數(shù)字化是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要方向
（一）從發(fā)展歷史看，經(jīng)濟數(shù)字化是發(fā)展的必然趨勢
數(shù)字科技帶來數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。從歷史方面來看，經(jīng)濟的跨越式發(fā)展伴隨著產(chǎn)業(yè)革命，產(chǎn)業(yè)革命的實質(zhì)是技術(shù)革命。產(chǎn)業(yè)革命最早開始于狩獵時代。從狩獵到農(nóng)業(yè)時代，就是從打獵技術(shù)向耕種技術(shù)的跳躍式革命。200多年前，依靠蒸汽機的發(fā)明，代替了牛、馬的動力，英國的工業(yè)革命開啟工業(yè)化之路。在此之后，電力的出現(xiàn)帶動了電氣化革命。再之后是計算機革命，不斷地大幅提高人類的生產(chǎn)能力。而現(xiàn)在，我們迎來了最新的技術(shù)革命——數(shù)字科技的進化。人類社會與物理世界之外，多了一個維度——信息空間。
數(shù)字科技的本質(zhì)是，以產(chǎn)業(yè)既有知識儲備和數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以不斷發(fā)展的前沿科技為動力，著力于“產(chǎn)業(yè)×科技”的無界融合，推動產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)化、數(shù)字化和智能化，最終實現(xiàn)降低產(chǎn)業(yè)成本、提高用戶體驗、增加產(chǎn)業(yè)收入和升級產(chǎn)業(yè)模式。產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)化意味著未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展從單邊走向共建，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與數(shù)字科技依靠各自的資源稟賦和比較優(yōu)勢，同生共榮；產(chǎn)業(yè)數(shù)字化意味著產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)的在線化、標準化、結(jié)構(gòu)化，從而實現(xiàn)生產(chǎn)要素和運營流程的改造；產(chǎn)業(yè)智能化意味著產(chǎn)業(yè)資源的合理布局、產(chǎn)業(yè)流程的精細管理以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的精準預(yù)測等相互之間實時反饋。
經(jīng)濟活動推動數(shù)據(jù)指數(shù)級積累，個人終端的普及和入網(wǎng)人群的增長，使個體數(shù)據(jù)得以伴隨生活消費方式的變化在互聯(lián)網(wǎng)上積累、留存；企業(yè)競爭的加劇和精細化管理的需求，使企業(yè)數(shù)據(jù)在經(jīng)營管理策略轉(zhuǎn)向的過程中出現(xiàn)更多與數(shù)據(jù)有關(guān)的新業(yè)態(tài)；物聯(lián)網(wǎng)、5G技術(shù)的廣泛使用，使個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)之外的設(shè)備、終端和社會數(shù)據(jù)廣泛爆發(fā)；政府數(shù)字化、信息開放等發(fā)展傾向，使政府數(shù)據(jù)推動全社會對數(shù)據(jù)生產(chǎn)、存儲和消費的需求得以提升。
（二）從政策趨勢看，新基建部署加速數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展
“新基建”被決策層頻頻提及，其內(nèi)容在2018年中央經(jīng)濟工作會議后便已明確，涉及的“5G 基建、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”的七大領(lǐng)域近兩年已逐步落地。2020年4月，發(fā)改委在發(fā)布會上明確了三類新基建的概念與范圍。與傳統(tǒng)基建相比，三類新基建呈現(xiàn)了明顯的數(shù)字化特征。除了公認的數(shù)字科技領(lǐng)域，傳統(tǒng)交通、建筑、通信、醫(yī)療、教育、娛樂等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施也在數(shù)字科技的賦能之下呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化、智能化的特征?；ǖ臄?shù)字化有多方面的優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在：第一，物理空間限制較小，可以跨區(qū)域跨時段高效配置，對抗突發(fā)事件的彈性和韌性更強。第二，產(chǎn)業(yè)縱深更大，能提供的產(chǎn)品與服務(wù)的附加值更高。第三，數(shù)據(jù)要素發(fā)揮作用的效果更徹底，數(shù)字化的基礎(chǔ)設(shè)施和傳統(tǒng)基建的數(shù)字化可以撬動的傳統(tǒng)經(jīng)濟體量更大。
