財(cái)政政策與貨幣政策一樣，有寬松和緊縮之分，但財(cái)政政策往往受到“財(cái)力”的限制。比如，在經(jīng)濟(jì)不景氣的時(shí)候，通常要采取寬松的財(cái)政政策，如果當(dāng)年財(cái)政預(yù)算支出大于預(yù)算收入，通常會(huì)把預(yù)算赤字占GDP的比重作為衡量財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)度大小的指標(biāo)，比如，09年預(yù)算赤字9500億，就是按照其占當(dāng)年名義GDP比例3%來(lái)確定的，而3%就是所謂的國(guó)際通行安全警戒線，說明我國(guó)財(cái)政政策的寬松度已經(jīng)用到極致了。為了保證8％的GDP增長(zhǎng)率，政府主要通過兩年4萬(wàn)億公共投資來(lái)實(shí)現(xiàn)，但由于公共投資在產(chǎn)能過剩的情況下，難以有效拉動(dòng)最終產(chǎn)品的消費(fèi)，對(duì)促進(jìn)就業(yè)的作用也很有限，并進(jìn)而影響到稅收。因此，按目前的赤字財(cái)政底線和投資拉動(dòng)的模式，難以實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，最后會(huì)導(dǎo)致財(cái)政政策的空間越來(lái)越小，通過內(nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的口號(hào)也成了一句空話。那么，有沒有更好的辦法來(lái)解決呢？
調(diào)整政府資產(chǎn)負(fù)債表：縮減資產(chǎn)或增加負(fù)債的空間均很大
事實(shí)上，為了投資或消費(fèi)所發(fā)生的支出，其支出額未必要與當(dāng)年的收入水平掛鉤，而更應(yīng)該取決于其現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力或未來(lái)的收入現(xiàn)金流水平，就如一個(gè)家庭的購(gòu)房能力主要取決于其家底有多厚，未來(lái)收入情況怎樣。美國(guó)之所以發(fā)生次貸危機(jī)，是因?yàn)榻邮艽钨J的購(gòu)房者家底太薄，本質(zhì)上是“家庭資產(chǎn)負(fù)債表”的危機(jī)。那么，我國(guó)政府的資產(chǎn)負(fù)債表又是怎樣呢？雖然我國(guó)從未做過政府的資產(chǎn)負(fù)債表，但不妨大致測(cè)算一下。
政府掌控的國(guó)有資產(chǎn)，應(yīng)該包括經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、行政性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)三類。根據(jù)財(cái)政部提供的數(shù)據(jù)（見下表），到2007 年末，不包括金融機(jī)構(gòu)的國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)總資產(chǎn)為34.7萬(wàn)億（2009年第一季度仍為34萬(wàn)億），2007年末總資產(chǎn)扣除負(fù)債和少數(shù)股東權(quán)益后，國(guó)有股東的權(quán)益為11.2萬(wàn)億，如果按國(guó)際資本市場(chǎng)上平均1.5倍的市凈率來(lái)估算，這些國(guó)有資產(chǎn)大概值16.8萬(wàn)億。若再加上2008年末已上市金融企業(yè)中的國(guó)有股權(quán)市值，約為4.45萬(wàn)億，我國(guó)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)中屬于國(guó)有股東所有的資產(chǎn)價(jià)值大約值21.25萬(wàn)億元。這部分凈資產(chǎn)完全屬于全體人民所有，可以進(jìn)行拍賣、轉(zhuǎn)讓以增加財(cái)政收入，提高財(cái)政的支付能力。
至于行政性資產(chǎn)，由于它的公益性，一般是難以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，且難以成為政府財(cái)政收入的一大來(lái)源。相反，由于到2006年末事業(yè)單位還有2.06萬(wàn)億的負(fù)債，實(shí)際上構(gòu)成了政府（主要是地方政府）的隱形負(fù)債。這已成為有些地方政府的一大負(fù)擔(dān)，影響其財(cái)力。
資源性資產(chǎn)是政府最大的一塊資產(chǎn)，因?yàn)槲覈?guó)的土地、江河、森林、礦產(chǎn)資源等完全是國(guó)有的，但由于使用權(quán)大部分都已經(jīng)出讓了。而且，就土地而言，在過去10多年中土地批租或拍賣收入已成為地方政府預(yù)算外收入的主要來(lái)源，成為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大法寶。隨著目前土地拍賣價(jià)格的回落，地方政府的財(cái)政能力會(huì)有所削弱。但土地等資源性國(guó)有資產(chǎn)雖然在今后對(duì)增加地方政府財(cái)力的作用有限，但從資產(chǎn)負(fù)債表的角度看，它增加了所有者權(quán)益，因此，可以成為政府增加負(fù)債的扣押物。2008年末我國(guó)的國(guó)債余額占GDP的比例為20％，對(duì)應(yīng)2007年末美國(guó)為71%，歐元區(qū)為67%，日本為163%，因此，從各個(gè)方面來(lái)看，我國(guó)都可以增加財(cái)政赤字，多發(fā)國(guó)債。
