15%，高新企業(yè)和研發(fā)加計扣除也等于降低企業(yè)所得稅。至于房地產(chǎn)稅什么時候能夠出臺，我們也是不知道的。在這種情況下如何提高直接稅的比重？是不是通過降低間接稅的比重來實現(xiàn)直接稅比重的提高呢？這也是不現(xiàn)實的。
第二，直接稅比重的提高是有前提條件的，“十四五”規(guī)劃建議提出提高直接稅的比重應(yīng)該是一種長期考慮。
隨著經(jīng)濟的發(fā)展，直接稅的比重會隨之上升。比如發(fā)達國家的直接稅比重就很高，這里除了稅制結(jié)構(gòu)的影響以外，很重要的原因是發(fā)達國家的人均收入水平比較高，能繳納所得稅的人相應(yīng)就多了。
在我們國家目前繳納個人所得稅的比重還不到10%，直接稅比重很低。如果經(jīng)濟發(fā)展了、企業(yè)的盈利水平提高了、大家的收入水平越來越高了，繳納個人所得稅的占比和規(guī)模自然就擴大了。
可以說，直接稅比重的提高是經(jīng)濟發(fā)展、居民收入水平提高后形成的水漲船高的自然效應(yīng)，而不是通過某項稅制改革就可以把這個比重人為拔高的。
Q：財政部部長劉昆近期撰文提到，“按照‘立法先行、充分授權(quán)、分步推進’的原則，積極穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法和改革”。近期也有學(xué)者提出，提高直接稅比重，建議穩(wěn)妥開征房地產(chǎn)稅。你如何看待房地產(chǎn)稅征收的進度，“十四五”期間房地產(chǎn)稅是否會在部分熱點城市試點？
劉尚希：和剛才的邏輯是一樣的，不能為了提高直接稅的比重，就馬上出臺房地產(chǎn)稅吧。房地產(chǎn)稅的出臺要特別審慎，要權(quán)衡各方面的因素。
劉昆部長文章中提到的房地產(chǎn)稅方面的表述，實際上早先也提到過，這是我們開征個人房地產(chǎn)稅要遵從的原則。比如，征收房地產(chǎn)稅要“立法先行”，不立法肯定沒有辦法開征。立法是需要程序和時間的，目前來看房地產(chǎn)稅立法的草案都沒有，怎么可能很快開征個人房地產(chǎn)稅？房地產(chǎn)稅開征關(guān)鍵是看立法進度，反正目前沒看到房地產(chǎn)稅立法出臺的跡象，也無法預(yù)估“十四五”期間是否會在熱點城市開征。
作者劉尚希系CF40成員、中國財政科學(xué)研究院黨委書記、院長，本文系新京報對劉尚希的專訪全文。
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