新型基礎(chǔ)設(shè)施是以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動，以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系，包含了信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施以及創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施，用以支撐科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)品研制等具有公益屬性的活動。比如，重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、科教基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等。從發(fā)改委的定義來看，科技創(chuàng)新驅(qū)動、數(shù)字化、信息網(wǎng)絡(luò)這三個要素是新基建的“最大公約數(shù)”。
5G、人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等既是新興產(chǎn)業(yè)、也是基礎(chǔ)設(shè)施。依托“新基建”迅速發(fā)展的良好勢頭，數(shù)字技術(shù)得以廣泛應(yīng)用，這不但有助于推動產(chǎn)業(yè)升級，擴大有效需求，保障民生托底，而且是穩(wěn)增長工作的重要抓手，為政府和企業(yè)提供了科學(xué)決策依據(jù)和精準施策手段。同時，“新基建”將提升數(shù)字經(jīng)濟服務(wù)實體產(chǎn)業(yè)和智慧生活的水平，“新基建”構(gòu)建了數(shù)字經(jīng)濟的基礎(chǔ)設(shè)施平臺，其影響力已滲透到社會經(jīng)濟的方方面面，在助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中扮演更加不可或缺的積極作用。
?。ㄈ脑鲩L動力看，數(shù)字經(jīng)濟是未來經(jīng)濟發(fā)展的新動力
經(jīng)過多年的發(fā)展與追趕，中國已經(jīng)成為全球經(jīng)濟的領(lǐng)先者之一，尤其是在消費等領(lǐng)域。中國在很多領(lǐng)域的數(shù)字化程度已經(jīng)追上發(fā)達經(jīng)濟體，甚至在移動支付等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了彎道超車，這背后是中國堅實的數(shù)字經(jīng)濟基礎(chǔ)。
第一，數(shù)量眾多的網(wǎng)民人口。2019年《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報告》顯示，截至2018年年底，我國網(wǎng)民數(shù)量達到8.29億，全年新增網(wǎng)民5663萬，互聯(lián)網(wǎng)普及率達59.6%，較2017年年底提升3.8個百分點，超過全球平均水平（57%）2.6個百分點。網(wǎng)民中使用手機上網(wǎng)的比例由2017年年底的97.5%提升至2018年年底的98.6%。第二，充滿長尾特色的商業(yè)基礎(chǔ)。不論是日活過億的各類電商、社交服務(wù)，還是人口集聚的大型城市所需要的本地生活服務(wù)、物流、出行，都體現(xiàn)出普惠、便利的“長尾特色”。第三，海量可供挖掘的各類數(shù)據(jù)。伴隨著數(shù)字科技發(fā)展的是各行各業(yè)海量數(shù)據(jù)的產(chǎn)生和沉淀。中國擁有規(guī)模最大的單一市場和數(shù)字科技用戶、最豐富的行業(yè)形態(tài)和供應(yīng)鏈，由此生產(chǎn)的量級巨大的數(shù)據(jù)沉淀在數(shù)字經(jīng)濟的各類“富礦”中，可供挖掘。IDC預(yù)測，中國的“數(shù)據(jù)圈”從2018年至2025年將以30%的年平均增長速度領(lǐng)先全球，比全球高出3%。到2025年，這一數(shù)字將增至48.6ZB。而美國預(yù)計將達到30.6ZB。第四，最具包容性、非能動性的監(jiān)管政策。行業(yè)的快速發(fā)展離不開政策的支持。中國擁有全世界最具包容性的行業(yè)監(jiān)管政策、最寬松的數(shù)據(jù)治理規(guī)則，給予市場充分的發(fā)展空間。
近年來，各項鼓勵數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的政策也在不斷出臺。僅2020年上半年，國家相關(guān)部門針對數(shù)字科技發(fā)展，密集推出了《關(guān)于推進“上云用數(shù)賦智”行動培育新經(jīng)濟發(fā)展實施方案》《關(guān)于推動5G加快發(fā)展的通知》《關(guān)于推動工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)加快發(fā)展的通知》《中小企業(yè)數(shù)字化賦能專項行動方案》《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》等新規(guī)政策。