金融安全網(wǎng)是金融系統(tǒng)中一系列危機(jī)防范和管理制度安排的統(tǒng)稱，其目的在于保持金融體系穩(wěn)健有序運(yùn)行，防止個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)向其他金融機(jī)構(gòu)和整個(gè)金融體系擴(kuò)散、蔓延。
傳統(tǒng)的金融安全網(wǎng)一般包括微觀審慎監(jiān)管、存款保險(xiǎn)、央行最后貸款人三大支柱。從國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)生的金融風(fēng)險(xiǎn)看，需要持續(xù)完善、強(qiáng)化傳統(tǒng)三支柱框架，并納入行為監(jiān)管和宏觀審慎管理，構(gòu)建一個(gè)擴(kuò)展的五支柱金融安全網(wǎng)。
支柱一：微觀審慎監(jiān)管
微觀審慎監(jiān)管是監(jiān)管部門為防范個(gè)體金融風(fēng)險(xiǎn)，通過制定市場(chǎng)準(zhǔn)入、資本/凈資本、償付能力、流動(dòng)性、資產(chǎn)質(zhì)量、償付能力、關(guān)聯(lián)交易等審慎監(jiān)管要求，定期組織現(xiàn)場(chǎng)檢查，監(jiān)測(cè)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、處置，防范風(fēng)險(xiǎn)的鏈?zhǔn)椒磻?yīng)，維護(hù)金融體系穩(wěn)定。
近年來(lái)問題金融機(jī)構(gòu)暴露出一系列問題，監(jiān)管部門一直大力強(qiáng)化微觀審慎監(jiān)管。
第一，在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，強(qiáng)化股東管理，強(qiáng)調(diào)持牌經(jīng)營(yíng)。許多高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的背后都存在股東嚴(yán)重違法違規(guī)的問題，大股東通過隱匿股權(quán)架構(gòu)突破持股比例限制（有的穿透后持股比例高達(dá)90%）、參控股機(jī)構(gòu)數(shù)量限制，牢牢控制并惡意掏空金融機(jī)構(gòu)，最終形成大的金融風(fēng)險(xiǎn)。需要加強(qiáng)股東資質(zhì)的穿透審查、識(shí)別，充分利用金融科技、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段提升監(jiān)管水平，防止單一股東顯性和隱形持股比例過高。
在我國(guó)金融業(yè)不斷開放的過程中，應(yīng)強(qiáng)化跨境金融服務(wù)的準(zhǔn)入監(jiān)管。金融業(yè)必須持牌經(jīng)營(yíng)，金融牌照必須有國(guó)界。任何機(jī)構(gòu)不能拿著境外牌照在我國(guó)“無(wú)證駕駛”。當(dāng)前，不少境外金融服務(wù)提供商及不法分子通過互聯(lián)網(wǎng)渠道、數(shù)字平臺(tái)無(wú)限拓展邊界，突破監(jiān)管要求，損害我國(guó)消費(fèi)者、投資者權(quán)益。相關(guān)金融監(jiān)管部門必須守土有責(zé)，嚴(yán)查重罰機(jī)構(gòu)跨境在我境內(nèi)“無(wú)證駕駛”行為及其涉及的跨境非法金融廣告，外匯管理部門必須繼續(xù)嚴(yán)懲跨境資金流動(dòng)中的違法違規(guī)行為。
第二，在持續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)，不斷提高監(jiān)管有效性。
一是運(yùn)用監(jiān)管科技，提高對(duì)關(guān)聯(lián)交易的識(shí)別率和集中度監(jiān)管有效性。部分出險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為規(guī)避監(jiān)管要求，通過一系列復(fù)雜操作開展關(guān)聯(lián)交易，對(duì)單一客戶及其關(guān)聯(lián)子公司的授信額度遠(yuǎn)超監(jiān)管要求(有的高達(dá)80%-90%)，監(jiān)管部門往往很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)。這也是全球范圍內(nèi)長(zhǎng)時(shí)間普遍存在的難題。花旗銀行自其1812年建立后的多年間，一直是股東商業(yè)帝國(guó)的融資機(jī)器，直到成立150多年后，才逐步建立起完善的公司治理框架。應(yīng)充分吸收200年來(lái)國(guó)外的教訓(xùn)以及我們近些年的教訓(xùn)，借助金融科技手段，通過大數(shù)據(jù)等工具提取關(guān)聯(lián)信息乃至資金流向，完整識(shí)別關(guān)聯(lián)交易，提升監(jiān)管有效性。
