由于缺乏必要的可靠數(shù)據(jù)，文中關(guān)于GDP、固定資產(chǎn)投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資等變量增速等判斷在很大程度上是建立在假設(shè)基礎(chǔ)之上的。本文的量化判斷不應(yīng)視為是對相關(guān)變量的預(yù)測。
2019年末至今中國經(jīng)濟形勢的三個階段
2020年1月23日武漢封城，中國經(jīng)濟遭遇前所未有的新冠肺病毒沖擊。2020年4月12日武漢解封，中國經(jīng)濟開始恢復(fù)增長?；仡欁匀ツ昴甑滓詠碇袊?jīng)濟增長的歷程，探討在過去半年多以來，政府的諸多政策調(diào)整、學(xué)界的各種政策建議，有助于我們更好理解2020年政府工作報告，提出有價值的政策建議。
為此，我們首先需要有一個宏觀經(jīng)濟框架（圖1），借助總供給、總需求曲線的移動和變形，來分析自2019年第四季度以來中國經(jīng)濟增長及宏觀經(jīng)濟政策的階段性特點。中國經(jīng)濟從去年年底到現(xiàn)在大致可分成三個階段。
圖1
第一階段，即疫情爆發(fā)之前的階段。當(dāng)時學(xué)界激烈辯論的問題是，中國是否應(yīng)該“保6%”。部分學(xué)者的觀點是，中國的潛在經(jīng)濟增速不低于6%。中國不應(yīng)該聽任經(jīng)濟增長速度繼續(xù)下滑。用總供給和總需求模型來描述就是，中國的潛在產(chǎn)出水平是yf，但實際產(chǎn)出水平是由總需求曲線D0和總供給曲線S0交點所決定的y0；有效需求不足量為yf-y0。因而，這派學(xué)者的政策主張是，應(yīng)該通過擴張性財政、貨幣政策，使總需求曲線D0上移到D1。而S0和D1交點對應(yīng)于的實際產(chǎn)出水平等于潛在產(chǎn)出水平。
第二階段，抗疫紓困階段。隨著武漢封城，中國經(jīng)濟進入抗疫紓困階段。這個階段的特征是供給沖擊?？偣┙o曲線左移，且由于價格彈性急劇減少，總供給曲線幾乎變成一條垂線S1。其含義是：無論價格如何提高，由于產(chǎn)業(yè)鏈中斷、生產(chǎn)中斷，無論發(fā)生什么，產(chǎn)出水平也難以增加。此時產(chǎn)出水平下降到y(tǒng)1,物價水平上升到 p1。為了簡化分析，這里總需求曲線依然是D0。其實，需求沖擊也是嚴(yán)重的，但同供給沖擊相比是次要的，在很大程度上是供給沖擊的結(jié)果。在這個階段，政府政策目標(biāo)是使疫情過后，S1能夠回到S0,而不形成永久性損害（企業(yè)倒閉）。在這個階段，即便采取擴張性的宏觀經(jīng)濟政策，產(chǎn)出水平也不可能有明顯增加。也就是說，即便總需求曲線D0移動到D1，產(chǎn)出也只能有少量增長--(y1’-y1)。
第三階段，疫情基本得到控制，經(jīng)濟開始恢復(fù)增長。在此階段，總供給曲線右移，且形狀也大致恢復(fù)到疫情爆發(fā)前的形狀。由于疫情，有些企業(yè)已經(jīng)倒閉，有些企業(yè)由于結(jié)構(gòu)性變化，已不適應(yīng)新市場，永遠不會有訂單了。在此階段的總供給曲線是S2。對應(yīng)于新的供給曲線，擴張性宏觀經(jīng)濟政策，使總需求上移到D2。我們假設(shè)，S2與D2曲線的交點所對應(yīng)的產(chǎn)出水平是新的潛在產(chǎn)出水平y(tǒng)2。應(yīng)該看到，由于疫情的破壞作用，潛在產(chǎn)出水平可能低于疫情爆發(fā)前的水平。需要強調(diào)的是：雖然D2曲線位處D1曲線之下，但因總需求的內(nèi)生部分（如由于收入預(yù)期不佳，居民消費需求減少）受到疫情沖擊，D2可能意味著更具有擴張性的宏觀經(jīng)濟政策。
總之，在抗疫期間，我們的政策目標(biāo)主要是保全生產(chǎn)能力，盡可能不讓企業(yè)倒閉，盡可能讓工人在恢復(fù)生產(chǎn)的同時能馬上上崗。如果疫情期間很多人得了新冠肺炎喪失了工作能力、大批工廠倒閉，我們的潛在供給能力就會受到永久的工作傷害。在抗疫紓困階段，政府采取的一系列措施，主要是保全總供給能力，以便疫情一旦結(jié)束總供給曲線就可以回到S0。在這個階段，政府成功實現(xiàn)了保全供給能力的政策目標(biāo)。
由于疫情已經(jīng)得到控制（希望不會反復(fù)），現(xiàn)在宏觀經(jīng)濟政策的目標(biāo)已經(jīng)從抗疫、紓困轉(zhuǎn)變到如何實行擴張性的財政、貨幣政策，從而使經(jīng)濟增長恢復(fù)到潛在經(jīng)濟增速所決定的水平上。
2020年隱含經(jīng)濟增長目標(biāo)和實現(xiàn)這一目標(biāo)的可能性
既然現(xiàn)階段宏觀經(jīng)濟政策的目標(biāo)已經(jīng)轉(zhuǎn)向恢復(fù)經(jīng)濟增長，我們首先要問題自然是：2020年中國的GDP增長目標(biāo)是什么？遺憾的是，2020年兩會上的政府工作報告并未直接給我們提供答案。
不少經(jīng)濟學(xué)家主張：為了保證經(jīng)濟增長質(zhì)量，中國應(yīng)不設(shè)GDP增長目標(biāo)。GDP增長速度同GDP增長質(zhì)量并不互相排斥。真正的問題并不是要速度還是要質(zhì)量，而是如何正確度量GDP。如果你生產(chǎn)的東西是殘次品，本來就不應(yīng)該計入到GDP中去；如果你生產(chǎn)的產(chǎn)品污染環(huán)境，你創(chuàng)造的就是負(fù)GDP。一定量的GDP本身就包含了質(zhì)的規(guī)定性。改善GDP質(zhì)量的關(guān)鍵不是降低GDP增速，而是正確度量GDP。而后者又同市場效率、政府監(jiān)管等因素有關(guān)。無論如何，不設(shè)GDP增長目標(biāo)不必然會提高GDP“質(zhì)量”；設(shè)立GDP增長目標(biāo)也不必然會降低GDP“質(zhì)量”。
