近一時期，對中小企業(yè)等給予融資支持的呼聲一浪高過一浪，但還鮮有操作性較強的支持方案見諸于世。我們已專門著文強調(diào)了需對政策性金融體系做出通盤考慮（參見《政策性金融何去何從：必要性、困難與出路》），指出從世界各國經(jīng)濟發(fā)展歷程看，即使是那些經(jīng)濟發(fā)展、市場發(fā)育已相對成熟的發(fā)達(dá)國家，在農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)、進出口等特定領(lǐng)域都長期存在政策性金融制度安排，對于發(fā)展中國家尤其是處于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時期的中國而言，政策性金融更是承載著實現(xiàn)國家特定政策目標(biāo)、支持與協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展等重任。如何根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要在深化改革中構(gòu)建政策性金融體系，豐富服務(wù)方式，提高服務(wù)水平，非常值得高度重視、做出務(wù)實的探討。
我們注意到，已有央行的領(lǐng)導(dǎo)同志提出一種判斷：在市場經(jīng)濟下，除極少數(shù)領(lǐng)域外，政策性銀行存在的必要性越來越小，政策性融資業(yè)務(wù)“在國家事前確定補助標(biāo)準(zhǔn)后，可向各種銀行招標(biāo)，使補助后的政策性業(yè)務(wù)在商業(yè)上可持續(xù)。如助學(xué)貸款，就是一個市場化招標(biāo)的成功案例。”（易綱：《中國銀行業(yè)改革的內(nèi)在邏輯》，2009年4月“金融40人論壇年會”上的講稿）我們認(rèn)為，這里關(guān)于政策性銀行或?qū)ｉT的金融機構(gòu)隨市場經(jīng)濟發(fā)展其必要性越來越小的判斷，放在幾十年為期的眼界里，是正確的，但放在中國當(dāng)下的現(xiàn)實經(jīng)濟生活中和較短時期內(nèi)，卻還值得商榷。通過招投標(biāo)方式探索使政策性金融服務(wù)市場化運作的新型模式，很有意義，但至少在可預(yù)見的將來，尚難以在政策性融資的領(lǐng)域內(nèi)“包打天下”。本文主要對招投標(biāo)方式政策性融資的內(nèi)涵、發(fā)展動因、運轉(zhuǎn)條件以及未來的發(fā)展空間等問題進行初步探討，以求救于方家，共同探討如何促進我國政策性金融體系的逐步完善和健康發(fā)展。
一、對招投標(biāo)方式政策性金融的初步理解
?。ㄒ唬┱型稑?biāo)方式政策性金融的基本內(nèi)涵和延伸指向
所謂招投標(biāo)方式的政策性金融，是指國家在明確了需要財政支持的政策性融資項目及其支持條件之后，將其對符合資質(zhì)條件的商業(yè)銀行等金融機構(gòu)招標(biāo)，有意者自愿參與，通過專家評審的方式公正公平地選擇最合適的金融機構(gòu)來提供相應(yīng)的政策性金融服務(wù)。
招投標(biāo)方式的政策性金融無疑是我國對政策性金融體系重構(gòu)和配合政策性金融機構(gòu)改革的一個值得重視的方式，從相關(guān)新聞報道和有關(guān)專家學(xué)者的論述看，招投標(biāo)式政策性金融服務(wù)可改變由專門的政策性金融機構(gòu)承擔(dān)政策性金融服務(wù)職責(zé)的方式，使商業(yè)性金融機構(gòu)也進入政策性金融服務(wù)領(lǐng)域，從而一家金融機構(gòu)可以同時提供政策性金融業(yè)務(wù)與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)，專門的政策性金融機構(gòu)的功能逐漸淡化，逐步轉(zhuǎn)型為政策性與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)并存的業(yè)務(wù)提供模式。這實際上自然延伸到我國政策性金融體系的框架構(gòu)建問題。
