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　　三十年的改革和開放，逐步確立了中國金融業(yè)的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管體制。隨著金融業(yè)綜合經(jīng)營的日漸深化，金融全球化的迅猛發(fā)展，金融分業(yè)監(jiān)管體制的局限性日益顯現(xiàn)，中國金融監(jiān)管體制又處在改革的十字路口。尤其是美國次貸危機(jī)引爆的金融危機(jī)對全世界的影響，更強(qiáng)化了中國金融監(jiān)管體制改革的緊迫性。

　　金融監(jiān)管體制的變遷有一定的必然性，一般來講，大都循著“否定之否定”的螺旋形上升路經(jīng)，從統(tǒng)一監(jiān)管向分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)化，再從分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管回歸。不過，前后兩種 “統(tǒng)一監(jiān)管”，無論基礎(chǔ)、內(nèi)容，還是形式、效果等都存在較大的差異。黨的十七大報(bào)告已經(jīng)明確我國政府管理部門未來改革的方向——大部制。因此，在適當(dāng)時(shí)機(jī)對我國金融業(yè)采取統(tǒng)一監(jiān)管體制，更適合我國經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的現(xiàn)狀及未來趨勢，也符合國際上大多數(shù)國家金融監(jiān)管變遷的一般規(guī)律。

　　本課題通過對國際上大多數(shù)國家金融監(jiān)管體制的變遷進(jìn)行比較分析，揭示出金融監(jiān)管體制演進(jìn)的一般規(guī)律，認(rèn)識到金融監(jiān)管改革與發(fā)展的趨勢和方向，均是朝著統(tǒng)一金融監(jiān)管的體制改革和發(fā)展；根據(jù)我國金融業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制的弊端，論證我國實(shí)行金融業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管體制的必要性；對照分析統(tǒng)一金融監(jiān)管體制所必須具備的條件，可以發(fā)現(xiàn)，目前我國已經(jīng)具備統(tǒng)一金融監(jiān)管的基本條件。因此，不失時(shí)機(jī)、順勢而為，建立并實(shí)行統(tǒng)一金融監(jiān)管體制，是提高監(jiān)管效率，免蹈美國金融危機(jī)覆轍的明智之策。最后，課題對我國統(tǒng)一金融監(jiān)管體制進(jìn)行了嘗試性的研究和探討，設(shè)計(jì)了我國統(tǒng)一金融監(jiān)管的體制框架，以及實(shí)施統(tǒng)一金融監(jiān)管體制的現(xiàn)實(shí)選擇。

　　第一章  金融監(jiān)管體制的比較分析與演進(jìn)規(guī)律

　　本章以國際視野來比較當(dāng)前幾種金融監(jiān)管體制的優(yōu)缺點(diǎn)，分析各國金融監(jiān)管體制改革的現(xiàn)實(shí)選擇，從歷史實(shí)踐中得出比較有效的金融體制的發(fā)展方向和趨勢。

一、金融監(jiān)管體制分類

　　金融監(jiān)管體制是指金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)確定被監(jiān)管對象的標(biāo)準(zhǔn)，是一國關(guān)于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管法規(guī)的機(jī)構(gòu)性體制安排。實(shí)踐中，金融監(jiān)管體制往往與金融業(yè)的經(jīng)營模式有一定的關(guān)系，金融業(yè)的經(jīng)營模式有分業(yè)經(jīng)營和混業(yè)經(jīng)營，相應(yīng)地，金融監(jiān)管體制也有分業(yè)監(jiān)管體制和集中監(jiān)管體制（混業(yè)監(jiān)管體制），還有一種介于二者之間的金融監(jiān)管體制，稱為不完全集中監(jiān)管體制。

　　（一）分業(yè)監(jiān)管體制

　　分業(yè)監(jiān)管模式也稱為分頭監(jiān)管體制，它是在銀行、證券和保險(xiǎn)領(lǐng)域內(nèi)分別設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，專司本領(lǐng)域監(jiān)管的體制。目前實(shí)行分業(yè)監(jiān)管模式的代表性國家有意大利、荷蘭、波蘭和中國等。

　　分業(yè)監(jiān)管體制的優(yōu)點(diǎn)在于，第一，各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各自不同的專業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域，具有專業(yè)化優(yōu)勢，職責(zé)明確，分工細(xì)致，有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，提高監(jiān)管效率。第二，具有金融監(jiān)管的競爭優(yōu)勢。每個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間盡管監(jiān)管對象不同，但相互之間也存在競爭壓力，在競爭之中可以提高監(jiān)管效力。

　　分業(yè)監(jiān)管體制的缺點(diǎn)有：第一，從整體上看，各分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)龐大，監(jiān)管成本較高，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。第二，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)性差，容易出現(xiàn)監(jiān)管真空與監(jiān)管重復(fù)，可能引起被監(jiān)管對象的“監(jiān)管套利行為”。 而且，各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)還可能會(huì)在不同金融機(jī)構(gòu)共同參與的金融交易活動(dòng)的監(jiān)管中出現(xiàn)相互爭奪權(quán)力或相互扯皮、推諉責(zé)任的現(xiàn)象，從而降低了監(jiān)管效率。第三，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難且往往忽視全面掌握日漸混業(yè)經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)的總體風(fēng)險(xiǎn)狀況，整個(gè)監(jiān)管當(dāng)局也缺乏對金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的把握。第四，多重監(jiān)管目標(biāo)或目標(biāo)不透明，使被監(jiān)管對象難于理解和服從，容易產(chǎn)生分歧，不可避免地產(chǎn)生摩擦。

　　（二）集中監(jiān)管體制

　　集中監(jiān)管體制也稱為統(tǒng)一監(jiān)管體制或混業(yè)監(jiān)管體制，即對金融機(jī)構(gòu)、金融市場和金融業(yè)務(wù)均由一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全面監(jiān)管的體制，這個(gè)監(jiān)管主體可以是中央銀行或其他專設(shè)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

　　早在20世紀(jì)80年代后期，北歐的挪威、丹麥、冰島和瑞典已經(jīng)開始將分散的監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并，成立綜合性的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管模式。1996年以后，日本和韓國也轉(zhuǎn)向這種體制。1997年英國的金融監(jiān)管體制改革最為著名。

　　統(tǒng)一監(jiān)管體制的優(yōu)勢在于，第一，成本優(yōu)勢。統(tǒng)一監(jiān)管體制可節(jié)約監(jiān)管者和被監(jiān)管者雙方的資源投入，可集中有效地利用有限的監(jiān)管資源（如現(xiàn)在普遍缺乏的監(jiān)管技術(shù)、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)程度等），更重要的是可以大大降低信息成本，改善信息質(zhì)量，獲得規(guī)模效益。

　　第二，改善監(jiān)管環(huán)境。統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)更具有一致性和協(xié)調(diào)性，可倡導(dǎo)統(tǒng)一的監(jiān)管理念，制定統(tǒng)一的監(jiān)管目標(biāo)，提供統(tǒng)一的監(jiān)管法規(guī)、工具、方法等，更有效地利用監(jiān)管資源監(jiān)管被監(jiān)管對象所有的經(jīng)營業(yè)務(wù)，尤其是金融集團(tuán)的所有業(yè)務(wù)，并能更好地察覺其風(fēng)險(xiǎn)所在；避免多重監(jiān)管者不同的監(jiān)管水平、強(qiáng)度和方法的差異，避免被監(jiān)管者面臨不同的監(jiān)管約束而容易鉆監(jiān)管的空子；避免多重機(jī)構(gòu)監(jiān)管容易引發(fā)的不公平競爭、重復(fù)或交叉監(jiān)管、多種分歧等問題；也使消費(fèi)者在其利益受到侵害時(shí)，能便利地進(jìn)行投訴，降低相關(guān)信息的費(fèi)用。

　　第三，適應(yīng)性強(qiáng)。金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新日新月異，統(tǒng)一監(jiān)管體制可迅速適應(yīng)金融創(chuàng)新的需要，對新機(jī)構(gòu)、新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品能及時(shí)形成監(jiān)管實(shí)務(wù)，避免監(jiān)管真空的出現(xiàn)，降低新的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)也可減少多重監(jiān)管制度對金融創(chuàng)新的阻礙。

　　第四，統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)明確、固定，能為金融機(jī)構(gòu)提供良好的社會(huì)服務(wù)，對整個(gè)金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)無旁貸，克服其他體制相互扯皮、推卸責(zé)任、缺乏有效溝通與協(xié)作的弊端，減少監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。

　　統(tǒng)一監(jiān)管體制的缺點(diǎn)是：統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏競爭性，權(quán)力巨大，極易出現(xiàn)官僚主義傾向，可能導(dǎo)致潛在的有價(jià)值的信息損失，對潛在問題反應(yīng)遲緩。因此，這種體制要求必須建立一個(gè)能夠使其潛在優(yōu)勢最大化、潛在風(fēng)險(xiǎn)最小化的制度結(jié)構(gòu)與機(jī)制。

　　（三）不完全集中監(jiān)管體制

　　不完全集中監(jiān)管體制也稱為不完全統(tǒng)一監(jiān)管體制，這是在金融業(yè)綜合經(jīng)營體制下，對完全統(tǒng)一和完全分業(yè)監(jiān)管的一種改進(jìn)型體制。這種體制可按監(jiān)管機(jī)構(gòu)不完全統(tǒng)一和監(jiān)管目標(biāo)不完全統(tǒng)一劃分，具體存在形式有牽頭監(jiān)管體制（巴西、法國）、雙峰式監(jiān)管體制（澳大利亞、奧地利）和傘形功能體制（1999年后的美國）體制等。

　　1、牽頭監(jiān)管體制是指在各分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之上設(shè)置一個(gè)牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)工作，實(shí)質(zhì)是一種分業(yè)監(jiān)管體制，是在分業(yè)監(jiān)管主體之間建立了一種合作、磋商與協(xié)調(diào)機(jī)制。巴西是實(shí)行牽頭監(jiān)管體制較典型的國家之一，其國家貨幣委員會(huì)是牽頭監(jiān)管者，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)中央銀行、證券和外匯管理委員會(huì)、私營保險(xiǎn)監(jiān)理署和補(bǔ)充養(yǎng)老金秘書局分別對商業(yè)銀行、證券公司和保險(xiǎn)公司進(jìn)行監(jiān)管。

　　2、雙峰式監(jiān)管體制是指根據(jù)監(jiān)管目標(biāo)設(shè)立兩類監(jiān)管機(jī)構(gòu)。一類機(jī)構(gòu)對所有金融機(jī)構(gòu)和金融市場進(jìn)行審慎監(jiān)管，以控制金融業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；另一類機(jī)構(gòu)專門對金融機(jī)構(gòu)的金融業(yè)務(wù)和相關(guān)機(jī)構(gòu)的金融業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。澳大利亞是雙峰式監(jiān)管體制的典型國家。澳大利亞歷史上由中央銀行負(fù)責(zé)銀行業(yè)審慎監(jiān)管，自1998年開始進(jìn)行不完全統(tǒng)一監(jiān)管體制的改革，新成立的澳大利亞審慎監(jiān)管局負(fù)責(zé)所有金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管，證券投資委員會(huì)負(fù)責(zé)對證券業(yè)、銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管。

　　3、傘形功能監(jiān)管體制。1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》頒布之后，美國在改進(jìn)原有分業(yè)監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上形成了傘形功能監(jiān)管體制，即對于同時(shí)從事銀行、證券、保險(xiǎn)、互助基金等業(yè)務(wù)的金融持股公司實(shí)行傘形監(jiān)管制度，它從整體上指定聯(lián)邦儲備委員會(huì)為金融持股公司的傘形監(jiān)管者，負(fù)責(zé)該公司的綜合監(jiān)管；同時(shí)，金融持股公司又按其所經(jīng)營業(yè)務(wù)的種類接受不同行業(yè)主要功能監(jiān)管者的監(jiān)管；傘形監(jiān)管者與功能監(jiān)管者必須相互協(xié)調(diào)、共同配合。

　　不完全監(jiān)管體制的優(yōu)勢在于，第一，與統(tǒng)一監(jiān)管體制相比，一是在一定程度上保持了監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的競爭與制約作用；二是各監(jiān)管主體在其監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)保持了監(jiān)管規(guī)則的一致性，既可發(fā)揮各個(gè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，還可將多重機(jī)構(gòu)的不利最小化。與完全分業(yè)監(jiān)管體制相比，這種體制降低了多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間互相協(xié)調(diào)的成本和難度。同時(shí)，對審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管分別進(jìn)行，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空或交叉及重復(fù)監(jiān)管。第二，具有分業(yè)監(jiān)管體制的優(yōu)點(diǎn)。其最大優(yōu)勢是通過牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定期磋商協(xié)調(diào)，相互交換信息和密切配合，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。