我以為，要堅持宏觀經(jīng)濟調(diào)控就要有GDP增長目標(biāo)，雖然這個目標(biāo)是意向性的而非指令性目標(biāo)，但即便是最市場化的國家，也有政府年度經(jīng)濟增長預(yù)測，這是最最起碼的，更何況像中國這樣的國家。GDP（或者GDP增速）是幾乎所有重要經(jīng)濟指標(biāo)的分母，沒有經(jīng)濟增長目標(biāo)，許多重要經(jīng)濟、金融指標(biāo)都無法確定，各種政策也無法協(xié)調(diào)。
中國真的沒有經(jīng)濟增長速度目標(biāo)嗎？否。正像何立峰主任所說，“客觀上它的內(nèi)容已經(jīng)融化到相關(guān)指標(biāo)當(dāng)中，包括財政、貨幣政策和其他政策當(dāng)中了”。例如，政府工作報告公布了財政赤字是3.76萬億，同時又給出了財政赤字率3.6%。很容易知道，隱含在這兩個數(shù)據(jù)中的名義GDP的增長速度是5.4%。事實上，沒有GDP目標(biāo)連財政預(yù)算都無法編制，財政政策也就無從談起了。
對貨幣政策而言也是如此。如果沒有經(jīng)濟增速目標(biāo)這個最終目標(biāo)，中間目標(biāo)如M2的增長速度，信貸的增長速度等等也無法制定。在有些國家，特別是西方發(fā)達國家，實行“盯住通貨膨脹”（inflation targeting）的貨幣政策安排（policy regime），只設(shè)一個通貨膨脹率目標(biāo)。但中國的貨幣政策安排還不是這個情況。
易綱行長最近說：下半年，貨幣政策還將保持流動性合理充裕，預(yù)計帶動全年人民幣貸款新增近20萬億元，社會融資規(guī)模增量將超過30萬億元。在做此聲明時，他心中肯定有通脹率和GDP的增速預(yù)測。否則他又如何能夠預(yù)估全年人民幣貸款量和社融量呢？
因而，我們現(xiàn)在需要討論的不是為什么政府不制定增長目標(biāo)，而是為什么不公布增長目標(biāo)。不少經(jīng)濟學(xué)家對這個問題做了回答。比較多的說法是疫情沖擊不確定性很高，定高了不好，定低了也不好；正增長實屬不易，還是不定為好；如果定了高目標(biāo)，就要采取強刺激，從而透支未來的空間；要專注于內(nèi)需，專注于“六穩(wěn)”、“六保”；不設(shè)經(jīng)濟增長目標(biāo)是為了改善經(jīng)濟增長質(zhì)量等等。但這些理由都不是對于政府為何不確定2020年經(jīng)濟增速目標(biāo)的合乎邏輯的解釋。
從宏觀經(jīng)濟管理的角度來講，如果已經(jīng)有了GDP增長目標(biāo)，就應(yīng)該公布這個目標(biāo)。好處包括：可以更好協(xié)調(diào)政府部門的各項宏觀調(diào)控政策；可以同市場進行有效溝通。同市場進行有效溝通不是中國經(jīng)濟學(xué)家最近這幾年非常強調(diào)的嗎？你要跟市場進行溝通，你怎么想的告訴我，我會采取相應(yīng)的行動，對你的政策作出反映。公布增長目標(biāo)的好處還包括可以發(fā)揮政府各級和各個部門之間，以及政府和公眾之間的相互協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用。通過傳遞明確的信息，可以凝心聚力，對外形成積極預(yù)期。沒有一個公開的、明確的和統(tǒng)一的經(jīng)濟增長目標(biāo)，各有各的目標(biāo)，不同宏觀部門的政策如何協(xié)調(diào)？各地和中央政府的政策如何協(xié)調(diào)？但必須承認(rèn)，不公布增長目標(biāo)也有其道理，但其中一些道理，經(jīng)濟學(xué)者難以置喙。
那么，“融化到各種指標(biāo)中”的2020年GDP增速目標(biāo)到底是多少呢？從已公布的財政赤字和赤字率，我們知道2020年名義GDP的增速目標(biāo)是5.4%。這是非常明確無誤的。但實際增速目標(biāo)呢？我們不知道政府所使用的2020年GDP平減指數(shù)是多少。根據(jù)歷史趨勢，可設(shè)2020年GDP平減指數(shù)上升2%。這樣，政府未公布的2020年GDP實際增速目標(biāo)應(yīng)該是3.4%。如果2020年下半年通貨收縮趨勢進一步發(fā)展，GDP實際增速目標(biāo)還要高一些。
4月份我們曾推算2020年GDP實際增速應(yīng)該能達到3.2%。這個結(jié)論所依賴的一個重要前提假設(shè)，是第二季度中國經(jīng)濟增長能夠恢復(fù)6%的正常增長。但根據(jù)1-5月份的經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)，市場的普遍看法是第二季度實際GDP同比增速應(yīng)該是3%左右，比較悲觀的看法是1%左右。以上述兩個數(shù)字作為下限和上限，并進一步假設(shè)2020年第三、四季度有效需求的同比增速達可以到與潛在增速持平的6%，2020年實際GDP增速應(yīng)該在2%和2.4%之間。假設(shè)2020年通貨膨脹率為1%，則名義GDP增速應(yīng)該在3%和3.4%之間。由于在第二季度中國經(jīng)濟反彈強度弱于預(yù)期，則2020年全年GDP增速很難達到政府在制定財政預(yù)算時所隱含確定的GDP名義增速5.4%的目標(biāo)。那么，2020年中國名義GDP是否能夠以及在什么條件下能夠達到3.4%呢？
