按照中央經(jīng)濟工作會議定調(diào)，2021年中國將繼續(xù)實施積極的財政政策，保持對經(jīng)濟恢復(fù)的必要支持力度，但積極的財政政策要提質(zhì)增效、更可持續(xù)。全面理解中國2021年的積極財政政策，需要把握以下幾個方面。
（1）經(jīng)濟恢復(fù)基礎(chǔ)尚不牢固
中央經(jīng)濟工作會議對2021年經(jīng)濟形勢判斷比市場更加謹(jǐn)慎，認(rèn)為“疫情變化和外部環(huán)境存在諸多不確定性，我國經(jīng)濟恢復(fù)基礎(chǔ)尚不牢固，明年世界經(jīng)濟形勢仍然復(fù)雜嚴(yán)峻，復(fù)蘇不穩(wěn)定不平衡，疫情沖擊導(dǎo)致的各類衍生風(fēng)險不容忽視”。
盡管中國2021年GDP增速可能達到或超過8%，但這種高增長主要由于基數(shù)效應(yīng)，微觀主體實際狀況落后于宏觀數(shù)字表現(xiàn)，且各個部門、地區(qū)和群體的復(fù)蘇狀況極不平衡，許多中小企業(yè)尚未恢復(fù)元氣，中西部地區(qū)財政收支壓力較大，一些地方?；久裆⒐べY發(fā)放和機構(gòu)運轉(zhuǎn)任務(wù)艱巨，中低收入群體的收入和消費恢復(fù)相對緩慢。
（2）保持政策連續(xù)性及對經(jīng)濟的必要支持力度
基于對2021年經(jīng)濟形勢相對謹(jǐn)慎判斷，中央經(jīng)濟工作會議提出宏觀政策要保持連續(xù)性和穩(wěn)定性，繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，保持對經(jīng)濟恢復(fù)的必要支持力度，不急轉(zhuǎn)彎，把握好政策的時度效。
2021年積極的財政政策將保持適度支出強度，預(yù)計中央一般公共預(yù)算赤字保持穩(wěn)定，地方一般公共預(yù)算赤字和新增專項債額度可能有所下降，但降幅不會太大。
（3）積極財政政策要提質(zhì)增效和更可持續(xù)
2021年積極財政政策不再追求力度，而是強調(diào)提質(zhì)增效和更可持續(xù)。
首先，隨著經(jīng)濟在逐步恢復(fù)常態(tài)，積極財政政策將穩(wěn)妥退出一些臨時性救助政策，以提高宏觀跨周期調(diào)節(jié)能力，為更長期不確定性保留一定政策空間。
其次，考慮到高質(zhì)量發(fā)展要求和復(fù)蘇不平衡性，積極財政政策將增強對重大戰(zhàn)略任務(wù)和薄弱環(huán)節(jié)的財力保障，財政支出進一步向重點領(lǐng)域傾斜。
最后，2020年大規(guī)模減稅降費導(dǎo)致地方財政和社保壓力較大，絕大多數(shù)省份基本養(yǎng)老保險出現(xiàn)當(dāng)期收支缺口。隨著人口老齡化加快，社保壓力快速上升，財政用于社保體系的補貼已經(jīng)從2017年的1.2萬億人民幣（占一般財政支出的6.1%）增加至2020年的2.2萬億人民幣（占一般財政支出的8.7%），預(yù)計未來財政負(fù)擔(dān)可能加快上升。2021年積極財政政策在提質(zhì)增效的同時，將更多通過改革來推進減稅降費和改善市場預(yù)期，加快社保體制等改革，提高積極財政政策可持續(xù)性。
?。?）重點領(lǐng)域主動作為
2021年積極財政將進一步向重點領(lǐng)域傾斜，增強國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財力保障，在促進科技創(chuàng)新、加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、調(diào)節(jié)收入分配上主動作為。
“十四五”規(guī)劃把科技創(chuàng)新作為現(xiàn)代化建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的重中之重，中央經(jīng)濟工作會議把強化國家戰(zhàn)略科技力量作為2021年八大重點任務(wù)之首，2021年積極財政政策需要支持組建國家戰(zhàn)略科技力量、科技創(chuàng)新投入和科技體制機制創(chuàng)新。
經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整內(nèi)涵豐富，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、產(chǎn)業(yè)附加值水平提高、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等，積極財政政策對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持將是多方面的，包括稅收制度對產(chǎn)業(yè)升級和市場公平競爭的激勵，對差別化能源價格和產(chǎn)業(yè)政策支持等。
積極財政政策需要在調(diào)節(jié)收入分配方面發(fā)揮更加積極作用，首先通過加快公共服務(wù)均等化縮小不同群體之間的機會差距，尤其是圍繞以人為核心的城鎮(zhèn)化，加快完善教育、醫(yī)療、社會保障、保障性租賃住房和職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，促進城鎮(zhèn)流動人口享受市民化待遇，縮小不同群體在教育、健康保障、社會保障、人力資本和就業(yè)機會方面的差異，其次通過優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付機制，使得公共服務(wù)支出跟隨人口流動，最后通過完善稅收制度，調(diào)節(jié)過高收入和支持?jǐn)U大中等收入群體。
（5）化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，黨政機關(guān)堅持過緊日子
2020年疫情沖擊和減稅降費加大了財政收支不平衡壓力，地方政府保基本民生、工資發(fā)放和機構(gòu)運轉(zhuǎn)任務(wù)艱巨，地方國企債務(wù)風(fēng)險顯著上升。地方政府債務(wù)問題成為影響金融穩(wěn)定和財政可持續(xù)性的重要因素，化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險成為2021年積極財政政策的重要任務(wù)。財政部將強化隱性債務(wù)監(jiān)控機制，禁止新增隱性債務(wù)上新項目，硬化預(yù)算約束，強化國有企事業(yè)單位監(jiān)管，清理規(guī)范地方融資平臺公司，嚴(yán)格落實政府舉債終身問責(zé)制和債務(wù)問題倒查機制。
為保證財政支出更多用于社會民生，2021年將堅持控制黨政機關(guān)的項目經(jīng)費和三公經(jīng)費，非急需非剛性支出可能進一步壓減，預(yù)計一般公共服務(wù)支出將保持低增長。
作者系CF40特邀研究員、中銀國際首席經(jīng)濟學(xué)家、中銀國際研究公司CEO 程漫江，中銀國際經(jīng)濟學(xué)家葉丙南，本文為作者向中國金融四十人論壇獨家供稿，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。 
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