　　從上述金融監(jiān)管體制的種類來看，任何一種監(jiān)管體制都不是完美的，都有其優(yōu)缺點(diǎn)。一般來講，在金融發(fā)展初期、分業(yè)經(jīng)營的背景下，分業(yè)監(jiān)管體制更能發(fā)揮其優(yōu)勢，更能防范金融風(fēng)險(xiǎn)，金融監(jiān)管效率更高；在金融發(fā)展水平較高的情況下，金融業(yè)務(wù)融合程度較深，綜合性金融集團(tuán)和大型銀行較多，統(tǒng)一金融監(jiān)管體制更能防范金融風(fēng)險(xiǎn)，更能提高監(jiān)管效率。

二、金融監(jiān)管體制的發(fā)展方向和趨勢

　　（一）金融監(jiān)管體制必須隨著金融機(jī)構(gòu)商業(yè)模式的變化而俱進(jìn)

　　隨著金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營、金融產(chǎn)品證券化、金融業(yè)務(wù)全球化的不斷深化，要求金融監(jiān)管必須跟上金融機(jī)構(gòu)商業(yè)體制的變化而作出相應(yīng)的變革。否則，會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管失靈，進(jìn)而會(huì)引發(fā)金融危機(jī)。

　　1、混業(yè)經(jīng)營已成金融業(yè)主流。20世紀(jì)30-80年代，西方發(fā)達(dá)國家存在兩種金融體制，即以美國為代表的分業(yè)經(jīng)營體制和以德國為代表的混業(yè)經(jīng)營體制。在美國，20世紀(jì)30年代以來，直至1999年10月克林頓總統(tǒng)批準(zhǔn)《金融現(xiàn)代化服務(wù)法案》出臺這一歷史時(shí)期，一直實(shí)行銀行與證券業(yè)分業(yè)經(jīng)營的體制。該法案的頒布使美國重新進(jìn)入混業(yè)經(jīng)營的時(shí)代。在這種背景下，過去追隨美國實(shí)行分業(yè)經(jīng)營的國家，又紛紛放棄分業(yè)經(jīng)營，轉(zhuǎn)向混業(yè)經(jīng)營。英國的金融分業(yè)經(jīng)營一直持續(xù)到1992年；日本在1998年12月徹底放棄分業(yè)經(jīng)營；東歐國家在轉(zhuǎn)型時(shí)也實(shí)行了混業(yè)經(jīng)營；韓國已基本完成了向混業(yè)經(jīng)營的過渡；發(fā)展中國家如拉美的許多國家也實(shí)行了混業(yè)經(jīng)營制度。

　　從西方發(fā)達(dá)國家歷史經(jīng)驗(yàn)來看，金融業(yè)大都經(jīng)歷了一個(gè)從混業(yè)、分業(yè)后又混業(yè)的歷史過程。如今，世界上所有發(fā)達(dá)國家和大多數(shù)發(fā)展中國家都實(shí)行了混業(yè)經(jīng)營?；鞓I(yè)經(jīng)營替代分業(yè)經(jīng)營，是因?yàn)榉謽I(yè)經(jīng)營存在以下問題：（1）由于金融創(chuàng)新，銀行、證券和保險(xiǎn)三者的產(chǎn)品日益趨同，不同金融機(jī)構(gòu)之間的界限變得模糊不清，失去了分業(yè)經(jīng)營的前提。（2）非銀行金融機(jī)構(gòu)對銀行業(yè)的滲透，資本市場對傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的替代，使商業(yè)銀行的生存發(fā)展日益艱難，為了拓展新業(yè)務(wù)、開發(fā)新收入，需要多元化經(jīng)營。（3）國際競爭的加劇和國際金融市場的全球化趨勢推進(jìn)了銀行全能化，分業(yè)經(jīng)營束縛了金融機(jī)構(gòu)特別是銀行的國際競爭力。（4）在金融創(chuàng)新和金融國際化的背景下，分業(yè)經(jīng)營已經(jīng)不再是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的有效辦法，不僅如此，它還會(huì)帶來新的更大的風(fēng)險(xiǎn)。（5）德國和先行放棄分業(yè)經(jīng)營的國家為混業(yè)經(jīng)營提供了成功的先例。[1]

　　2、金融創(chuàng)新如火如荼。20世紀(jì)80年代以來，金融業(yè)進(jìn)入了激烈競爭的時(shí)代，金融機(jī)構(gòu)倒閉事件頻繁發(fā)生，金融業(yè)放松管制、金融自由化以及快速發(fā)展的現(xiàn)代金融工程技術(shù)，推動(dòng)著金融機(jī)構(gòu)為了生存進(jìn)行大量的金融創(chuàng)新，向社會(huì)提供日益豐富多樣的金融產(chǎn)品和服務(wù)，通過這些產(chǎn)品和服務(wù)使得傳統(tǒng)的銀行、證券和保險(xiǎn)行業(yè)之間相互滲透加深，出現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營，如，次級債券等信用衍生產(chǎn)品，最初是一元錢的貸款，通過創(chuàng)新金融衍生產(chǎn)品被放大為幾元甚至十幾元，以致于最后沒有人知道或者去關(guān)心這些金融產(chǎn)品的真正基礎(chǔ)價(jià)值，從而助長了短期投機(jī)行為。這些金融創(chuàng)新產(chǎn)品同時(shí)兼具多個(gè)金融行業(yè)的的性質(zhì)，模糊了金融不同行業(yè)的差別，使分業(yè)監(jiān)管所依據(jù)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制面對挑戰(zhàn)，按照金融機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管職責(zé)劃分的監(jiān)管體制已經(jīng)越來越難以適應(yīng)金融創(chuàng)新的需要。

　　3、金融集團(tuán)日益增多、金融全球化趨勢不斷加深。20世紀(jì)末，一些金融機(jī)構(gòu)為了在全球市場保持競爭力，通過并購本國或外國的其他機(jī)構(gòu)，逐步發(fā)展成為金融集團(tuán)，其市場份額迅速增加，從1990年到2001年金融集團(tuán)在銀行業(yè)的市場份額從53%上升到71%，在證券業(yè)該比例從54%上升到63%，在保險(xiǎn)業(yè)該比例從41%上升到70%。[2]作為推動(dòng)金融全球化發(fā)展的微觀載體，跨國金融集團(tuán)取得了長足的發(fā)展。金融機(jī)構(gòu)日趨龐大和復(fù)雜，使金融資本的流動(dòng)呈現(xiàn)縱橫交錯(cuò)的特征，尤其是發(fā)達(dá)國家之間金融資本的相互滲透和競爭、銀團(tuán)貸款的發(fā)展、銀行業(yè)對證券業(yè)的滲透及其國際化，使一國金融分業(yè)監(jiān)管當(dāng)局對金融集團(tuán)及其跨國業(yè)務(wù)的監(jiān)管顯得力不從心，金融集團(tuán)總體風(fēng)險(xiǎn)和國家金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控難度與日俱增，可能使跨國金融機(jī)構(gòu)處于金融監(jiān)管的相對真空地帶。

　　在金融全球化時(shí)代，由于各國的利率、匯率以及股市緊密關(guān)聯(lián)，一國的經(jīng)濟(jì)、金融運(yùn)行必然受到全球金融市場的影響，特別是一國經(jīng)濟(jì)、金融形勢的動(dòng)蕩，不僅在一定條件下通過全球金融市場迅速傳遞到其他國家，從而對這些國家的經(jīng)濟(jì)和金融構(gòu)成沖擊，還會(huì)演化為地區(qū)性或全球性的金融危機(jī)（如2007年4月以來的美國次貸危機(jī)）。而且，各國在面臨金融動(dòng)蕩時(shí)，可選擇的政策工具和手段受到限制，難以及時(shí)控制局面。

　　總之，金融創(chuàng)新如火如荼，混業(yè)經(jīng)營潮流勢不可擋，金融集團(tuán)化趨勢日益加速，金融國際化浪潮席卷全球，使金融業(yè)內(nèi)各行業(yè)間的界限日益模糊，這一切都對實(shí)行分業(yè)經(jīng)營體制的國家構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，要求金融監(jiān)管必須隨著金融機(jī)構(gòu)商業(yè)運(yùn)作模式的重大轉(zhuǎn)變而作出相應(yīng)調(diào)整。

　　（二）分業(yè)監(jiān)管體制逐步向集中統(tǒng)一監(jiān)管過渡

　　與20世紀(jì)30-80年代西方發(fā)達(dá)國家金融業(yè)存在以美國為代表的分業(yè)經(jīng)營體制和以德國為代表的混業(yè)經(jīng)營體制相對應(yīng)，也存在兩種金融監(jiān)管體制，即以美國為代表的分業(yè)監(jiān)管體制和以德國為代表的集中監(jiān)管體制。

　　20世紀(jì)30年代美國大危機(jī)之后的較長一段時(shí)期，主流經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，實(shí)行銀行機(jī)構(gòu)與證券機(jī)構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營，會(huì)發(fā)生證券業(yè)風(fēng)險(xiǎn)向銀行業(yè)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，會(huì)不利于銀行機(jī)構(gòu)防范金融風(fēng)險(xiǎn)。為此，1933年美國頒布《格拉斯-斯蒂格爾法》率先實(shí)行分業(yè)經(jīng)營，嚴(yán)格限制金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)交叉，相應(yīng)地，為了適應(yīng)分業(yè)經(jīng)營的專業(yè)化和行業(yè)管理的需要，美國便采取了分業(yè)監(jiān)管體制。1933年、1934年、1939年、1940年分別頒布了《證券法》、《證券交易法》、《信托契約法》、《投資公司法和投資顧問法》，1934年特設(shè)了“證券交易委員會(huì)”，逐步形成了貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦儲備系統(tǒng)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（聯(lián)邦一級）等機(jī)構(gòu)監(jiān)管銀行業(yè)、證券交易委員會(huì)監(jiān)管證券業(yè)，以及各州保險(xiǎn)監(jiān)管部門監(jiān)管保險(xiǎn)業(yè)的分業(yè)監(jiān)管模式。強(qiáng)有力的金融監(jiān)管對維護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營，確立公眾信心發(fā)揮了重要作用，使二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)在安全的金融環(huán)境下得到了較快的發(fā)展。隨后其他部分國家，如英國、日本、韓國、加拿大、澳大利亞、新西蘭以及拉美的一些主要國家等，也相繼效仿美國的做法，對金融業(yè)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管。

　　德國、法國等歐洲大陸國家的金融監(jiān)管體制則依然維持集中監(jiān)管的體制模式。二戰(zhàn)后德國被分為兩個(gè)不同性質(zhì)的國家，聯(lián)邦德國在恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的過程中，按照西方體系緩慢建立起金融監(jiān)管體制，直到1961年7月《銀行法》通過后，才有了統(tǒng)一的監(jiān)管框架，建立了隸屬財(cái)政部的聯(lián)邦銀行監(jiān)管局，負(fù)責(zé)對銀行業(yè)的監(jiān)管。聯(lián)邦德國的證券市場發(fā)展落后于西歐其他國家，因此，在證券監(jiān)管方面沒有形成獨(dú)立的體系。民主德國實(shí)行高度集中的中央集權(quán)體制，監(jiān)管體制也是集中統(tǒng)一體制，金融監(jiān)管主體是國家銀行即柏林國家銀行。

　　20世紀(jì)80年代以后，實(shí)行混業(yè)經(jīng)營的國家、金融集團(tuán)日漸增多。在混業(yè)經(jīng)營、金融全球化的背景下，金融風(fēng)險(xiǎn)的傳遞更快、影響也更廣。為了更有效地監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)，控制金融風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對新的挑戰(zhàn)，實(shí)行分業(yè)金融監(jiān)管體制的許多國家和地區(qū)都對各自難以有效發(fā)揮作用的監(jiān)管體制進(jìn)行了改革。從趨勢上看，越來越多的國家認(rèn)為，采用集中監(jiān)管體制更有利于大量出現(xiàn)的跨業(yè)經(jīng)營的金融集團(tuán)的監(jiān)管（謝平等，2004）。概括起來，主要有以下兩種改革情況：

　　一是對分業(yè)監(jiān)管體制進(jìn)行改良，逐步向統(tǒng)一金融監(jiān)管體制過渡。法國和巴西是在分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上設(shè)立牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制實(shí)行了牽頭監(jiān)管體制；中國已經(jīng)認(rèn)識到分業(yè)監(jiān)管體制的局限性，正在進(jìn)行局部修改，目前的金融監(jiān)管呈現(xiàn)出向牽頭監(jiān)管體制過渡的趨勢，《中國人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2008年7月國務(wù)院批準(zhǔn)）明確提出了“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，中國人民銀行會(huì)同中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，以部際聯(lián)席會(huì)議制度的形式，加強(qiáng)貨幣政策與監(jiān)管政策之間以及監(jiān)管政策、法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，建立金融信息共享制度，防范、化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國家金融安全，重大問題提交國務(wù)院決定。”

