負面清單管理模式有利于我國金融業(yè)開放和防范風險
時間：2020-08-07
作者：朱雋
開放問題和風險問題往往相伴而生。在近期推動金融業(yè)開放的過程中，如何平衡開放及其可能引發(fā)的金融風險問題值得思考。金融業(yè)是競爭性行業(yè)，天然具有開放屬性，同時天然地追逐回報率。高回報必然伴隨著高風險，金融業(yè)發(fā)展也必然伴隨著風險積累。
近半年來，受地緣政治的演變和疫情的持續(xù)影響，在可以預(yù)見的未來，我國所面臨的外部環(huán)境將不會有大幅度的改善。在此背景下，是否應(yīng)當堅持金融業(yè)的開放，如何在開放的過程中把握好節(jié)奏、平衡好風險，是人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會和外匯局等部門需要深入思考的問題。
在金融業(yè)開放和風險防范過程中，負面清單的作用幾何，實施負面清單制度是否有助于推動金融業(yè)開放、防范金融風險？
未來自貿(mào)協(xié)定應(yīng)以CPTPP為藍本 采取負面清單管理模式
如表1所示，中國自入世以來，在多邊、區(qū)域和雙邊等自貿(mào)協(xié)議框架下，關(guān)于金融服務(wù)業(yè)開放的承諾大致分為五個階段：
表1 多邊、區(qū)域、雙邊自貿(mào)協(xié)議下開放水平不斷提升
第一階段，入世。我國最初加入世貿(mào)組織（WTO）時承諾相對簡單，主要涉及傳統(tǒng)的銀行、證券以及保險業(yè)。
第二階段，2002-2013年入世后，我國陸續(xù)和8個經(jīng)濟體簽署了雙邊自貿(mào)協(xié)議，但在金融業(yè)開放方面的承諾程度和WTO相當，沒有實質(zhì)性發(fā)展。
第三階段，2013年以后，開放程度逐步有所超越。2013年我國與韓國以及2015年我國與瑞士的雙邊自貿(mào)協(xié)定中，在市場準入方面有了微小的進展。與瑞士的協(xié)定取消了在華獨資財務(wù)公司的總資產(chǎn)的要求，與韓國的協(xié)定允許跨境為合格境內(nèi)投資者（QDII）提供相關(guān)服務(wù)。
第四階段，2015年到2017年，對澳大利亞和格魯吉亞放寬了市場準入與股權(quán)方面的限制，主要集中在銀行和證券行業(yè)。
2017年以后，我國主動有序地加大了金融業(yè)開放的力度，推出約50條措施。這50多條措施的推出遠遠超過了前四個階段中諸邊、雙邊、多邊自貿(mào)協(xié)定開放的水平。目前正在開展的10個雙邊自貿(mào)協(xié)定也大幅超越了WTO的承諾，其中包括中韓升級、中日韓、中歐雙邊投資協(xié)定（BIT）談判等。
第五階段，即現(xiàn)階段，我國以全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP）為藍本進行深入研究。CPTPP已經(jīng)生效，所有條文對外界公開，這應(yīng)成為我國下一步自貿(mào)協(xié)定談判的重點。與之前四個階段的貿(mào)易協(xié)定相比，CPTPP在若干的新領(lǐng)域有更高的開放承諾：允許跨境提供投資組合管理的服務(wù)；允許跨境提供支付卡的電子支付服務(wù)；不得對高管或者董事會非少數(shù)成員有國籍的要求；要求各方需在新金融服務(wù)方面給予國民待遇。最關(guān)鍵的是，在開放模式上，CPTPP徹底采用了負面清單模式，與以往的貿(mào)易協(xié)定截然不同。
負面清單管理模式的五大優(yōu)勢
負面清單模式具有哪些優(yōu)點？在下一步開放的進程中，中國是否應(yīng)該采用負面清單的模式？這些是各界疑慮的焦點問題。CPTPP各成員國的經(jīng)濟發(fā)展水平、法律制度、金融體系規(guī)模、發(fā)展和開放程度差異非常大，但最終多元化的訴求取得了微妙的平衡，達成協(xié)議。究其原因，是得益于各締約方善加利用了負面清單，開放承諾符合各國自己的發(fā)展階段和自主開放步伐。
