金控監(jiān)管辦法出臺(tái) 將推動(dòng)金融控股機(jī)構(gòu)規(guī)范化發(fā)展
時(shí)間：2020-09-14
作者：范文仲
近日，中國(guó)人民銀行發(fā)布《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《金控辦法》），對(duì)金控公司開展準(zhǔn)入管理，并實(shí)施監(jiān)管，這標(biāo)志著我國(guó)金控公司行業(yè)監(jiān)管進(jìn)入新時(shí)期?！督鹂剞k法》的實(shí)施有利于建立規(guī)范有序的市場(chǎng)制度環(huán)境，促進(jìn)金控公司行業(yè)穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)，良性發(fā)展。
《金控辦法》出臺(tái)具有重要現(xiàn)實(shí)意義
2008年爆發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)凸顯了金融集團(tuán)在維護(hù)全球和地區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定中的重要地位。金融集團(tuán)經(jīng)營(yíng)范圍廣、構(gòu)成復(fù)雜，涉及受監(jiān)管實(shí)體和未受監(jiān)管實(shí)體（如特殊目的公司和未受監(jiān)管的控股公司），給監(jiān)管帶來很大挑戰(zhàn)。危機(jī)顯示，原有的全球監(jiān)管體系未能全面覆蓋金融集團(tuán)的所有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也未能準(zhǔn)確評(píng)估上述活動(dòng)給金融體系帶來的影響和成本。
在這次國(guó)際金融危機(jī)之后，各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都以此為鑒進(jìn)行了一系列的監(jiān)管體制改革。在跨時(shí)間的維度上，國(guó)際上針對(duì)宏觀金融體系的主要金融風(fēng)險(xiǎn)提出了一系列改進(jìn)措施，包括解決金融體系周期性的橫向波動(dòng)問題，出臺(tái)了一些逆周期調(diào)控的工具。在跨空間的維度上，針對(duì)宏觀審慎層面出現(xiàn)的監(jiān)管真空，加強(qiáng)了關(guān)鍵的金融節(jié)點(diǎn)的監(jiān)管力度，美國(guó)、英國(guó)、日本、歐盟等主要國(guó)家和地區(qū)對(duì)金控公司的規(guī)定進(jìn)行系統(tǒng)的、有針對(duì)性的調(diào)整。2012年，國(guó)際上三大金融監(jiān)管組織——巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)、國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織、國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管協(xié)會(huì)組成的聯(lián)合論壇發(fā)布《金融集團(tuán)監(jiān)管原則》，該版監(jiān)管原則充分體現(xiàn)了危機(jī)后國(guó)際社會(huì)加強(qiáng)金融集團(tuán)監(jiān)管的共識(shí)，提出了監(jiān)管權(quán)力和授權(quán)、監(jiān)管責(zé)任、公司治理、資本充足性和流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)管理五個(gè)方面共 29 條原則，以彌補(bǔ)2008年國(guó)際金融危機(jī)中暴露出的有關(guān)金控公司的問題，如資本的重復(fù)計(jì)算（雙倍或多倍杠桿）、集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)（風(fēng)險(xiǎn)傳染、集中度風(fēng)險(xiǎn)、管理復(fù)雜程度、利益沖突等）、監(jiān)管套利等問題。
近年來，我國(guó)金融業(yè)市場(chǎng)化程度不斷提升，部分非金融企業(yè)通過發(fā)起設(shè)立、并購、參股等方式，投資控股了多家、多類金融機(jī)構(gòu)，形成了一批具有金融控股公司特征的集團(tuán)。其中，一些金融集團(tuán)如明天系、安邦系等野蠻生長(zhǎng)，體量大，業(yè)務(wù)雜，關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)高，金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)鬟f，風(fēng)險(xiǎn)不斷累積和暴露，不僅損害金融機(jī)構(gòu)和投資者的權(quán)益，而且?guī)韰^(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)此高度重視，指出要將大型金融控股平臺(tái)納入監(jiān)管，補(bǔ)齊監(jiān)管短板。人民銀行制定出臺(tái)《金控辦法》，對(duì)金控公司開展市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，實(shí)施監(jiān)管，有利于填補(bǔ)監(jiān)管制度空白，規(guī)范金融市場(chǎng)秩序，防范化解風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。