　　可見，國務(wù)院通過批準(zhǔn)人民銀行“新三定”的形式已將金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制法治化了，國務(wù)院實(shí)質(zhì)上賦予人民銀行作為金融監(jiān)管的牽頭機(jī)構(gòu)建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制；澳大利亞的雙峰式監(jiān)管體制實(shí)質(zhì)上已經(jīng)實(shí)行了部分統(tǒng)一監(jiān)管，其審慎監(jiān)管局負(fù)責(zé)所有金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管，證券投資委員會(huì)負(fù)責(zé)對證券業(yè)、銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管。美國的傘形功能監(jiān)管（1999年后的美國）體制則是在保持傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管格局不變的前提下，對監(jiān)管方式做適當(dāng)調(diào)整。

　　這種對分業(yè)監(jiān)管體制的改革，屬于漸進(jìn)式改革，體現(xiàn)了向統(tǒng)一集中監(jiān)管體制的逐步過渡。

　　二是建立一種更加開放、更加綜合的監(jiān)管體制。實(shí)行統(tǒng)一金融監(jiān)管體制，建立集中統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為改革的目標(biāo)。其典型代表是英國、日本和德國的監(jiān)管體制改革。英國于1997年10月設(shè)立“英國金融服務(wù)監(jiān)管局（FSA）”，對商業(yè)銀行、投資銀行、證券經(jīng)紀(jì)、資產(chǎn)管理、期貨、保險(xiǎn)、信托、租賃等金融服務(wù)功能，以及英國境內(nèi)所有從事銀行及非銀行金融業(yè)務(wù)的公司實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。

　　1997-1998年亞洲金融危機(jī)之后，以日本和韓國為代表的一些亞洲國家開始反思其金融結(jié)構(gòu)和金融監(jiān)管體系，以免在今后重蹈覆轍。日本于1997年6月通過“金融監(jiān)督廳設(shè)置法”，采取統(tǒng)一的監(jiān)管體制，將大藏省金融檢查部和銀行局、證券局的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督部門合并成為金融監(jiān)廳，作為日本總理府的所屬局，負(fù)責(zé)對銀行、證券、保險(xiǎn)及其它金融業(yè)的監(jiān)督、檢查。德國則在1990年東西德統(tǒng)一后，金融監(jiān)管體制在融合中不斷改革和完善，逐步形成“混業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的體制。2002年4月22日，《統(tǒng)一金融服務(wù)監(jiān)管法》通過以后，在合并原來銀行監(jiān)督局（BAKred）、保險(xiǎn)監(jiān)督局（BAV）、證券監(jiān)督局（BAWe）三家機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，于5月1日正式組建成為聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BAFin），負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管約2 700家銀行、800家金融服務(wù)機(jī)構(gòu)和超過700家的保險(xiǎn)公司。而監(jiān)管框架對于金融控股公司監(jiān)管的安排，日本采取的是統(tǒng)一監(jiān)管方式，由金融廳統(tǒng)一管理，英國和德國則未進(jìn)行準(zhǔn)入監(jiān)管，重點(diǎn)關(guān)注金融集團(tuán)的合并報(bào)表行為。

　　中國臺灣地區(qū)鑒于金融監(jiān)管的分散化已經(jīng)無法適應(yīng)金融混業(yè)趨勢，監(jiān)管部門也實(shí)施了金融監(jiān)管的統(tǒng)一。2003年7月“立法院”通過了《“行政院金融監(jiān)督管理委員會(huì)”組織法》，將“財(cái)政部”、“中央銀行”和“中央存款保險(xiǎn)公司”下屬的各金融監(jiān)管部門合而為一，成立“行政院金融監(jiān)督管理委員會(huì)”，下設(shè)檢查局、銀行局、證期局、保險(xiǎn)局分別執(zhí)行對銀行、保險(xiǎn)與政券機(jī)構(gòu)的檢查與督導(dǎo)。“金融監(jiān)管委員會(huì)”擁有調(diào)查權(quán)，采取功能性管理方式，這與日本的統(tǒng)一監(jiān)管體制是相似的。統(tǒng)一金融監(jiān)管強(qiáng)化了金融控股公司的監(jiān)管力度，在監(jiān)管成本降低、信息交流通暢和責(zé)權(quán)歸屬明確方面提高了監(jiān)管優(yōu)勢。

　　截止1999年，真正實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管的有13個(gè)國家，包括瑞典、挪威、丹麥、冰島、英國、日本、韓國等。截至2002年底，全球范圍內(nèi)至少有46個(gè)國家采取了統(tǒng)一監(jiān)管(包括只對兩個(gè)行業(yè)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管的國家)，如，澳大利亞、加拿大、匈牙利、愛沙尼亞、拉托維亞、盧森堡、愛爾蘭、馬耳他、墨西哥、新加坡等。目前還有部分國家正在考慮建立類似體制，一些已經(jīng)建立部分統(tǒng)一監(jiān)管體制的國家（如墨西哥和南非）則在考慮是否應(yīng)當(dāng)提高統(tǒng)一監(jiān)管程度，建立類似FSA的統(tǒng)一監(jiān)管體制。[3]

　　各國的經(jīng)驗(yàn)證明，金融業(yè)經(jīng)營體制的變遷有一定的必然性，金融業(yè)呈現(xiàn)先分業(yè)經(jīng)營后綜合經(jīng)營發(fā)展的趨勢，金融監(jiān)管體制亦正朝著先分后合的方向演進(jìn)。由此可見，從分業(yè)監(jiān)管到統(tǒng)一監(jiān)管，是一個(gè)歷史發(fā)展過程，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。

　?。ㄈ┟绹鴤阈谓鹑诒O(jiān)管體制的反省與改革預(yù)期

　　1999年之后，美國實(shí)施的是傘形功能監(jiān)管體制，這種監(jiān)管體制的最大特點(diǎn)是“雙重多頭”監(jiān)管。“雙重”是指聯(lián)邦和各州均有金融監(jiān)管的機(jī)構(gòu)、監(jiān)管權(quán)力；“多頭”是指有多個(gè)部門負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，如美聯(lián)儲（FED）、財(cái)政部貨幣監(jiān)理署（OCC）、儲蓄管理局（OTS）、存款保險(xiǎn)公司（FDIC）、證券交易委員會(huì)（SEC）、商品期貨交易委員會(huì)等多個(gè)機(jī)構(gòu)。這樣的格局無疑符合美國一直倡導(dǎo)的分權(quán)和制約的精神，正如格林斯潘在《動(dòng)蕩年代》里寫到的，“幾個(gè)監(jiān)管者比一個(gè)好。”

　　由美國次貸危機(jī)引爆的金融危機(jī)引起了對美國金融監(jiān)管體系的反思，危機(jī)發(fā)生后，三位美國前任金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人在美國眾議院監(jiān)管委員會(huì)2008年10月23日舉行的聽證會(huì)上，都對于金融監(jiān)管發(fā)表了自己的看法。其中，美國證券交易委員會(huì)前主席克里斯托弗-考克斯一語中的：“我們的教訓(xùn)是，依賴金融機(jī)構(gòu)自律是行不通的。”他說，“沒有授權(quán)任何機(jī)構(gòu)和人員監(jiān)督投資銀行控股公司，讓他們放任自流是一個(gè)致命的錯(cuò)誤。”

　　美聯(lián)儲前主席格林斯潘也不得不承認(rèn)：“我原來想當(dāng)然地認(rèn)為銀行和金融機(jī)構(gòu)的自利性（交易的另一方為自身利益將嚴(yán)格把關(guān)，形成金融業(yè)內(nèi)互相監(jiān)管的機(jī)制），能夠在最大程度上保護(hù)股東利益和公司資產(chǎn)安全?，F(xiàn)在看來錯(cuò)了，必須加強(qiáng)政府對金融體系的統(tǒng)一監(jiān)管力度。”

　　眾議院監(jiān)管委員會(huì)主席、加州民主黨議員亨利-瓦克斯曼則呼吁，“應(yīng)從現(xiàn)有的不同委員會(huì)成員中挑選人員組成一個(gè)特別委員會(huì)，賦予這個(gè)委員會(huì)監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)和市場的權(quán)力，讓它創(chuàng)建‘一個(gè)新型、全面的法律體系’，以便彌補(bǔ)現(xiàn)有金融監(jiān)管體系中的漏洞。”他表示，他在國會(huì)17年的經(jīng)歷使他看到，國會(huì)議員的派系之爭使得金融監(jiān)管體系像個(gè)“大雜燴”一樣凌亂不堪。

　　“美國需要一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。”經(jīng)歷了驚心動(dòng)魄的華爾街金融危機(jī)，2008年9月卸任花旗銀行董事長的查爾斯•普林斯說，盡管“危機(jī)有多方面的原因，但像現(xiàn)在這樣一個(gè)管你，一個(gè)管他，還有一個(gè)管其他人當(dāng)然會(huì)出問題”。“這種監(jiān)管體系要追溯到大蕭條之后的上世紀(jì)30年代。當(dāng)時(shí)，人們在不同的時(shí)間加入不同的監(jiān)管層級，一個(gè)1932年，一個(gè)1933年，還有一個(gè)1934年。所以，監(jiān)管體系中既有重復(fù)也有遺漏”。“我們最終需要從這個(gè)體系中走出來，建立一個(gè)像英國那樣的統(tǒng)一的監(jiān)管體系，一個(gè)機(jī)構(gòu)去管理不同的部門”。 如果不是出于刻骨銘心的感受，局外人恐怕很難得出這樣的結(jié)論。

　　傘形監(jiān)管體制曾是美國金融業(yè)發(fā)展繁榮的堅(jiān)實(shí)根基。然而，隨著金融的全球化發(fā)展和金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營的不斷推進(jìn)，“雙重多頭”的監(jiān)管體制出現(xiàn)了越來越多的“縫隙”，并使一些風(fēng)險(xiǎn)極高的金融衍生品成為漏網(wǎng)之魚。

　　其中，最為突出的“縫隙”是各部門、各產(chǎn)品的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，甚至危機(jī)發(fā)生后監(jiān)管部門才發(fā)覺，他們的規(guī)則完全不適應(yīng)他們負(fù)責(zé)監(jiān)管的、已迅速變化了的金融系統(tǒng)。不僅如此，近年來一直有華爾街人士抱怨，美國監(jiān)管體系機(jī)構(gòu)太多，權(quán)限互相重疊。另一方面，監(jiān)管盲點(diǎn)也不鮮見。例如，像CDO（債務(wù)擔(dān)保證券）、CDS（信用違約掉期）這樣的金融衍生產(chǎn)品，到底該由美聯(lián)儲、儲管局，還是證交會(huì)來管沒有明確，以至于誰都沒去管。

　　與此同時(shí)，由于各種監(jiān)管規(guī)則制定得越來越細(xì)，以至于在確保監(jiān)管準(zhǔn)確性的同時(shí)犧牲了監(jiān)管的效率，對市場變化的反應(yīng)速度越來越慢。此外，多頭監(jiān)管的存在，使得沒有任何一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠得到足夠的法律授權(quán)來負(fù)責(zé)整個(gè)金融市場和金融體系的風(fēng)險(xiǎn)。最佳的監(jiān)管時(shí)機(jī)往往因?yàn)闀?huì)議和等待批準(zhǔn)而稍縱即逝。

　　經(jīng)過對傘形監(jiān)管體制監(jiān)管真空與監(jiān)管重疊等體制缺陷的不斷反省和檢討，美國財(cái)政部于2008年3月公布了長達(dá)218頁的美國金融監(jiān)管體制改革藍(lán)圖，美國金融監(jiān)管體制改革是此次金融危機(jī)中美國政府采取的意義最為重大、影響最為深遠(yuǎn)的非常規(guī)應(yīng)對措施。雖然危機(jī)原因重重，但金融監(jiān)管的放松和缺失是其重要的原因之一。相信此次金融危機(jī)過后，一個(gè)全新的功能性統(tǒng)一金融監(jiān)管架構(gòu)出現(xiàn)在美國將為時(shí)不遠(yuǎn)。

　?。ㄋ模┙y(tǒng)一監(jiān)管體制的不斷完善

　　1997年英國工黨政府上臺以來，英國金融業(yè)已由分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向了混業(yè)監(jiān)管，英國金融監(jiān)管體制的改革源于英國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營程度的不斷加深，以及金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管的缺陷日漸暴露。一個(gè)全新的綜合性的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)監(jiān)管局(Financial　Services　Authority)，取代了原有9家獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)（分別是英格蘭銀行的審慎監(jiān)管司(SSBE)、證券與投資管理局(SIB)、私人投資監(jiān)管局(PIA)、投資監(jiān)管局(IMRO)、證券與期貨管理局(SFA)、房屋協(xié)會(huì)委員會(huì)(BSC)、財(cái)政部保險(xiǎn)業(yè)董事會(huì)(IDT)、互助會(huì)委員會(huì)(FSC)和友好協(xié)會(huì)注冊局(RFS)。），還負(fù)責(zé)過去某些不受監(jiān)管的領(lǐng)域，如金融機(jī)構(gòu)與客戶合同中的不公平條款，金融市場行業(yè)準(zhǔn)則，為金融業(yè)提供服務(wù)的律師與會(huì)計(jì)師事務(wù)所等的規(guī)范與監(jiān)管。統(tǒng)一行使對銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)的監(jiān)管職能，從而成為英國整個(gè)金融行業(yè)唯一的監(jiān)管局。同時(shí)，頒布新的金融監(jiān)管法律、設(shè)置新的金融監(jiān)管組織及其職能部門、制定新的金融監(jiān)管規(guī)則、確立新的金融監(jiān)管理念、建立新的金融監(jiān)管制衡機(jī)制。