如簡單回顧一下，可知改革開放后到目前為止，我國政策性金融業(yè)務(wù)的發(fā)展已經(jīng)過兩個階段，即專業(yè)銀行兼營階段和政策性銀行專營階段。1994年三家政策性銀行成立之前，我國的政策性金融業(yè)務(wù)是由工、農(nóng)、中、建四大專業(yè)銀行兼營的；1994年三家政策性銀行成立之后，要求幾家專業(yè)銀行逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷I商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，政策性銀行則專門從事政策性金融服務(wù)。招投標(biāo)方式的政策性金融服務(wù)，可以看作是政策性金融業(yè)務(wù)發(fā)展的第三個階段，其指向是淡化政策性金融機構(gòu)的專門職責(zé)，通過招投標(biāo)競爭機制，以市場化方式提供政策性金融服務(wù)。
（二）發(fā)展招投標(biāo)方式政策性金融的動因
在政策性銀行組建之后，我國政策性金融功能的實現(xiàn)主要以專門機構(gòu)形式展開，從實際效果看，雖然在一定程度上能夠按照既定的政策性金融目標(biāo)給予特定行業(yè)、區(qū)域和項目提供融資支持，但也存在運作不夠透明、行政色彩偏重、職能定位和體制不能理順，各方協(xié)調(diào)中易生多種矛盾等問題。2007年全國金融工作會議上，提出按照分類指導(dǎo)、“一行一策”的原則，推進政策性銀行改革，其后通過招投標(biāo)方式開展相關(guān)金融服務(wù)的主張受到廣泛關(guān)注。具體分析，通過招投標(biāo)方式滿足政策性金融服務(wù)需求，可以產(chǎn)生以下積極效果：
1．通過市場化方式滿足特定項目的政策性融資需求并降低“道德風(fēng)險”
招投標(biāo)方式以市場化形式形成商業(yè)化金融機構(gòu)間的公平競爭，用來呼應(yīng)政策導(dǎo)向滿足現(xiàn)實存在的政策性金融需求，引導(dǎo)商業(yè)性金融機構(gòu)在不違反其商業(yè)原則的情況下積極參與政策性融資業(yè)務(wù)。這顯然有別于專門機構(gòu)的政策性金融服務(wù)方式。由于在市場化的招投標(biāo)中，所有希望加入到政策性金融服務(wù)運作之中的金融機構(gòu)，都是在遵循成本收益原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)自己對參與政策性金融業(yè)務(wù)成本的判斷提出報價，因而有利于改變以前通過行政手段實現(xiàn)政策性金融服務(wù)所帶來的管理者“道德風(fēng)險”發(fā)生率高、易出現(xiàn)“設(shè)租尋租”機制等問題。
2．降低政策性金融服務(wù)的成本
在以專門機構(gòu)方式提供政策性金融服務(wù)的模式中，為適應(yīng)與行政管理部門協(xié)調(diào)的需要，政策性金融機構(gòu)往往要按照行政區(qū)劃設(shè)置分支機構(gòu)，政府需要拿出專門的資金維持政策性金融機構(gòu)的運轉(zhuǎn)。而招投標(biāo)方式政策性金融服務(wù)的實現(xiàn)通過商業(yè)性金融機構(gòu)的市場化競爭，一般看起來有可能得到更為“價廉物美”的服務(wù)，從而降低提供政策性金融服務(wù)的公共成本。
3．提高政策性項目資金使用的透明度
招投標(biāo)方式明確設(shè)定政策性金融服務(wù)的目標(biāo)、受益范圍、受益人條件、資金支持力度等情況，信息公開程度高，有利于改變過去專門機構(gòu)經(jīng)營過程中信息模糊的狀況，特別是中標(biāo)的金融機構(gòu)在實際運作過程中，將受到各方面的關(guān)注和專門招投標(biāo)機構(gòu)的監(jiān)督，使得政策性融資全程透明度提高。
4．構(gòu)建形成提高政策性資金使用效率的動力機制
在專門機構(gòu)開展政策性金融服務(wù)時，不能簡單套用商業(yè)性金融機構(gòu)的動力機制，因而往往影響其服務(wù)效率和政策性資金的使用效率。在招投標(biāo)方式下，商業(yè)性金融機構(gòu)卻正是簡單地基于其商業(yè)利益考慮問題，中標(biāo)的商業(yè)性金融機構(gòu)存在足夠的動力提高其負(fù)責(zé)的政策性融資的服務(wù)水平和資金的使用效率。
二、招投標(biāo)方式政策性金融的運轉(zhuǎn)條件
在看到招投標(biāo)方式政策性金融的上述優(yōu)點和潛力的同時，還需要注意其有效運轉(zhuǎn)也存在著諸多前提或約束條件，這方面主要有：
1．需要建立相應(yīng)的招投標(biāo)機構(gòu)