二是健全公司治理，避免內(nèi)部人控制。一些出險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)股權(quán)分散，公司治理“形似而神不似”，導(dǎo)致高管大權(quán)獨(dú)攬，形成內(nèi)部人控制。以國(guó)內(nèi)某銀行為例，在風(fēng)險(xiǎn)暴露前，該行股權(quán)高度分散，董事長(zhǎng)長(zhǎng)期把持內(nèi)部控制權(quán)，公司治理和經(jīng)營(yíng)管理混亂，股東違規(guī)占款問題嚴(yán)重，資產(chǎn)質(zhì)量存在明顯問題，甚至以自身信貸虛假注資或通過貸款給企業(yè)、讓企業(yè)在二級(jí)市場(chǎng)購(gòu)買銀行自身股票，在托市制造虛假繁榮的同時(shí)強(qiáng)化了內(nèi)部人控制。又如，2015年被關(guān)閉的美國(guó)Capitol城市銀行，也是由于行長(zhǎng)權(quán)力過于集中，關(guān)鍵業(yè)務(wù)集中在少數(shù)與行長(zhǎng)關(guān)系密切的內(nèi)部圈子（inner circle），導(dǎo)致該行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)偏好高，信貸標(biāo)準(zhǔn)寬松，貸款高度集中于房地產(chǎn)行業(yè)且撥備不足。隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的逆轉(zhuǎn)，資產(chǎn)質(zhì)量快速惡化，最終銀行由于資本嚴(yán)重不足于2015年被美政府關(guān)閉，由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司接管。
國(guó)際、國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)案例表明，金融機(jī)構(gòu)完善公司治理，任重而道遠(yuǎn)。
三是提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，強(qiáng)化數(shù)據(jù)真實(shí)性監(jiān)管。真實(shí)可靠的數(shù)據(jù)是審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)，也是對(duì)金融機(jī)構(gòu)開展監(jiān)管評(píng)級(jí)的基本前提。但目前，我國(guó)中小金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)真實(shí)性仍需要提高。數(shù)據(jù)造假，特別是不良貸款數(shù)據(jù)造假問題多次見諸于監(jiān)管部門查處的案件當(dāng)中。前述美國(guó)Capitol城市銀行也同樣存在貸款分類標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重不準(zhǔn)確問題，銀行采用還款遞延、借新還舊、循環(huán)貸款等多種形式掩蓋不良貸款真實(shí)質(zhì)量，導(dǎo)致?lián)軅溆?jì)提不足，風(fēng)險(xiǎn)累積，最終被接管、關(guān)閉。
四是強(qiáng)化流動(dòng)性監(jiān)管。相當(dāng)一段時(shí)間以來(lái)，我國(guó)不少中小銀行通過同業(yè)業(yè)務(wù)迅速擴(kuò)張做大資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模，導(dǎo)致同業(yè)負(fù)債、同業(yè)資產(chǎn)的占比過高，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)突出，脆弱性顯著增強(qiáng)。需要強(qiáng)化流動(dòng)性審慎監(jiān)管指標(biāo)的持續(xù)性監(jiān)測(cè)，強(qiáng)化流動(dòng)性壓力測(cè)試，針對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)較高的機(jī)構(gòu)及時(shí)采取干預(yù)措施。
五是強(qiáng)化貨幣錯(cuò)配和匯率風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。貨幣錯(cuò)配是新興經(jīng)濟(jì)體（EMEs）的阿喀琉斯之踵。從新興市場(chǎng)歷次金融和債務(wù)危機(jī)看，貨幣錯(cuò)配不僅是危機(jī)的重要原因，還限制了新興經(jīng)濟(jì)體應(yīng)對(duì)危機(jī)所能采取貨幣政策的調(diào)控空間，影響匯率機(jī)制發(fā)揮作用，加劇了宏觀經(jīng)濟(jì)金融不穩(wěn)定和跨境資本流動(dòng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，大大增加了危機(jī)的應(yīng)對(duì)成本。