　　英國金融監(jiān)管體制的改革，適應(yīng)了金融混業(yè)發(fā)展的需要，促進(jìn)了金融監(jiān)管效率的提高，樹立了全球金融監(jiān)管改革的典范。從全球?qū)用嫔峡矗慕鹑诒O(jiān)管模式改革，代表著全球金融業(yè)在混業(yè)經(jīng)營時(shí)代的一種發(fā)展方向，對各個(gè)正在邁向混業(yè)經(jīng)營的新興市場經(jīng)濟(jì)國家，也不無啟示與借鑒意義。其一，金融監(jiān)管要“專業(yè)化”，要由具備過硬專業(yè)知識、可靠人品和較強(qiáng)能力的專業(yè)人士從事金融監(jiān)管；其二，金融監(jiān)管要“規(guī)則化”，要以理性的規(guī)則、日程的監(jiān)督代替“運(yùn)動(dòng)式”監(jiān)管；其三，金融監(jiān)管要“責(zé)任化”，要對監(jiān)管失敗或?yàn)^職者予以警示與重罰，不得異地為官，也不得到其負(fù)責(zé)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)任職；其四，金融監(jiān)管要“國際化”，要面向瞬息萬變的國際金融市場進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管；其五，金融監(jiān)管要適應(yīng)形勢的變革不斷創(chuàng)新，探討新時(shí)期金融監(jiān)管的理想模式與可行路徑。

　　從具體實(shí)踐看，統(tǒng)一的功能性監(jiān)管體制代表著一種新興的監(jiān)管理念，也是一種更高級的監(jiān)管體制，由單一機(jī)構(gòu)行使監(jiān)管職能，實(shí)施跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場、跨國界的監(jiān)管協(xié)調(diào)，重點(diǎn)關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其所能發(fā)揮的基本功能，能夠很好地適應(yīng)金融業(yè)務(wù)相互交叉的發(fā)展趨勢，克服多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所造成的重復(fù)和交叉管理，監(jiān)管成本更低，效率更高。

　　但是，統(tǒng)一監(jiān)管體制也有它本身模式的局限性，要發(fā)揮這種模式的優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的制度和機(jī)制約束。既要汲取實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管體制國家的經(jīng)驗(yàn)，更要了解和規(guī)避實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管所遇到的障礙和挑戰(zhàn)。

　　一是建立金融監(jiān)管制衡機(jī)制。在英國，為確保金融服務(wù)監(jiān)管局(Financial　Services　Authority，簡稱FSA)能夠正確地行使《2000年金融服務(wù)和市場法》所賦予的權(quán)力，全面履行其負(fù)有的監(jiān)管職責(zé)，避免冤、假、錯(cuò)案的發(fā)生，同時(shí)也為了制止FSA在金融監(jiān)管中可能發(fā)生的以權(quán)謀私、瀆職行為，英國成立了專門的金融監(jiān)管制約機(jī)構(gòu)“金融服務(wù)和市場特別法庭”(FINANCIAL　SERVICES　AND　MARKET　TRIBUNAL)，并于2001年12月1日與FSA同時(shí)開始運(yùn)作。該法庭主要審理發(fā)生在FSA與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間且經(jīng)雙方協(xié)商難以解決的問題。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，該法庭對金融監(jiān)管案件的審理采取閉門審理、公開審理兩種方式，并以公開審理為主。“金融服務(wù)和市場特別法庭”的成立，無疑能夠促使FSA認(rèn)真依法進(jìn)行監(jiān)管，有助于提高英國金融監(jiān)管甚至整個(gè)金融業(yè)的法制水平。

　　二是避免金融監(jiān)管真空的出現(xiàn)，英國金融服務(wù)監(jiān)管局是在《金融服務(wù)和市場法案2000》及相關(guān)法律法規(guī)框架下運(yùn)行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可是，金融服務(wù)、金融市場產(chǎn)品和操作總是不斷推陳出新的，在金融監(jiān)管和金融市場發(fā)展之間會(huì)存在時(shí)間滯后問題。因此，應(yīng)賦予FSA適時(shí)修訂或司法解釋的權(quán)力，把金融市場發(fā)展中需要納入監(jiān)管范圍的產(chǎn)品或機(jī)構(gòu)及時(shí)添加進(jìn)來。

　　三是建立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與中央銀行之間的信息共享機(jī)制，尤其是在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)危機(jī)需要中央銀行救助時(shí)，救助之前的信息溝通是非常必要的，因此，應(yīng)建立兩機(jī)構(gòu)之間日常的信息共享機(jī)制。

　　四是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和中央銀行的薪酬待遇與大型商業(yè)銀行差距過大，如何平衡使得兩類機(jī)構(gòu)中的優(yōu)秀人才均有發(fā)展空間，也是各國亟待解決的問題。本次金融風(fēng)暴以來，各國對金融機(jī)構(gòu)精英階層的減薪舉措將有助于保持金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和中央銀行人才的穩(wěn)定。

　　通過對上述金融監(jiān)管體制的分析，可以看出，在混業(yè)經(jīng)營和金融全球化的背景下，相比較而言，統(tǒng)一監(jiān)管體制的優(yōu)勢可以更好地發(fā)揮出來。同時(shí)，實(shí)踐中，各個(gè)國家都在改革現(xiàn)行的監(jiān)管體制，越來越多的國家在放棄分業(yè)監(jiān)管體制，或者說分業(yè)監(jiān)管體制逐漸被不完全監(jiān)管體制或集中監(jiān)管體制所替代?？傊鄬みM(jìn)的國家朝著統(tǒng)一監(jiān)管的方向改革，相對保守的國家正在逐步向統(tǒng)一監(jiān)管體制過度，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管體制的國家是越來越多，統(tǒng)一監(jiān)管體制將是未來大多數(shù)國家采取的監(jiān)管體制。

三、中央銀行在金融監(jiān)管體制改革中的作用

　　（一）各國金融監(jiān)管體制中的中央銀行

　　20世紀(jì)80年代以前，世界上大部分國家的中央銀行是金融業(yè)或者是銀行業(yè)的監(jiān)管者。近年來，在中央銀行以外設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的趨勢日益明顯。1997年，英國設(shè)立了金融監(jiān)管服務(wù)局來統(tǒng)一監(jiān)管金融業(yè)。同年，波蘭設(shè)立銀行業(yè)監(jiān)管委員會(huì)。1998年，澳大利亞設(shè)立審慎監(jiān)督局，代替中央銀行對銀行業(yè)實(shí)施監(jiān)管。1998年4月，韓國設(shè)立金融監(jiān)管委員會(huì)。2000年7月，日本將1998年在財(cái)務(wù)?。ㄔ蟛厥。┰O(shè)立的金融監(jiān)督廳升級為日本金融廳，實(shí)行集中監(jiān)管。

　　從各國的實(shí)踐比較來看，歐洲國家和加拿大的中央銀行直接參與金融監(jiān)管的程度比較低，但參與有關(guān)法律的制定和金融管理工作；美國、日本和亞洲新興工業(yè)化國家和地區(qū)以及大洋洲國家的中央銀行仍負(fù)有一定的監(jiān)管責(zé)任；發(fā)展中國家的中央銀行在金融監(jiān)管中發(fā)揮的作用較大，對銀行業(yè)的控制和影響力較強(qiáng)。

　　中央銀行在金融監(jiān)管方面的職能并非可有可無之事，即使那些在中央銀行以外設(shè)立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國家，中央銀行仍然間接地參與金融監(jiān)管活動(dòng)。英國的金融監(jiān)管局不隸屬于英格蘭銀行，但英格蘭銀行在金融監(jiān)管局高層領(lǐng)導(dǎo)中有代表權(quán)。韓國中央銀行的副行長擔(dān)任金融監(jiān)管委員會(huì)的非常委員，有權(quán)要求金融監(jiān)管委員會(huì)在必要時(shí)監(jiān)督某個(gè)金融機(jī)構(gòu)或要求聯(lián)合檢查。波蘭中央銀行行長擔(dān)任銀行業(yè)監(jiān)管委員會(huì)主席，但銀行業(yè)監(jiān)管委員會(huì)是獨(dú)立于中央銀行的。歐洲中央銀行不直接負(fù)責(zé)金融監(jiān)管，但仍在一定程度上參與金融監(jiān)管工作，并享有一定的權(quán)力。在法國新的監(jiān)管體制內(nèi)，中央銀行負(fù)責(zé)銀行業(yè)監(jiān)管，另設(shè)金融監(jiān)管委員會(huì)、信用機(jī)構(gòu)和投資公司委員會(huì)、銀行委員會(huì)共同實(shí)施監(jiān)管，這三個(gè)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在中央銀行內(nèi)，均由中央銀行行長擔(dān)任主席。德國中央銀行也是銀行的輔助監(jiān)管者。瑞典中央銀行的代表參加瑞典金融監(jiān)管局和理事會(huì)。美國中央銀行是銀行監(jiān)管的主體，同時(shí)也是“傘式監(jiān)管人”，負(fù)責(zé)對大型金融控股公司的監(jiān)管。

　　中央銀行在金融監(jiān)管中不可或缺的作用在德國體現(xiàn)得更為突出。在歐盟和歐洲中央銀行體系要求其改革銀行監(jiān)管框架和將中央銀行的功能進(jìn)一步限制在貨幣政策領(lǐng)域的壓力下，德國于2002年仿效英國建立了金融監(jiān)管局，統(tǒng)一監(jiān)管所有金融機(jī)構(gòu)，而作為中央銀行的德意志聯(lián)邦銀行則負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行貨幣政策、提供和維護(hù)支付清算系統(tǒng)以及管理外匯儲備。與英國不同的是，經(jīng)過修訂的《德意志聯(lián)邦銀行法》明確指出，銀行監(jiān)管的組織體系是金融監(jiān)管局和德意志聯(lián)邦銀行之間的協(xié)作體系，從而奠定了二者對銀行的共同監(jiān)管。較為突出的表現(xiàn)是，為節(jié)約監(jiān)管資源，金融監(jiān)管局僅設(shè)在聯(lián)邦一級，不在各州設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；對各州銀行的日常監(jiān)管由德意志銀行代為承擔(dān)并向金融監(jiān)管局報(bào)告，由后者作出最終決定。同時(shí)，德意志銀行是唯一有權(quán)對金融機(jī)構(gòu)行使統(tǒng)計(jì)權(quán)力的機(jī)構(gòu)，金融監(jiān)管局無權(quán)單獨(dú)向金融機(jī)構(gòu)征集任何形式的統(tǒng)計(jì)信息，因行使監(jiān)管職能所必需的信息可從德意志銀行獲??；同時(shí)德意志銀行對涉及金融機(jī)構(gòu)資本金與流動(dòng)性方面的信息所做的報(bào)告也要向金融監(jiān)管局提供。

　　可見，金融監(jiān)管職能的行使不可能完全脫離中央銀行。畢竟，中央銀行依然是最后貸款人，若其沒有監(jiān)管能力，則最后貸款的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)增大。中央銀行的地位和職能決定了其仍是維護(hù)一國經(jīng)濟(jì)和金融穩(wěn)定的主角。

　　（二）中央銀行在金融監(jiān)管中的模式選擇

　　中央銀行在金融監(jiān)管中的模式選擇有三種：（1）中央銀行既承擔(dān)貨幣政策職能又負(fù)責(zé)全面監(jiān)管，按“雙峰原則”在內(nèi)部成立兩個(gè)相對獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)均與中央銀行其他部門保持一定關(guān)系，或者在內(nèi)部采用平行設(shè)置的辦法，如意大利銀行和1998年以前的英格蘭銀行等。（2）中央銀行承擔(dān)貨幣政策職能，同時(shí)只承擔(dān)銀行業(yè)監(jiān)管而不負(fù)責(zé)非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。在大多數(shù)國家，中央銀行仍是商業(yè)銀行的監(jiān)管者。（3）中央銀行只承擔(dān)貨幣政策職能及其相關(guān)的金融服務(wù)，不承擔(dān)金融監(jiān)管職能，金融監(jiān)管職能由新設(shè)立的機(jī)構(gòu)接管對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)也等金融業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管。