采用招投標(biāo)方式提供政策性金融服務(wù)，需要建立相應(yīng)的組織架構(gòu)體系，首先是招投標(biāo)工作的組織體系，這個機構(gòu)的人員不僅要對政策性融資業(yè)務(wù)的需求、運轉(zhuǎn)成本非常熟悉，而且也需能夠隨時把握商業(yè)性金融機構(gòu)的運轉(zhuǎn)情況，并具備規(guī)范地實施招投標(biāo)的專業(yè)水準(zhǔn)。其任務(wù)其實等于政策性融資服務(wù)的政府采購，這個任務(wù)所匹配的專業(yè)化要求是非常高的。
2．需要做出大量的部門磋商以不斷確定具體的項目清單和融資規(guī)模
從目前看，我國政策性金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域比較寬廣，所要求提供的服務(wù)具有多樣性，業(yè)務(wù)所涉及的地域廣泛，業(yè)務(wù)復(fù)雜程度日益提高，而且政策性融資服務(wù)的擴大在若干年內(nèi)看來也是不可避免的，因此，政策性金融的招投標(biāo)方式如成為主打方式，勢必要求在財政、金融管理部門間不斷進行大量的磋商以確定一輪又一輪的招投標(biāo)具體項目和各個項目的融資規(guī)模。從各部門的實際工作狀態(tài)看，是否能夠及時、準(zhǔn)確地獲得政策性金融服務(wù)的需求信息和能否及時、清楚、細(xì)致地形成從中央級到地方各級的項目清單，是巨大的挑戰(zhàn)，目前的架構(gòu)實際上很難實現(xiàn)這一要求。如果是由專門的招投標(biāo)機構(gòu)自身來完成，那么，該機構(gòu)也需要建立全套的組織體系，深入到全國各地采集政策性金融服務(wù)需求信息，這樣一來，該機構(gòu)客觀上就又會成為一個新組建的專門的政策性金融機構(gòu)，只要給予其授權(quán)，它完全可以自己組織開展專門的政策性金融業(yè)務(wù)，而不讓其發(fā)揮此種作用而限定于招投標(biāo)操作業(yè)務(wù)，會成為明顯的資源浪費，于是，政策性金融體系由此便又會回到其在第二階段呈現(xiàn)的機構(gòu)“雙軌并建”的模式上。
3．需要能夠明確表述招投標(biāo)中政策性融資的具體標(biāo)的與補助條款
政策性融資項目業(yè)務(wù)的招投標(biāo)和政府采購招投標(biāo)相類似，招標(biāo)人要提出一個非常明確的具體標(biāo)的，一般政府采購標(biāo)的規(guī)定的是要購置什么設(shè)備、要建設(shè)什么工程，要求達(dá)到的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和工期如何等，政策性融資項目招投標(biāo)的標(biāo)的則為給定什么樣的財政補助條款，提供多長時間段的融資等。各參與投標(biāo)方，在控制成本的基礎(chǔ)上展開競爭，一般而言，誰的成本控制水平高，誰的資金實力雄厚，誰的承受能力和競爭力就更強，能夠中標(biāo)的可能性就更大。但政策性金融服務(wù)的招標(biāo)，由于相關(guān)因素的復(fù)雜性，其標(biāo)的與補助條款的設(shè)定要能恰到好處地預(yù)留一定利潤空間，從而防止中標(biāo)者利潤過高或投標(biāo)者之間不顧成本制約的惡性競爭，所以這也必定是十分復(fù)雜和難度很高的專業(yè)工作。
4．需要分清責(zé)任和嚴(yán)格區(qū)分銀行政策性業(yè)務(wù)賬戶與商業(yè)性業(yè)務(wù)賬戶
在商業(yè)銀行中標(biāo)政策性融資項目之后，一個重要的問題是要解決商業(yè)性金融業(yè)務(wù)和政策性金融業(yè)務(wù)在同一機構(gòu)內(nèi)部經(jīng)營所帶來的利益輸送或者責(zé)任歸咎問題，既要防止以不確定性為名將商業(yè)性業(yè)務(wù)的虧損轉(zhuǎn)嫁到政策性金融業(yè)務(wù)之中，也要防止為達(dá)排擠競爭對手壓低其市場占有份額等目的在投標(biāo)時壓低價格以后再用商業(yè)性金融盈利彌補政策性金融業(yè)務(wù)虧損。對此，目前一些專家學(xué)者給出的解決方案是以建立專門賬戶的方式，將商業(yè)性業(yè)務(wù)與政策性業(yè)務(wù)嚴(yán)格分賬經(jīng)營。這種方式在一般道理上說應(yīng)能夠在一定程度上防止上述情況出現(xiàn)。但具體操作起來，一個金融機構(gòu)的種種固定成本和公攤費用如何在不同賬戶間分?jǐn)?？仍會有一系列模糊不清之處和?ldquo;渾水摸魚”的空間。而且在邏輯上講，最徹底的分賬又必然導(dǎo)致機構(gòu)的“一分為二”，實際上要重回建立專門政策性金融機構(gòu)之路。