GDP增速不僅取決于潛在GDP增速，而且取決于有效需求。為了判斷2020年GDP實際增速和名義增速是否可以達到2.4%和3.4%的增速，在考察了供給方約束后，還要考察需求方約束。由于數(shù)據(jù)限制，我們的數(shù)字分析只好依賴許多假設(shè)，分析的結(jié)果充其量也只是一種非常概略的估計。
根據(jù)1-5月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和一般經(jīng)濟學(xué)原理，可以假設(shè)2020年消費增速大致等于GDP增速、凈出口對GDP增速的貢獻為零、第二季度固定資產(chǎn)投資同比增速為零（擺脫負(fù)增長）。由于消費、資本形成和凈出口在GDP中的比例分別為55%、43%和1%，根據(jù)上述假設(shè)，消費和凈出口兩項對2020年GDP增長的貢獻應(yīng)為1.87%。這樣，為實現(xiàn)3.4%的名義GDP增速，資本形成應(yīng)該對名義GDP增速貢獻1.53個百分點，而這又意味著2020年資本形成的增速應(yīng)該為3.56%。由于數(shù)據(jù)闕如，在下面的分析中只好用固定資產(chǎn)投資1概念代替資本形成概念。
2019年1-4季度固定資本投資額分別為10.17萬億元、19.72萬億元、16.21萬億元和9.03萬億元，全年總額55.15萬億元2。2020年第一季度全國固定資產(chǎn)投資額為8.41萬億元；1—5月份，全國固定資產(chǎn)投資19.91萬億元，同比下降6.3%；5月份全國固定資產(chǎn)投資開始轉(zhuǎn)正。在假定第二季度全國固定資產(chǎn)投資總額等于2019年第二季度全國固定資產(chǎn)投資總額情況下，可以算出，為了實現(xiàn)3.56%的年增長速度，2020年下半年全國固定資產(chǎn)投資增速應(yīng)該達到14.8%。根據(jù)歷史經(jīng)驗，固定資產(chǎn)投資實現(xiàn)這一增速雖然困難但也并非不可能。
進一步分析可以發(fā)現(xiàn)，固定資產(chǎn)投資要實現(xiàn)這一增速，基礎(chǔ)設(shè)施投資增速必須要顯著高于固定資產(chǎn)投資增速。2020年第一季度，固定資產(chǎn)投資的四大組成部分中的房地產(chǎn)、制造業(yè)投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資三項的增速分別為-7.7%、-25.2%、-16.36%；在1-5月份它們的累計同比增速分別為-0.3%、-14.8%3和-6.3%4；在5月份的單月同比增速分別為8.1%5、5.2%、10.9%6。2020年一季度末，相應(yīng)的比重為24%、26%、25%和24%。
房地產(chǎn)投資增速在3月份就實現(xiàn)同比正增長。假定房地產(chǎn)投資全年增速可達5%。2019年全年、第二季度、上半年和下半年的房地產(chǎn)投資額分別為13.21萬億元、3.78萬億元、6.16萬億元和7.05萬億元，2020年第一季度為2.1978萬億元?？梢运愠?020年下半年房地產(chǎn)投資增速應(yīng)該為11.8%。因為2020年一季度末房地產(chǎn)投資在固定資產(chǎn)投資中的占比為24%，房地產(chǎn)投資對2020年下半年固定資產(chǎn)投資增速的貢獻為2.8個百分點。這樣，剩下的14.5個百分點的增速要由制造業(yè)投資、基礎(chǔ)設(shè)施投資和其他投資貢獻。
我們可以直接假設(shè)制造業(yè)在2020下半年可以達到10%的增速（一個非常樂觀的假設(shè)）。為簡單計，假設(shè)“其他投資”在2020下半年也可以達到10%的增速。這樣，這兩類投資在2020年下半年對固定資產(chǎn)投資增長的貢獻為5個百分點，剩下的9.5個百分點只能來自基礎(chǔ)設(shè)施投資。此時，基礎(chǔ)設(shè)施投資的增速必須達到28%。
顯然，這個增速在當(dāng)前條件下也是難于實現(xiàn)的，這不僅僅是個資金問題，而且還是個項目儲備問題和投資主體的能力和激勵機制問題。事實上,在2020年下半年制造業(yè)投資增速不大可能達到10%。這樣，在我們的數(shù)字模擬中，基礎(chǔ)設(shè)施投資增速還要更高。不難看出，實現(xiàn)名義GDP增速3.4%的目標(biāo)難度很大，遑論實現(xiàn)GDP名義增速5.4%的隱含目標(biāo)。
總之，根據(jù)上述數(shù)字模擬，我們可以得出結(jié)論：
1． 假設(shè)第二季度實際GDP增速在1%到3%之間，并假設(shè)經(jīng)濟從第三季度開始經(jīng)濟回到同潛在經(jīng)濟增速相一致的軌道上。2020年GDP實際增速應(yīng)該在2%到2.4%之間；名義GDP增速3%到3.4%之間。
2． 但由于需求約束，2020年實現(xiàn)GDP2%到2.4%的實際增速，3%到3.4%的名義增速存在很大困難。在消費和外需難以成為GDP增長的主要驅(qū)動力（其增速超過GDP增速）的情況下，固定資產(chǎn)投資必須維持相當(dāng)高增速，而這又只能主要依賴基礎(chǔ)設(shè)施投資的更高增速。
