國(guó)家治理新使命 構(gòu)建我國(guó)海外投資權(quán)益保護(hù)體系
時(shí)間：2020-09-20
作者：肖鋼
對(duì)外投資是構(gòu)建“雙循環(huán)” 新發(fā)展格局的有力保障
黨中央、國(guó)務(wù)院一直高度重視我國(guó)海外投資權(quán)益保護(hù)工作。黨的十八大報(bào)告明確指出，要堅(jiān)定地維護(hù)我國(guó)公民、法人在海外的合法權(quán)益。十九屆四中全會(huì)提出，健全對(duì)外開放安全保障體系，構(gòu)建海外利益保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范體系,完善領(lǐng)事保護(hù)工作機(jī)制,維護(hù)海外同胞安全和正當(dāng)權(quán)益,保障重大項(xiàng)目和人員機(jī)構(gòu)安全。2017年政府工作報(bào)告也明確提出，加快完善海外權(quán)益保護(hù)機(jī)制和能力建設(shè)。
當(dāng)前，世界處于百年未有之大變局，大國(guó)的戰(zhàn)略博弈進(jìn)一步加劇，逆全球化勢(shì)頭明顯，民粹主義、保護(hù)主義抬頭，國(guó)際體系和國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序面臨深度調(diào)整。在這樣的背景下，研究我國(guó)海外投資權(quán)益保護(hù)問題十分必要。
自2001年我國(guó)首提“走出去”戰(zhàn)略，特別是2013年我國(guó)提出“一帶一路”倡議以來，在共商、共建、共享原則的指導(dǎo)下，我國(guó)海外投資規(guī)模迅速擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了歷史性轉(zhuǎn)變，由全球引進(jìn)外資大國(guó)轉(zhuǎn)變成引進(jìn)外資大國(guó)和對(duì)外投資大國(guó)并重。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議發(fā)布的《2020年世界投資報(bào)告》顯示，我國(guó)海外投資存量達(dá)到2.18億萬美元，世界排名第二；2019年我國(guó)對(duì)外投資流量達(dá)到7171.2億美元，世界排名第二。截至2018年底，我國(guó)境外設(shè)立對(duì)外直接投資企業(yè)4.3萬家，分布在188個(gè)國(guó)家和地區(qū)，目前我國(guó)境外企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)到6.6萬億美元。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)在改革開放以來進(jìn)入了快車道，2010年我國(guó)GDP超過日本，成為第二大經(jīng)濟(jì)體。2020年國(guó)際貨幣基金組織發(fā)布的2019年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)和美國(guó)的GDP之和已經(jīng)占到世界經(jīng)濟(jì)總量的41.4%。當(dāng)然，我國(guó)和美國(guó)相比還有明顯差距，但是我國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度明顯提升。在這種情況下，中國(guó)成為全球跨境投資大國(guó)，具有歷史必然性。
我國(guó)的對(duì)外投資有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因?yàn)閷?duì)外投資是在全球進(jìn)行資源配置、產(chǎn)業(yè)布局，是實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展的有效途徑，也是構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的有力保障。中國(guó)對(duì)外投資也是經(jīng)濟(jì)全球化的重要力量，有利于促進(jìn)東道國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
目前我國(guó)海外投資權(quán)益保護(hù)體系 不能完全適應(yīng)新形勢(shì)
隨著我國(guó)對(duì)外投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，海外投資權(quán)益保護(hù)的重要性與緊迫性日益凸顯。
近幾年我國(guó)采取了一系列有力措施，切實(shí)加強(qiáng)了海外投資權(quán)益保護(hù)，取得了顯著成就。政府部門先后制定了各類制度和條例，助力企業(yè)管控安全風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)企業(yè)面臨的與合作國(guó)有關(guān)部門相關(guān)的權(quán)益保護(hù)問題開展積極對(duì)話，有效維護(hù)了我國(guó)海外投資的權(quán)益。
但也要看到，我國(guó)海外投資權(quán)益保護(hù)制度的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性還不夠，還不能完全適應(yīng)當(dāng)前和未來我國(guó)對(duì)外投資發(fā)展的新形勢(shì)。
第一，新冠疫情沖擊對(duì)全球跨境投資帶來影響。疫情之下，各國(guó)采取了不同的防控舉措，致使全球供應(yīng)鏈?zhǔn)艿搅藝?yán)重影響。這也給全球跨境投資帶來了重大障礙，部分項(xiàng)目被延遲，部分項(xiàng)目被取消——人員管制之后，項(xiàng)目盡職調(diào)查受到阻礙，所以項(xiàng)目就會(huì)被延遲和取消。
第二，國(guó)外對(duì)跨境投資的安全審查從嚴(yán)。以發(fā)達(dá)國(guó)家為首的安全審查給全球投資帶來了越來越多的障礙，自然也會(huì)對(duì)中國(guó)對(duì)外投資帶來很大影響。