隨著改革開放不斷推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)更深融入全球經(jīng)濟(jì)、金融市場(chǎng)更深融入全球金融市場(chǎng)，人民幣匯率市場(chǎng)化過程中波動(dòng)幅度加大，跨境資本流動(dòng)更加自由、便利，匯率風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)市場(chǎng)主體越來(lái)越重要，監(jiān)管部門也要不斷強(qiáng)化貨幣錯(cuò)配和匯率風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，防范風(fēng)險(xiǎn)跨境傳染。（1）加強(qiáng)外幣領(lǐng)域監(jiān)管信息共享與監(jiān)管合作。定期交換關(guān)于跨境收支、金融市場(chǎng)、貨幣錯(cuò)配、匯率風(fēng)險(xiǎn)等的監(jiān)管指標(biāo)和監(jiān)測(cè)指標(biāo)信息、檢查處罰信息，及時(shí)溝通市場(chǎng)問題，形成監(jiān)管合力。（2）完善外幣流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、外幣最低資本要求等審慎監(jiān)管框架。（3）加強(qiáng)非金融企業(yè)貨幣錯(cuò)配和匯率風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)和監(jiān)管。
第三，加大處罰力度，提高對(duì)違法違規(guī)行為的震懾力。
支柱二：存款保險(xiǎn)制度
存款保險(xiǎn)制度是全球很多國(guó)家采用的保護(hù)存款人利益、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融體系穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)性制度安排。我國(guó)存款保險(xiǎn)制度于2015年建立，《存款保險(xiǎn)條例》明確了對(duì)每名儲(chǔ)戶50萬(wàn)元的最高償付限額。除存款保險(xiǎn)制度外，我國(guó)也已建立起了行業(yè)保障基金體系，包括2004年建立的保險(xiǎn)保障基金，2005年建立的證券投資者保護(hù)基金，以及2014年建立的信托業(yè)保障基金。
我國(guó)存款保險(xiǎn)制度采用“風(fēng)險(xiǎn)最小化”模式，具有信息收集、現(xiàn)場(chǎng)核查、風(fēng)險(xiǎn)警示、早期糾正、風(fēng)險(xiǎn)處置等職責(zé)，不是單純的出納或“付款箱”。存款保險(xiǎn)制度在運(yùn)行過程中，通過兩方面手段實(shí)現(xiàn)了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的早干預(yù)、早處置。（1）實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率。通過獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，風(fēng)險(xiǎn)高的銀行費(fèi)率高，風(fēng)險(xiǎn)低的銀行費(fèi)率低，用市場(chǎng)化手段促使銀行審慎經(jīng)營(yíng)。（2）開展早期糾正，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)和少發(fā)生。主要的手段包括補(bǔ)充資本、控制資產(chǎn)增長(zhǎng)、控制重大交易授信、降低杠桿率等。
下一步，需更好發(fā)揮存保公司在風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)化處置中的作用，以及各類行業(yè)保障基金的協(xié)同作用。對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)處置，要進(jìn)一步豐富收購(gòu)承接、過橋銀行等處置工具箱。對(duì)于嚴(yán)重資不抵債不適合收購(gòu)承接的機(jī)構(gòu)，要及時(shí)破產(chǎn)清算實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)退出，嚴(yán)肅市場(chǎng)紀(jì)律，凈化市場(chǎng)環(huán)境。
支柱三：最后貸款人
央行最后貸款人職能，是中央銀行出于防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的考慮，對(duì)金融機(jī)構(gòu)提供流動(dòng)性支持。廣義來(lái)看，最后貸款人包括國(guó)內(nèi)最后貸款人（即央行最后貸款人）和國(guó)際最后貸款人。
第一，國(guó)內(nèi)最后貸款人。