2020年4月，發(fā)改委還在發(fā)布會上首次明確了新型基礎(chǔ)設(shè)施的范圍。5月13日，國家發(fā)改委聯(lián)合16個有關(guān)部門、國家數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)、媒體單位，以及互聯(lián)網(wǎng)平臺、行業(yè)龍頭企業(yè)、金融機構(gòu)、科研院所、行業(yè)協(xié)會等145家單位，通過線上方式共同啟動“數(shù)字化轉(zhuǎn)型伙伴行動（2020）”，發(fā)布《數(shù)字化轉(zhuǎn)型伙伴行動倡議》，首批推出500余項面向中小微企業(yè)的服務(wù)舉措，構(gòu)建“攜手創(chuàng)新、共抗疫情、轉(zhuǎn)型共贏”的數(shù)字化生態(tài)共同體。
在政策不斷推進數(shù)字科技發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)界也在不斷積極重金布局數(shù)字科技、新基建等領(lǐng)域，互聯(lián)網(wǎng)公司和傳統(tǒng)龍頭企業(yè)都在各自領(lǐng)域探索數(shù)字化發(fā)展前沿。5G及其相關(guān)技術(shù)、區(qū)塊鏈、人工智能等通用數(shù)字科技不斷創(chuàng)新，通過數(shù)據(jù)要素作用于各行各業(yè)，不斷提高生產(chǎn)力。數(shù)字科技、數(shù)據(jù)等數(shù)字化、高科技紅利正在替代人口紅利、市場紅利，成為下一階段經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎和助力。
新冠疫情的爆發(fā)加速了新技術(shù)的運用，突出體現(xiàn)在強化社會公共安全保障、完善醫(yī)療救治體系、健全物資保障體系、助力社會生產(chǎn)有序恢復(fù)等各方面。其中，大數(shù)據(jù)分析、支撐并服務(wù)疫情態(tài)勢研判、疫情防控部署以及對流動人員的疫情監(jiān)測、精準施策；5G應(yīng)用加快落地，5G+紅外測溫、5G+送貨機器人、5G+清潔機器人等已活躍在疫情防控的各個場景；人工智能技術(shù)幫助醫(yī)療機構(gòu)提高診療水平和效果，降低病毒傳播風(fēng)險。數(shù)字經(jīng)濟緩解了疫情的沖擊，而這些數(shù)字經(jīng)濟應(yīng)用場景的背后，是5G、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等“新基建”、新技術(shù)。
數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的核心
（一）數(shù)字經(jīng)濟的運作機制
1. 數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟的基礎(chǔ)要素
黨的十九屆四中全會通過的決定提出, 數(shù)據(jù)與勞動、資本、土地、知識、技術(shù)等一樣, 都是重要的生產(chǎn)要素,對生產(chǎn)關(guān)系的迭代升級有著重要的推動作用,也為數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
數(shù)據(jù)資源成為生產(chǎn)要素并不是生產(chǎn)要素在種類或者數(shù)量上的增加，更加體現(xiàn)的是數(shù)據(jù)要素與土地、資本、人力等要素的互動，例如數(shù)據(jù)收集、分析、存儲的全生命周期都離不開個人或者機構(gòu)的勞動。而數(shù)據(jù)要素的流轉(zhuǎn)、交易、確權(quán)又受到商業(yè)、技術(shù)等基礎(chǔ)設(shè)施的影響，同時還受到主體數(shù)字化意識、知識和能力的制約。
未來社會無論是在生產(chǎn)上還是生活上都會更加數(shù)字化。數(shù)據(jù)將會大規(guī)模地應(yīng)用于生產(chǎn)、分配、交換、消費各環(huán)節(jié)以及制造與服務(wù)等各場景，例如助貸業(yè)務(wù)就是數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素在金融領(lǐng)域大范圍使用和金融服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物和體現(xiàn)。
2. 技術(shù)是數(shù)字經(jīng)濟的運行保障
數(shù)字科技由兩部分組成：核心科技+應(yīng)用科技。熱點核心層數(shù)字科技包括人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、5G等數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化技術(shù)。一方面，以融合發(fā)展為特征的集成化創(chuàng)新漸成主流。在眾多單項技術(shù)持續(xù)取得突破的同時，信息技術(shù)創(chuàng)新的集成化特征更趨突出，跨領(lǐng)域創(chuàng)新密集涌現(xiàn)。另一方面，以學(xué)科交叉為特征的跨領(lǐng)域創(chuàng)新日益凸顯。數(shù)字科技與制造、材料、能源、生物等技術(shù)的交叉滲透日益深化，形成智能制造、4D打印、能源互聯(lián)網(wǎng)、生物識別等復(fù)合型科技。