5．需要形成有效的、動態(tài)調(diào)整的可持續(xù)長效機制
我國特定產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的政策性資金的需求，具有長期性和發(fā)展性，不同時期、不同領(lǐng)域的資金需求又是不一樣的，即使是同一種政策性金融業(yè)務(wù)，也是隨著時間、經(jīng)濟發(fā)展階段的不同而呈現(xiàn)不同的資金需求特征，因此，政府政策性金融業(yè)務(wù)的開展也需要相應(yīng)地建立動態(tài)長效機制。但是，招投標(biāo)方式上的政策性金融動態(tài)長效機制的建立會比較困難，因為招標(biāo)機構(gòu)、招標(biāo)環(huán)節(jié)的專業(yè)特性和利益傾向會必然地要求維護操作方案、業(yè)務(wù)范圍和流程的穩(wěn)定性，那么，為了實現(xiàn)超越這種“求穩(wěn)定”的格式化眼界的政策性金融動態(tài)改進和可持續(xù)“與時俱進”，勢必還需要賦予另外一個主體來研究、掌握，現(xiàn)實生活中是不適宜交給招標(biāo)機構(gòu)本身承擔(dān)這種任務(wù)的。在不存在專門政策性金融機構(gòu)的情況下，這可能又要成為一個難題。
三、招投標(biāo)方式政策性金融的發(fā)展空間
從上述招投標(biāo)方式政策性金融的運轉(zhuǎn)條件分析來看，至少在可以預(yù)見的一個時期之內(nèi)，招投標(biāo)方式難以成為、也不宜成為我國政策性金融的主要形式，雖可積極試驗，但至少不能指望它“包打天下”。
比如，可試想迫切需要得到政策融資支持的我國中小企業(yè)，在我國企業(yè)總數(shù)中占比達(dá)99%，其中除一部分“中企業(yè)”可能適合通過招標(biāo)作融資支持之外，成千上萬的小企業(yè)（占全部企業(yè)數(shù)的比重要在80%以上，在全國數(shù)以百萬計）如都納入招投標(biāo)融資軌道，將是難以想象、無法操作的。又比如，在我國廣大農(nóng)村區(qū)域，除為數(shù)不會太多、比重甚低的“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”龍頭企業(yè)和項目、很少的一部分“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施”項目可能適合招投標(biāo)方式融資之外，“三農(nóng)”概念下的絕大部分“草根金融”項目、回報能力不達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施項目，都是無法納入招投標(biāo)模式的。
如果不能夠滿足前述基本運轉(zhuǎn)條件，就作為主打方式推出招投標(biāo)方式的政策性金融，很有可能會產(chǎn)生兩種結(jié)果：一種是希望參與投標(biāo)的商業(yè)性金融機構(gòu)為適應(yīng)政策性金融業(yè)務(wù)的要求，不斷設(shè)立專門服務(wù)機構(gòu)和各種分支機構(gòu)，從而再次“專門機構(gòu)化”并出現(xiàn)機構(gòu)重復(fù)設(shè)置，造成人力、物力、財力的浪費；另外一種結(jié)果就是中標(biāo)機構(gòu)在提供政策性金融服務(wù)時，或者會以商業(yè)性金融的利潤彌補政策性金融業(yè)務(wù)的虧損，或者會以各種理由尋求政策性資金的追加，形成所謂“釣魚工程”。中標(biāo)機構(gòu)的商業(yè)性定位，必然會傾向于利用政策性金融服務(wù)范圍表述不清晰或分賬做不徹底的情況，在操作過程中有意不按照分賬管理的要求封閉政策性資金的運轉(zhuǎn)，從而可以“防不勝防”地把其部分商業(yè)性金融業(yè)務(wù)虧損歸咎于政策性金融服務(wù)，促使其后招投標(biāo)的初始條件更有利于商業(yè)銀行方面。
正因為如此，招投標(biāo)方式的政策性金融雖然具有一定的自身優(yōu)勢，但是，囿于現(xiàn)實的主客觀因素，其發(fā)展空間是受到明顯約束的，目前其能夠起作用的領(lǐng)域似應(yīng)該具有如下特征：