　　但是，不論采取何種模式，即使是貨幣政策與銀行監(jiān)管功能在機(jī)構(gòu)上相分離，在宏觀政策層面上，中央銀行也不能不對金融業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)行承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，信息收集的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和貨幣監(jiān)管的有效實(shí)行需要監(jiān)管當(dāng)局與貨幣當(dāng)局的密切合作。這就是說，無論采取什么模式，中央銀行在銀行、其他金融機(jī)構(gòu)和金融市場中的監(jiān)管的作用仍然是極為重要的。在歐洲貨幣聯(lián)盟的機(jī)構(gòu)安排中，貨幣政策是歐洲中央銀行的責(zé)任，銀行監(jiān)管的任務(wù)則按照子公司的原則分散到各成員國，但這并不排除與各國監(jiān)管者、各國的中央銀行之間的信息、觀點(diǎn)交流與合作。

第二章  構(gòu)建我國金融業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管體制的必要性

一、順應(yīng)金融業(yè)綜合經(jīng)營和國際化發(fā)展潮流

　　從當(dāng)前金融業(yè)發(fā)展的實(shí)踐看，我國銀行、證券、保險(xiǎn)之間的聯(lián)系不斷加強(qiáng)，金融業(yè)務(wù)相互摻雜、相互滲透的局面逐步形成，金融機(jī)構(gòu)相互持股現(xiàn)象逐漸增多，金融業(yè)呈現(xiàn)出綜合經(jīng)營的發(fā)展趨勢，已經(jīng)出現(xiàn)集團(tuán)式的、銀行控股模式及實(shí)業(yè)企業(yè)控股式的事實(shí)上的金融控股公司，而且隨著金融業(yè)綜合經(jīng)營的深化，交叉性、跨行業(yè)、跨市場的金融業(yè)務(wù)會(huì)越來越多，金融控股公司將成為未來中國金融業(yè)經(jīng)營的主要形式。金融創(chuàng)新已經(jīng)超越了相應(yīng)的法規(guī)制度和監(jiān)管范圍，對現(xiàn)有以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為特征的分業(yè)監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)。

　　（一）金融機(jī)構(gòu)股權(quán)相互投資逐漸增多、業(yè)務(wù)綜合化程度不斷加深

　　從中國金融機(jī)構(gòu)的實(shí)踐來看，分業(yè)經(jīng)營的防線已被突破。

　　1、商業(yè)銀行投資設(shè)立證券公司。中國國際金融有限公司（以下簡稱中金公司）于1995年8月1日成立，該公司作為中國第一家中外合資投資銀行公司，其業(yè)務(wù)范圍包括境內(nèi)外股票證券的承銷和政府債券的自營和代理買賣等。其成立堪稱中國在完善金融體系和推進(jìn)國內(nèi)資本市場發(fā)育及國際化方面的里程碑。但是，中金公司是由中國建設(shè)銀行和美國摩根•斯坦利集團(tuán)等五家金融機(jī)構(gòu)和投資機(jī)構(gòu)合資組建的，而且中國建設(shè)銀行是最大的股東。這與我國《商業(yè)銀行法》（1995年7月1日起施行）確立的銀行與證券分業(yè)經(jīng)營的原則相抵觸，是對現(xiàn)有《商業(yè)銀行法》的公開違反。

　　2、商業(yè)銀行向境外投資銀行業(yè)務(wù)滲透。發(fā)展全能式金融機(jī)構(gòu)，是國內(nèi)許多金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展目標(biāo)。如，中國銀行的海外機(jī)構(gòu)——中國銀行國際控股有限公司（以下簡稱中銀國際）1998年從倫敦遷至香港，其屬下有中銀國際亞洲有限公司、中銀國際證券有限公司、中銀國際期貨有限公司等多家公司，分別經(jīng)營證券業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)顧問、公司購并、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目融資和銀團(tuán)貸款以及直接投資等業(yè)務(wù)。 [4]

　　3、金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)創(chuàng)新快速發(fā)展。面對生存壓力和激烈的內(nèi)外部競爭，我國金融機(jī)構(gòu)并沒有束手待斃，而是紛紛在業(yè)務(wù)拓展和業(yè)務(wù)創(chuàng)新等方面進(jìn)行積極的實(shí)踐，這種實(shí)踐本身就是金融業(yè)務(wù)混業(yè)經(jīng)營的過程。   

　　自1994年取消國家銀行專業(yè)化分工后，金融業(yè)務(wù)綜合化就開始推進(jìn)，混業(yè)性新產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)。如，保險(xiǎn)代理、證券質(zhì)押、保證金賬戶、投資連結(jié)保險(xiǎn)等。銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)綜合化的結(jié)果，導(dǎo)致不同種類金融機(jī)構(gòu)提供具有替代性的金融產(chǎn)品，擴(kuò)大了銀行、證券、保險(xiǎn)混業(yè)經(jīng)營的基礎(chǔ)。同時(shí)，形成了貨幣市場與資本市場之間聯(lián)結(jié)渠道的多樣化，既可以通過金融機(jī)構(gòu)同時(shí)在兩個(gè)市場運(yùn)作直接連通，也可以通過企業(yè)和居民的資產(chǎn)管理而間接聯(lián)通。兩個(gè)市場的資金融通使得商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司、信托投資公司與基金公司之間的資金往來、資產(chǎn)負(fù)債的相互制約更加明顯。

　　2008年以來，隨著中行控股的中銀基金揭牌，民生金融租賃、招銀金融租賃等銀行系金融租賃公司的相繼成立，商業(yè)銀行綜合化經(jīng)營進(jìn)一步深入。工行提出將盡快完善境內(nèi)外綜合化經(jīng)營布局，積極創(chuàng)造條件進(jìn)入牌照類投行、證券和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)市場。建行也將采取直接投資、并購等方式經(jīng)營投資銀行、資產(chǎn)管理、信托、保險(xiǎn)、基金、租賃和汽車金融等業(yè)務(wù)，以發(fā)揮不同業(yè)務(wù)的協(xié)同效應(yīng)。中行提供的數(shù)據(jù)則顯示，2007年中行投資銀行、直接投資、保險(xiǎn)、租賃、基金等業(yè)務(wù)板塊對全行稅前利潤的貢獻(xiàn)度由上年的7.43%提高到11.45%。

　　經(jīng)國務(wù)院同意，2008年1月16日銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)正式簽署了《中國銀監(jiān)會(huì)與中國保監(jiān)會(huì)關(guān)于加強(qiáng)銀保深層次合作和跨業(yè)監(jiān)管合作諒解備忘錄》，允許商業(yè)銀行和保險(xiǎn)公司開展相互投資的試點(diǎn)，在政策層面為銀行開展綜合經(jīng)營創(chuàng)造了條件。

　　綜上表明，我國銀行、證券、保險(xiǎn)之間資金、業(yè)務(wù)方面的聯(lián)系不斷加強(qiáng)，金融業(yè)務(wù)相互滲透、金融機(jī)構(gòu)相互持股或交叉持股的局面已經(jīng)形成，金融業(yè)呈現(xiàn)出業(yè)務(wù)間混業(yè)、機(jī)構(gòu)間持股的發(fā)展趨勢。對銀行來說，綜合經(jīng)營適應(yīng)了混業(yè)發(fā)展的趨勢，有助于擺脫對傳統(tǒng)經(jīng)營模式的依賴，對我國銀行的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和金融創(chuàng)新具有巨大的推動(dòng)作用。

　　與此相適應(yīng)，我國的立法機(jī)關(guān)以及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制度、政策層面也積極進(jìn)行調(diào)整，為不同行業(yè)背景的金融企業(yè)業(yè)務(wù)創(chuàng)新和彼此進(jìn)入對方業(yè)務(wù)創(chuàng)造了條件，提供了政策依據(jù)（見表1）。[5]

　　表1  我國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營進(jìn)程（部分）

　　（二）集團(tuán)化是混業(yè)經(jīng)營的主要形式

　　隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的深化，銀行、信托、證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)往來日益密切，我國已經(jīng)出現(xiàn)了集團(tuán)式的、銀行控股式及實(shí)業(yè)企業(yè)控股式的事實(shí)上的金融控股公司，具體情況如表2、表3、表4所示。[6]

　　表2   我國金融集團(tuán)模式控股或持股行業(yè)一覽表

　　金融控股公司作為金融機(jī)構(gòu)組織運(yùn)作的一種模式，在整合金融資源、擴(kuò)展業(yè)務(wù)平臺、加快金融創(chuàng)新、提高金融產(chǎn)出效率的同時(shí)，也對當(dāng)前的金融體制和金融監(jiān)管帶來了日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。近年來，隨著電子信息技術(shù)的快速發(fā)展以及金融多元化發(fā)展趨勢，金融衍生產(chǎn)品不斷出現(xiàn)，金融服務(wù)的行業(yè)邊界日漸模糊，金融控股公司發(fā)展出現(xiàn)新趨勢，即使是相對獨(dú)立型金融控股公司，業(yè)務(wù)也表現(xiàn)出復(fù)雜化、橫向化、抽象化等特點(diǎn)，控股公司資本安全、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易等風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管難度大大增加。

　　表3   我國銀行控股模式控股或持股行業(yè)一覽表

　　表4   我國實(shí)業(yè)企業(yè)控股模式控股或持股行業(yè)一覽表

 

　　1、真實(shí)狀況隱蔽化。從發(fā)展趨勢看，金融控股公司更為注重資產(chǎn)和業(yè)務(wù)跨行業(yè)組合，這種組合使得金融集團(tuán)真實(shí)狀況更加隱蔽，有的經(jīng)營者甚至故意通過組合隱瞞真實(shí)狀況，以達(dá)到“監(jiān)管套利”的目的。（1）真實(shí)凈資本模糊不清。為實(shí)現(xiàn)集團(tuán)快速膨脹和擴(kuò)張的目的，部分經(jīng)營者普遍倚重股權(quán)投資形式，通過資本投入將不同行業(yè)的金融機(jī)構(gòu)連接起來。母公司向子公司進(jìn)行權(quán)益投資或者多次轉(zhuǎn)移子公司資本，導(dǎo)致一筆資本在母子公司的報(bào)表中重復(fù)反映。尤其是子公司之間相互持股，股權(quán)關(guān)系顯得更為撲朔迷離，真實(shí)凈資本狀況難以估算。（2）負(fù)債狀況模糊不清。公司通過資本重復(fù)計(jì)算虛增企業(yè)規(guī)模，隱瞞了自身的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，降低了融資門檻并放大財(cái)務(wù)杠桿，使得其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大且難以判斷。（3）集團(tuán)經(jīng)營運(yùn)作狀況含糊不清。隨著集團(tuán)的膨脹和業(yè)務(wù)橫向發(fā)展，機(jī)構(gòu)內(nèi)控管理流于形式，風(fēng)險(xiǎn)防火墻形同虛設(shè)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)、投資者或債權(quán)人均無法全面掌握集團(tuán)真實(shí)狀況并進(jìn)行有效的內(nèi)部控制，容易形成風(fēng)險(xiǎn)誤判。表面上看，單個(gè)母公司或子公司資本充足、財(cái)務(wù)狀況良好穩(wěn)健，但實(shí)際上集團(tuán)整體風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重并直接威脅到金融體系的安全。

　　2、關(guān)聯(lián)交易多樣化。集團(tuán)業(yè)務(wù)發(fā)展的另一個(gè)特點(diǎn)是關(guān)聯(lián)交易多樣化。在集團(tuán)的統(tǒng)一指揮和調(diào)度之下，子公司借助現(xiàn)代信息技術(shù)等手段，進(jìn)一步發(fā)展和創(chuàng)造了多種交易渠道和手段，交易更復(fù)雜，表現(xiàn)形式更多樣，主要有：（1）交易性運(yùn)營，集團(tuán)內(nèi)部不同的實(shí)體為另一實(shí)體利益進(jìn)行的交易；（2）集團(tuán)內(nèi)部短期流動(dòng)性的集中管理；（3）各子公司的綜合業(yè)務(wù)管理及其他業(yè)務(wù)安排；（4）大股東的風(fēng)險(xiǎn)暴露，包括諸如承諾及貸款擔(dān)保等表內(nèi)外的風(fēng)險(xiǎn)暴露；（5）集團(tuán)內(nèi)實(shí)體的資產(chǎn)購買或出售；（6）源于集團(tuán)內(nèi)其他實(shí)體重置客戶資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)暴露；（7）源于保險(xiǎn)和重復(fù)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)讓風(fēng)險(xiǎn)；（8）在集團(tuán)內(nèi)實(shí)體間所進(jìn)行的與第三方當(dāng)事人的風(fēng)險(xiǎn)暴露相關(guān)的交易。雖然集團(tuán)關(guān)聯(lián)交易本身并不是違規(guī)的，但問題是集團(tuán)內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易情況在報(bào)表上往往未能得到真實(shí)反映。特別是跨行業(yè)、非市場性的資金和商品互劃安排、相互擔(dān)保和抵押、內(nèi)部貸款和投資、共享品牌和市場，都可能是用來轉(zhuǎn)移利潤、避稅和逃避監(jiān)管的各種手段。關(guān)聯(lián)交易多樣化使監(jiān)管部門難以進(jìn)行準(zhǔn)確判斷金融控股公司實(shí)際的交易行為。