需要再次強調(diào)，由于數(shù)據(jù)缺乏可靠性和可比性、假設(shè)過多，以上結(jié)論不是預(yù)測，只是一種分析，一種建立在一系列假設(shè)基礎(chǔ)上的邏輯推理。特別是關(guān)于GDP增速、固定資產(chǎn)投資（資本形成增速）和基礎(chǔ)設(shè)施投資增速的計算結(jié)果都是示意性的，都不足為憑，只供參考。
就業(yè)目標(biāo)、就業(yè)創(chuàng)造和經(jīng)濟增長
就業(yè)創(chuàng)造是2020年政府經(jīng)濟增長目標(biāo)中的重中之重。就業(yè)目標(biāo)是否可以實現(xiàn)？保就業(yè)和保增長之間的關(guān)系是什么？
首先看一看就業(yè)基本盤，2019年全國就業(yè)7.7億。其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員：4.4億人（包括農(nóng)民工）；從事農(nóng)業(yè)勞動的農(nóng)民即在第一產(chǎn)業(yè)進行生產(chǎn)的人員：1.9億人。就業(yè)的分布為：第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員對就業(yè)人口的占比是25.1%為1.9億人；第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比27.5%為2.1億人；第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比47.4%為3.6億人；總計7.76億
關(guān)于農(nóng)民工還有單獨的統(tǒng)計。農(nóng)民工（滿足一定條件的進城務(wù)工人員）為2.9億。其中外出打工是1.7億，本地打工是1.2億。
再看就業(yè)的變動趨勢，2015年到2019年就業(yè)人口大致都是7.7億左右，城鎮(zhèn)就業(yè)都是4億多，變化不大。疫情爆發(fā)對中國就業(yè)形勢的沖擊是嚴(yán)重的。對比2019年年底4.4億的城鎮(zhèn)就業(yè)。2020年4月份城鎮(zhèn)就業(yè)是4.23億；根據(jù)統(tǒng)計局，同期調(diào)查失業(yè)率為6%，也就是說失業(yè)人數(shù)是2700萬。值得注意的是隱性失業(yè)的增長。許多人沒有失業(yè)，但也沒上班，或者上班沒活干，是隱性失業(yè)。2020年3月份隱性失業(yè)人口為7611萬，失業(yè)加上隱性失業(yè)的人口達到是1.022億。令人感到寬慰的是，失業(yè)和隱性失業(yè)人口的急劇增加，是疫情沖擊的結(jié)果，一旦生產(chǎn)恢復(fù)形勢就會很快好轉(zhuǎn)。事實上隱性失業(yè)人口在到四月份一下就降到1480萬了。
2020年創(chuàng)造900萬新增就業(yè)是否困難呢？
如果知道所謂的就業(yè)彈性，我們就可以比較容易的算出為創(chuàng)造出900萬個新增就業(yè)崗位，經(jīng)濟增長速度應(yīng)該有多高。已知2019年底就業(yè)人數(shù)為4.4247億，創(chuàng)造900萬新增就業(yè)崗位，就業(yè)增長率為2%。中國學(xué)者對就業(yè)彈性的估算是不太相同的。社科院世界社保研究中心的鄭秉文教授認(rèn)為，中國的就業(yè)彈性在0.31到0.42之間。如果要實現(xiàn)就業(yè)2%的增長，相對應(yīng)于0.31到0.42的就業(yè)彈性，GDP的增長速度就需達到6%和4.8%。
應(yīng)該看到，即便新增了900萬個就業(yè)崗位，中國的失業(yè)人數(shù)，根據(jù)政府工作報告中的計劃失業(yè)率指標(biāo)，失業(yè)人口仍然有2757萬人，要高于往年。
把解決失業(yè)問題作為重要政策目標(biāo)是完全正確的，反映了政府對民生的關(guān)注。但把經(jīng)濟增長目標(biāo)和就業(yè)目標(biāo)把它對立起來，認(rèn)為不應(yīng)強調(diào)經(jīng)濟增長目標(biāo)，而應(yīng)強調(diào)就業(yè)目標(biāo)的觀點值得商榷。
宏觀經(jīng)濟管理“綱舉目張”中的“綱”是經(jīng)濟增長而不是就業(yè)。有了經(jīng)濟增長目標(biāo)，就可以確定其他目標(biāo)。但從就業(yè)增長目標(biāo)出發(fā)來確定其他目標(biāo)是十分困難的。特別需要強調(diào)的是：在中國，就業(yè)統(tǒng)計是所有經(jīng)濟統(tǒng)計中最不可靠的，例如，2020年一季度登記失業(yè)率竟然低于2019年同期。這怎么可能呢？并不是說我們的統(tǒng)計部門不努力，不想給大家一個真實的統(tǒng)計數(shù)字，而是太難了。中國存在大量的流動性很強的農(nóng)民工，你很難把他們統(tǒng)計上去。僅僅因為統(tǒng)計方法的不同，2019年城鎮(zhèn)失業(yè)和調(diào)查失業(yè)就差出了765萬。相對于這個數(shù)量，增加900萬就業(yè)人口，似乎也不是一個很大的數(shù)字。問題是：在不提增長目標(biāo)的情況下，單提就業(yè)增長目標(biāo)，很容易導(dǎo)致工作中的偏差。