而應(yīng)用科技集成人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等核心技術(shù)，根據(jù)不同應(yīng)用場景需求，形成行業(yè)應(yīng)用“工具箱”，孕育新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)，探索新模式、新路徑。應(yīng)用科技正加速向模塊化發(fā)展，解決行業(yè)共性問題，并基于行業(yè)洞察形成解決方案。這種數(shù)字科技與行業(yè)的融合深化，拓展了應(yīng)用科技的賦能場景，技術(shù)在各行業(yè)間的可復(fù)制性大大增強，通用化程度不斷上升。數(shù)字科技的發(fā)展、集成與通用的趨勢，使數(shù)字技術(shù)成為數(shù)字經(jīng)濟強大的生產(chǎn)工具。
3. 平臺是數(shù)字經(jīng)濟的組織形式
科技平臺通過改變企業(yè)的設(shè)計、生產(chǎn)、管理和服務(wù)方式，推動數(shù)據(jù)、勞動、技術(shù)、資本、市場等全要素的全面互聯(lián)和資源配置優(yōu)化，促進供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈、服務(wù)鏈、物流鏈、金融鏈等全產(chǎn)業(yè)鏈上下游的高度協(xié)同，生產(chǎn)、流通和消費一體化更加廣泛，新的經(jīng)濟模式不斷涌現(xiàn)。基于平臺，數(shù)據(jù)資產(chǎn)持續(xù)積累，技術(shù)架構(gòu)平滑演進，業(yè)務(wù)經(jīng)驗不斷沉淀，發(fā)展模式逐步優(yōu)化，支撐企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型步伐加快。
而平臺尤其是開放平臺是數(shù)字經(jīng)濟環(huán)境下促進交易、建立網(wǎng)絡(luò)以及信息交換的重要載體，從而實現(xiàn)“人、貨、場”的改造。首先，開放平臺作為B2B2C網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)設(shè)施，改造的是網(wǎng)絡(luò)中的“人”。以其承接的第三方服務(wù)商、B端客戶、C端用戶的需求為導(dǎo)向提供服務(wù)；同時這些合作伙伴相互之間也促進迭代，B2B2C網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)鏈的參與者相互嵌套，互為供給、需求方。其次，改變的是“貨”的屬性，即開放平臺為“貨物”提供了基礎(chǔ)且豐富的數(shù)字化“生產(chǎn)工具”（產(chǎn)品和技術(shù)組件），供B2B2C網(wǎng)絡(luò)中各方使用，可以針對客戶需求提供更加標準化、組件化、多元化的產(chǎn)品和服務(wù)。此外，“場”成為開放平臺的全新定位：開放平臺是樞紐，滿足客戶需求的同時也在與其共建生態(tài)；開放平臺使線上線下的界限不再明顯，O2O的場景模式被顛覆。
?。ǘ?shù)據(jù)的作用模式
1. 從無到有：數(shù)據(jù)創(chuàng)造新的商業(yè)模式
數(shù)據(jù)作為重要的生產(chǎn)要素，深刻地影響甚至改變著現(xiàn)有商業(yè)模式：數(shù)據(jù)可以優(yōu)化傳統(tǒng)要素資源的配置效率，甚至可以替代傳統(tǒng)要素資源的投入關(guān)系，改變生產(chǎn)函數(shù)。例如：在金融業(yè)過往實踐中，很多金融機構(gòu)受困于自身服務(wù)渠道的有限性，優(yōu)質(zhì)的信貸資源難以精準投向產(chǎn)業(yè)升級、消費升級的重點領(lǐng)域，也無法高效低成本地開展普惠金融業(yè)務(wù)。既不利于在更廣闊的市場空間內(nèi)延伸服務(wù)、拓展客源，也不利于把控資金流向和資產(chǎn)質(zhì)量，最終影響反哺實體產(chǎn)業(yè)和居民生活的有效性。
這種情況下，數(shù)據(jù)化可以實現(xiàn)金融業(yè)務(wù)供應(yīng)鏈流程與金融服務(wù)之間的供需匹配，既可以將相對封閉、低頻的金融產(chǎn)品和服務(wù)通過技術(shù)手段“無縫嫁接”到更加開放、高頻的生產(chǎn)生活場景，又可以將擁有一定門檻和準入條件的金融產(chǎn)品惠及更多的消費者和需求者群體。
2.從有到優(yōu)：數(shù)據(jù)提高供需的適配度
數(shù)據(jù)天然具有精益化的發(fā)展傾向。數(shù)據(jù)無法單獨形成生產(chǎn)力，并進而改造行業(yè)。在人工智能運用中有一個經(jīng)典的公式：人工智能=數(shù)據(jù)+算法+算力。數(shù)據(jù)創(chuàng)造價值的路徑就變得尤為清晰——數(shù)據(jù)算法與算力決定的數(shù)據(jù)使用方式解決了復(fù)雜系統(tǒng)的不確定性，從而推動行業(yè)供需更好適配，提升行業(yè)發(fā)展的精細化水平。