《金控辦法》的內(nèi)容 體現(xiàn)了科學(xué)審慎的管理原則
《金控辦法》按照宏觀審慎管理的理念，對(duì)非金融企業(yè)投資形成的金控公司依法準(zhǔn)入，實(shí)施監(jiān)管，將市場(chǎng)準(zhǔn)入作為防控風(fēng)險(xiǎn)的第一道門檻，設(shè)立了明確的準(zhǔn)入條件。將金融控股集團(tuán)視為一個(gè)整體實(shí)施監(jiān)管，以并表管理為基礎(chǔ)，對(duì)并表范圍內(nèi)的公司治理結(jié)構(gòu)、整體資本和杠桿水平、關(guān)聯(lián)交易、整體風(fēng)險(xiǎn)敞口等方面進(jìn)行全面持續(xù)管控，可有效識(shí)別、計(jì)量、監(jiān)測(cè)和控制金融控股集團(tuán)的總體風(fēng)險(xiǎn)狀況。針對(duì)金控公司結(jié)構(gòu)復(fù)雜的特點(diǎn)，對(duì)資本、行為等進(jìn)行全面、持續(xù)、穿透監(jiān)管，可準(zhǔn)確識(shí)別實(shí)際控制人和最終受益人，防止隱匿真實(shí)的控制關(guān)系；可穿透核查資金來源真實(shí)性，防止虛假注資、循環(huán)注資；可規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，防范風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅?，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)金融良性循環(huán)。
《金控辦法》通過正負(fù)面清單方式，嚴(yán)格了股東資質(zhì)監(jiān)管，在核心主業(yè)、公司治理、財(cái)務(wù)狀況、股權(quán)結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面提出要求，并區(qū)分不同類型股東，實(shí)施差異化安排，對(duì)控股股東和實(shí)際控制人提出更高的要求。同時(shí)，明確了禁止金控公司控股股東從事的行為，以及不得成為金控公司主要股東、控股股東或?qū)嶋H控制人的情形。這些監(jiān)管措施可有效防止一些實(shí)力不強(qiáng)、投資動(dòng)機(jī)不純、風(fēng)險(xiǎn)管控能力及合規(guī)經(jīng)營(yíng)理念不強(qiáng)的企業(yè)，通過設(shè)立或入股金控公司獲取更多金融牌照，利用金控公司開展不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易、套取資金等行為。
《金控辦法》對(duì)金控公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)、公司治理和風(fēng)險(xiǎn)管理提出了規(guī)范要求，要求金控公司具有簡(jiǎn)明、清晰、可穿透的股權(quán)結(jié)構(gòu)，與自身資本規(guī)模、經(jīng)營(yíng)管理能力和風(fēng)險(xiǎn)管理水平向適應(yīng)，不得反向持股、交叉持股；要求金控公司完善公司治理結(jié)構(gòu)，依法參與所控股機(jī)構(gòu)的法人治理，不干預(yù)所控股機(jī)構(gòu)的獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)；要求金控公司加強(qiáng)全面風(fēng)險(xiǎn)管理，強(qiáng)化公司治理和關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管，完善風(fēng)險(xiǎn)“防火墻”制度，允許在控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下發(fā)揮集團(tuán)內(nèi)部的協(xié)同效應(yīng)。這些規(guī)定對(duì)于規(guī)范金控公司經(jīng)營(yíng)發(fā)展、遏制資金向金融領(lǐng)域盲目擴(kuò)張、提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力、防范區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。
2019年7月26日，人民銀行向社會(huì)公開征求對(duì)《金控辦法》的意見，并通過書面征求意見、召開座談會(huì)、研討會(huì)等多種方式，廣泛征求了意見，并對(duì)普遍反映的意見進(jìn)行了吸收采納。為穩(wěn)妥實(shí)施，人民銀行在全國(guó)選取了具有代表性的五家企業(yè)開展模擬監(jiān)管試點(diǎn)。北京金控集團(tuán)作為試點(diǎn)機(jī)構(gòu)之一，在人民銀行的指導(dǎo)下，規(guī)范公司治理，構(gòu)建了全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系，并積極參與對(duì)《金控辦法》的征求意見，根據(jù)實(shí)際情況反饋修改建議。人民銀行根據(jù)試點(diǎn)情況，對(duì)辦法進(jìn)行了修改完善，提高了針對(duì)性和可操作性。