第三，對(duì)外投資面臨越來越復(fù)雜的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。疫情影響之下，全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步衰退，部分國(guó)家貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體貨幣政策產(chǎn)生的效果也不及預(yù)期，每個(gè)國(guó)家疫情防控的時(shí)間拐點(diǎn)也不盡相同，整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇十分艱難。上述情況會(huì)給我國(guó)海外投資帶來復(fù)雜的影響。
中國(guó)海外投資要走出一條不同于西方大國(guó)的新路
未來如何構(gòu)建符合中國(guó)實(shí)際的海外投資權(quán)益保護(hù)框架？我們認(rèn)為，要在分析我國(guó)海外投資歷史演變、存在問題和發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)構(gòu)建海外投資權(quán)益保護(hù)的框架。
研究這個(gè)問題，要充分認(rèn)識(shí)到海外投資權(quán)益保護(hù)的重要性和緊迫性。海外投資權(quán)益保護(hù)不僅關(guān)系到企業(yè)開拓國(guó)際市場(chǎng)問題，而且事關(guān)我國(guó)改革開放大局、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提升的綜合性、長(zhǎng)期性、機(jī)制性問題。分析我國(guó)海外投資權(quán)益保護(hù)的主要目標(biāo)，可以從宏觀和微觀兩個(gè)層面來看。
首先，當(dāng)前國(guó)內(nèi)外形勢(shì)正在發(fā)生深刻復(fù)雜變化，全球化趨勢(shì)面臨十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。全球性新冠疫情加劇了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，給全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈造成嚴(yán)重傷害，促使各國(guó)反思經(jīng)濟(jì)全球化議題。許多國(guó)家朝著有選擇性的自給自足邁出更大的步伐，縮小一些重要行業(yè)的全球布局，在產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈建設(shè)的效益性與穩(wěn)定性之間尋找新的平衡，給經(jīng)濟(jì)全球化增加了阻礙，必將對(duì)國(guó)際資本流動(dòng)和海外直接投資產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。且全球需求萎縮，會(huì)進(jìn)一步削弱跨國(guó)公司的海外投資。
其次，在當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不足的背景下，新興國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家之間在自由貿(mào)易與自由投資方面的博弈加劇，發(fā)達(dá)國(guó)家單方面實(shí)施的經(jīng)濟(jì)制裁與國(guó)家安全審查制度已成為發(fā)展中國(guó)家對(duì)外投資的主要障礙之一。
雖然全球化面臨種種困難，但互聯(lián)網(wǎng)仍然是推動(dòng)全球化的催化劑，數(shù)字技術(shù)的發(fā)展也是全球化的助推器。全球的問題還是要依靠全球化解決，需在國(guó)際合作當(dāng)中推動(dòng)各國(guó)協(xié)作，共同打造升級(jí)版的經(jīng)濟(jì)全球化。
中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，具有超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，具有中國(guó)特色社會(huì)主義制度和道路的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)走進(jìn)世界舞臺(tái)的中心，理應(yīng)更加積極進(jìn)取，參與協(xié)調(diào)全球治理，推動(dòng)構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系、開放型世界經(jīng)濟(jì)和新型全球伙伴網(wǎng)絡(luò)，為構(gòu)建人類命運(yùn)共同體作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
中國(guó)作為全球最大的海外直接投資國(guó)之一，要以和平運(yùn)用大國(guó)權(quán)力為前提，依托法律規(guī)則，綜合運(yùn)用政府的、國(guó)際組織的、民間的力量，更多依靠經(jīng)濟(jì)金融手段和國(guó)際法律規(guī)則，來實(shí)現(xiàn)我國(guó)的海外權(quán)益，實(shí)現(xiàn)投資國(guó)與東道國(guó)的互利雙贏。中國(guó)的崛起不走西方大國(guó)的老路，不干涉別國(guó)內(nèi)政，也不輸出自己的發(fā)展模式，必將擺脫“國(guó)強(qiáng)必霸”的路徑。
在構(gòu)建我國(guó)海外投資權(quán)益保護(hù)體系時(shí)，需要秉承互利共贏和親誠(chéng)惠容的理念，堅(jiān)持正確義利觀，踐行新安全觀，著重在樹立良好國(guó)際形象、增強(qiáng)國(guó)際影響、健全國(guó)家治理、創(chuàng)新融入國(guó)際制度和增強(qiáng)企業(yè)能力等方面下功夫，走出一條不同于西方資本輸出大國(guó)的新路子，實(shí)現(xiàn)各國(guó)共同發(fā)展。
構(gòu)建我國(guó)海外投資權(quán)益保護(hù)體系可從六方面著手
