對數(shù)字社會(huì)數(shù)據(jù)公共治理的建議
時(shí)間：2020-12-20
作者：劉曉春
隨著新基建的加快建設(shè)，5G和物聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用將從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域，極大地改變?nèi)藗兊纳罘绞胶蜕鐣?huì)運(yùn)行方式。在憧憬數(shù)字社會(huì)巨大的正面效用的同時(shí)，更需要充分認(rèn)識(shí)和評估數(shù)據(jù)互聯(lián)互通可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，高度重視數(shù)字社會(huì)的數(shù)據(jù)公共治理。由于數(shù)字技術(shù)的特殊性，風(fēng)險(xiǎn)傳播的廣泛性和滲透性，數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)不僅僅局限在個(gè)人隱私范圍，而是具有廣泛的破壞性，需要未雨綢繆制定防范策略。
數(shù)據(jù)互聯(lián)互通存在的問題與風(fēng)險(xiǎn)
破除信息孤島與數(shù)字安全的平衡問題
萬物互聯(lián)、數(shù)字化社會(huì)治理，無論是產(chǎn)業(yè)鏈、商業(yè)新模式，還是城市治理等，都需要打破信息孤島。
一方面，需要明確數(shù)據(jù)互聯(lián)由誰主導(dǎo)的問題。是政府、科技公司還是其他機(jī)構(gòu)？比如智能城市建設(shè)，需要的數(shù)據(jù)包羅萬象，涉及多個(gè)行業(yè)和部門，這些數(shù)據(jù)應(yīng)該由誰牽頭收集，需要予以落實(shí)。
另一方面，數(shù)據(jù)如何分類、如何管理，也是一個(gè)新課題。在數(shù)字化城市治理過程中，每時(shí)每刻都在生成各種各樣的新數(shù)據(jù)。各政府部門、各類機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)不上網(wǎng)、不上鏈，智能城市建設(shè)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)、數(shù)字中國建設(shè)就不可能實(shí)現(xiàn)。但所有數(shù)據(jù)上網(wǎng)上鏈，如果管理不慎，可能會(huì)對安全、公安、部隊(duì)等數(shù)據(jù)產(chǎn)生威脅，甚至造成對社會(huì)和國家穩(wěn)定的沖擊。公共數(shù)據(jù)管理，不僅政府治理需要考慮，工業(yè)物聯(lián)網(wǎng)等各類產(chǎn)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)都需要考慮。
算法模型推動(dòng)無意識(shí)羊群效應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)
人工智能技術(shù)是數(shù)字化社會(huì)建設(shè)的重要技術(shù)。雖然人工智能技術(shù)本身具有非常大的想象空間和發(fā)展前景，但其所需要的算法模型依然是人根據(jù)對相關(guān)事物的運(yùn)行規(guī)律的研究進(jìn)行設(shè)計(jì)的，算法所采用的要素始終有限，運(yùn)算邏輯是單一并一貫的。面對突發(fā)情景不會(huì)調(diào)整運(yùn)算邏輯，改變應(yīng)對策略和行動(dòng)，更容易把事物的發(fā)展推向極端。
在金融領(lǐng)域，智能投顧、量化投資、高頻交易等，已經(jīng)多次發(fā)生使市場脫離經(jīng)濟(jì)基本面，某個(gè)信息的影響會(huì)不斷放大，推動(dòng)市場單向發(fā)展，最終導(dǎo)致市場崩潰的事件。
在商業(yè)領(lǐng)域，精準(zhǔn)推送廣告、媒體精準(zhǔn)推送內(nèi)容，也都是類似邏輯的極致應(yīng)用。一些視頻、新聞、商品的廣泛傳播，都是運(yùn)用算法進(jìn)行強(qiáng)行推廣，與傳統(tǒng)的傳播方式有極大區(qū)別。傳統(tǒng)傳播是傳播方有意識(shí)的行為和操作，但在算法模式下，傳播完全脫離傳播方的操作，由算法模型自動(dòng)傳播，不僅傳播能力和速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人為操作，其結(jié)果往往會(huì)超出原有設(shè)計(jì)的控制范圍。