第一，負面清單模式更能達成高水平的開放。正面清單模式更多是“Bottom-up”和“Rules-based”，Bottom-up是指自下而上，Rules-based是指基于具體法規(guī)，也就是說正面清單是允許一項才能開放一項。負面清單恰恰相反，是自上而下（Top-down）、基于原則（Principle-based）的開放，只保留必要的、不符合普遍性義務(wù)的規(guī)定或者措施，其余完全開放。因此，正面清單容易出現(xiàn)碎片性和管道式的開放，而負面清單模式的開放更具系統(tǒng)性和制度性。
第二，兩者的特點導(dǎo)致談判過程的差異。在正面清單模式下，要價方在進入其他國家的市場時，必須論證要求對方開放市場的合理性，往往比較困難，處于弱勢的地位。而在負面清單模式下，要價方通常是權(quán)利保留國，也就是向其他國家開放本國市場的一方論證其保留清單上特殊監(jiān)管措施或者不開放措施的充分理由，因此，更有助于達成高水平開放的協(xié)定。就談判過程而言，負面清單也比正面清單更加容易達成共識。
第三，負面清單制度能夠使開放的理念和精神自動適用于新領(lǐng)域和新業(yè)務(wù)。一般來說，依據(jù)負面清單談判簽訂的自貿(mào)協(xié)定基本上適用于所有部門，而正面清單只適用于已列出部門。如果未來出現(xiàn)新的服務(wù)貿(mào)易或投資活動，在正面清單模式下，需要重新進行談判，重新制定相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則，重新制定清單；而負面清單模式能夠確保開放精神和理念自動應(yīng)用到新業(yè)務(wù)中，使現(xiàn)行的清單和監(jiān)管制度適用于未來，提振市場信心。
第四，負面清單有利于提高政策的透明度和可預(yù)測性，改善營商環(huán)境。此外，負面清單列出來所有不符合普遍性義務(wù)的特殊措施，向外資提供一站式的法律法規(guī)和政策信息，政策透明度高。負面清單在部分領(lǐng)域還會搭配鎖定開放水平的條款，例如“凍結(jié)條款”保障未來開放程度不低于當前水平；“棘輪條款”則承諾在未來任何一個時點上，已承諾的開放水平不能倒退，從而提高政策的可預(yù)期性，防止出現(xiàn)政策的逆轉(zhuǎn)或倒退。
第五，負面清單模式能夠更大程度地激發(fā)市場活力。由正面清單轉(zhuǎn)向負面清單，是從有罪推定轉(zhuǎn)為到無罪推定，從區(qū)別對待轉(zhuǎn)為平等對待，從原先的事前審批轉(zhuǎn)為事中事后的監(jiān)管，避免了事前對行為主體的預(yù)判和繁瑣的行政審批，給予市場主體充分的自主權(quán)和準入機會，有利于激發(fā)市場的活力。
采用負面清單制度有助于加強監(jiān)管、防范風險
普遍認為，負面清單適用于競爭性行業(yè)，而金融業(yè)恰恰是特許經(jīng)營的競爭性服務(wù)業(yè)，這一特性決定了金融業(yè)適合采用負面清單模式。初步研究也表明，使用負面清單管理模式有利于我國防范金融風險，為未來的監(jiān)管預(yù)留空間。
防范金融風險的第一類工具是針對性地設(shè)置不符措施（Non-conforming Measure），構(gòu)建風險防火墻。首先是現(xiàn)有的不符措施，即保留當前已經(jīng)存在的、不符合普遍性義務(wù)的措施。根據(jù)這些措施，各國可以根據(jù)實際自主開放，把暫時不適合對外開放的領(lǐng)域放到不符措施當中，對外資進入施加限制。其次，關(guān)于未來的不符措施，在談判協(xié)定時可以保留對現(xiàn)有不符措施進行修訂，或者在將來設(shè)立新的不符措施的權(quán)利，以此保留自主權(quán)，為未來的政策預(yù)定空間。
在CPTPP中，普遍采用的不符措施包括為維護金融穩(wěn)定而采取的審慎監(jiān)管措施，外資銀行分行不得加入本國存款保險，限制高管或者董事會國籍或者居住地，保留對具有戰(zhàn)略重要性的其他貿(mào)易伙伴實行更為優(yōu)惠政策的權(quán)利等。
根據(jù)不符措施的數(shù)量和內(nèi)容，CPTPP締約方具體可分為三類：加拿大和日本金融程度開放比較高，在CPTPP中的不符措施比較少；新加坡居中，不符措施較多，當局認為本國金融機構(gòu)密集，面積有限，國有金融在國家經(jīng)濟當中作用較大，不符措施主要集中在外資銀行的市場準入、新加坡貨幣的匯出、國有大型機構(gòu)的外資持股限制等方面，值得我國借鑒；越南和馬來西亞的不符措施較多，金融開放度低。