　　3、內(nèi)部沖突尖銳化。金融控股公司擴(kuò)張中另一常用的手段是大規(guī)模并購或收購。那些被并購的公司，雖然大多處于集團(tuán)產(chǎn)業(yè)鏈的上下游或關(guān)聯(lián)地位，與集團(tuán)公司具有一定的親和力，但都是架構(gòu)獨(dú)立和完整的法人實(shí)體，有各自的利益主張，融合過程中難免會(huì)發(fā)生各種各樣的矛盾和沖突。與此同時(shí)，集團(tuán)中原有的子公司也要以各自所在行業(yè)的規(guī)則去經(jīng)營，希望按照市場分配原則分享最大收益。這樣，集團(tuán)與子公司在經(jīng)營目標(biāo)、價(jià)值判斷、利益分配等問題上的分歧就必然以各種形式表現(xiàn)出來，如商業(yè)銀行向購買其承銷證券的公司提供非正常用途的貸款、證券公司將未售出的證券拋售給其管理下的客戶的信托賬戶等等。

　　不同金融企業(yè)之間的經(jīng)營文化、理念上以及利益上的沖突，減弱了金融集團(tuán)本應(yīng)具有的協(xié)同效應(yīng)和互補(bǔ)效應(yīng)，增加了內(nèi)部協(xié)調(diào)合作的困難，加大了集團(tuán)的內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)。反之，當(dāng)各方利益不一致時(shí)，各子公司的經(jīng)營決策又可能受到母公司不同程度的約束，無法及時(shí)根據(jù)市場變化充分行使經(jīng)營權(quán)，喪失主動(dòng)性，長此以往集團(tuán)內(nèi)部矛盾更加尖銳。另一方面，這些問題也表明：如果缺乏全面、系統(tǒng)、深入的外部監(jiān)管和約束機(jī)制，集團(tuán)各方的利益博弈就很難在市場行為規(guī)范內(nèi)展開。

　　4、風(fēng)險(xiǎn)傳染擴(kuò)大化。近年來國內(nèi)外的一些風(fēng)險(xiǎn)事件顯示：隨著金融控股公司業(yè)務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其對金融體系的潛在威脅也在不斷上升。在風(fēng)險(xiǎn)傳播方面集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部效應(yīng)。公司存在的突出問題之一是內(nèi)控制度不健全，風(fēng)險(xiǎn)管理不嚴(yán)格，當(dāng)某子公司的經(jīng)營不慎或者內(nèi)部控制問題導(dǎo)致的經(jīng)營失敗，會(huì)迅速蔓延到整個(gè)集團(tuán)的其他子公司，形成負(fù)向協(xié)同效應(yīng)，引發(fā)整個(gè)集團(tuán)的經(jīng)營困難甚至破產(chǎn)。其實(shí)現(xiàn)機(jī)制有：①股權(quán)機(jī)制。子公司之間的股權(quán)聯(lián)接成為傳播渠道，尤其是使用負(fù)債資金作為資本投入，一旦風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)會(huì)導(dǎo)致多米諾骨牌式的連鎖反應(yīng)。②關(guān)聯(lián)機(jī)制。子公司之間存在大額交易，當(dāng)某公司風(fēng)險(xiǎn)惡化，將直接威脅其他子公司的財(cái)務(wù)狀況，造成流動(dòng)性枯竭。③拖累機(jī)制。當(dāng)某一公司出現(xiàn)問題，母公司往往會(huì)利用各種資源進(jìn)行挽救，結(jié)果可能會(huì)拖垮整個(gè)集團(tuán)。（2）風(fēng)險(xiǎn)外溢效應(yīng)。由于金融集團(tuán)可以在貨幣市場和資本市場頻繁地進(jìn)行資金轉(zhuǎn)移，當(dāng)集團(tuán)公司和子公司的風(fēng)險(xiǎn)累積到一定程度，會(huì)形成風(fēng)險(xiǎn)外溢，對整個(gè)金融體系造成巨大沖擊，威脅地區(qū)乃至國家的金融安全。

　　（三）金融全球化發(fā)展要求變革傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管體制

　　隨著金融控股公司和綜合經(jīng)營的發(fā)展，各種類型的金融機(jī)構(gòu)不斷進(jìn)行兼并重組，涌現(xiàn)出越來越多的大型金融集團(tuán)和跨國金融企業(yè)。這些大型金融集團(tuán)通過復(fù)雜的金融交易技術(shù)，利用龐大的資金優(yōu)勢和業(yè)務(wù)優(yōu)勢，以及跨國經(jīng)營的全球網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，使以金融機(jī)構(gòu)劃分的各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往十分被動(dòng)，不僅難以把握大型金融集團(tuán)的短期游資、整體風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營績效和資本充足度等情況，而且各監(jiān)管機(jī)構(gòu)更容易被大型金融集團(tuán)“俘獲”，從而違背其成立的初衷。[7]

　　顯然，面對異常迅猛的綜合經(jīng)營和全球化趨勢，傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式已越來越難以適應(yīng)不斷涌現(xiàn)的各種金融創(chuàng)新和跨國業(yè)務(wù)。因此，當(dāng)務(wù)之急，必須未雨綢繆，努力創(chuàng)造條件，適時(shí)擇機(jī)地建立規(guī)范科學(xué)的金融監(jiān)管體制，對跨行業(yè)、跨市場、跨國界的各種金融產(chǎn)品和創(chuàng)新業(yè)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一的功能性監(jiān)管，以防化金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。

二、有效克服現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管體制日漸暴露的弊端

　　當(dāng)前，我國實(shí)行的是以人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)即所謂“一行三會(huì)”為主的金融分業(yè)監(jiān)管體制。這一監(jiān)管體制是在經(jīng)濟(jì)金融改革開放不斷深化的過程中逐步建立起來的，對發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢，提高監(jiān)管效率，避免貨幣政策與監(jiān)管政策在同一平臺上存在的角色沖突具有明顯效果。但是，該體制造成了中央銀行與監(jiān)管部門，以及監(jiān)管部門與監(jiān)管部門之間的行政分割，導(dǎo)致了相互之間的內(nèi)在沖突外部化，市場無所適從的負(fù)效應(yīng)。該體制所表現(xiàn)出來的監(jiān)管沖突、監(jiān)管真空和監(jiān)管重復(fù)；因監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管重點(diǎn)、監(jiān)管制度不同而導(dǎo)致的信息傳遞低效、監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)難度加大、監(jiān)管成本較高等突出問題，直接影響著金融監(jiān)管的效率和績效。

　　（一） 監(jiān)管理念、內(nèi)容和方法落后

　　分業(yè)監(jiān)管體制偏重金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)經(jīng)營的合規(guī)性審批，輕視金融機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管，缺乏對金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的把握，以及金融系統(tǒng)整體風(fēng)險(xiǎn)的考慮；把加強(qiáng)監(jiān)管的重點(diǎn)放在強(qiáng)化現(xiàn)場檢查特別是突擊性大檢查上，而非現(xiàn)場檢查及監(jiān)管的連續(xù)性、系統(tǒng)性不夠。

　　（二） 監(jiān)管重復(fù)與監(jiān)管真空并存

　　按照現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管的要求，金融機(jī)構(gòu)開展交叉性、跨行業(yè)、跨市場業(yè)務(wù)，其業(yè)務(wù)監(jiān)管同時(shí)涉及多個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管部門，多個(gè)監(jiān)管部門同時(shí)對一個(gè)單獨(dú)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，容易出現(xiàn)相互爭權(quán)、重復(fù)監(jiān)管抑或是相互扯皮、推諉責(zé)任、無人監(jiān)管的現(xiàn)象，從而降低了監(jiān)管效率，也使被監(jiān)管機(jī)構(gòu)無所適從或疲于應(yīng)付。如，證券營業(yè)機(jī)構(gòu)為了吸收資金，利用證券回購、代客理財(cái)?shù)裙ぞ咛Ц呃饰召Y金，變相開展銀行業(yè)務(wù)，這種行為本應(yīng)受到查處，但分業(yè)監(jiān)管的結(jié)果往往是“誰也不管”。同時(shí)，分業(yè)監(jiān)管體制下，不同的金融監(jiān)管部門對金融不同行業(yè)發(fā)展與監(jiān)管的政策取向有所差異，比如證券（或保險(xiǎn)）監(jiān)管部門傾向于重視證券（或保險(xiǎn)）行業(yè)自身的發(fā)展，而對該行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)可能向銀行業(yè)滲透或溢出的影響則考慮不足。其結(jié)果容易導(dǎo)致一些部門金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管不力，甚至出現(xiàn)監(jiān)管真空，產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)向其他部門蔓延的現(xiàn)象，而且，金融各監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難且往往忽視全面掌握經(jīng)營多種業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)總體風(fēng)險(xiǎn)程度，整個(gè)監(jiān)管當(dāng)局也不容易把握金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)狀況。因此，機(jī)構(gòu)性監(jiān)管體制難以有效協(xié)調(diào)不同金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)之間的交叉和趨同，容易造成監(jiān)管資源浪費(fèi)與不足并存，加劇金融機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡，并形成金融風(fēng)險(xiǎn)的累積。

　　（三）各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)不力

　　我國金融監(jiān)管部門最早的分工合作機(jī)制始于2000年，央行、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)以三方監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的方式每季度碰頭討論。2003年6月三方（銀監(jiān)會(huì)代替了央行）簽署了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，明確了分工合作框架和協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)年9月召開第一次聯(lián)席會(huì)議，并明確每季度召開一次例會(huì)。然而自2004年3月召開第二次例會(huì)后，該監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議便無疾而終。2004年，“德隆事件”東窗事發(fā)，金融控股集團(tuán)監(jiān)管缺位引起高度重視。此后，跨越銀行、證券、保險(xiǎn)的交叉性金融產(chǎn)品層出不窮，以保險(xiǎn)公司控股、商業(yè)銀行控股以及各種實(shí)業(yè)集團(tuán)控股的內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜、業(yè)務(wù)交叉甚多的大型金融控股集團(tuán)迅速涌現(xiàn)，需要監(jiān)管合作。因此，國務(wù)院2008年8月14日下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》中要求，央行會(huì)同銀行、證券和保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，這一機(jī)制仍然沿襲 “部際聯(lián)席會(huì)議制度”的形式。從以上的變更中可以看出，金融監(jiān)管部門之間的溝通和協(xié)調(diào)是不順暢的。因此，在統(tǒng)一監(jiān)管尚未建立之前，金融監(jiān)管部門之間的溝通和協(xié)調(diào)是急需解決的現(xiàn)實(shí)和重要問題。

　　在金融分業(yè)監(jiān)管條件下，金融監(jiān)管部門之間的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)變得日益重要和復(fù)雜，越來越多的“表外業(yè)務(wù)”需要多家金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)審批和日常監(jiān)管。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)一項(xiàng)交叉性、綜合性新業(yè)務(wù)推出時(shí)，通常需要經(jīng)過多個(gè)監(jiān)管部門長時(shí)間的協(xié)調(diào)才能審批，不僅影響到金融業(yè)務(wù)的創(chuàng)新和發(fā)展，而且影響到監(jiān)管效率和績效。如，股票質(zhì)押貸款的推出需要通過證監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)，保險(xiǎn)資金運(yùn)用的監(jiān)管需要保監(jiān)會(huì)與中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等協(xié)同合作，保險(xiǎn)信用的監(jiān)管至少需要保監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)，金融控股公司的監(jiān)管則需要“一行三會(huì)”的共同合作與協(xié)調(diào)。

　　可見，在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，由于交叉性業(yè)務(wù)和綜合性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管協(xié)調(diào)不力，很難避免爭奪權(quán)力、推諉扯皮、監(jiān)管真空或監(jiān)管重復(fù)的出現(xiàn)。而且，隨著金融業(yè)的對外開放，外資混合型金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入，對金融監(jiān)管協(xié)調(diào)能力的要求將會(huì)更高。

　　歸根結(jié)底，單線多頭的金融監(jiān)管體制需要有良好的文化環(huán)境，即各金融監(jiān)管部門之間的相互協(xié)作和配合是默契的和富有成效的。然而，在一個(gè)不善于合作和人們習(xí)慣和贊成各權(quán)力機(jī)構(gòu)相互制約和平衡的環(huán)境下，以及法制不健全、執(zhí)法不公正的國度里，這種體制難以有效運(yùn)行。因此，欲從根本上解決上述問題，必須改革金融監(jiān)管模式，建立統(tǒng)一金融監(jiān)管體制。

三、符合國家“大部制”改革的新思路

　　黨的十七大報(bào)告提出，“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”、“政府部門應(yīng)逐步向大部制、寬職能、少機(jī)構(gòu)的方向發(fā)展，減少行政層次，解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題”。的確，政府現(xiàn)存管理機(jī)關(guān)部門分割、職責(zé)交叉、政出多門、相互掣肘的情況十分突出。如，農(nóng)業(yè)管理方面，產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個(gè)部、委、局；在人力資源管理方面，勞動(dòng)、人事、教育等部門職能交叉；在外商投資、境外投資等方面，發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目核準(zhǔn)，商務(wù)部負(fù)責(zé)企業(yè)設(shè)立及合同核準(zhǔn)；等等。因此，十七大報(bào)告提出了政府管理部門未來改革的方向——大部制。這表明，在新的歷史條件下，我國行政管理體制改革適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所采取的新舉措。