綜合以上分析，《曲江報(bào)告》提出，應(yīng)該構(gòu)建以法律規(guī)則為基礎(chǔ)、三支力量（政府力量、多邊組織力量、民間力量）為支撐、多種權(quán)益保護(hù)工具協(xié)調(diào)運(yùn)用的海外投資權(quán)益保護(hù)框架與機(jī)制。
《曲江報(bào)告》提出了若干政策建議：
第一，充分利用雙邊投資保護(hù)協(xié)定。我國(guó)和別國(guó)簽定的雙邊投資保護(hù)協(xié)定，很多是上世紀(jì)80年代、90年代簽定的，現(xiàn)在情況發(fā)生了很大變化。需對(duì)已經(jīng)簽定的雙邊投資保護(hù)協(xié)定進(jìn)行更新升級(jí)，并依據(jù)新的情況進(jìn)行補(bǔ)充和完善；針對(duì)部分目前尚未與我國(guó)簽訂雙邊投資協(xié)定的國(guó)家，則需根據(jù)當(dāng)前情況抓緊簽定。
第二，妥善應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)制裁和安全審查。這是當(dāng)前一個(gè)重大的海外投資障礙，隨著世界經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定性增強(qiáng)，單邊主義、保護(hù)主義抬頭，經(jīng)濟(jì)制裁和安全審查方面的困難進(jìn)一步增加。我們要充分重視困難，巧妙化解壓力，企業(yè)要重視加強(qiáng)合規(guī)建設(shè)和對(duì)外溝通。
第三，加強(qiáng)領(lǐng)事保護(hù)，助力企業(yè)走出去。外交保護(hù)與領(lǐng)事保護(hù)能夠在維護(hù)權(quán)益方面發(fā)揮重要作用，未來應(yīng)進(jìn)一步完善立法，改進(jìn)有關(guān)機(jī)制，同時(shí)提升企業(yè)的治理能力。打鐵還得自身硬，企業(yè)的自身能力和對(duì)外形象至關(guān)重要。
第四，進(jìn)一步推進(jìn)政策性海外投資保險(xiǎn)制度建設(shè)。海外投資保險(xiǎn)總體發(fā)展較快，但當(dāng)前相關(guān)法律不完善，建議進(jìn)一步加快海外投資保險(xiǎn)的建設(shè)力度，提高代位追償能力。目前我國(guó)海外投資保險(xiǎn)產(chǎn)品較為單一，應(yīng)該進(jìn)一步創(chuàng)新增產(chǎn)品與服務(wù)，增強(qiáng)保險(xiǎn)的覆蓋面和保障能力。加強(qiáng)與國(guó)際同行合作，充分利用國(guó)際資源。此外，還需要關(guān)注東道國(guó)在環(huán)境保護(hù)、勞工保護(hù)、反商業(yè)賄賂等方面的問題，利用政策性保險(xiǎn)制度擴(kuò)大海外投資的覆蓋面，鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)走出去。
第五，充分利用國(guó)際多邊組織力量。在這一方面，我國(guó)已經(jīng)做了很多工作，下一步應(yīng)增強(qiáng)我國(guó)在多邊組織的話語(yǔ)權(quán)，充分利用他們的力量，充分借鑒他們的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)充分利用國(guó)際仲裁機(jī)制，來推動(dòng)解決投資糾紛，完善糾紛的處理機(jī)制。
第六，健全海外民間安保體系。進(jìn)一步加強(qiáng)政策的引導(dǎo)和支持，完善風(fēng)險(xiǎn)信息的采集和共享機(jī)制，建立海外安保的預(yù)警機(jī)制，提升海外安保企業(yè)的經(jīng)營(yíng)能力，并著力維護(hù)海外安保的環(huán)境。
從構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的高度出發(fā)，重視建設(shè)海外投資權(quán)益保護(hù)體系，要正確處理海外投資權(quán)益保護(hù)和外商在我國(guó)投資權(quán)益保護(hù)的關(guān)系，二者是一個(gè)硬幣的兩面。要保護(hù)好我們國(guó)家的海外權(quán)益，同時(shí)加大力度保護(hù)好外商在我國(guó)的投資權(quán)益。
中國(guó)是全球供應(yīng)鏈的輻射中心，同時(shí)也是全球供應(yīng)鏈的重要需求方，我國(guó)還有很多東西需要依靠進(jìn)口，特別是一些關(guān)鍵的零部件，所以維護(hù)國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的安全至關(guān)重要。由此，要同時(shí)從供應(yīng)鏈的需求角度和供給角度出發(fā)，加強(qiáng)海外投資權(quán)益保護(hù)。做好我國(guó)海外投資權(quán)益保護(hù)工作，有利于促進(jìn)企業(yè)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)加快聯(lián)動(dòng)和國(guó)內(nèi)外資源加快整合，這對(duì)于推動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)有著重要作用。
一個(gè)國(guó)家海外投資能力的高低，不僅僅在于投資規(guī)?；蚋采w面，還要看本國(guó)企業(yè)到海外投資是否真正獲得了東道國(guó)企業(yè)一視同仁的公平待遇。所以從宏觀層面來講，海外投資權(quán)益保護(hù)是一個(gè)國(guó)家綜合實(shí)力的體現(xiàn)，要特別重視國(guó)內(nèi)制度建設(shè)對(duì)海外投資權(quán)益保護(hù)的支撐作用。
作者肖鋼系CF40資深研究員，全國(guó)政協(xié)委員，本文系作者在首屆中國(guó)金融四十人曲江論壇上就《曲江報(bào)告》所作的主題演講，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。
報(bào)告全文：曲江報(bào)告精簡(jiǎn)版
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