數(shù)據(jù)提升行業(yè)發(fā)展精細化水平的過程，也是數(shù)據(jù)被不斷精細挖掘的過程。IT時代是數(shù)據(jù)的一維時代，指的是“經(jīng)濟活動的記錄”。限于收集存儲、分析計算的技術(shù)瓶頸，大量的數(shù)據(jù)無法電子化或者僅僅以結(jié)構(gòu)化的形式存儲在電子數(shù)據(jù)庫中，并沒有基于不同場景、行業(yè)的數(shù)據(jù)進行商業(yè)創(chuàng)新，對于數(shù)據(jù)價值的認識也不夠深刻?；ヂ?lián)網(wǎng)時代是數(shù)據(jù)的二維時代，指的是數(shù)據(jù)從“經(jīng)濟活動的記錄”到更加“商業(yè)工具化”，商業(yè)活動普遍開始利用數(shù)據(jù)進行經(jīng)濟分析和預(yù)測。在這個階段，原始數(shù)據(jù)開始在線上積累，線下數(shù)據(jù)開始向線上遷移，基于數(shù)據(jù)本身的商業(yè)創(chuàng)新開始出現(xiàn)，一大批的數(shù)據(jù)分析公司開始涌現(xiàn)。數(shù)據(jù)價值被首次挖掘，金融科技、電商平臺、社交網(wǎng)絡(luò)等行業(yè)紛紛通過技術(shù)手段最大化手中數(shù)據(jù)的價值。
物聯(lián)網(wǎng)時代是數(shù)據(jù)的三維時代。數(shù)據(jù)在“經(jīng)濟活動的記錄”和“商業(yè)工具化”的基礎(chǔ)上，不斷“資產(chǎn)化”。數(shù)據(jù)成為經(jīng)濟本身，人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)、5G技術(shù)使數(shù)據(jù)的收集、存儲、分析、共享變得豐富，數(shù)據(jù)開始改變傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)邏輯，“大數(shù)定律”替代了傳統(tǒng)思路，以數(shù)據(jù)為生產(chǎn)要素進行的商業(yè)創(chuàng)新更多，同時也更加規(guī)范。在這個階段，“萬物互聯(lián)”就是“數(shù)據(jù)互聯(lián)”，所有的生產(chǎn)活動都可以“數(shù)據(jù)化”，所有的價值都可以用數(shù)據(jù)來表征。數(shù)字化正在以不同的方式改造價值鏈，并為增值和更廣泛的結(jié)構(gòu)變革開辟新的渠道。
3. 從1到N：數(shù)據(jù)強化行業(yè)協(xié)同發(fā)展
通過整合各類終端的數(shù)據(jù)、消費者和生產(chǎn)者的供需數(shù)據(jù)等，原有的產(chǎn)業(yè)鏈被迅速縮短，生產(chǎn)制造、生活服務(wù)等行業(yè)的協(xié)同、個性和柔性化水平顯著增強。不同行業(yè)之間的傳統(tǒng)知識壁壘和經(jīng)驗壁壘被不斷地攻破。
在數(shù)據(jù)積累的過程中，數(shù)字化的基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)運而生，提供行業(yè)數(shù)字化發(fā)展所需要的組件化技術(shù)設(shè)施，如支付、結(jié)算等；同時與行業(yè)客戶一同構(gòu)建行業(yè)數(shù)字化解決方案。數(shù)據(jù)成為業(yè)務(wù)和服務(wù)拓展的“牛鼻子”——通過數(shù)據(jù)量的積累、數(shù)據(jù)分析能力的提升、數(shù)字化業(yè)務(wù)能力的復(fù)用，不斷拓展服務(wù)的客戶類型和數(shù)量，實現(xiàn)不同業(yè)務(wù)的聯(lián)動拓展和服務(wù)行業(yè)的外遷擴大，釋放“飛輪效應(yīng)”。
數(shù)據(jù)賦能面臨的制約因素
（一）數(shù)據(jù)保護的法規(guī)制度不健全
近年來，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》《民法典》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等共同構(gòu)成了數(shù)據(jù)保護的基本法律規(guī)范。2020年，《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》等多部與數(shù)據(jù)安全、隱私保護相關(guān)的基礎(chǔ)立法即將緊鑼密鼓地出臺。
和其他領(lǐng)域的政策規(guī)范有所不同，由于目前作為上位法的數(shù)據(jù)規(guī)范體系仍然不健全，各類數(shù)據(jù)安全與合理使用的技術(shù)標準成為行業(yè)事實上的行動準則。例如2020年修訂的國家推薦性標準《信息安全技術(shù) 個人信息安全規(guī)范》成為我國個人信息使用實踐的標準，該《規(guī)范》確定了個人信息安全的基本原則，主要包括：權(quán)責一致、目的明確、選擇同意、最小必要、公開透明、確保安全、主體參與。但是這些標準文本對于行業(yè)實踐的概括有時缺乏嚴密的邏輯，在適用時缺乏明確的效力。例如同樣是針對個人金融信息的規(guī)范性文件，《個人金融信息保護技術(shù)規(guī)范》《金融消費者權(quán)益保護實施辦法》和《個人金融信息（數(shù)據(jù)）保護試行辦法》與《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》中有關(guān)個人信用信息的范圍就存在出入。
（二）政府數(shù)據(jù)對外開放程度不夠