　　所謂“大部制”，即大部門體制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，增加部門業(yè)務(wù)覆蓋范圍，提高行政效能。實(shí)行大部門制，整合現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，解決部門重疊、職責(zé)交叉、政出多門、權(quán)限沖突等問題，將使行政管理的組織形式更好地適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和民主政治建設(shè)的需要；實(shí)行大部門制拓寬了部門職能，部門可以在更大范圍內(nèi)通盤考慮市場運(yùn)行、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面存在的問題，提高決策的科學(xué)性和執(zhí)行的有效性，有利于強(qiáng)化宏觀管理；實(shí)行大部門制有助于劃分部門間的職責(zé)邊界，更好地推行部門責(zé)任追究制，行政首長負(fù)責(zé)制，減少部門間推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生，有利于明確部門責(zé)任；實(shí)行大部門制將壓縮部門數(shù)量，擴(kuò)大部門規(guī)模，精簡領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，減少為部門自身服務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員，使有限的行政資源更多地用于社會(huì)管理和公共服務(wù)，進(jìn)而降低行政成本，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，有利于降低行政成本。

　　2008年2月27日閉幕的十七屆二中全會(huì)，通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，并在公告中強(qiáng)調(diào)“深化行政管理體制改革，是政治體制改革的重要內(nèi)容”，“政府管理體制改革的總趨勢是，逐漸從管制走向服務(wù)，從人治走向法治，從集權(quán)走向分權(quán)。”。首次提出“到2020年建立起比較完善的中國特色社會(huì)主義行政管理體制的總目標(biāo)”。這表明，我國行政體制改革的環(huán)境條件已經(jīng)成熟。

　　行政管理體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，風(fēng)險(xiǎn)性較大，不可能一蹴而就，需要統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)好各個(gè)方面的關(guān)系，分清主次、先后、重點(diǎn)與難點(diǎn)。改革過程中，采用漸進(jìn)式、先易后難，平穩(wěn)有序地推進(jìn)改革，真正把改革的力度和社會(huì)的可承受度有機(jī)結(jié)合起來。目前，主要是對國務(wù)院行政部門進(jìn)行局部調(diào)整，對關(guān)系國計(jì)民生的部門，如農(nóng)業(yè)部門、交通部門等需要多次局部整合、調(diào)整才能完成改革目標(biāo)，對與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定有關(guān)的一些重要部門暫緩改革，如金融監(jiān)管部門，需要因時(shí)、因地、因條件而定。

　　大部制下的統(tǒng)一金融監(jiān)管，是指在政府的部門設(shè)置中，將目前分散在不同部門的金融監(jiān)管職能相對集中統(tǒng)一于一個(gè)監(jiān)管部門，以避免機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理而嚴(yán)重影響金融業(yè)發(fā)展和效率提高。改革金融監(jiān)管體制，實(shí)行統(tǒng)一金融監(jiān)管，不僅能有效克服多個(gè)金融監(jiān)管部門職能交叉、政出多門、多頭管理的弊端，而且與政府部門設(shè)置改革一樣，順應(yīng)了金融業(yè)綜合經(jīng)營和國際化發(fā)展的大趨勢，有利于降低行政成本、提高辦事效率，防化金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定。

第三章  構(gòu)建我國金融業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管體制的條件分析

　　金融監(jiān)管要走在金融業(yè)發(fā)展的前面，才能有效地防范金融風(fēng)險(xiǎn)并為金融創(chuàng)新創(chuàng)造寬松的環(huán)境。因此，從防范風(fēng)險(xiǎn)和鼓勵(lì)創(chuàng)新的角度出發(fā)，應(yīng)探索更高級的金融監(jiān)管模式，即大部制條件下的統(tǒng)一金融監(jiān)管體制。

　　本章通過對金融監(jiān)管體制選擇決定因素和實(shí)行統(tǒng)一金融監(jiān)管應(yīng)具備的條件分析，討論我國目前是否具備實(shí)行統(tǒng)一金融監(jiān)管的條件，從而為下一步應(yīng)采取的改革對策奠定基礎(chǔ)。

一、實(shí)行統(tǒng)一金融監(jiān)管應(yīng)具備的一般條件

　　一般來說，金融監(jiān)管體制的選擇不僅與有關(guān)國家經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展水平相關(guān)，而且與其政治、社會(huì)制度密切相關(guān)?？v觀各國金融監(jiān)管體制變化的歷史可以看出，不同國家、不同時(shí)期金融監(jiān)管體制差異性較大，并且處于不斷完善過程中。實(shí)行統(tǒng)一金融監(jiān)管必須具備以下幾方面的條件：一是金融機(jī)構(gòu)有較強(qiáng)的自我約束和內(nèi)部控制能力；二是有比較完善的法律體系；三是監(jiān)管體系有明確的責(zé)任劃分、良好的協(xié)調(diào)機(jī)制、合理的制度安排以及較快的反應(yīng)操作；四是有較高水平的監(jiān)管人才。若不顧條件，脫離實(shí)際盲目樂觀，急于從分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管過渡，最終只能是削弱不同監(jiān)管主體之間的競爭力，誘發(fā)權(quán)力壟斷和官僚主義，致使統(tǒng)一監(jiān)管的潛在優(yōu)勢喪失。

二、我國實(shí)行統(tǒng)一金融監(jiān)管體制的條件分析

　　（一）金融機(jī)構(gòu)公司治理和內(nèi)控機(jī)制逐步加強(qiáng)

　　金融機(jī)構(gòu)作為一國金融體系的微觀基礎(chǔ)，其公司治理和內(nèi)控機(jī)制的完善與否，直接影響著一國經(jīng)濟(jì)金融的穩(wěn)定與發(fā)展。金融機(jī)構(gòu)公司治理和內(nèi)控的作用在于防范和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健與審慎經(jīng)營，這也是金融監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管的重點(diǎn)所在。目前，我國金融機(jī)構(gòu)的公司治理和內(nèi)控機(jī)制的法律法規(guī)比較完善，有比較完善公司治理的一般規(guī)則和逐步健全的金融領(lǐng)域的特殊治理規(guī)則。

　　依據(jù)公司治理和內(nèi)控機(jī)制方面的法律法規(guī)的要求，金融機(jī)構(gòu)在治理和內(nèi)控機(jī)制方面得到進(jìn)一步完善，主要表現(xiàn)在：一是大力推進(jìn)金融業(yè)股份制改革，使金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了股權(quán)多元化，并按照現(xiàn)代金融企業(yè)制度要求，建立了相對規(guī)范的公司治理架構(gòu)。股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級管理層之間逐步形成了各司其職、有效制衡、協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制。二是各種規(guī)章制度比較完善，為牢固的基礎(chǔ)管理和治理機(jī)制提供條件。三是有比較嚴(yán)格的監(jiān)督檢查和責(zé)任追究，以杜絕有章不循、違規(guī)操作、處罰不力的現(xiàn)象。四是建立了金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警機(jī)制，全面推廣運(yùn)用預(yù)警成果。五是金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計(jì)垂直管理的力度不斷加大，審計(jì)部門在內(nèi)部控制中的地位和作用不斷提高。六是進(jìn)一步健全了風(fēng)險(xiǎn)管理程序與內(nèi)部控制體系的基本框架，提高了風(fēng)險(xiǎn)管理的能力。七是加強(qiáng)了不良資產(chǎn)的監(jiān)測，建立了及時(shí)報(bào)告和處理異常情況的制度。

　　自2002年全國各類商業(yè)銀行全面施行貸款質(zhì)量五級分類管理之后，全部銀行業(yè)、國有銀行以及股份制商業(yè)銀行不良貸款出現(xiàn)連續(xù)不斷下降的趨勢（圖1、圖2所示）。不同年份商業(yè)銀行的數(shù)量不同，個(gè)別年份不良貸款的數(shù)據(jù)不可比，但是，總體上，商業(yè)銀行的數(shù)量在不斷增加，而其不良貸款的數(shù)額和比率卻在不斷下降。

　　尤其是一大批金融企業(yè)（如，中國工商銀行、中國建設(shè)銀行、中國銀行、交通銀行、北京商業(yè)銀行、浦東發(fā)展銀行、太平洋保險(xiǎn)公司、中國人壽保險(xiǎn)公司、海通證券、東北證券……）經(jīng)過股份制改革上市后，在公司治理和經(jīng)營理念上都發(fā)生了深刻變化，其綜合實(shí)力、資產(chǎn)質(zhì)量、盈利能力、管理水平和核心競爭力有了很大提高。截止2008年末，在國內(nèi)A股市場，上市的金融機(jī)構(gòu)達(dá)28家、上市的銀行達(dá)14家。
 
　　圖1  全部銀行業(yè)不良貸款情況表

 
 
　　圖2  國有和股份制商業(yè)銀行不良貸款情況表

 

　　注：2003年全部銀行業(yè)包括國有商業(yè)銀行、政策性銀行和股份制商業(yè)銀行。

　　2004年全部銀行業(yè)包括國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行。

　　2005年全部銀行業(yè)包括國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行和外資銀行。

　　2006年全部銀行業(yè)包括國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行和外資銀行，但是2006年農(nóng)村商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行有新增機(jī)構(gòu)。

　　2007年和2008年的全部銀行業(yè)包括國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行和外資銀行；國有商業(yè)銀行包括中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行、交通銀行；股份制商業(yè)銀行包括中信銀行、光大銀行、華夏銀行、廣東發(fā)展銀行、深圳發(fā)展銀行、招商銀行、上海浦東發(fā)展銀行、興業(yè)銀行、中國民生銀行、恒豐銀行、浙商銀行、渤海銀行。2007年國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)范圍與2006年不同。2008年全部銀行業(yè)、國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)范圍與2007年相同。

　　資料來源:http://www.cbrc.gov.cn/chinese/info/twohome/index.jsp?itemCode=9

　　從一定意義上說，金融機(jī)構(gòu)的公司治理與內(nèi)控機(jī)制應(yīng)置于整個(gè)金融監(jiān)管體系的基礎(chǔ)地位。如果沒有健全的公司治理與內(nèi)控機(jī)制，監(jiān)管就不能發(fā)揮有效的作用。倘若金融機(jī)構(gòu)不能自我約束，那么再完善的法律都將是一紙空文，再嚴(yán)格的政府監(jiān)管也難以避免“上有政策、下有對策”情況的出現(xiàn)。

　　當(dāng)然，部分金融機(jī)構(gòu)和金融上市公司在公司治理與內(nèi)部控制方面仍然存在急需改革和完善的一些問題。如，存在“重業(yè)務(wù)開拓，輕風(fēng)險(xiǎn)管理；重規(guī)模擴(kuò)張，輕理賠償付”的不良傾向，自我約束機(jī)制和創(chuàng)新意識不是很強(qiáng)；一些金融上市公司與控股股東之間的人、財(cái)、物不分，致使上市公司成為大股東或集團(tuán)公司的“提款機(jī)”。又如，存在“內(nèi)部人控制”、信息披露不實(shí)、違法、違規(guī)參與坐莊、操縱股價(jià)，嚴(yán)重?cái)_亂交易秩序、加大金融風(fēng)險(xiǎn)等，嚴(yán)重?fù)p害其他投資者利益；一些中介服務(wù)機(jī)構(gòu)違背職業(yè)道德為企業(yè)做假賬，提供虛假證明；一些投資公司、投資顧問公司、財(cái)務(wù)公司等在工商管理部門登記注冊后即開始從事代客理財(cái)業(yè)務(wù)，控制大量資金炒作股票；一些非正規(guī)募集的入市資金缺乏監(jiān)管和約束，容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

　　（二）經(jīng)濟(jì)金融方面的法律法規(guī)不斷完善

　　改革開放30年來，我國經(jīng)濟(jì)金融方面的法律法規(guī)基本建立起來了，比如說《公司法》、《中國人民銀行法》、《銀行監(jiān)督管理法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》、《商業(yè)銀行法》、《擔(dān)保法》、《票據(jù)法》、《反洗錢法》等法律已經(jīng)施行，有些法律經(jīng)過了幾次修訂。還有更多的比較健全的金融法規(guī)、部門規(guī)章也都在發(fā)揮作用。如，自2003年銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)成立以來，僅上網(wǎng)的“部門規(guī)章”就有45項(xiàng)。又如，證券監(jiān)督管理委員會(huì)上網(wǎng)的“政策法規(guī)”就有80項(xiàng)。