在傳統(tǒng)模式下，對于謠言，可以追查整個(gè)傳播路徑，找到源頭、分析原因、化解風(fēng)險(xiǎn)。在算法模型下，傳播什么信息、如何傳播、傳播給誰，是依據(jù)算法進(jìn)行的，是無意識(shí)的。算法會(huì)依據(jù)自我發(fā)出的信息、放大影響，創(chuàng)造羊群效應(yīng)，造成原本可能不會(huì)發(fā)生的傳播效果，網(wǎng)紅現(xiàn)象就是典型表現(xiàn)。如果在新聞傳播中，一個(gè)本來沒有什么意義的小新聞，甚至只是一個(gè)詞語，由于觸發(fā)算法要素，無限放大傳播，在傳播過程中，詞語不斷演化成話語和輿論，就可能造成嚴(yán)重的社會(huì)事件。但最后調(diào)查，發(fā)現(xiàn)事件的產(chǎn)生可能沒有原因，也沒有責(zé)任人。
社會(huì)機(jī)構(gòu)無序采集信息的風(fēng)險(xiǎn)
自互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以來，各類機(jī)構(gòu)都在采集信息，采集信息范圍越來越廣泛。但目前我國對機(jī)構(gòu)采集信息的權(quán)力沒有約束和管理。特別是新冠疫情發(fā)生以來，個(gè)人信息在越來越多的場合被采集，而被采集人也無法追溯信息采集源是什么機(jī)構(gòu)什么人。甚至景點(diǎn)售票也要采集游客的身份證號碼、電話號碼、面部信息。本來，利用數(shù)字技術(shù)改進(jìn)售票方式，是為了提高效率，改善游客體驗(yàn)，但這類信息采集的泛濫，增加了額外的購票環(huán)節(jié)，降低了效率和游客體驗(yàn)。
過去，由于個(gè)人信息自我保護(hù)不慎，造成的損失由個(gè)人自己承擔(dān)。從目前情況來看，造成個(gè)人信息泄漏的場合太多，個(gè)人也不知道有哪些部門和機(jī)構(gòu)保存自己的信息，更不知道這些部門和機(jī)構(gòu)是否具有保護(hù)這些信息的法定責(zé)任，更無力舉證這些部門和機(jī)構(gòu)是否履行應(yīng)盡的法律義務(wù)。
大型科技平臺(tái)企業(yè)贏者通吃的壟斷風(fēng)險(xiǎn)
各類數(shù)字科技平臺(tái)打著“去中心化”的旗號，實(shí)際上是要成為壟斷性平臺(tái)，形成新的中心，進(jìn)而贏者通吃。但是，新的贏者通吃與傳統(tǒng)的壟斷不同。
傳統(tǒng)的壟斷，一般體現(xiàn)為一個(gè)產(chǎn)品或一類產(chǎn)品的壟斷，最多是一個(gè)行業(yè)的壟斷。新的贏者通吃，是平臺(tái)企業(yè)試圖對平臺(tái)上所有可能業(yè)務(wù)的壟斷。更有甚者，這些平臺(tái)企業(yè)打著創(chuàng)新、打通信息孤島的名義，掌握了海量的社會(huì)數(shù)據(jù)，包括個(gè)人、企業(yè)、政府等部門的信息，同時(shí)平臺(tái)本身又具有非常強(qiáng)的公共物品屬性。即使不考慮商業(yè)上的壟斷對其他市場參與者的擠出效應(yīng)和對市場的扭曲，這樣的企業(yè)，無論是出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)，對社會(huì)的危害都是災(zāi)難性的、系統(tǒng)性的，比傳統(tǒng)意義上的“大而不能倒”的機(jī)構(gòu)影響更大。隨著5G和物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，不同領(lǐng)域的這類平臺(tái)還會(huì)增加。
數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)具有全局性 需上升至國家治理層面
數(shù)字社會(huì)與數(shù)據(jù)有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，不是單純的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而是全局性的風(fēng)險(xiǎn)。因此，相應(yīng)的治理，也要從全局的角度來著眼，上升到國家治理的層面。
需要從立法層面解決數(shù)據(jù)的分類管理
現(xiàn)在各方都在關(guān)注個(gè)人數(shù)據(jù)的隱私保護(hù)問題，提出了立法建議。這是非常必要的。與此同時(shí)，也需要對整個(gè)數(shù)字社會(huì)的數(shù)據(jù)管理進(jìn)行立法。
首先需要對數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)背景下的數(shù)據(jù)進(jìn)行分類。可以根據(jù)數(shù)據(jù)的性質(zhì)、安全級別、社會(huì)層級等進(jìn)行分類。數(shù)據(jù)分類管理中，特別要明確在國家、政府層面，事關(guān)軍事、公安、金融等與國家和人民安全有關(guān)的數(shù)據(jù)應(yīng)該如何保管、如何上網(wǎng)上鏈、如何應(yīng)用。
其次需明確數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)。所有者、使用者的管理職責(zé)。