央行充當(dāng)最后貸款人有著嚴(yán)格的介入條件：（1）只針對(duì)可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)；（2）只針對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，而不是資不抵債的信用風(fēng)險(xiǎn)；（3）必須提供全額合格抵押品，央行不承擔(dān)損失。
對(duì)于資不抵債問題，應(yīng)當(dāng)由股東、各類債權(quán)人等依法按清償順序承擔(dān)損失，充分發(fā)揮行業(yè)保障基金和地方政府作用，嚴(yán)肅市場(chǎng)紀(jì)律，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。
需要指出的是，在實(shí)踐中，很難在短期內(nèi)判定某個(gè)機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)是流動(dòng)性問題還是資不抵債問題。此時(shí)，央行如果發(fā)揮最后貸款人職能，必須強(qiáng)調(diào)應(yīng)有足額合格的抵押品（或者財(cái)政擔(dān)保），央行不能承擔(dān)損失。
第二，國(guó)際最后貸款人（ILOLR）機(jī)制。
國(guó)際最后貸款人是給外幣流動(dòng)性緊張或陷入貨幣危機(jī)、債務(wù)危機(jī)的經(jīng)濟(jì)體提供國(guó)際救助，是最后貸款人職能在國(guó)際范圍的延伸。國(guó)際最后貸款人職能的履行，有助于改善危機(jī)國(guó)清償力，節(jié)約儲(chǔ)備，穩(wěn)定匯率，平抑金融市場(chǎng)恐慌。
按提供救助的主體劃分，國(guó)際最后貸款人可分為三種典型類型。
?。?）全球型國(guó)際最后貸款人，典型機(jī)構(gòu)是國(guó)際貨幣基金組織（IMF）。IMF可通過向成員國(guó)發(fā)放短期緊急貸款提供救助，但通常會(huì)輔以結(jié)構(gòu)性改革條件。在亞洲金融危機(jī)中，IMF承擔(dān)了主要國(guó)際最后貸款人的職能。但實(shí)踐看，使用IMF一些工具有污名化效應(yīng)。
（2）區(qū)域型國(guó)際最后貸款人，典型的如歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM）、金磚國(guó)家應(yīng)急儲(chǔ)備安排（CRA）、清邁多邊機(jī)制（CMIM）。以ESM為例， 應(yīng)對(duì)歐債危機(jī)過程中（2010-2018年），ESM及其前身歐洲金融穩(wěn)定基金EFSF共向成員國(guó)撥付2950億歐元貸款，救助規(guī)模是IMF的2.5倍；最長(zhǎng)貸款期限超過40年，遠(yuǎn)超IMF常規(guī)貸款最長(zhǎng)5年的期限，對(duì)恢復(fù)歐債危機(jī)國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)起到了重要作用。
?。?）國(guó)家型國(guó)際最后貸款人，典型代表是美聯(lián)儲(chǔ)（Fed）。例如，2020年上半年因疫情影響國(guó)際金融市場(chǎng)出現(xiàn)大幅波動(dòng)期間，美聯(lián)儲(chǔ)推出多項(xiàng)措施向全球提供美元流動(dòng)性，避免了市場(chǎng)波動(dòng)加劇，實(shí)際上充當(dāng)了國(guó)際最后貸款人角色。相關(guān)措施主要包括：降低美元互換利率，拓展貨幣互換范圍，將與歐洲、英國(guó)、日本、加拿大、瑞士等5家央行的美元互換利率下調(diào)25個(gè)基點(diǎn)，并新增對(duì)澳大利亞、新西蘭、丹麥、挪威、瑞典、韓國(guó)、新加坡、巴西和墨西哥等9家央行共計(jì)4500億美元的互換額度?；Q資金最高周均使用量4487億美元，遠(yuǎn)超歐債危機(jī)使用量，為2008年全球金融危機(jī)期間最大周均使用量的約80%。提高互換頻率，將與歐洲、英國(guó)、日本、加拿大、瑞士等5家央行的貨幣互換協(xié)議中為期7天的美元信貸操作頻率從每周提高到每天。設(shè)立“類互換工具”國(guó)際美元回購(gòu)便利，鼓勵(lì)境外央行等以美國(guó)國(guó)債回購(gòu)融入美元。
國(guó)際最后貸款人也應(yīng)該成為我國(guó)金融安全網(wǎng)的支持部分。（1）在全球?qū)用?，必要時(shí)選擇合適的IMF的支持工具，如FCL（flexible credit line）; PLL（precautionary and liquidity line）；SLL（short-term liquidity line）等。（2）在區(qū)域?qū)用?，拓展區(qū)域性救助機(jī)制，在應(yīng)急儲(chǔ)備安排的基礎(chǔ)上增加長(zhǎng)期救助資金來(lái)源。（3）在國(guó)家層面，增加與主要經(jīng)濟(jì)體雙邊貨幣互換合作。