第一，政策性金融業(yè)務(wù)的目的較為明確，范圍簡單確切，不具較大彈性；第二，該種政策性金融服務(wù)需求具有一定的“規(guī)模”性，不屬于項目數(shù)量巨大而單個規(guī)模很小的類型；第三，該種政策性金融業(yè)務(wù)的持續(xù)發(fā)展不會很快引起對政策性金融服務(wù)需求的明顯改變；第三，在相關(guān)部門磋商和招投標(biāo)具體業(yè)務(wù)的工作量上可承當(dāng)和可不拖延地得到處理；第四，政策性金融服務(wù)需求的區(qū)域也相對集中，不散落在邊遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)區(qū)域。
由此作一初步的考量，我國招投標(biāo)政策性金融業(yè)務(wù)的發(fā)展可能適合于在某些會帶來明顯后續(xù)商業(yè)收益的項目（如某些帶有商業(yè)利益前景的進出口政策性資金支持項目和“中小企業(yè)”概念下高端的部分中型企業(yè)的發(fā)展支持方面，以及某些可打包處理的單一標(biāo)準(zhǔn)化項目如助學(xué)貸款、少數(shù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭項目等方面。未來，隨著我國市場經(jīng)濟、金融體系的完善和政策性金融體系建設(shè)的發(fā)展，政策性金融改革的市場化取向可酌情提升，在管理條件具備程度到位的情況下，運用政策性資金以招投標(biāo)方式追求更大放大乘數(shù)和更高配置效益的空間，應(yīng)有望得到擴展。
四、探索規(guī)律，多元發(fā)展，將招投標(biāo)方式納入我國政策性金融體系發(fā)展的通盤規(guī)劃
政策性金融的本質(zhì)特征在于：強調(diào)以金融手段來實現(xiàn)國家特定的經(jīng)濟與社會發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，強調(diào)金融機制與財政資金的“互補”結(jié)合。即使是發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家也存在著比較強大而且種類繁多的政策性金融服務(wù)，對于采取趕超型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展中國家來說，通過發(fā)展政策性金融業(yè)務(wù)，更可以適當(dāng)集中有限的資金支持需重點發(fā)展的項目，從而加快趕超步伐。對于中國，政策性金融服務(wù)的存在，則不僅要滿足其他發(fā)展中國家希望實現(xiàn)的目標(biāo)，還特別需要在貫徹統(tǒng)籌兼顧的科學(xué)發(fā)展觀、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級過程中，發(fā)揮重要作用，因此，政策性金融在我國將會長期存在，并且業(yè)務(wù)范圍將會在一個時期內(nèi)有所擴大，這不僅有助于提高我國財政、金融體系的運轉(zhuǎn)效率與國際競爭力，也能夠在特定領(lǐng)域發(fā)揮特殊作用來增進整個國家的金融安全和經(jīng)濟安全。
我國政策性金融體系需要改革，有待于在政策性金融的目標(biāo)及覆蓋范圍、運行方式、政策性金融機構(gòu)的管理等方面重新規(guī)劃，當(dāng)前顯然需要將“三農(nóng)”的政策性融資需求、中小企業(yè)的融資需求等作為政策性資金支持的重要方面，同時，需要積極探討政策性金融服務(wù)的新方式，實現(xiàn)政策性金融服務(wù)的多元化。政策性的支持資金，需要金融式聚集、市場化運作、專業(yè)化管理，努力提高其運行質(zhì)量與效益。
具體到招投標(biāo)方式的政策性金融來說，由于其具有前述分析中指出的特點，在某些特定領(lǐng)域應(yīng)積極試驗，逐步積累經(jīng)驗和發(fā)展完善。同時，也要認(rèn)識到招投標(biāo)方式的局限性，繼續(xù)研討和試驗專門機構(gòu)式政策性金融的改革和發(fā)展。這兩方面，我們認(rèn)為都應(yīng)納入我國政策性金融體系發(fā)展的通盤規(guī)劃，在一個不短的時間段內(nèi)，我國的政策性金融顯然需要以積極探索規(guī)律、適當(dāng)多元發(fā)展的態(tài)度來把握。
主要參考文獻：
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（作者：財政部財政科學(xué)研究所 賈康 孟 艷）
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