實踐中，我國政府數(shù)據(jù)的使用效能很低，政府部門的數(shù)據(jù)開放和共享缺乏一定指引，怎么開放，在哪開放，開放標準、流程是什么樣的，目前還不明確?，F(xiàn)在政府各部門數(shù)據(jù)類型數(shù)目較多多，包括結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)等，而且文字性的非格式化數(shù)據(jù)也很多，一定程度上更加劇數(shù)據(jù)統(tǒng)一的難度。而在技術(shù)方面，政府部門傳統(tǒng)的辦公系統(tǒng)相對封閉，搭建政府數(shù)據(jù)開放平臺需要大量的技術(shù)和資金支持，給政府部門增加了不少成本，不少地方政府部門缺乏相應(yīng)的技術(shù)人才，缺乏開放和共享政府數(shù)據(jù)的能力。
與此同時，政府數(shù)據(jù)開放缺乏法律來明確屬性、劃分范圍和兜底保障，同時在數(shù)據(jù)開放中缺乏明確指引，很多機構(gòu)害怕觸碰底線，不知道什么該開放什么不該開放。2019年國務(wù)院發(fā)布的《政府信息公開條例》第八條就規(guī)定了“三安全一穩(wěn)定”：行政機關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。實踐中，國家秘密、商業(yè)秘密、個人信息范圍存在交叉和模糊地帶，政府部門擔心出事要擔責，所以“不敢”。
（三）社會數(shù)據(jù)的使用價值較低
社會數(shù)據(jù)指的是社會生活所形成的具有公共性質(zhì)的數(shù)據(jù)，例如農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通、教育、安防、城市管理、公共資源交易等行業(yè)的數(shù)據(jù)，分布在各個社會管理部門。這些社會數(shù)據(jù)量大面廣，但以下原因?qū)е聝r值難以實現(xiàn)：第一，分散性，往往散落在不同行業(yè)的不同主體；第二，難得性，數(shù)據(jù)量龐大但是缺乏合適的收集、記錄手段；第三，沉淀性，以原始數(shù)據(jù)的方式存在，基本沒有進行過分析使用。
（四）個人數(shù)據(jù)的收集使用不規(guī)范
根據(jù)中國消費者協(xié)會等機構(gòu)的調(diào)查評估，個人數(shù)據(jù)使用與隱私保護存在不規(guī)范的現(xiàn)象：一是個人信息收集使用規(guī)則效果不佳；二是強制、頻繁、過度索取成為普遍現(xiàn)象；三是私自收集頻發(fā)，超范圍收集問題突出；四是數(shù)據(jù)共享行為不規(guī)范，缺乏約束措施；五是無開啟或關(guān)閉個性化服務(wù)選項；六是設(shè)置不合理障礙，賬號注銷難。
2020年7月初，《數(shù)據(jù)安全法》草案剛剛發(fā)布，標志著我國數(shù)據(jù)安全保護規(guī)范開始起步，但是個人數(shù)據(jù)的保護機制仍不健全。中國信息通信研究院、普華永道、平安金融安全研究院聯(lián)合發(fā)布的《2018-2019年度金融科技安全分析報告》指出，2019年全年，近100家被調(diào)研的金融科技企業(yè)均表示發(fā)生過不同類型的網(wǎng)絡(luò)安全事件，其中造成“客戶資料泄露”的約22%。中國信息通信研究院發(fā)布的《2019金融行業(yè)移動App安全觀測報告》顯示，樣本中有70.22%的金融行業(yè)App存在高危漏洞，其中Top3的高危漏洞均存在導(dǎo)致App數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險。此外，個人信息數(shù)據(jù)泄露等安全事件直接成為“網(wǎng)絡(luò)黑灰產(chǎn)”的重要源頭。
個人數(shù)據(jù)保護涉及面廣，參與的市場監(jiān)管主體眾多，職能劃分有待進一步厘清。具體來看，中央（國家）網(wǎng)信辦、工信部、公安部和市場監(jiān)管總局都對個人信息保護負有職權(quán)，其各自下屬的機構(gòu)又相互間錯綜復(fù)雜地參與各類個人信息保護標準制定、監(jiān)督評測、自律監(jiān)管等活動中。除了中央網(wǎng)信辦、工信部、公安部、市場監(jiān)管總局等機構(gòu)負責數(shù)據(jù)安全和保護的管理之外，全國信息安全標準化技術(shù)委員會、中國消費者協(xié)會、中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會、中國網(wǎng)絡(luò)空間安全協(xié)會等諸多主體也負擔不同的數(shù)據(jù)行業(yè)監(jiān)管規(guī)則。此外，一行兩會金融監(jiān)管機構(gòu)、國家郵政局等各類行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)和組織還負擔著本行業(yè)的數(shù)據(jù)監(jiān)管職能，在各自權(quán)限范圍內(nèi)出臺部門規(guī)章。司法機關(guān)負責處理進入司法程序的個人信息保護案件。這些部門的規(guī)范性文件對個人數(shù)據(jù)收集、使用、保存等數(shù)據(jù)活動的規(guī)則、主觀目的、客觀行為、違法情形進行了界定與管理，但是其權(quán)責關(guān)系大多存在重合。如何通過立法立規(guī)以及行業(yè)監(jiān)管所形成的實踐來避免政出多門導(dǎo)致的監(jiān)管不協(xié)調(diào)是一個需要重點考量的問題。