我想強調(diào)的是：不要把就業(yè)指標(biāo)和經(jīng)濟增長目標(biāo)對立起來。過去大家說，如果讓地方政府設(shè)立經(jīng)濟增長目標(biāo)，地方政府就會盲目追求增長、盲目投資。如果你放棄了經(jīng)濟增長目標(biāo)，只要就業(yè)目標(biāo)，問題可能更大。你怎么解決就業(yè)問題呢？給地方政府下達就業(yè)指標(biāo)，恐怕比給地方政府下達GDP增長指標(biāo)的問題更大。為了實現(xiàn)就業(yè)增長2%的目標(biāo)，調(diào)整統(tǒng)計口徑？100個人可干完的事情讓102個人來干？增加政府機關(guān)的冗員？發(fā)展改革開放初期的盛行的某些勞動密集性行業(yè)？
總而言之，脫離經(jīng)濟增長談穩(wěn)就業(yè)是緣木求魚，在很大程度上是把就業(yè)問題變成失業(yè)救濟和降低勞動效率問題，沒有增長的新增就業(yè)只能新增隱性失業(yè)，是人均收入的下降。脫離經(jīng)濟增長，我們不但解決不了就業(yè)問題，而且可能會滋生腐敗。當(dāng)然，改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，如進一步發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)還是有余地的，但是和經(jīng)濟增長相比作用可能不會特別大。李克強總理說的非常對，發(fā)展是解決一切問題的關(guān)鍵。沒有發(fā)展，沒有經(jīng)濟增長，其他所有問題，包括就業(yè)問題，都無法解決。
紓困主要靠完善社保體系
目前盡管中國經(jīng)濟已經(jīng)進入恢復(fù)增長階段，但疫情的后遺癥依然存在，除了盡快恢復(fù)生產(chǎn)創(chuàng)造就業(yè)之外，依然存在大量紓困工作要做。
如何紓困？按人頭發(fā)錢？
在抗疫紓困階段，中國老百姓主要是靠三件東西渡過難關(guān)的。第一是靠儲蓄。在疫情期間，許多失業(yè)人是靠動用儲蓄維持生活的。第二是靠中國的社保體系。我們的失業(yè)保險、低保、農(nóng)村低保、精準(zhǔn)扶貧政策等都發(fā)揮了一定作用。政府也發(fā)放了一定數(shù)量的臨時性紓困資金。第三是農(nóng)村的蓄水池作用。疫情期間恰好是春節(jié)長假期間。春節(jié)期間農(nóng)民工回到了農(nóng)村和家人共度時艱，對緩和抗疫期間的失業(yè)問題發(fā)揮了重要的作用。在目前，一個非常重要的問題是如何進一步完善我們的社保體系，特別是失業(yè)保險體系，更好發(fā)揮幫助失業(yè)者和隱性失業(yè)者渡過難關(guān)的作用。
中國社會科學(xué)院社保研究中心主任鄭秉文7指出，中國失業(yè)保險體系存在三大問題。第一個問題是“失業(yè)受益率”過低，也就是領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)占失業(yè)人數(shù)的比例太低。例如，2018年我國調(diào)查失業(yè)率是4.9%，失業(yè)人數(shù)是2130萬人，但年末領(lǐng)取失業(yè)金的人數(shù)只有223萬人，僅占失業(yè)人數(shù)的10%多一點?！?br />
第二個問題是參保的受益率也很低。領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)占參保人數(shù)的比例持續(xù)下滑。2004年，我國“參保受益率”是4.0%，當(dāng)年末領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)是420萬，參保人數(shù)是1.05億。到2018年，這一比率降到1.1%，當(dāng)年領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)223萬，參保人數(shù)是2億，14年間參保繳費的人數(shù)增加了1倍，領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)減少。也就是說，十多年前有1億人參保，是200多萬人受益；十多年后擴到了2億人參保，還是200多萬人受益，等于參保受益率下降了約一倍。當(dāng)然，這也可能是因為失業(yè)問題不嚴(yán)重。第三個問題，失業(yè)保險基金累計結(jié)存越來越多?，F(xiàn)行失業(yè)保險制度下，交錢的人越來越多，領(lǐng)錢的人群規(guī)模變化不大，于是失業(yè)保險基金累計結(jié)存逐年增加，2004年余額僅為400億元，到2018年增加到5800億元，14年里增加了13倍還多。
2020年第一季度，2600-2700萬城鎮(zhèn)勞動人口失業(yè)，按中國社科院世界社保研究中心8的說法，期間領(lǐng)取失業(yè)保險金和一次性生活補助金的人員合計只有237萬人。這些情況實屬匪夷所思。建立政府抗疫紓困專項基金以應(yīng)付緊急情況，特別是為了抗疫而做出犧牲的低收入群體和中小企業(yè)是完全必要的。但必須看到，我們的社保體系還有很大改善余地。即便我們完全戰(zhàn)勝了本次疫情，失業(yè)問題還會長期存在，為了解決使全社會能夠享受經(jīng)濟發(fā)展的紅利，國家的長治久安，我們必須讓現(xiàn)有的社保體系更好地發(fā)揮作用。