越南明確限制了外資持股比例和外資機構(gòu)的數(shù)量，如銀行業(yè)外資持股比例不能超過50%，證券和基金管理業(yè)不能超過49%，對外資金融機構(gòu)代表處的數(shù)量也有所限制。國有商業(yè)銀行改革也設(shè)置了相當長的過渡期，這些是越南為本國金融業(yè)開放預(yù)留的時間。
馬來西亞經(jīng)歷了慘痛的亞洲金融危機，在金融業(yè)對外開放、CPTPP談判時，統(tǒng)籌考慮了金融穩(wěn)定和金融發(fā)展的目標，制定多項外資市場準入的規(guī)定。特別規(guī)定了外資機構(gòu)開展金融業(yè)務(wù)必須獲得馬來西亞央行和財政部的雙重審批，這項措施在國際市場中較為罕見。此外，馬來西亞還在伊斯蘭金融方面引入較多的不符措施。與馬來西亞和越南相比，中國對外開放的承諾水平已經(jīng)遠遠超越這些國家。
防范金融風險的第二類工具是例外措施。例外措施一定程度上可以保證監(jiān)管權(quán)力，允許監(jiān)管當局在特定目的下，實施負面清單上尚未列舉的限制性措施，以保證金融體系的穩(wěn)健和安全。這是對監(jiān)管權(quán)力與宏觀經(jīng)濟政策制定權(quán)力的合理保留，是對未來實施某種限制性措施的免責。
例外措施分為以下四種：第一種，審慎例外。出于維護金融體系的穩(wěn)定和宏觀審慎的目的，采取措施，保護金融投資者和金融機構(gòu)。第二種，宏觀政策例外。已有規(guī)定不適用于任何公共實體在貨幣政策、信貸政策或者匯率方面采取的普遍適用的非歧視措施。第三種，支付轉(zhuǎn)移的例外。其目的在于維護金融機構(gòu)安全，防范風險，通過公平、非歧視以及善意的方式采取相關(guān)措施，阻止或限制金融機構(gòu)和跨國金融服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)移收益。第四種，為實現(xiàn)法律要求（如反洗錢、反避稅天堂等）所實施必要措施的例外，只要不構(gòu)成不合理的歧視，不構(gòu)成對投資和跨境金融服務(wù)貿(mào)易的變相限制，這類措施均可采取。在多邊、諸邊和正在進行的10個雙邊貿(mào)易協(xié)定談判中，我國應(yīng)當深入研究如何合理地、靈活地運用這四類例外，保護中國的金融機構(gòu)，防范金融風險。
金融業(yè)要求持牌經(jīng)營，實行負面清單不表明市場能夠隨意進入，金融機構(gòu)仍然要獲得監(jiān)管當局的許可，并不意味著一放了之。負面清單要求監(jiān)管當局轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，建立基于風險指標、內(nèi)外資統(tǒng)一的監(jiān)管模式，將嚴苛的事前準入審批轉(zhuǎn)變?yōu)橥该鞯?、前后一致的、符合國際規(guī)范的準入標準，更加重視與加強事中和事后的監(jiān)管。這種監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變對“一行兩會一局”提出了更高的要求，要求監(jiān)管部門構(gòu)建更高水平的監(jiān)管體系，制定更加完善的監(jiān)管規(guī)則，更加有效地提高日常管理水平。
人民銀行一直在推行負面清單模式。推進負面清管理與金融業(yè)開放，對人民銀行自身提出了更加嚴格的要求。短期內(nèi)疫情仍將繼續(xù)，中長期外部環(huán)境的根本改善還需要很長時間，人民銀行和“兩會一局”不得不知難而上，在今后金融業(yè)開放的過程中，在多邊、諸邊、雙邊自貿(mào)協(xié)定的談判中，著眼于通過負面清單制度，權(quán)衡開放和金融風險的關(guān)系。
作者朱雋系CF40學術(shù)委員、中國人民銀行國際司司長，本文系作者在近日召開的2020?金融四十人年會暨專題研討會“疫情沖擊：變局中開新局”平行論壇專場二“金融開放、金融風險與資產(chǎn)配置”上的發(fā)言實錄，經(jīng)作者審核，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。 
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