釋放數(shù)據(jù)生產(chǎn)力的政策建議
（一）制定國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，明確國家數(shù)據(jù)競爭力發(fā)展綱要
2020年4月，中共中央、國務(wù)院通過《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，其中關(guān)于數(shù)據(jù)要素市場化配置的意見和要求成為將來我國數(shù)據(jù)行業(yè)發(fā)展和國家戰(zhàn)略的基本思路。下一步可在該《意見》的基礎(chǔ)上，全面細化數(shù)據(jù)戰(zhàn)略應(yīng)當包含的內(nèi)容——戰(zhàn)略目標、實施路徑、效果評價等。
作為國家數(shù)據(jù)行業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計文件，橫向上看，國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略應(yīng)當立足高遠，既要考慮國內(nèi)數(shù)據(jù)行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與未來；又要考慮國際競爭中，“數(shù)據(jù)圈”作為國家核心競爭力應(yīng)當如何體現(xiàn)。縱向上看，還應(yīng)當注重與區(qū)塊鏈、人工智能等數(shù)字科技發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略的關(guān)系與互動。
一個可資借鑒的例子是，2020年2月，歐盟發(fā)布《塑造歐洲的數(shù)字未來》《人工智能白皮書》《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》等戰(zhàn)略規(guī)劃和研究報告明確以“技術(shù)主權(quán)”為發(fā)展主線，加大對下一代技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施以及數(shù)字能力的投資，強化處理個人數(shù)據(jù)，構(gòu)建用于數(shù)據(jù)處理的下一代基礎(chǔ)設(shè)施的標準制定、工具開發(fā)、最佳實踐。
?。ǘ┘涌鞌?shù)據(jù)確權(quán)定價，加強個人隱私保護
數(shù)據(jù)確權(quán)和定價是數(shù)據(jù)合理使用的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當分類別確定：個人數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)界定不能一刀切，而應(yīng)當根據(jù)不同行業(yè)、場景的特點靈活設(shè)定；信息主體和信息控制者之間可以通過合同來約束數(shù)據(jù)的使用方式、數(shù)據(jù)收益的分配方式以及與數(shù)據(jù)相關(guān)的責任承擔方式。社會數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)應(yīng)當是屬于全社會的，社會數(shù)據(jù)是公共產(chǎn)品、公共資源。政府數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)與社會數(shù)據(jù)相似，產(chǎn)權(quán)歸屬于政府，屬于公共資源。企業(yè)數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)在尊重和不侵犯前三類產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過自身勞動所獲取、加工、使用的數(shù)據(jù)應(yīng)當歸屬于企業(yè)本身。數(shù)據(jù)定價可以參考大數(shù)據(jù)交易的實踐：從成本、收益、效用、用戶等屬性確定數(shù)據(jù)價值的構(gòu)成，通過市場主體的競爭活動確定數(shù)據(jù)要素的定價規(guī)則和定價標準。
隱私保護是數(shù)據(jù)合理使用的后盾。各個行業(yè)在涉及數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)時，都無法避免對數(shù)據(jù)進行獲取、加工、處理、存儲、銷毀，數(shù)據(jù)主體個人隱私的侵犯是數(shù)據(jù)要素可能具有的負外部性之一?！兑厥袌龌渲皿w制機制的意見》就要求一方面提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，豐富數(shù)據(jù)產(chǎn)品；另一方面制定包括隱私保護在內(nèi)的與數(shù)據(jù)保護相關(guān)的規(guī)范制度。應(yīng)當進一步明確隱私保護的規(guī)范要求、實現(xiàn)手段、懲罰機制，以實現(xiàn)個人隱私保護和數(shù)據(jù)要素流動的平衡。
（三）加大數(shù)據(jù)開放共享，規(guī)范數(shù)據(jù)收集使用
