政府投資有效性的評判缺乏清晰導(dǎo)向
“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中，外循環(huán)和內(nèi)循環(huán)其實是手段和目的的關(guān)系，外循環(huán)是手段，內(nèi)循環(huán)是目的。“雙循環(huán)”新發(fā)展格局通過內(nèi)循環(huán)提高人民生活水平，提升我國可持續(xù)發(fā)展的能力。
從這個角度看，很重要的一個方面就是投資。在可持續(xù)發(fā)展的過程中，投資具有關(guān)鍵性作用，而消費具有基礎(chǔ)性作用。投資分為政府投資和市場投資。判斷市場投資是否發(fā)揮作用的標準只有一條：投資形成資本，資本帶來回報，回報越高，投資效果越好。但判斷政府投資是否發(fā)揮作用的標準也是這條嗎？顯然不是。政府投資是公共投資，單純遵循這一標準去考慮問題有違政府投資公共性的本意，政府投資應(yīng)該在其他更廣闊的方面考慮問題。
從現(xiàn)實來看，政府投資區(qū)別于市場投資，這一點大家是有共識的。但是政府投資到底以何為導(dǎo)向？這一點還是模糊的。換言之，大家都說“資金跟著項目走”，那項目跟著什么走？這個問題還沒有一個清晰的回答。
這種情況下，有時項目本身就變成了投資的目的，也就是鋪攤子成了目的本身，政府投資就變成了“上項目”。是不是只要把資金投入項目，投資就真正落地、真正有效了？不一定。目前的實際工作已經(jīng)暴露了不少問題，其中一個問題就是項目儲備不夠，資金就趴在賬上。在當前形勢下，我們要求資金盡早投入項目，地方政府債券盡早發(fā)行，資金及時使用，更好地發(fā)揮效果，但由于項目儲備不夠，造成了資金淤積。很顯然，如果沒有達到預(yù)定的政策目標，就談不上投資的有效性。
另外，即使把資金落到了項目上，是不是這些項目就真的有效呢？這也需要進一步研究。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的投資及時落到了項目上，項目也建成了，但項目的功能并沒有真正發(fā)揮出來，這樣的例子是很多的。比如，有的村修了一條路，幾年以后村子空了，這條路沒有人走了，實際上處于閑置狀態(tài)；有的建了養(yǎng)老院，建造完以后幾年時間都被空置；還有的村建立了圖書室，但并沒有人去看書看報紙，訂的報紙到了每年年底變成廢紙，被當作廢品賣掉了。這種投資的效果是很差的，有的甚至沒有效果。當然，還有很多其他的大投資，例如社會基礎(chǔ)設(shè)施投資，城市公共設(shè)施投資等，這些投資分布于不同的領(lǐng)域，重復(fù)建設(shè)、利用率低，甚至過幾年被拆除，這樣的現(xiàn)象也不少見。
應(yīng)從四個視角判斷政府投資的有效性
當政府準備投資時，如何判斷其有效性？我認為應(yīng)主要從以下四個視角來判斷。
一是經(jīng)濟視角。從宏觀上看，政府投資就是要最大限度地發(fā)揮投資的乘數(shù)效應(yīng)。若乘數(shù)效應(yīng)較低，則說明政府投資的有效性不高。我們通過一些模型分析發(fā)現(xiàn)，近幾年來我國政府投資的邊際效應(yīng)正在下降，乘數(shù)效應(yīng)跟過去相比也在不斷下降。這說明通過政府投資來帶動經(jīng)濟增長、實現(xiàn)穩(wěn)增長目標的作用處于遞減狀態(tài)。從這個意義上講，政府投資的有效性與預(yù)期目標相比還是有差距的。