從總體上看，我國(guó)政府的資產(chǎn)負(fù)債表中，資產(chǎn)規(guī)模巨大，負(fù)債過低，因此，調(diào)整資產(chǎn)負(fù)債表無(wú)非可以從增加負(fù)債和縮減國(guó)有的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)規(guī)模兩個(gè)途徑去考慮，前者可以發(fā)行以資源性資產(chǎn)為抵押的特別國(guó)債；后者可以通過拍賣或轉(zhuǎn)讓這些經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，將其所得用于擴(kuò)大財(cái)政支出。近幾年來(lái)，國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)呈現(xiàn)快速上升勢(shì)頭，90年代大家關(guān)注最多的所謂“國(guó)有資產(chǎn)流失”現(xiàn)象，正被目前的“國(guó)進(jìn)民退”的趨勢(shì)所取代。因此，讓那些國(guó)有資本從競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)中退出，不僅可以增加國(guó)家財(cái)政收入，而且可以讓更多的民間資本找到投資渠道，分享收益和風(fēng)險(xiǎn)。
表１ 2008年末中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表框圖（萬(wàn)億）
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資產(chǎn) |
負(fù)債 |
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經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn) 國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)總資產(chǎn) 1、非金融企業(yè) 2、金融（屬國(guó)有部分按市值估） 行政性資產(chǎn) 事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)總量（06年末） 資源性資產(chǎn) 土地（粗略估算） 礦山及水資源 財(cái)政收入 |
34.7 4.45 5.96 50 － 6.13 |
經(jīng)營(yíng)性負(fù)債 國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)負(fù)債 非金融企業(yè) 行政性負(fù)債 其中：事業(yè)單位負(fù)債總量（06年末） 財(cái)政支出 國(guó)債余額 所有者權(quán)益 |
20.2 2.06 6.24 5.33 － |
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其中1、非金融經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)國(guó)有股東權(quán)益 2、金融（屬國(guó)有部分按市值估） |
11.2 4.45 |
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數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部、國(guó)資委等網(wǎng)站
改善居民的資產(chǎn)負(fù)債表結(jié)構(gòu)：縮小貧富差距才能拉動(dòng)內(nèi)需
我國(guó)雖然屬于發(fā)展中國(guó)家，但與其他發(fā)展中國(guó)家相比，明顯的優(yōu)勢(shì)就是政府和居民的負(fù)債率均比較低。2008年12月末，我國(guó)居民存款余額22.2萬(wàn)億元，消費(fèi)貸款余額3.7萬(wàn)億元，其中個(gè)人住房貸款余額2.98萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)10.5%，增速比07年低了25.6個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)不包含住房信貸的消費(fèi)信貸占GDP比例只有1.43%（見圖１），而2008年美國(guó)的不含房屋信貸的消費(fèi)信貸為2.6萬(wàn)億美元，占GDP的18%；美國(guó)的房屋信貸總額大約是9萬(wàn)億美元，其中次級(jí)信貸總額約2.1萬(wàn)億美元。因此，從國(guó)內(nèi)居民資產(chǎn)負(fù)債表的角度看，居民增加消費(fèi)信貸的空間非常巨大。
圖1 2008年末各國(guó)消費(fèi)信貸占GDP比率