再次需要明確數(shù)據(jù)使用、交易過程中的法律責(zé)任。
第四，社會(huì)數(shù)據(jù)管理作為一個(gè)新生事物，又事關(guān)國家安全、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行，可以考慮建立專門的監(jiān)管部門或監(jiān)管機(jī)制。
加強(qiáng)對不同人工智能應(yīng)用的監(jiān)管
對面向社會(huì)公眾的人工智能應(yīng)用程序，需要有一套監(jiān)管機(jī)制。企業(yè)及機(jī)構(gòu)內(nèi)部用于生產(chǎn)、管理、運(yùn)營的人工智能，主要作用是提高效率、質(zhì)量和綜合協(xié)同能力；大多數(shù)產(chǎn)品中的人工智能應(yīng)用，如無人汽車等，亦是如此。但面向社會(huì)公眾的人工智能應(yīng)用，往往具有更強(qiáng)的營銷性質(zhì)，因而也具有更強(qiáng)的擴(kuò)散性和放大效應(yīng)，會(huì)對市場和社會(huì)秩序造成負(fù)面沖擊。比如金融領(lǐng)域的智能投顧、量化交易、高頻交易等，商業(yè)領(lǐng)域的算法推送營銷，媒體的算法內(nèi)容推送等。
在金融領(lǐng)域，智能投顧、量化交易、高頻交易等業(yè)務(wù)模型，一般由專業(yè)業(yè)務(wù)人員設(shè)計(jì)，業(yè)務(wù)人員通常具備專業(yè)從業(yè)資格。鑒于這類人工智能的特點(diǎn)，監(jiān)管應(yīng)該在一般技術(shù)安全監(jiān)管的基礎(chǔ)上，再對這些技術(shù)應(yīng)用實(shí)行人格化監(jiān)管，即每一個(gè)算法模型上線，必須經(jīng)監(jiān)管認(rèn)定資質(zhì)，好比交易人員必須經(jīng)過資格考試，持證上崗。持證上崗不能完全保證辦理業(yè)務(wù)沒有風(fēng)險(xiǎn)，因此在經(jīng)營業(yè)務(wù)中依然需要持續(xù)監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)問題就要取消資格。對人工智能算法模型也要持續(xù)監(jiān)管，一旦觸發(fā)監(jiān)管紅線，即做下線處理，同時(shí)對機(jī)構(gòu)和設(shè)計(jì)人員進(jìn)行相應(yīng)處罰。金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部，亦需依據(jù)監(jiān)管要求制訂管理辦法，強(qiáng)化對這類算法模型和有關(guān)人員的管理。
其他商業(yè)機(jī)構(gòu)面向社會(huì)公眾的人工智能算法模型，同樣需要研究相應(yīng)的監(jiān)管辦法，落實(shí)監(jiān)管部門；機(jī)構(gòu)內(nèi)部也需要制定管理辦法。
數(shù)據(jù)采集和保存的管理
隨著數(shù)字社會(huì)的建設(shè)發(fā)展，便不再需要各類部門和機(jī)構(gòu)都參與采集個(gè)人核心信息和數(shù)據(jù)。建議在第一條立法建議的基礎(chǔ)上，對各類部門、機(jī)構(gòu)采集個(gè)人核心信息和數(shù)據(jù)、使用這些信息和數(shù)據(jù)做出規(guī)定，如無必要，應(yīng)當(dāng)明令禁止采集個(gè)人核心信息和數(shù)據(jù)。部門和機(jī)構(gòu)因業(yè)務(wù)需要采集個(gè)人核心信息和數(shù)據(jù)，應(yīng)將采集原由、采集內(nèi)容、采集方法、信息應(yīng)用范圍、信息保管、內(nèi)部相關(guān)制度等內(nèi)容報(bào)備相關(guān)部門，以備監(jiān)管。報(bào)備本身可視作對信息安全的法律承諾。
制度建立后，應(yīng)該對各類機(jī)構(gòu)現(xiàn)在已經(jīng)采集的個(gè)人核心信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行一次全面清理。
建立超級數(shù)字平臺(tái)監(jiān)督管理制度
一方面，我們需要要客觀認(rèn)識(shí)超級數(shù)字平臺(tái)的壟斷問題。平臺(tái)本身具有公共性，與一般的商業(yè)壟斷、工業(yè)壟斷不同。平臺(tái)的集中，既是平臺(tái)企業(yè)商業(yè)競爭的主動(dòng)結(jié)果，也是平臺(tái)具備提高社會(huì)運(yùn)行效率的必然結(jié)果。以第三方支付為例，為保障支付暢通，市場各參與方必然會(huì)集中到共同的支付平臺(tái)上。類比電信平臺(tái)的邏輯，如果不同電信公司之間的電話互相不能接通，電信平臺(tái)最后就只能集中到一家。監(jiān)管向第三方支付平臺(tái)發(fā)了那么多牌照，實(shí)際成功的卻不多，就是這個(gè)原因。而第三方支付平臺(tái)在相互封鎖的情況下，仍有幾家共存，其原因包括兩方面：一是背后有統(tǒng)一的銀行支付結(jié)算系統(tǒng)的支撐；二是一些聚合支付公司提供聚合服務(wù)解決了第三方支付公司互相封鎖的問題。隨著物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字社會(huì)的發(fā)展，不同領(lǐng)域這類平臺(tái)還會(huì)產(chǎn)生。不能因?yàn)榇嬖趬艛?，就簡單地加以拆分。?yīng)該看到，平臺(tái)的集中是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的必要條件。