總之，發(fā)放紓困資金，特別是對一些遇到特殊困難的第三產(chǎn)業(yè)企業(yè)，是有必要的。但其操作困難、存在道德風(fēng)險等問題也應(yīng)充分估計。從長期看、從根本上說，失業(yè)問題只能是通過兩個途徑解決，第一是經(jīng)濟增長，第二是完善失業(yè)保險體系。而包括失業(yè)保險體系在內(nèi)的社會保障體系的完善，意味著中國必須對現(xiàn)行稅收制度進行改革，通過收入再分配使全社會能夠合理分享經(jīng)濟增長的收益，使失業(yè)者得到基本的生活保障。
下半年財政政策和財政狀況展望
在紓困階段，政府采取的財政措施包括：減稅降費，三項社保繳費階段性免征，半免征，緩征，財政貼息，兜底采購雙重政策，鼓勵重點醫(yī)療物資生產(chǎn)，安排疫情防控資金，安排救助補助基金等等，這些政策都發(fā)揮了應(yīng)有的作用。
在現(xiàn)階段——刺激經(jīng)濟增長階段，除了繼續(xù)執(zhí)行過去已有的一些紓困的財政政策之外，重點應(yīng)該轉(zhuǎn)向刺激經(jīng)濟，讓經(jīng)濟有盡可能高的增長速度，最主要的辦法是什么呢，那就是增加財政開支，為基礎(chǔ)設(shè)施投資提供足夠的資金。
中國的財政預(yù)算結(jié)構(gòu)跟其他國家不同，中國有四大項，一般公共預(yù)算，政府性基金，社保基金，國有資本經(jīng)營。最主要的是兩項：一般公共預(yù)算和政府性基金。我們在談財政赤字的時候，一般情況下指的都是在一般公共預(yù)算這一塊里的入不敷出。政府性基金支出差額并不包括在財政赤字中。當(dāng)我們講財政赤字是3.6%的時候，指的是一般公共預(yù)算入不敷出的數(shù)額。
根據(jù)政府所公布的數(shù)字，2020年計劃全國一般公共預(yù)算收入是21.03萬億，包括三塊：中央一般公共預(yù)算收入、地方一般公共預(yù)算收入，還有就是調(diào)入、結(jié)轉(zhuǎn)資金。需要注意的是，表面上看一般公共預(yù)算入不敷出量就是3.76萬億。但實際上在一般公共預(yù)算收入中還包括了調(diào)入結(jié)轉(zhuǎn)資金一項，過去幾年的結(jié)余轉(zhuǎn)到今年了。按定義，財政赤字=全國一般公共預(yù)算支出全國一般公共預(yù)算收入，為3.76萬億元。但如果扣除3萬億元調(diào)入、結(jié)轉(zhuǎn)資金，全國一般公共預(yù)算收入只有18.03萬億元。全國一般公共預(yù)算支出當(dāng)年全國實際財政收入為6.76萬億元。財政部長劉昆先生特別強調(diào)了這點。財政收入是通過稅費等等方式把購買力從社會中提取出來，起到抑制經(jīng)濟的作用。財政支出是花錢買東西，起刺激經(jīng)濟的作用。赤字代表了凈刺激，由于全國一般公共預(yù)算收入中有3萬億并不是從今年的購買力中抽出來的，所以今年財政預(yù)算對經(jīng)濟增長的刺激作用應(yīng)該是6.7萬億，不是3.76萬億。政府性基金里有些入不敷出的差額實際上也是財政赤字。如果把所有東西都考慮進去，我們會發(fā)現(xiàn)中國財政刺激的力度還是相當(dāng)大的。
按中國的財政赤字定義，中國財政赤字由2019年的2.8%上升到3.6%；按世界銀行的廣義財政赤字定義，中國2020年財政赤字由2019年的7.3%上升到11%。對比2009年執(zhí)行“四萬億刺激計劃”時2.7%的財政赤字率，不能不說2020年中國財政刺激的力度是很大的。
考慮到中國目前的經(jīng)濟體量，本次刺激計劃的規(guī)模理所當(dāng)然要大于當(dāng)年的“4萬億”。當(dāng)然，“4萬億”的經(jīng)驗教訓(xùn)應(yīng)該汲取。除上項目太快、太急，造成浪費外，地方政府平臺融資應(yīng)該是四萬億的主要經(jīng)驗教訓(xùn)。推出“四萬億刺激計劃”時，中央財政只出1.18萬億元，余下由地方政府配套—通過融資平臺，主要通過向銀行借款。在這種情況下，地方政府2009年的投資計劃超18萬億，大大超過中央要求地方籌集的4875億配套資金。與此同時商業(yè)銀行為了完成任務(wù)，積極放貸（當(dāng)時許多好企業(yè)因為沒有好項目，不愿意借錢；另一些企業(yè)則把錢用于房地產(chǎn)投資）。2009年新增貸款一下子增加到9.6萬億。在經(jīng)濟反彈的同時，通脹、資本泡沫惡化。由于擔(dān)心經(jīng)濟過熱，政府在2010年便開始退出四萬億刺激計劃。由于信貸開始抽緊，攤子已經(jīng)鋪開到的項目出現(xiàn)資金困難，于是影子銀行應(yīng)運而生，金融亂象叢生。2012年中國經(jīng)濟硬著陸的輿論突然高漲。
從金融角度看，“四萬億”存在兩大問題：第一，中央不應(yīng)該讓地方政府向銀行借錢。刺激資金應(yīng)該由中央財政出，赤字應(yīng)該通過發(fā)國債彌補。第二，不應(yīng)該急忙退出。中國的刺激計劃實行了兩年就退出了，但美國實行了十幾年，雖一度試圖逐漸退出，直到現(xiàn)在還沒退出。你把錢借出去了，人家開工了。忽然你要給人家斷糧了，那人家就要到處借錢，利息就暴漲了，各種各樣的影子銀行就興起來了。
赤字率是財政擴張程度的最重要量度，但同樣的赤字率可能對經(jīng)濟增長產(chǎn)生不同的刺激作用。而這種刺激作用的大小同財政預(yù)算結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。同樣的赤字，增支同減收（稅收）效果不同。同樣的支出和收入，特別是支出，如果結(jié)構(gòu)不同，效果也不同。