《金控辦法》有利于金融機(jī)構(gòu)有序競(jìng)爭(zhēng)、穩(wěn)健發(fā)展
對(duì)非金融企業(yè)集團(tuán)而言，從短期來看，一些與《金控辦法》監(jiān)管要求有一定差距的企業(yè)，需要根據(jù)辦法要求進(jìn)行調(diào)整，將金融業(yè)與實(shí)體產(chǎn)業(yè)分離，壓縮股權(quán)層級(jí)，規(guī)范公司治理和并表管理。個(gè)別通過違法違規(guī)手段快速擴(kuò)張的金融控股集團(tuán)，將通過嚴(yán)格監(jiān)管糾正其行為。從長(zhǎng)期來看，《金控辦法》的實(shí)施有利于建立一個(gè)規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)金控公司規(guī)范運(yùn)營(yíng)、良性發(fā)展。
對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，由股權(quán)架構(gòu)清晰、風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制健全的金控公司作為金融機(jī)構(gòu)控股股東，依法合規(guī)參與所控股金融機(jī)構(gòu)的法人治理，有助于金融機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展。金控公司為金融機(jī)構(gòu)提供流動(dòng)性支持，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，可發(fā)揮金控公司資源優(yōu)勢(shì)，形成協(xié)同效應(yīng)，為各類企業(yè)和消費(fèi)者提供多元化金融服務(wù)，提升服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的能力。
對(duì)金融行業(yè)而言，通過規(guī)范金控公司監(jiān)督管理，在公司治理、財(cái)務(wù)狀況、股權(quán)結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)管理方面加強(qiáng)日常監(jiān)管，對(duì)資金往來進(jìn)行穿透管理，可增強(qiáng)金控公司及所控金融機(jī)構(gòu)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，進(jìn)而防范金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，通過建立風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制，將金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)有效隔離，讓實(shí)業(yè)回歸實(shí)業(yè)，讓金融回歸本源，提高金融行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，提升社會(huì)的福利邊界，增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。
總體看，《金控辦法》實(shí)施有利于各類機(jī)構(gòu)有序競(jìng)爭(zhēng)，有利于治理金融亂象、整頓金融秩序，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)《金控辦法》實(shí)施的幾點(diǎn)建議
一是設(shè)置合理的過渡期?！督鹂剞k法》考慮了市場(chǎng)承受能力，設(shè)立了過渡期。在實(shí)施過程中，建議綜合考慮不同類型機(jī)構(gòu)的情況，科學(xué)合理設(shè)置過渡期，引導(dǎo)存量企業(yè)有序調(diào)整、平穩(wěn)實(shí)施。
二是堅(jiān)持審慎原則。在《金控辦法》實(shí)施前期，在金控公司準(zhǔn)入管理及優(yōu)化金融布局方面堅(jiān)持審慎原則，把握節(jié)奏，防止一哄而上、遍地開花。
三是加強(qiáng)政策支持。鼓勵(lì)地方政府以落實(shí)《金控辦法》為契機(jī)，對(duì)金融資源進(jìn)行優(yōu)化整合，提高服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。在此過程中，對(duì)承擔(dān)國(guó)有金融資本運(yùn)營(yíng)職能的平臺(tái)，以及為貫徹落實(shí)金控監(jiān)管辦法新設(shè)的金控公司，可考慮對(duì)其投資金融機(jī)構(gòu)控機(jī)構(gòu)數(shù)量、持股比例等方面給予有針對(duì)性的安排，并科學(xué)把握金融監(jiān)管政策中相關(guān)限制性規(guī)定與《金控辦法》要求的機(jī)構(gòu)控制力之間的合理平衡。
作者范文仲系CF40成員，北京金融控股集團(tuán)黨委書記、董事長(zhǎng)。 
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