然而，擴(kuò)大消費(fèi)信貸從理論上看雖然空間巨大，但由于中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的儲(chǔ)蓄傳統(tǒng)和誠(chéng)信體系不健全，意味著大幅度提高居民整體的負(fù)債水平還需要漫長(zhǎng)的過程。而且，更主要的問題在于中國(guó)現(xiàn)階段存在收入結(jié)構(gòu)的扭曲。 由于沒有關(guān)于中國(guó)貧富差距的官方數(shù)據(jù)，但從世界銀行提供的統(tǒng)計(jì)中獲知，中國(guó)基尼系數(shù)已由改革開放前的0.16上升為2008年的0.47，不僅超過了國(guó)際上0.4的警戒線，也超過印度等發(fā)展中國(guó)家。此外，我們也可以從中國(guó)不斷拉大的城鄉(xiāng)收入差距中感受到居民收入結(jié)構(gòu)的扭曲，使得擴(kuò)大消費(fèi)信貸，通過內(nèi)需來(lái)拉動(dòng)消費(fèi)的難度加大（見圖２）。
圖2 1995-2008年各國(guó)城鄉(xiāng)收入差距變化圖
注：印尼和羅馬尼亞由城鄉(xiāng)居民支出之比衡量；波蘭由城鎮(zhèn)雇傭人口收入與農(nóng)民收入之比衡量。
由于低收入階層的邊際消費(fèi)傾向要高于中高收入階層，農(nóng)村的邊際消費(fèi)傾向高于城鎮(zhèn)，因此，只有增加前者的收入，才能有效拉動(dòng)消費(fèi)。但問題在于過去30年中，前者的收入增長(zhǎng)幅度要遠(yuǎn)低于后者，據(jù)抽樣調(diào)查，我國(guó)城市人口中的20%富人擁有金融資產(chǎn)的66.4%，而20%的窮人僅擁有金融資產(chǎn)的1.3%，這就需要國(guó)家財(cái)政在今后增加對(duì)城鄉(xiāng)低收入階層的補(bǔ)貼，提高他們的收入增長(zhǎng)率，以縮小貧富差距。
如前所述，政府可以調(diào)整自己的資產(chǎn)負(fù)債表，增加負(fù)債或拍賣資產(chǎn)，以增加財(cái)政支出規(guī)模，這就成為縮小貧富差距的資金支持。縮小貧富差距最好的辦法就是提高低收入階層在最低收入保障、醫(yī)療衛(wèi)生、失業(yè)救濟(jì)、教育等方面的補(bǔ)貼水平，尤其是需要加大對(duì)農(nóng)村的社會(huì)保障和醫(yī)療衛(wèi)生方面的覆蓋面。目前的4萬(wàn)億投資的用意也是為了改善民生，但大部分都屬于間接改善民生的，比如在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入占了4萬(wàn)億中的大部分，但地方政府上報(bào)的投資項(xiàng)目是否真的都不屬于重復(fù)建設(shè)呢？值得懷疑。比如，2008年末中國(guó)的高速公路總長(zhǎng)度已經(jīng)超過6萬(wàn)公里，但中國(guó)對(duì)應(yīng)的汽車保有量為6467萬(wàn)輛，平均每公里汽車保有量只有1077.8輛，相比美國(guó)平均每公里高速公路的汽車保有量是中國(guó)的3倍，德國(guó)是中國(guó)的4.2倍，日本是中國(guó)的11.5倍，韓國(guó)是中國(guó)的7.4倍，意大利是中國(guó)的4.7倍，中國(guó)高速公路的過剩已經(jīng)不言而喻了。即便如此，我國(guó)09年乃至今后仍然將大力建造高速公路。為何我們對(duì)高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國(guó)家，而在教育、醫(yī)療衛(wèi)生和其他社會(huì)保障方面的投入甚至還遠(yuǎn)低于發(fā)展中國(guó)家的水平呢？原因恐怕不僅僅是為了拉動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)那么簡(jiǎn)單。因此，縮小貧富差距、提高文教衛(wèi)生占GDP的比重是一項(xiàng)非常艱難的工程，地方政府缺乏這方面的動(dòng)力是問題的關(guān)鍵。
政府要改善居民資產(chǎn)負(fù)債表，除了要增加低收入階層的收入水平，縮小貧富差距外，還有一個(gè)非常必要采取的手段是引導(dǎo)中高收入階層調(diào)整其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。即降低其資產(chǎn)中儲(chǔ)蓄和現(xiàn)金的比例，提高其股權(quán)或債權(quán)類資產(chǎn)的比例。目前我國(guó)22.2萬(wàn)億居民存款中，估計(jì)85%以上都屬于中高收入階層的，而目前我國(guó)的流通股市值加上國(guó)債余額中，個(gè)人持有的比重估計(jì)很少，明顯地呈現(xiàn)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)貨幣化特征。但另一方面，銀行又長(zhǎng)期存在存貸差現(xiàn)象，2008年末代存比為62%。如果大量發(fā)行政府信用擔(dān)保的債券，將存款轉(zhuǎn)化為直接投資，不僅可以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還可以減輕銀行放貸壓力。
因此，現(xiàn)階段政府可以推出鼓勵(lì)直接投資的一系列措施，大力發(fā)展多層次的資本市場(chǎng)，吸引中高收入階層將儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為權(quán)益類或債券類資產(chǎn)。這也是與前面提到的調(diào)整政府資產(chǎn)負(fù)債表結(jié)構(gòu)想對(duì)應(yīng)的。政府需要轉(zhuǎn)讓規(guī)模龐大的資產(chǎn)，需要有人來(lái)接納；政府需要提高負(fù)債率，也同樣需要有人來(lái)認(rèn)購(gòu)債券，否則財(cái)政政策就成了無(wú)米之炊了。