另一方面，也應(yīng)該看到，現(xiàn)在的超級數(shù)字平臺(tái)，與傳統(tǒng)的服務(wù)型壟斷平臺(tái)不同，它們不僅為平臺(tái)上的機(jī)構(gòu)和個(gè)人提供服務(wù)，采集和占有平臺(tái)上機(jī)構(gòu)和個(gè)人所產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)，同時(shí)還應(yīng)用這些數(shù)據(jù)和資源與平臺(tái)上的機(jī)構(gòu)和個(gè)人競爭業(yè)務(wù)。電信為社會(huì)提供電信服務(wù)，也在提供電信服務(wù)的過程中采集信息，但它們并不辦理其他業(yè)務(wù)；同時(shí)，因?yàn)椴煌碾娦殴驹诟蟮碾娦蓬l譜平臺(tái)上競爭，它們對客戶的擠壓還是有所節(jié)制的。再比如SWIFT，為銀行提供信息傳輸服務(wù)，同樣占有著海量的銀行業(yè)務(wù)往來信息，但它并不辦理銀行業(yè)務(wù)，也不利用這些信息去開展其他業(yè)務(wù)。而現(xiàn)在的一些超級數(shù)字平臺(tái)則完全不同，同時(shí)與被服務(wù)對象形成競爭，而且是壟斷性競爭，于是就出現(xiàn)了贏者通吃的現(xiàn)象。不能不說，這個(gè)現(xiàn)象對數(shù)字社會(huì)的發(fā)展，特別是對數(shù)字社會(huì)條件下經(jīng)濟(jì)和市場的有序發(fā)展是不利的，一定程度上可能會(huì)引起大的經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩。
這些超級數(shù)字平臺(tái)企業(yè)應(yīng)該如何與市場、其他機(jī)構(gòu)以及社會(huì)相處？這個(gè)問題難以單純靠企業(yè)的道德自律解決，必須建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督管理制度進(jìn)行有效管理。建議參考金融控股集團(tuán)和金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管的理念和方式，對超級數(shù)據(jù)平臺(tái)企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部不同業(yè)務(wù)板塊進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)和利益隔離。
在金融領(lǐng)域，不僅有分業(yè)監(jiān)管制度、金融控股集團(tuán)監(jiān)管制度，即使對同一機(jī)構(gòu)內(nèi)部的一些特殊業(yè)務(wù)也有風(fēng)險(xiǎn)和利益隔離規(guī)定。比如在一些發(fā)達(dá)市場，對銀行內(nèi)部的金融市場交易業(yè)務(wù)，要求與其他業(yè)務(wù)部門有物理隔離和信息隔離，否則就有可能觸犯內(nèi)幕交易規(guī)定。以債券業(yè)務(wù)為例，公司客戶部門可以投資客戶的債券，資金交易部門可以買賣同一債券，但兩個(gè)部門不能就這個(gè)債券互通信息。當(dāng)資金交易部門在市場上獲得該債券發(fā)行人的負(fù)面消息，可以決定自己是否減持該債券，但不能把這個(gè)消息通報(bào)給公司客戶部門。
此外，平臺(tái)所采集和占有的各類數(shù)據(jù)具有相當(dāng)?shù)墓残?，不能單純看作是公司的資產(chǎn)；同時(shí)，由于平臺(tái)運(yùn)行的特征，難以與所有被采集人簽訂保密協(xié)議。因此，對數(shù)據(jù)的采集、應(yīng)用、保管、銷毀等亦需要納入監(jiān)管范圍，承擔(dān)法律責(zé)任；企業(yè)自身則需要制定經(jīng)監(jiān)管審核的管理辦法和操作流程。
作者劉曉春系上海新金融研究院副院長，本文為作者向中國金融四十人論壇獨(dú)家供稿，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。 
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