從另一個(gè)方向看，我國(guó)也應(yīng)研究量力而行履行國(guó)際最后貸款人職責(zé)。人民幣國(guó)際化初期，我國(guó)與其他國(guó)家開展雙邊貨幣互換主要是為了便利雙邊的貿(mào)易和投資。隨著人民幣國(guó)際化水平不斷提高，中國(guó)也應(yīng)逐步重視履行國(guó)際最后貸款人職能，必要時(shí)滿足相關(guān)國(guó)家人民幣流動(dòng)性需求，維護(hù)其金融穩(wěn)定，進(jìn)而在維護(hù)國(guó)際金融穩(wěn)定中發(fā)揮作用。當(dāng)然，需要結(jié)合跨境資本流動(dòng)的形勢(shì)、外匯市場(chǎng)的形勢(shì)，也要穩(wěn)妥有序推動(dòng)我國(guó)資本項(xiàng)目可兌換作為支持。
從2008年全球金融危機(jī)和我國(guó)近年發(fā)生的金融風(fēng)險(xiǎn)看，傳統(tǒng)的三支柱體系并不能完全捕捉和防范化解全部風(fēng)險(xiǎn)，有必要擴(kuò)充完善。筆者認(rèn)為，從維護(hù)金融市場(chǎng)信心和秩序，維護(hù)金融穩(wěn)定的視角出發(fā)，應(yīng)增加行為監(jiān)管和宏觀審慎管理兩大支柱，鍛造一個(gè)更加強(qiáng)健有效的金融安全網(wǎng)。
增加支柱：行為監(jiān)管
行為監(jiān)管，是指監(jiān)管部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)具體經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)督管理，包括打擊操縱市場(chǎng)和內(nèi)幕交易、反欺詐和誤導(dǎo)、信息披露要求、個(gè)人金融信息保護(hù)、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)/反恐?jǐn)?、消費(fèi)爭(zhēng)議解決等，以維護(hù)公平、公正、有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。行為監(jiān)管既規(guī)范金融機(jī)構(gòu)和自然人消費(fèi)者之間交易時(shí)的行為，也規(guī)范金融機(jī)構(gòu)間、金融機(jī)構(gòu)與非金融企業(yè)間交易行為。嚴(yán)格行為監(jiān)管，有助于維護(hù)消費(fèi)者對(duì)金融市場(chǎng)的信心，維護(hù)金融穩(wěn)定。
行為監(jiān)管包括對(duì)批發(fā)市場(chǎng)端和零售端的行為監(jiān)管。從批發(fā)端看，主要不端行為包括操縱利率、匯率等領(lǐng)域市場(chǎng)價(jià)格、內(nèi)幕交易等行為，涉及同業(yè)市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、外匯市場(chǎng)、黃金市場(chǎng)、大宗商品市場(chǎng)等多個(gè)領(lǐng)域。由于金融市場(chǎng)不誠(chéng)信行為具有傳染性，因此批發(fā)端的風(fēng)險(xiǎn)可能被進(jìn)一步放大。2014年以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家明顯加大了對(duì)批發(fā)市場(chǎng)的監(jiān)管力度，數(shù)家國(guó)際大型銀行因?yàn)閾屜冉灰?、自營(yíng)交易、超額買賣、止損狩獵等方式操縱LIBOR及匯率，開展欺詐交易等被重罰近200億美元。一些批發(fā)市場(chǎng)還存在資金空轉(zhuǎn)套利，脫實(shí)向虛、自我循環(huán)等問題。
從零售端看，行為監(jiān)管面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)主要包括金融機(jī)構(gòu)隱瞞產(chǎn)品信息、銷售誤導(dǎo)及欺詐、信息泄露、嚴(yán)重侵害消費(fèi)者和投資者權(quán)益等。
加強(qiáng)行為監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)十分必要。
一是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，金融消費(fèi)者需要監(jiān)管者提供有效平衡的保護(hù)。（1）金融消費(fèi)者在交易中處于弱勢(shì)地位，其合法權(quán)益客觀上需要得到保護(hù)。（2）市場(chǎng)機(jī)制下的自由競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰可以給金融消費(fèi)者提供一種保護(hù)，但因市場(chǎng)失靈，無(wú)法從根本上解決金融消費(fèi)者保護(hù)問題。（3）需要政府（監(jiān)管者）提供監(jiān)管保護(hù)，但也要不斷提高監(jiān)管者保護(hù)的有效性，防止政府失靈/監(jiān)管失靈。（4）加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)需要掌握好平衡，既要防止逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)，又要防止阻礙創(chuàng)新。
