一位拿著撥火棍的哲學家曾經(jīng)說過，“如果討論是一片土壤，那么一個新詞就像是一粒新的種子”。近期，“雙循環(huán)”這個新詞激起了各種猜想、討論和演繹。凡是能說的事情，都必須說清楚?！半p循環(huán)”也是一個可以說清楚的概念。要理解這個新詞，就需要回顧近年來國內外形勢的變化，以及經(jīng)濟政策思路的演進。
為了減少個人揣測，筆者嘗試從考據(jù)的角度對“雙循環(huán)”的提出過程進行回顧、梳理。
國際大循環(huán)與沿海發(fā)展戰(zhàn)略的巨大成功
1987年10月底，時任國家計委經(jīng)濟研究所王建副研究員向中央提出了《關于國際大循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的構想》。在當年12月30日的《光明日報》，王建同志答記者問，解釋了國際大循環(huán)戰(zhàn)略就是“大力發(fā)展勞動密集產(chǎn)品的出口，在國際市場換回外匯，為重工業(yè)發(fā)展取得所需資金與技術，再用重工業(yè)發(fā)展后所積累的資金回來支援農(nóng)業(yè)，從而通過國際市場的轉換機制，溝通農(nóng)業(yè)與重工業(yè)的循環(huán)關系”。
“國際大循環(huán)”的構想很快引發(fā)了中央決策者的重視，并促成了“沿海發(fā)展戰(zhàn)略”的提出。
1987年11月至1988年1月初，趙紫陽赴江蘇省、福建省考察，并向鄧小平呈上了《沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略問題》。鄧小平對該報告做出批示：“完全贊成。特別是放膽地干，加速步伐，千萬不要貽誤時機”。
1988年2月6日，中共中央政治局會議通過了組織實施我國地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的決定。同年3月中旬，十三屆二中全會召開，討論了實施沿海發(fā)展戰(zhàn)略的有關問題（參見李樹橋，《八十年代改革開放的決策機制》，《經(jīng)濟管理文摘》，2008年第11期）。
具體而言，“國際大循環(huán)”構想下的“沿海發(fā)展戰(zhàn)略”有三個要點（參見田紀云，《沿海發(fā)展戰(zhàn)略的形成與實施》，《炎黃春秋》，2015年3期）：第一，利用我國勞動力充裕的資源優(yōu)勢，發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)；第二，吸引外商直接投資，大力發(fā)展“三資企業(yè)”；第三，實行"兩頭在外"，大進大出，使經(jīng)濟運行由國內循環(huán)擴大到國際循環(huán)。
在此后，尤其是1992年鄧小平南巡之后，中國經(jīng)濟更快融入世界經(jīng)濟秩序，對外開放程度不斷提高。同時，發(fā)達國家的資本、產(chǎn)能開始向發(fā)展中國家轉移，全球化浪潮洶涌澎湃。
1992年到2011年，中國累計實際利用外資金額達到了1.14萬億美元，成為全球外資最重要的投資目的地；同一時期，中國從全球第12大出口國，迅速成長為全球第一大出口國。中國也從全球生產(chǎn)網(wǎng)絡的邊緣角色，一躍成為世界制造業(yè)的中心。
在此基礎上，中國徹底解決了很多發(fā)展中國家普遍遇到的“雙缺口”問題：外匯短缺、國民儲蓄短缺。與此同時，中國也進一步從全球價值鏈、國際規(guī)則體系、全球金融市場等維度，深度融入到了全球經(jīng)濟體系之中。國際大循環(huán)構想下的沿海經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略獲得了巨大成功。
到2011年11月，以國務院批準《河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》頒布實施為標志，我國關于沿海地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略與政策形成了從南到北、比較完整的體系。