擴張性財政政策的目標(biāo)是刺激消費還是刺激投資呢？兩者都應(yīng)該刺激。但重點應(yīng)該在刺激投資。消費需求取決于三大因素：收入、收入預(yù)期和財產(chǎn)。由于前期大量消耗了儲蓄，居民會把臨時的、一次性的額外收入用于恢復(fù)儲蓄存量，用于刺激消費的財政支出的乘數(shù)效應(yīng)該在0和1之間。與此相對照，用于支持基礎(chǔ)設(shè)施投資的財政支出的乘數(shù)效應(yīng)應(yīng)該明顯大于1。因而，擴張性財政政策的主要目的應(yīng)該是支持基礎(chǔ)設(shè)施投資，創(chuàng)造“擠入”效應(yīng)，帶動企業(yè)，特別是私人企業(yè)投資。
為了實現(xiàn)實際GDP增長2.4%或名義GDP增長3.4%的目標(biāo)，2020年下半年固定資產(chǎn)投資增速應(yīng)超過雙位數(shù)，而基礎(chǔ)設(shè)施投資增速應(yīng)明顯超過固定資產(chǎn)投資增速。
2020年的資金供應(yīng)能夠支持多大的基礎(chǔ)設(shè)施投資呢？基礎(chǔ)設(shè)施投資的可能資金來源包括：中央和地方政府財政預(yù)算、中央和地方政府性基金、銀行貸款、城投債和其他（PPP等）。根據(jù)2020年政府財政預(yù)算報告，政府可以為基礎(chǔ)設(shè)施投資提供的資金包括：中央預(yù)算內(nèi)投資安排6000億元、中央財政向中國國家鐵路集團注資500億元；地方政府性基金支出的12.3萬億元中的相當(dāng)大部分（其中8千億左右來自中央政府發(fā)行的1萬億特別國債籌集的資金，其他來自8萬億中央政府對地方政府轉(zhuǎn)移支付中的小部分資金、地方政府通過發(fā)行專項債和出售土地籌集的資金9）。匯總到一起，2020年政府為基礎(chǔ)設(shè)施投資提供的融資大概是13萬億元左右。如果根據(jù)過去幾年政府財政通過不同項目安排基礎(chǔ)設(shè)施投資的比重計算，2020年政府財政為基礎(chǔ)設(shè)施投資提供的融資應(yīng)該在7萬億元左右?？紤]到2009-2010年四萬億刺激計劃時期中央提供的資金只有1.18萬億左右，其他靠地方融資平臺籌集，2020年度政府財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資的支持力度不可謂不大。
按萬得的統(tǒng)計數(shù)字，2019年基礎(chǔ)設(shè)施投資總額18萬億。但經(jīng)大規(guī)?！皵D水”后，2019年基礎(chǔ)設(shè)施投資總額可能在11萬億元到14萬億元之間。顯然，政府的財政資金還不足以滿足為使基礎(chǔ)設(shè)施投資增速超過30%，從而使固定資產(chǎn)投資年增速達到3.56%10、名義GDP增速達到3.4%所需要的資金量。因此，政府可能需要進一步增加國債和其他政府債券的發(fā)行。
剩下的資金缺口可以通過銀行貸款、發(fā)行城投債和其他（如PPP等）方式解決。到目前為止，中國依然保持貿(mào)易和經(jīng)常項目順差、通貨膨脹收縮傾向明顯等現(xiàn)象說明，中國的總儲蓄大于總投資。因而，理論上應(yīng)該可以利用非政府資金來彌補政府財政資金的不足。換言之，資金問題還不應(yīng)該是增加基礎(chǔ)設(shè)施投資的瓶頸。
從目前的情況來看，2020年GDP的名義增速大概率會低于5.4%的隱含增速目標(biāo)。由于2020年的財政預(yù)算是建立在GDP名義增速5.4%的基礎(chǔ)之上的。這樣，在今后我們就可能會陷入一種兩難境地：
一方面，如果為了不使GDP增速跌破某個門檻，就必須進一步加強擴張性財政政策的擴張力度。但由于GDP名義增速和財政收入小于預(yù)期收入，財政赤字會進一步增加，財政狀況會明顯惡化。
另一方面，如果為了避免財政狀況的惡化，量入為出、減少財政支出，本來已經(jīng)低于潛在經(jīng)濟增速的經(jīng)濟增速將進一步下降。而中國經(jīng)濟增速進一步下跌必然導(dǎo)致失業(yè)問題惡化、杠桿率上升（因GDP增速下降）、不良債權(quán)增加，經(jīng)濟甚至可能最終陷入債務(wù)-通縮的惡性循環(huán)。
如果出現(xiàn)這種兩難局面，“兩害相權(quán)取其輕”，我以為我們應(yīng)該選擇第一條路線，爭取實現(xiàn)盡可能高的經(jīng)濟增長速度。執(zhí)行這條路線，肯定會產(chǎn)生不少后遺癥。但“增長是硬道理”，我們還是應(yīng)先保住增長，由此產(chǎn)生的問題可以留待以后解決。
如果中國的財政狀況會因GDP名義增速低于預(yù)期而惡化，就可能會出現(xiàn)國債銷售困難的情況。為了使國債可以順利銷售，央行可能不得不執(zhí)行中國式的“量寬”，以沖銷大量發(fā)行政府債券產(chǎn)生的擠出效應(yīng)。
下半年貨幣政策和實行中國式“量寬”的可能性
在疫情期間，中央銀行采取了一系列傳統(tǒng)的的貨幣政策來抗疫紓困，特別是幫助中小企業(yè)渡過難關(guān)。在疫情期間，央行主要采取的貨幣政策措施包括：公開市場的逆回購；降低MLF利率，引導(dǎo)LPR報價下行；發(fā)放低成本專項再貸款；定向降準(zhǔn)；降超額準(zhǔn)備金率等等。
公開市場的逆回購可以壓低銀行間貨幣市場利息率，進而影響銀行信貸市場、債券市場、股票市場。MLF，向商業(yè)銀行提供中期再貸款影響商業(yè)銀行的LPR。央行還有其他一些政策工具。如眾多基準(zhǔn)利息率、專項再貸款、準(zhǔn)備金率等等。在疫情期間，央行執(zhí)行了寬松的貨幣政策，為抗疫紓困的勝利做出了重要貢獻（圖2）。
圖2