二是從法理視角看，立法思想不斷向保護(hù)個(gè)體消費(fèi)者方向擴(kuò)展和深化，是人類文明進(jìn)步的表現(xiàn)。在手工作坊小商品生產(chǎn)、簡(jiǎn)單物物交換時(shí)期，消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者博弈力量基本均等，政策取向就是叢林法則、自由競(jìng)爭(zhēng)。而在全球化分工、社會(huì)化大生產(chǎn)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，個(gè)體消費(fèi)者與公司法人經(jīng)營(yíng)者的博弈力量嚴(yán)重不對(duì)等，各國(guó)立法思想從形式公平向?qū)嵸|(zhì)公平演化、從契約自由向契約公平和契約正義演化，向保護(hù)個(gè)體消費(fèi)者的方向擴(kuò)展、深化，這也是人類文明進(jìn)步的表現(xiàn)。
完善金融業(yè)行為監(jiān)管體系，應(yīng)該從法律、監(jiān)管、機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者四方面出發(fā)，不斷增強(qiáng)行為監(jiān)管的效能，更好保護(hù)各類市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。
一是從法律角度看，針對(duì)金融消費(fèi)領(lǐng)域?qū)ｉT性法律法規(guī)缺失，以及爭(zhēng)端解決過程中，消費(fèi)者舉證責(zé)任過重等問題，應(yīng)堅(jiān)持以人為中心，傾斜保護(hù)消費(fèi)者，并在此基礎(chǔ)上，研究出臺(tái)《金融消費(fèi)者保護(hù)法》。
二是從監(jiān)管角度看，針對(duì)金融監(jiān)管部門重“出交規(guī)”、輕“上街執(zhí)勤”，處罰力度不足等問題，建議：（1）重視行為監(jiān)管，強(qiáng)化金融業(yè)行為監(jiān)管能力建設(shè)，增配更多有法律背景的監(jiān)管骨干力量，增加行為監(jiān)管在機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、高管準(zhǔn)入等事項(xiàng)上的發(fā)言權(quán)；（2）建立分級(jí)監(jiān)管模式，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)高市場(chǎng)占有率機(jī)構(gòu)、高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)管；（3）建立全國(guó)性呼叫中心，便利消費(fèi)者咨詢和糾紛解決，把矛盾化解在基層，化解在“早”、“小”階段；（4）建立對(duì)舉報(bào)揭發(fā)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督力量；（5）強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)同，探索行政、民事與刑事的有效對(duì)接、合作；（6）加大對(duì)違法違規(guī)行為的處罰力度；（7）在防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)。
三是從金融機(jī)構(gòu)角度看，部分金融機(jī)構(gòu)在考核導(dǎo)向上有偏差，存在重業(yè)績(jī)、輕合規(guī)，風(fēng)控文化缺乏等方面的問題。需要在公司治理層面強(qiáng)化行為風(fēng)險(xiǎn)管理體制機(jī)制，科學(xué)設(shè)定業(yè)績(jī)考核目標(biāo)，制定執(zhí)行績(jī)效薪酬延期支付和追回制度。
四是從金融消費(fèi)者角度看，（1）保護(hù)消費(fèi)者和投資者的財(cái)產(chǎn)安全權(quán)、知情權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)、依法求償權(quán)，加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)。（2）重視金融知識(shí)普及，在消費(fèi)者中樹立“收益自享、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的責(zé)任意識(shí)。要有效防止逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)。（3）金融機(jī)構(gòu)存在欺詐、誤導(dǎo)消費(fèi)行為的，必須依法承擔(dān)賠償責(zé)任。