國際大循環(huán)戰(zhàn)略日益面臨挑戰(zhàn)
在推動形成國際大循環(huán)的過程中，兩頭在外、出口與投資雙驅動所帶來的弊端也逐漸顯現(xiàn)：經(jīng)濟過度依賴于投資、出口，不但使中國面臨嚴重的國際收支失衡和外部壓力，而且國內也面臨收入分配地區(qū)差距擴大，產(chǎn)業(yè)升級面臨瓶頸制約，生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)惡化等等問題。
此外，中國進出口貿易依存度的峰值一度達到64%（2006年），國際大循環(huán)處于主導地位，外向型特征十分明顯。對于一個大國經(jīng)濟體而言，這種經(jīng)濟結構十分少見。
在此背景下，2006年初發(fā)布的十一五規(guī)劃指出，應“立足擴大國內需求推動發(fā)展，把擴大國內需求特別是消費需求作為基本立足點，促使經(jīng)濟增長由主要依靠投資和出口拉動向消費與投資、內需與外需協(xié)調拉動轉變”。
2011年初發(fā)布的十二五規(guī)劃進一步指出，“構建擴大內需長效機制，促進經(jīng)濟增長向依靠消費、投資、出口協(xié)調拉動轉變”。國際大循環(huán)的思路已經(jīng)逐漸發(fā)生改變，經(jīng)濟政策的重心逐漸從側重國際循環(huán)，轉向國內外循環(huán)相協(xié)調。
2014年末的中央經(jīng)濟工作會議指出了新常態(tài)的九大特征，其中的兩個判斷指出：（1）生產(chǎn)要素方面，人口老齡化日趨發(fā)展，農(nóng)業(yè)富余人口減少，要素規(guī)模驅動力減弱，經(jīng)濟增長將更多依靠人力資本質量和技術進步。（2）出口和國際收支方面，全球總需求不振，同時我國出口競爭優(yōu)勢依然存在，高水平引進來、大規(guī)模走出去正在同步發(fā)生。
這意味著，國際大循環(huán)構想下的“沿海經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略”不僅面臨前述日益顯現(xiàn)的弊端，而且還面臨新常態(tài)下的兩大挑戰(zhàn)：其一，人口紅利減退，依靠勞動密集型產(chǎn)業(yè)吸引外資、獲取國際競爭優(yōu)勢的時代已經(jīng)過云。其二，全球經(jīng)濟陷入長期停滯，出口的擴大基本取決于競爭優(yōu)勢，而非全球市場的蛋糕做大。
此后的情況是，中國出口在全球市場中的份額于2015年達到峰值，此后到2019年一直保持在相當穩(wěn)定的水平。
不過，這一時期國際大循環(huán)為主的條件仍然在一定程度上存在。新常態(tài)判斷當中也提到：高水平引進來、大規(guī)模走出去正在同步發(fā)生。通過直接投資等渠道，中國引進高質量的國外資本、先進技術，同時通過一帶一路倡議等走出去的渠道，對外輸出直接投資、廣泛建立對外經(jīng)貿聯(lián)系。
供改下半場環(huán)境變化 首提“暢通國民經(jīng)濟循環(huán)”
2015年末的中央經(jīng)濟工作會議提出了供給側結構性改革。此后，2016年和2017年以去產(chǎn)能為工作重心，并提前完成大部分目標，2018年更是全部完成了去產(chǎn)能預設目標。從2017年末、2018年初開始，供給側改革的重心逐步轉向去杠桿、防風險。到2019年末，上述工作也取得了重要的階段性進展。
在此過程中，對于供給側結構性改革和擴大總需求政策的平衡關系，存在頗多不同觀點的討論。有觀點認為，應當保持政策定力，著力推進結構改革，同時避免大水漫灌；但也有觀點認為，供給側結構性改革與適度擴大總需求兩者之間并不矛盾，不應將兩者對立起來。在2016、2017年外需不斷向好的情況下，擴大總需求的緊迫性有所下降，前一種觀點對經(jīng)濟政策的影響似乎占了上風。
到了2018年后期，經(jīng)濟環(huán)境出現(xiàn)兩個方面的變化：第一，供給側改革在去產(chǎn)能、去杠桿領域已經(jīng)或正在取得重要進展，經(jīng)濟和金融領域的短板、梗阻成為供給側更為突出的問題。第二，投資增速持續(xù)回落、外部需求增速明顯放緩，中美貿易摩擦增加了不確定性，適度擴大總需求的必要性上升。