二是社會視角。除了考慮經(jīng)濟增長目標之外，作為公共投資，政府投資還應(yīng)考慮社會目標，也就是社會價值。政府投資的社會目標應(yīng)當在于促進社會公平。政府投資怎么促進社會公平？有觀點認為，目前我國應(yīng)該改善的最大短板，就是要讓近3億仍處于漂泊狀態(tài)的農(nóng)民工在城市里面扎根落戶，這就涉及到政府提供公共服務(wù)的問題。政府提供公共服務(wù)就要有公共設(shè)施，比如說想要解決農(nóng)民工子女的上學問題就要有更多校舍，解決農(nóng)民工看病問題就得有更多醫(yī)院等等。也就是說，在人口自由流動的條件下，就要讓公共服務(wù)和公共投資跟著人走，人到哪，公共服務(wù)到哪，公共投資也到哪，這樣才能實現(xiàn)人和公共服務(wù)的有機結(jié)合，才能促進社會公平，才能發(fā)揮政府投資的社會價值。
三是生態(tài)視角。很多政府投資用于生態(tài)環(huán)保項目，有利于改善環(huán)境。其實，所有的政府投資應(yīng)當具有生態(tài)價值，這是不言而喻的。有的項目雖然通過了環(huán)評，但未必有生態(tài)環(huán)境價值。
四是空間視角。我們可以通過政府投資，促進空間布局的優(yōu)化和要素的聚集，比如道路連通，促進城鎮(zhèn)化、城市群和都市圈的發(fā)展。以修路為例，在目前的投融資體制下，很多項目由中央做規(guī)劃，然后要求各級政府去實施，但在實際修路的過程中，一些能力強的地區(qū)能夠完成任務(wù)，而能力弱的、沒錢的地區(qū)卻遲遲修不起來，那么這一條路就難以打通。此外，有些時候各個地區(qū)之間出于各自利益的考慮，導(dǎo)致出現(xiàn)了并不少見的“斷頭路”——一條路只在區(qū)域的邊界上只差了幾公里，但就是不通。這些“斷頭路”耗費了大量投資，只因為差了幾公里，就無法發(fā)揮出一條路的完整功能。從空間視角來看，這條路的價值就大大降低了。這樣來看，政府投資的空間視角，在于如何優(yōu)化空間布局、提升空間價值。
農(nóng)民工問題，實際上也涉及到空間的移動、產(chǎn)業(yè)的集聚、人口的集聚，這也是一個空間布局問題。在這個意義上講，政府投資怎么優(yōu)化空間布局、提升空間價值，是關(guān)系到城鄉(xiāng)區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要維度?，F(xiàn)在的區(qū)域發(fā)展，已經(jīng)明確以中心城市、都市圈、城市群為主要的空間形態(tài)，這就意味著我們無需再去討論大城市小城鎮(zhèn)哪個優(yōu)先的問題，應(yīng)當說中央已經(jīng)將這一問題定了調(diào)。我們國家的經(jīng)濟社會主要空間形態(tài)，應(yīng)當是以中心城市、都市圈和城市群為主要的形態(tài)。人口毫無疑問是要集聚的，要素也是要集聚的，產(chǎn)業(yè)也是要集聚的，只有集聚了，才能更有效，才能提高我們國家的潛在增長率和全要素生產(chǎn)率，國內(nèi)大循環(huán)才能暢通起來。
從這些方面來講，判斷政府投資的有效性，不是只有一個維度，而是多維度的綜合。判斷政府投資這種多維度的綜合，就形成了一個公共價值導(dǎo)向。綜合起來講，政府投資落到項目上，所有項目都應(yīng)當服從于經(jīng)濟社會價值的評估。如果沒有經(jīng)濟社會價值的評估，那么這些投資和項目很可能最終演變?yōu)椤盀榱松享椖慷享椖俊薄盀榱虽仈傋佣仈傋印?，政府投資的有效性就會大打折扣。
以公共價值為導(dǎo)向 建立政府投資項目評估框架
如果將政府投資的經(jīng)濟社會價值進一步延伸的話，其應(yīng)當是人的價值，就是圍繞“人”來做文章，這就需要把中央一再強調(diào)的“人民至上”、“以人民為中心”等新的發(fā)展理念落實到政府投資當中去。目前來看，這種“發(fā)展依靠人民，發(fā)展為了人民”的理念沒能很好地轉(zhuǎn)化成政府投資的一些準則或公共價值導(dǎo)向，這是我們需要加強的。