從關(guān)注GDP到關(guān)注民生：觀念轉(zhuǎn)變是持續(xù)發(fā)展的保障
中國(guó)過去60年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是圍繞著增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、增大經(jīng)濟(jì)規(guī)模而展開的，并取得了舉世矚目的成就，但由于這種增長(zhǎng)主要是靠投資拉動(dòng)的，是靠低廉而充裕的勞動(dòng)力要素獲得的，遺留下來(lái)的問題是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾，不斷拉大的收入差距成為消費(fèi)拉動(dòng)的“瓶頸”。為此，目前應(yīng)該采取的措施是“糾錯(cuò)”，如前所述，從資產(chǎn)負(fù)債表的角度去重新平衡資產(chǎn)和負(fù)債水平。但通過拍賣或轉(zhuǎn)讓部分國(guó)有資產(chǎn)的建議，雖然與黨十五大、十六大提出的國(guó)有經(jīng)濟(jì)從某些領(lǐng)域退出的思想是一致的，但還是會(huì)引起一定爭(zhēng)議。
因此，有必要闡明兩個(gè)觀點(diǎn)：第一，目前是國(guó)有資產(chǎn)從某些競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)退出的較好時(shí)機(jī)，因?yàn)閲?guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)已經(jīng)相對(duì)規(guī)范，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的方式已經(jīng)比較規(guī)范和透明。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)大規(guī)模轉(zhuǎn)讓并大量流失的時(shí)期應(yīng)該是在80年代后期到90年代早中期，當(dāng)時(shí)世界銀行估計(jì)，我國(guó)公共部門的資產(chǎn)流失約占GDP的8-12％；“八五”期間，國(guó)有單位固定資產(chǎn)投資累計(jì)完成4.3萬(wàn)億元，但到“八五”期末，國(guó)有資產(chǎn)總額才將近4萬(wàn)億元，如此大的流失確實(shí)令人吃驚。最近5年中，國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模增長(zhǎng)很快，這除了國(guó)有資產(chǎn)的管理體制日趨規(guī)范的因素外，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和國(guó)有企業(yè)中某些行業(yè)占據(jù)壟斷地位也有很大關(guān)系，如石化、電信、軍工等行業(yè)。因此，不能因?yàn)槟壳皣?guó)有企業(yè)的業(yè)績(jī)好于整體民營(yíng)企業(yè)，就認(rèn)為要做大國(guó)企。尤其當(dāng)本輪經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)調(diào)整的時(shí)候，大型國(guó)企都被告知不能裁員――反映出這些企業(yè)還是成為政府福利制度的一個(gè)延伸。我們應(yīng)該反思一下，要讓國(guó)有資產(chǎn)保值增值，究竟是目的還是手段，如果是手段，那么目的就是為人民謀福利。
第二，通過國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或發(fā)行國(guó)債所獲得的財(cái)政收入，應(yīng)盡可能地用于社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生和教育等與民生直接相關(guān)的領(lǐng)域。我們可以通過實(shí)證來(lái)發(fā)現(xiàn)，通過投資來(lái)推動(dòng)的GDP增長(zhǎng)，必然導(dǎo)致居民收入差距的拉大，必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)保障的缺失和巨大的資源浪費(fèi)，同時(shí)也是尋租行為屢禁不止的主要原因。
當(dāng)我們的人均GDP已經(jīng)達(dá)到3278美元的時(shí)候，當(dāng)我們?cè)龠^7、8年就要步入人均撫養(yǎng)比例上升、人口老齡化問題顯現(xiàn)的時(shí)候，確實(shí)應(yīng)該反思，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的是為什么，原本屬于全民所有的國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)該如何發(fā)揮其最大效用，如何來(lái)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀中提出的以人為本的理念，創(chuàng)建和諧社會(huì)。
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