與上述兩個變化對應，經(jīng)濟政策思路也開始調整。2018年12月的中央經(jīng)濟工作會議當中已經(jīng)有相應體現(xiàn)，也就是明確提出了“暢通國民經(jīng)濟循環(huán)”、“促進形成強大國內市場”。
一方面要“暢通國民經(jīng)濟循環(huán)”。從供給補短板、供求銜接的角度，這次會議強調要在“鞏固、增強、提升、暢通”八個字上下功夫。
具體地，“鞏固”的提法，肯定了供給側改革的階段性成績，同時也指出了供給側改革在降成本、補短板方面仍然需要繼續(xù)努力。
另外，從“暢通”角度出發(fā)，這次會議也特別強調了打通經(jīng)濟循環(huán)，會議通稿指出，“要暢通國民經(jīng)濟循環(huán)，加快建設統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，提高金融體系服務實體經(jīng)濟能力，形成國內市場和生產(chǎn)主體、經(jīng)濟增長和就業(yè)擴大、金融和實體經(jīng)濟良性循環(huán)”。
雖然只提及“國民經(jīng)濟循環(huán)”，不過從具體表述來看還是聚焦在國內經(jīng)濟循環(huán)方面。
另一方面，從擴大總需求的角度，這次經(jīng)濟工作會議也第二次提出了“促進形成強大國內市場”（首次提出是在當時一周前的中央政治局會議）。具體地，會議強調了增強消費能力、發(fā)揮投資關鍵作用。
2019年3月的政府工作報告，基本沿續(xù)了2018年12月中央經(jīng)濟工作會議的思路，再次強調了“暢通國民經(jīng)濟循環(huán)”，并且從“持續(xù)釋放內需潛力”、“推動消費穩(wěn)定增長”、“合理擴大有效投資”等角度，再次指出要“促進形成強大國內市場”。在2019年初，“強大國內市場”的提法也一度引發(fā)了市場的關注和討論。
此后，2019年12月中央經(jīng)濟工作會議的內容中，去杠桿的色彩悄然淡出、暫告一段落，供給側結構性改革的重點正式將轉向了“補短板、強弱項”。會議內容從民生補短板、基建補短板、產(chǎn)業(yè)升級補短板三個方面為切入點，將“釋放國內市場需求潛力”與供給側改革的“補短板”互相銜接起來，為“暢通國民經(jīng)濟循環(huán)”提出了具體政策抓手。
從前述政策思路的演進來看，在2018年后期到2019年，在外部環(huán)境發(fā)生較大變化的情況下，“強大國內市場”從需求端對“供給側改革”的提法起到了一定的平衡作用。同時，供給側改革本身的內容更多轉向“鞏固、增強、提升、暢通”八個字，“暢通國民經(jīng)濟循環(huán)”成為供給側改革的延續(xù)，并且兼顧了供給、需求兩個方面。
疫情沖擊、中美摩擦之下的變與不變
2020年之前，“暢通國民經(jīng)濟循環(huán)”、“強大國內市場”的政策思路，其對應的主要是中國經(jīng)濟運行中存在的“周期性、結構性、體制性問題”。2020年初以來，疫情的爆發(fā)、中美關系緊張升級，進一步對外部需求、國際供應鏈帶來了雙重沖擊?！皶惩ń?jīng)濟社會循環(huán)”在時間維度、空間維度上的視角也隨之發(fā)生了重要調整。
2020年初疫情爆發(fā)，2020年2月下旬的中央政治局會議一邊部署疫情防控，一邊統(tǒng)籌推動復工復產(chǎn)。當時的人流、物流、資金流都受到一定程度的沖擊，這次會議提出的“暢通經(jīng)濟社會循環(huán)”已經(jīng)超出供給側改革的范疇，成為一個具有突出重要性的緊急任務。
之后，疫情在全球更大范圍、更長時間蔓延，3月中下旬也開始在美國蔓延。由于各種原因，同期中美關系緊張程度明顯上升，并且也對我國產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定帶來了新的、更大程度的沖擊。
4月之后，美國商務部宣布了新的針對中國的出口管制條例（EAR），并且升級了對華為的制裁，限制華為使用美國技術和軟件在美國境外設計和制造半導體。美國工業(yè)安全局進一步擴大針對中國出口管制的“實體清單”。