所謂人的價值，就意味著政府投資要促進人的能力的提升、促進人的流動、促進人的公平、促進人的健康?？傊?，政府投資應(yīng)以公共價值為導(dǎo)向，最終目的就是提升人的價值。只有回到這一點上來，我們才能真正清楚政府投資的評價標準，要不然政府投資可能會被各個部門的具體評價標準所左右，最終導(dǎo)致政府投資項目在各個領(lǐng)域的評價、排序上就很難說得清楚，也可能導(dǎo)致政府在建立項目庫時面臨困難。項目要入庫，就需要對其進行評價，怎么樣進行評價？我覺得就是公共價值導(dǎo)向，而不是說完成多少個項目就萬事大吉了。在實際工作當中，多多少少還存在著以項目本身作為目標的情況，“上項目”本身似乎就是為了投資落地。我覺得這是遠遠不夠的，并未真正達到政府投資的有效性目的。
由此，應(yīng)當對政府投資的項目建立一種公共價值導(dǎo)向的評估框架，對這些不同維度的價值進行綜合，然后進行統(tǒng)一度量，最終將項目納入項目庫，體現(xiàn)到規(guī)劃當中去。只有這樣，才能使得政府投資變得真正有效。此外，想要真正做到這一點，還應(yīng)做到兩個結(jié)合。
一是要把政府投資和公共消費有機結(jié)合起來，不能就投資談投資、就消費談消費。作為公共投資，政府投資應(yīng)該促進公共消費，通過公共消費促進人力資本的平等積累，以此縮小階層之間的能力鴻溝。我認為這是最有助于形成國內(nèi)大循環(huán)的一個方面。如果政府投資不能把投資和消費結(jié)合起來，從長期來看，這種能力鴻溝可能導(dǎo)致貧富差距加大，進而致使內(nèi)需收縮，那么以國內(nèi)大循環(huán)為主體的雙循環(huán)新發(fā)展格局就很難真正建立起來。所以，從這個角度來講，政府投資要和公共消費有機結(jié)合，不能把二者搞成兩張皮。就投資談投資、就消費談消費，這樣的分開討論是缺乏整體觀的。
二是要把政府投資和人的城鎮(zhèn)化有機結(jié)合起來。中國發(fā)展到當前階段，應(yīng)當以城鎮(zhèn)化作為平臺，來推動后工業(yè)化、數(shù)字化的發(fā)展。過去是工業(yè)化帶動了城市化，現(xiàn)在應(yīng)當以城市化推動后工業(yè)化、數(shù)字化。但需注意，城鎮(zhèn)化應(yīng)當是人的城鎮(zhèn)化，所有的政府投資要和人的城鎮(zhèn)化結(jié)合起來。
城鎮(zhèn)化包括大中小城市，實際上都應(yīng)圍繞人的集聚來考慮問題，而不是把人固定在各個地域。換言之，我們不能靜態(tài)思考問題，而應(yīng)以動態(tài)的觀念來考慮城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的過程既是一個經(jīng)濟過程，也是一個社會過程；既是勞動力流動的過程，也是家庭遷徙的過程。在這個過程之中，我們要改變一些傳統(tǒng)的體制、觀念，尤其是按照靜態(tài)地域去做規(guī)劃的觀念。長期以來，我們習慣于假設(shè)人口不流動的靜態(tài)來思考問題，習慣于以地域作為維度去設(shè)計體制和制定政策，而不是基于人的流動這個角度來考慮問題?；诖?，政府投資要和人的城鎮(zhèn)化有機結(jié)合起來，這對提升政府投資有效性，促進內(nèi)循環(huán)非常重要。
作者劉尚希系CF40成員、中國財政科學研究院院長，本文系作者在中國金融四十人曲江論壇上發(fā)表的主題演講，經(jīng)作者審核，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。
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