打破政府數(shù)據(jù)開放難題需要以責任清單帶動激勵相容。第一步，建立“數(shù)據(jù)責任清單”。通過向政府部門施壓去推動數(shù)據(jù)的開放和共享，帶動政府部門主動公開的方式是現(xiàn)階段最行之有效的，“責任清單”需要詳細明確要開放共享的數(shù)據(jù)類型、以什么樣的方式進行開放共享、向什么主體進行開放共享等問題。第二步，建立激勵相容的政府數(shù)據(jù)開放制度。政府數(shù)據(jù)的開放共享涉及諸多政府部門主體、社會主體以及企業(yè)、個人主體。激勵相容的開放制度最重要的就是打破政府部門內(nèi)部的復(fù)雜關(guān)系。在形式上表現(xiàn)為數(shù)據(jù)開放的“一站式”平臺，一方面將政府內(nèi)部事務(wù)統(tǒng)一到一個出口對外展示；另一方面將“一站式”作為政府的統(tǒng)一服務(wù)理念貫穿在政府數(shù)據(jù)開放過程中。
提升社會數(shù)據(jù)的價值應(yīng)當構(gòu)建促進全社會收集、使用、共享社會數(shù)據(jù)的體系。第一，積極開展商業(yè)創(chuàng)新，“培育數(shù)字經(jīng)濟新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式”，開鑿社會數(shù)據(jù)的商業(yè)價值；第二，努力創(chuàng)造使用社會數(shù)據(jù)的社會生活場景，拓寬社會數(shù)據(jù)的存在范圍；第三，通過行業(yè)自治的方式形成行業(yè)標準，降低社會數(shù)據(jù)收集、使用的兼容成本；第四，鼓勵專業(yè)機構(gòu)運用自身數(shù)字能力打造底層數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，促進社會數(shù)據(jù) “變現(xiàn)”。
個人數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通與政務(wù)數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)不同，更應(yīng)當依靠市場化交易的方式加以實現(xiàn)。大數(shù)據(jù)交易市場是為海量、高頻的數(shù)據(jù)提供流轉(zhuǎn)、價值發(fā)現(xiàn)和價值交換的場所，是數(shù)據(jù)價值與紅利的釋放手段和釋放過程。買賣雙方對原始或處理后的數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)服務(wù)進行互通有無，大數(shù)據(jù)交易有利于挖掘數(shù)據(jù)資源的潛在價值，有利于發(fā)揮數(shù)據(jù)與土地、能源同等重要的要素作用，有利于推動數(shù)據(jù)流引領(lǐng)物質(zhì)流、資金流、人才流、技術(shù)流，有利于推進產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。在此過程中，數(shù)據(jù)所有者可以獲得個人數(shù)據(jù)的價值變現(xiàn)，數(shù)據(jù)加工者和控制者可以獲得個人數(shù)據(jù)的價值附加。
（四）加快推進新基建，更好釋放數(shù)據(jù)生產(chǎn)力
一是要加快投資新基建，降低數(shù)據(jù)合理使用成本。應(yīng)當明確和數(shù)據(jù)相關(guān)的新基建范圍，并出臺重點項目清單，鼓勵和重視科技企業(yè)和民營企業(yè)的數(shù)字化力量。二是推進數(shù)字化產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的共同發(fā)展。應(yīng)當推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的線上化、數(shù)據(jù)化、智能化，實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素和其他要素的融合協(xié)同。三是強化數(shù)據(jù)應(yīng)用，鼓勵數(shù)據(jù)與技術(shù)場景更好融合。打通技術(shù)場景和業(yè)務(wù)場景，注重客戶需求，利用全息畫像、智能推薦等算法模型，積極發(fā)揮數(shù)字科技企業(yè)在5G、云計算、智慧城市等方面的應(yīng)用，加快區(qū)塊鏈、人工智能、邊緣計算、量子技術(shù)等創(chuàng)新技術(shù)研發(fā)與實際場景和產(chǎn)業(yè)實踐的融合。發(fā)揮數(shù)字科技企業(yè)在供應(yīng)鏈、貿(mào)易鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的基礎(chǔ)推進作用。
作者簡介：
沈建光 CF40特邀成員，京東集團副總裁，京東數(shù)科首席經(jīng)濟學(xué)家、研究院院長
朱太輝 京東數(shù)科研究院研究總監(jiān)
張彧通 京東數(shù)科研究院高級研究員
本文出自《數(shù)據(jù)要素：領(lǐng)導(dǎo)干部公開課》，由人民日報出版社出版，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。
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