5月，美國政府發(fā)布《對華戰(zhàn)略報告》，宣布將以“有原則的現(xiàn)實主義”為指導，采取對華競爭的方針。
6月，隨著香港國家安全立法的推進，美國進一步收緊對華出口管制。同時，國際環(huán)境也在更大范圍發(fā)生著變化。
在此基礎上，供給側改革中補短板的外延，也從民生補短板、基建補短板、產(chǎn)業(yè)升級補短板三個方面，進一步擴展到了產(chǎn)業(yè)鏈安全視角的補短板。
總體上來看，疫情和中美關系緊張，從以下三個方面推動了“暢通國民經(jīng)濟循環(huán)”的思路在國內、外空間上進行區(qū)別——
其一，“新冠肺炎疫情沖擊，使得全球經(jīng)濟陷入深度衰退，國際貿易和投資大幅萎縮、國際金融市場動蕩、國際交往受限”。而且，由于疫情還將持續(xù)相當長一段時間，這種沖擊也將具有一定的持續(xù)性。
其二，“經(jīng)濟全球化遭遇逆流、一些國家保護主義和單邊主義盛行、地緣政治風險上升等不利局面，中國必須在一個更加不確定的世界中謀求發(fā)展”。
其三，我國經(jīng)濟面臨較大壓力，但是國內基本盤總體穩(wěn)定?！拔覈?jīng)濟潛力足、韌性強、回旋空間大、政策工具多的基本特點沒有變”。
上述三點，正是2020年5月23日習近平總書記在看望政協(xié)委員時所進行的詳細闡述。
“國民經(jīng)濟循環(huán)”向空間、時間維度拓展成為“雙循環(huán)”
需要說明的是，前述三點論述表明，關于中國經(jīng)濟面臨主要挑戰(zhàn)的判斷，從2020年之前的“體制性、結構性、周期性問題”，又進一步加上了疫情的全球沖擊和國際局勢的變化。
這些分析揭示了當下的“變”——外部環(huán)境重大變化，以及“不變”——國內基本盤保持穩(wěn)定。這就使得“暢通國民經(jīng)濟循環(huán)”的落腳點，具有了國內、國際的空間區(qū)分，同時也有了國內、國際重心的區(qū)分。正是在這次會議首次公開指出“逐步形成以國內大循環(huán)為主體”、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。
與上述背景一致，2020年5月14日召開的中央政治局常委會會議，基于供給、需求視角首次提出了“雙循環(huán)”概念：“要深化供給側結構性改革，充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內需潛力，構建國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”。
2020年7月21日，習近平總書記與企業(yè)家座談，進一步明確指出以下三點：
第一，“中國開放的大門不會關閉，只會越開越大。以國內大循環(huán)為主體，絕不是關起門來封閉運行”。
第二，“國內循環(huán)為主，是通過發(fā)揮內需潛力，使國內市場和國際市場更好聯(lián)通，更好利用國際國內兩個市場、兩種資源，實現(xiàn)更加強勁可持續(xù)的發(fā)展”。
第三，“從長遠看，經(jīng)濟全球化仍是歷史潮流，我們要站在歷史正確的一邊，堅持深化改革、擴大開放，加強科技領域開放合作，推動建設開放型世界經(jīng)濟”。
這次會議上強調的“集中力量辦好自己的事”，也可以視為“內循環(huán)為主”另一種形式的概括。
2020年7月30日，中央政治局會議再次強調了“雙循環(huán)”的政策思路。會議指出，“當前經(jīng)濟形勢仍然復雜嚴峻，不穩(wěn)定性不確定性較大，我們遇到的很多問題是中長期的，必須從持久戰(zhàn)的角度加以認識，加快形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，建立疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作中長期協(xié)調機制?！?br />
這次會議進一步明確了“雙循環(huán)”的發(fā)展格局，不是一項短期考慮，而是“從持久戰(zhàn)的角度的認識”。