五是新興轉(zhuǎn)軌國(guó)家特有的微觀行為監(jiān)管。我國(guó)資本項(xiàng)目還沒有完全可兌換，當(dāng)前和未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間的重點(diǎn)是實(shí)需管理、交易真實(shí)性審核，確保現(xiàn)有外匯管理政策有效落地執(zhí)行。對(duì)于這類資本項(xiàng)目管理，外匯管理部門的職責(zé)更多集中于貨幣匯兌環(huán)節(jié)，還有很多職責(zé)分散在發(fā)展改革委、商務(wù)部、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等負(fù)責(zé)“交易環(huán)節(jié)”的上中游部門，需要合力確保這些外匯管理政策落地。未來(lái)，隨著人民幣匯率逐步實(shí)現(xiàn)清潔浮動(dòng)，資本項(xiàng)目開放不斷推進(jìn)，外匯管制類政策會(huì)越來(lái)越少，一般意義上的微觀監(jiān)管、“三反”將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。
從國(guó)內(nèi)外的教訓(xùn)看，如果持續(xù)忽視金融業(yè)行為監(jiān)管和消費(fèi)者、投資者保護(hù)，丑聞推動(dòng)、群體事件推動(dòng)的運(yùn)動(dòng)式整改、因噎廢食式整改還會(huì)不斷重演。
金融安全網(wǎng)的上游防線很重要。需要持續(xù)提升我國(guó)金融領(lǐng)域微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管的能力和水平，加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)，堵上監(jiān)管漏洞，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，形成金融安全網(wǎng)的第一道防線。若上游防線失守，通常下游防線很難補(bǔ)回。
增加支柱：宏觀審慎管理
宏觀審慎管理是運(yùn)用審慎性工具防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，可以分為兩個(gè)維度。（1）要求金融機(jī)構(gòu)在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)積累時(shí)建立風(fēng)險(xiǎn)緩沖，以減緩周期性波動(dòng)帶來(lái)的沖擊。主要工具包括逆周期資本緩沖、針對(duì)特定行業(yè)的附加資本要求、動(dòng)態(tài)撥備要求、杠桿率、貸款價(jià)值比和貸款收入比等。（2）結(jié)構(gòu)性維度，重點(diǎn)關(guān)注系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（SIFIs）及金融體系關(guān)聯(lián)度。主要工具包括識(shí)別及監(jiān)管SIFIs、制定恢復(fù)和處置計(jì)劃（RRPs）、要求場(chǎng)外衍生品交易通過中央對(duì)手方交易等。
需要進(jìn)一步完善我國(guó)宏觀審慎管理。（1）出臺(tái)宏觀審慎政策指引，解決順周期問題。（2）強(qiáng)化系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估。（3）完善金融業(yè)壓力測(cè)試，提升測(cè)試和結(jié)果運(yùn)用水平。（4）加強(qiáng)數(shù)據(jù)和信息共享，減少數(shù)據(jù)缺口。（5）強(qiáng)化系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管。具體而言，可以按照FSB規(guī)則，研究我國(guó)G-SIBs總損失吸收能力（TLAC）要求；組織實(shí)施國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（D-SIFIs）評(píng)估，擬定基本規(guī)則、開展監(jiān)測(cè)分析和并表監(jiān)管；完善恢復(fù)和處置計(jì)劃（RRPs），強(qiáng)化跨境處置合作。（6）建立完善本外幣一體化的跨境資金流動(dòng)宏觀審慎管理機(jī)制，在實(shí)施過程中，必須立足中國(guó)實(shí)際，也要注意對(duì)接國(guó)際規(guī)則。
提高金融安全網(wǎng)三支柱的有效性，構(gòu)建擴(kuò)展版的五支柱金融安全網(wǎng)體系，有助于防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融安全。
作者孫天琦系CF40特邀成員，中國(guó)人民銀行金融穩(wěn)定局局長(zhǎng)。本文系作者在近期舉行的2020·金融四十人年會(huì)上的發(fā)言，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。 
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