應(yīng)該說2020年央行的貨幣政策應(yīng)該是比較寬松的。但是，在經(jīng)濟處于收縮期間，貨幣政策對增加增長的刺激作用是有限的。財政政策是主角，貨幣政策只能充當(dāng)?shù)诙√崆偈值淖饔谩?br />
在正常情況下，在討論貨幣政策時不必過多的考慮財政問題。執(zhí)行寬松貨幣的目的是使銀行能夠給居民和企業(yè)發(fā)放廉價和充分的信貸，不用考慮更多的東西。但2020年下半年央行面對的一個重要挑戰(zhàn)是如何配合財政部使國債得以順利發(fā)行。2020年政府計劃新發(fā)行政府債券的總額是8.51萬億元。如果再考慮到置換債券和再融資債券的發(fā)行、中央政府可能需要幫助地?政府把融資平臺債務(wù)轉(zhuǎn)換為規(guī)范的政府債券以及地?政府專項債，2020年國債發(fā)行量將明顯高于往年。此外，如前所述，還應(yīng)該考慮到如果名義GDP無法實現(xiàn)5.4%的增速，財政狀況會因財政收入的減少而急劇惡化。
2020年政府債券的大規(guī)模發(fā)行，有可能導(dǎo)致國債收益率的上升從而對私人投資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，并使日后國債發(fā)行難以為繼。因此，央行不僅應(yīng)嘗試傳統(tǒng)的貨幣政策工具（包括降低準(zhǔn)備金率），釋放流動性，抑制擠出效應(yīng)，而且還應(yīng)考慮采取非常規(guī)措施。
受法律限制，央行無法直接從一級市場上購入國債。如果盡管有傳統(tǒng)寬松貨幣政策的配合，國債融資依然導(dǎo)致國債收益率曲線的上移，央行就可以考慮擴大公開市場操作規(guī)模，由央行從二級市場買入商業(yè)銀行從一級市場買入的國債，實行中國式“量寬”：在財政部通過一級市場向公眾出售國債的同時，央行通過公開市場操作從商業(yè)銀行購入等量國債（圖2）。
小結(jié)：增長是硬道理
目前中國經(jīng)濟出現(xiàn)了反彈的明顯跡象。但是，在2020年的下半年，中國面臨的挑戰(zhàn)可能是：如果為實現(xiàn)較高的經(jīng)濟增長，進一步加強財政政策的擴張力度，財政狀況可能進一步惡化。如果為了避免財政狀況的進一步惡化，壓縮財政開支，減少財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資的支持，我們就不得不接受較低的GDP增速。但如果中國經(jīng)濟不能實現(xiàn)較高速增長，失業(yè)等民生問題將無從解決，各種經(jīng)濟指標(biāo)如企業(yè)杠桿率、銀行不良率等將持續(xù)惡化，經(jīng)濟甚至?xí)罱K陷入債務(wù)-通縮的惡性循環(huán)。兩全其美的解決辦法是沒有的。過去40年的經(jīng)驗告訴我們，增長是硬道理。
本文討論的是宏觀政策，因而是短期問題。而在討論短期問題時，要事先假定體制和結(jié)構(gòu)是給定的。但是，正確的宏觀經(jīng)濟政策只是保證經(jīng)濟可持續(xù)增長的必要條件之一，任何重要經(jīng)濟問題的最終解決，都離不開體制和結(jié)構(gòu)的改革和調(diào)整。例如，地方政府官員的激勵機制就是一個亟待解決的問題。如果地方官員懶政、怠政或亂作為，再好的宏觀經(jīng)濟政策也無法保證經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
其實，中國目前面臨的真正挑戰(zhàn)早已超出宏觀經(jīng)濟的范圍。但無論如何，如果我們在采取強有力的擴張性財政政策、并輔之以寬松的貨幣政策的同時，加速推進十八屆三中全會提出的全面改革方案，我們不僅能夠克服新冠疫情造成的沖擊，在2020年下半年取得良好的經(jīng)濟實績，而且可以繼續(xù)沿著可持續(xù)增長的道路大步前行。如果中國經(jīng)濟總體上能夠穩(wěn)住、甚至表現(xiàn)足夠強勁，這也會給廣大的在華中資、外資企業(yè)以信心，在他們猶豫的時候，把他們留在中國。
注釋：
1、固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）：是以貨幣形式表現(xiàn)的在一定時期內(nèi)完成的建造和購置固定資產(chǎn)的工作量以及與此有關(guān)的費用的總稱。
2、固定資產(chǎn)投資總額統(tǒng)計顯然高于資本形成總額統(tǒng)計。
3、國家統(tǒng)計局解讀2020年1—5月份投資數(shù)據(jù)。
4、國家統(tǒng)計局解讀2020年1—5月份投資數(shù)據(jù)。
5、房地產(chǎn)協(xié)會有關(guān)人士提供。
6、按新舊不同口徑有說8.3%，有說10.9%。沒有官方數(shù)字。
7、中國社科院社會保障實驗室：見《快訊》2020年第33期(總第396期，6月9日)中國社科院世界社保研究中心主辦。
8、社科院社保實驗室《快訊》第397期,2020年6月11日。
9、假設(shè)其中大部分由于基礎(chǔ)設(shè)施投資，但實際情況也可能是其中相當(dāng)部分并非用于基礎(chǔ)設(shè)施投資。
10、其實是資本形成的增速。
作者余永定系CF40學(xué)術(shù)顧問，中國社科院學(xué)部委員，本文為作者向中國金融四十人論壇獨家供稿，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。 
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