至此，“暢通國民經(jīng)濟循環(huán)”在空間上拓展到了“雙循環(huán)”，在時間上拓展到了持久、中長期的視角。這也意味著，“雙循環(huán)”將成為中長期經(jīng)濟政策的總體指導思路，尤其將對十四五期間的經(jīng)濟工作部署產(chǎn)生重要影響。
回顧1980年代末，“從國內循環(huán)轉向國際大循環(huán)”構想推動了沿海經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的落地，那么“以國內大循環(huán)為主的雙循環(huán)格局”也將在經(jīng)濟的空間布局上具有重要的含義。
國內循環(huán)為主的雙循環(huán) 強調對外開放主動性
回顧2020年5月以來，我國對外開放的節(jié)奏和步伐仍在加快。5月《關于金融支持粵港澳大灣區(qū)建設的意見》正式發(fā)布，6月《海南自由貿易港建設總體方案》正式印發(fā)，2020年版外商投資準入負面清單進一步縮減。今年已經(jīng)或還將分步取消期貨、基金、證券公司的外資股比限制。
在5月中旬，中共中央、國務院發(fā)布《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》也專門指出：“實行更加積極主動的開放戰(zhàn)略，全面對接國際高標準市場規(guī)則體系，實施更大范圍、更寬領域、更深層次的全面開放”。并在一帶一路、自貿試驗區(qū)和自貿港、高水平開放政策保障機制、參與全球治理體系變革四個方面進行了具體的闡述。與此同時，我國也在積極推動中歐雙邊投資協(xié)定談判，以及推進RCEP協(xié)定的正式簽署。
不過另一方面，外部環(huán)境正在變得“更加不穩(wěn)定不確定”——供給端的國外供應鏈不穩(wěn)定，需求端保護主義盛行、全球經(jīng)濟陷入深入衰退。這些都將使得我國的國際經(jīng)濟循環(huán)面臨沖擊，對外開放的效果受到影響，甚至使我國在對外開放中面臨被動局面。
而從國內來看，盡管同樣受到疫情沖擊，但經(jīng)濟基本盤未變、發(fā)展空間仍然巨大、國內經(jīng)濟政策仍大有可為。但是國內也存在突出的結構問題，需要“著力打通生產(chǎn)、分配、流通、消費各個環(huán)節(jié)”，“促進效率和公平有機統(tǒng)一”。其中，效率更多對應于生產(chǎn)環(huán)節(jié)、更加強調“高質量發(fā)展”，公平更多對應于分配環(huán)節(jié)，公平分配將使得生產(chǎn)、消費更加暢通循環(huán)。
在對外開放面臨較大不確定性、邊際收益減弱的情況下，以“國內大循環(huán)為主體”意味著國內改革、打通內部經(jīng)濟循環(huán)將成為下一階段的政策重心。外面刮風下雨，唯有“集中力量辦好自己的事”。
在不確定的外部環(huán)境當中，“我們必須充分發(fā)揮國內超大規(guī)模市場優(yōu)勢，通過繁榮國內經(jīng)濟、暢通國內大循環(huán)為我國經(jīng)濟發(fā)展增添動力”，從而“培育新形勢下我國參與國際合作和競爭新優(yōu)勢”，增強我國在對外開放過程的韌性和主動性，進而形成“雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”。
在改革開放40余年中，我國對外國市場開拓有余，而對國內市場建設不足。如果說，過去數(shù)十年的全球化極大地推動了我國的對外開放，那么經(jīng)濟全球化遭遇逆流將促使我們更多反思國內經(jīng)濟的結構性問題、倒逼國內改革加速。
事實上，對外開放當中面臨的很多困難和障礙，其根本制約因素也往往來自于國內的體制和機制問題。目前，我們已經(jīng)到了這樣一個發(fā)展階段：唯有打通國內大循環(huán)，才能夠使國內市場和國際市場更好聯(lián)通，更好利用國際國內兩個市場、兩種資源，實現(xiàn)更加強勁可持續(xù)的發(fā)展。
作者徐奇淵系CF40研究部主任、中國社科院世經(jīng)政所研究員，本文已發(fā)表于《財經(jīng)》。 
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