　　但是，我國的法制建設(shè)水平與金融業(yè)的發(fā)展還不能完全相適應(yīng)。一是經(jīng)濟(jì)金融方面的立法還有空白，如，未將金融擔(dān)保公司、評級公司等納入到金融日常監(jiān)管之中。二是立法比較滯后，也不夠注重適時(shí)修訂，沒有及時(shí)把新業(yè)務(wù)、新工具納入到監(jiān)管范圍之內(nèi)，如，金融控股公司。三是司法實(shí)踐中法律得不到遵守的情況在某些領(lǐng)域比較突出；法律對權(quán)力的約束和監(jiān)督還沒有真正到位，有效的監(jiān)督機(jī)制未能形成；司法不公、司法地方保護(hù)問題還比較突出。四是人們自覺守法的程度還達(dá)不到法治的基本要求。

　　當(dāng)前我國市場秩序比較混亂，公平的市場競爭環(huán)境未能形成，社會(huì)信用關(guān)系紊亂，惡意逃債、任意違約、債務(wù)拖欠、商業(yè)欺詐、假冒偽劣等經(jīng)濟(jì)失信現(xiàn)象日益增多，地方保護(hù)主義和部門分割盛行，全國統(tǒng)一市場尚未形成。這些問題的存在大大提高了市場交易的成本，惡化了市場信用環(huán)境和市場秩序，直接影響到市場體系的完善和資源配置效率，對市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基礎(chǔ)和國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展造成極大的危害。

　?。ㄈ┙鹑诒O(jiān)管體系逐步完善

　　歷經(jīng)30年的改革，我國逐步完善并確立了“一行三會(huì)（人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)）”為主的金融分業(yè)監(jiān)管體制。這種體制對發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢，避免貨幣政策與監(jiān)管政策在同一平臺上存在的角色沖突具有明顯效果。

　　但是，現(xiàn)行監(jiān)管體系缺乏明確的責(zé)任劃分、良好的協(xié)調(diào)機(jī)制、以及較快的反應(yīng)操作，分業(yè)監(jiān)管體制造成了中央銀行與監(jiān)管部門，以及監(jiān)管部門之間的行政分割，導(dǎo)致了相互之間的內(nèi)在沖突外部化，市場無所適從的負(fù)效應(yīng)，出現(xiàn)監(jiān)管真空、監(jiān)管沖突和監(jiān)管重復(fù)并存，傳遞信息困難、緊密合作與協(xié)調(diào)難度加大等監(jiān)管結(jié)構(gòu)性突出問題，直接影響監(jiān)管效率和績效。

　?。ㄋ模┙鹑诒O(jiān)管人才不斷增多

　　一個(gè)國家金融監(jiān)管人員的素質(zhì)決定其監(jiān)管的水平。金融業(yè)是一個(gè)最具有創(chuàng)新動(dòng)力的知識、智力和技術(shù)密集型行業(yè)，為適應(yīng)改革開放帶來的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要，我國實(shí)施了金融人才發(fā)展戰(zhàn)略。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是大力發(fā)展了金融教育事業(yè)，初步建立多層次的金融教育體系，培養(yǎng)了大量金融專業(yè)人才。二是加強(qiáng)了金融監(jiān)管人員的在職培訓(xùn)，優(yōu)化其知識結(jié)構(gòu)、提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和監(jiān)管水平。三是引進(jìn)了國際先進(jìn)專業(yè)資格認(rèn)證考試體系，同時(shí)，一些組織也建立了符合中國本土金融環(huán)境的專業(yè)資格認(rèn)證考核體系。另外，通過改革用人機(jī)制和薪金制度，引進(jìn)了一批國內(nèi)外其他部門的優(yōu)秀專門人才，充實(shí)到我國的監(jiān)管隊(duì)伍中來，迅速促進(jìn)監(jiān)管水平的提高。通過這些形式，我國金融監(jiān)管人才不斷增多。

　　但是，我國部分金融從業(yè)人員尚不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)金融活動(dòng)日趨復(fù)雜化和信息化的要求，特別在基層金融和監(jiān)管機(jī)構(gòu)中金融隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不均衡，高學(xué)歷、掌握現(xiàn)代金融業(yè)務(wù)和全面掌握金融、法律、外語、計(jì)算機(jī)知識的復(fù)合型人才較少。在金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管高層，缺乏綜合型的管理人才，尤其是既熟悉國際慣例，又懂計(jì)算機(jī)法律及國內(nèi)金融業(yè)務(wù)的綜合型人才十分匱乏。

　　綜上，可以看出，目前我國金融業(yè)已經(jīng)初步具備統(tǒng)一金融監(jiān)管模式的一些基礎(chǔ)性條件，但是，各個(gè)方面并不十分理想，法制的健全、金融市場化的推進(jìn)、復(fù)合型監(jiān)管人才的產(chǎn)出，都需要全社會(huì)的共同努力才能達(dá)到。因此，進(jìn)一步創(chuàng)造統(tǒng)一金融監(jiān)管所必須具備的條件與積極改革完善金融監(jiān)管體制，應(yīng)同步進(jìn)行，不可偏廢。

第四章  我國金融業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管體制的架構(gòu)設(shè)計(jì)

　　在我國，金融大監(jiān)管是具有前瞻性的制度創(chuàng)新，為了應(yīng)對外國金融企業(yè)的競爭，保證我國金融業(yè)在經(jīng)營中的競爭力，在設(shè)計(jì)中國金融監(jiān)管制度改革框架時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)考慮到未來世界金融市場發(fā)展的趨勢與中國市場的關(guān)系，以及中國金融業(yè)的發(fā)展方向等因素建立新的金融監(jiān)管框架。

　　統(tǒng)一金融監(jiān)管的成功運(yùn)作與其本身良好的制度設(shè)計(jì)密不可分。統(tǒng)一金融監(jiān)管的架構(gòu)的主要內(nèi)容包括：建立統(tǒng)一金融監(jiān)管的目標(biāo)和原則，統(tǒng)一金融監(jiān)管的框架設(shè)計(jì)，統(tǒng)一金融監(jiān)管的運(yùn)行機(jī)制與保障機(jī)制及再監(jiān)管機(jī)制。金融監(jiān)管部門的制度設(shè)計(jì)應(yīng)堅(jiān)持貫徹精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。

一、統(tǒng)一金融監(jiān)管的目標(biāo)和原則

　　根據(jù)國內(nèi)外金融監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，參照現(xiàn)行有關(guān)國際準(zhǔn)則和國際慣例，我國統(tǒng)一金融監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)該是，保證金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行，保護(hù)金融領(lǐng)域消費(fèi)者的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一金融監(jiān)管的目標(biāo)，要把握有效金融監(jiān)管體制的原則。一是以綜合性為要點(diǎn)，協(xié)調(diào)各金融監(jiān)管部門的監(jiān)管，通盤考慮我國金融業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，努力增強(qiáng)金融業(yè)競爭實(shí)力；二是以審慎監(jiān)管為核心，加強(qiáng)金融業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防范和控制，保證金融業(yè)的穩(wěn)定；三是以有效性為原則，注重降低監(jiān)管成本，防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重疊設(shè)置，避免出現(xiàn)監(jiān)管空缺，提高監(jiān)管效率；四是以獨(dú)立性為基礎(chǔ)，提高金融監(jiān)管當(dāng)局的權(quán)威性，賦予金融監(jiān)管當(dāng)局一定的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性與責(zé)任性的統(tǒng)一，保證有關(guān)金融監(jiān)管政策的貫徹執(zhí)行；五是以前瞻性為視角，確定金融監(jiān)管的基本框架，充分考慮到中國加入WTO后金融全球化可能帶來的影響，尤其要考慮到混業(yè)經(jīng)營趨勢給監(jiān)管體制提出的要求；六是以歷史性為基點(diǎn)，建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的金融監(jiān)管體制，把握金融開放與金融發(fā)展的趨勢，逐步完善現(xiàn)行的金融監(jiān)管制度。

二、構(gòu)建科學(xué)合理的金融監(jiān)管組織框架

　　統(tǒng)一金融監(jiān)管的組織框架設(shè)計(jì)為：在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)等金融業(yè)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。

　　統(tǒng)一金融監(jiān)管組織暫命名為中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，其內(nèi)部業(yè)務(wù)職能部門的設(shè)置必須能夠涵蓋所有的金融業(yè)務(wù)及非金融機(jī)構(gòu)的金融活動(dòng)，能夠應(yīng)對現(xiàn)有金融體系的各種風(fēng)險(xiǎn)。按照功能設(shè)置為綜合部、銀行部、證券部、保險(xiǎn)部、信托部、基金部、其他業(yè)務(wù)部門等，其內(nèi)部保障職能部門設(shè)置分為審計(jì)部門、統(tǒng)計(jì)部門、研究部門、政策法規(guī)部門、國際部門、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門等，當(dāng)然，除了以上一些部門外，還應(yīng)當(dāng)有黨群、監(jiān)察、人事等部門。其業(yè)務(wù)和保障部門設(shè)置如圖1所示： 

　　圖3  統(tǒng)一監(jiān)管模式下的金融監(jiān)管組織框架

 

三、建立金融監(jiān)管制衡機(jī)制——金融再監(jiān)管機(jī)制

　　為保證監(jiān)管者正確履行監(jiān)管職能，成熟的監(jiān)管體制通常設(shè)計(jì)有良好的制衡機(jī)制相配套。在英國，為確保FSA嚴(yán)格行使《2000年金融服務(wù)和市場法》所賦予的權(quán)力，防止FSA發(fā)生瀆職行為，專門成立了金融監(jiān)管制約機(jī)構(gòu)——“金融服務(wù)和市場特別法庭”(Financial Services and Market Tribunal)，促使FSA認(rèn)真依法進(jìn)行監(jiān)管，有助于提高英國金融監(jiān)管甚至整個(gè)金融業(yè)的法制水平。該法庭主要審理發(fā)生在FSA與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間且經(jīng)雙方協(xié)商難以解決的問題。

　　金融監(jiān)管缺乏制衡、缺乏對監(jiān)管者的再監(jiān)管，難免會(huì)使監(jiān)管政策忽左忽右、或嚴(yán)或松，引發(fā)市場信心不足，金融業(yè)包括銀行、證券、保險(xiǎn)的穩(wěn)定發(fā)展便只能成為目標(biāo)，而難以成為現(xiàn)實(shí)。

　　首先，缺乏對監(jiān)管者的再監(jiān)管，整體上容易導(dǎo)致監(jiān)管政策產(chǎn)生過大的社會(huì)成本，即監(jiān)管者因關(guān)心本部門的成敗得失，而忽視其行為引起的社會(huì)成本和收益。

　　其次，與整體上增大社會(huì)成本相反，如果缺乏對監(jiān)管者的再監(jiān)管，很可能誘發(fā)監(jiān)管主體內(nèi)部寬容監(jiān)管的道德風(fēng)險(xiǎn)，即放松對金融機(jī)構(gòu)的要求和對風(fēng)險(xiǎn)能力的控制，隱瞞金融機(jī)構(gòu)的不良狀況。

　　再次，如果缺乏對監(jiān)管者的再監(jiān)管，很難避免監(jiān)管主體濫用職權(quán)并使金融機(jī)構(gòu)遭受損失的現(xiàn)象發(fā)生。最后，面對廣泛的業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則，監(jiān)管主體因力量所限而較難逐一落實(shí)。

　　在我國，對金融監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)力必須接受有關(guān)部門的監(jiān)督。當(dāng)被監(jiān)管單位對監(jiān)管部門的處罰不服時(shí)，應(yīng)該有不同系統(tǒng)的單位受理申訴，而不應(yīng)該由金融監(jiān)管部門的上級受理，以確保執(zhí)法的公平、公正、公開。因此，需要成立直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的金融再監(jiān)管局，但考慮以下原因，可由中國人民銀行代為管理并行使職能。

　　第一，中國人民銀行作為國務(wù)院的內(nèi)閣成員單位，其本身是國務(wù)院的組成部分，負(fù)責(zé)整個(gè)金融業(yè)的宏觀監(jiān)控與穩(wěn)定。

　　第二，監(jiān)管職能分離后，中國人民銀行與金融機(jī)構(gòu)之間沒有直接的利害關(guān)系，相對超然的地位有利于代行再監(jiān)管權(quán)。

　　第三，作為國家金融宏觀管理部門，由中國人民銀行行使再監(jiān)管職能，有利于金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。

　　中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)應(yīng)是完完全全的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對監(jiān)管對象進(jìn)行具體監(jiān)督，以及就貨幣信貸政策向中國人民銀行提出反饋意見。在行政監(jiān)管執(zhí)法中主要注重市場準(zhǔn)入管理和日常技術(shù)性監(jiān)管，以避免行業(yè)性普遍違規(guī)行為發(fā)生。

　　金融再監(jiān)管局負(fù)責(zé)對中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)的行政監(jiān)管執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督，負(fù)責(zé)對其監(jiān)管績效進(jìn)行評估，負(fù)責(zé)對其從業(yè)人員的行為規(guī)范進(jìn)行監(jiān)察，并對一切違法、違規(guī)主體及人員依法進(jìn)行處罰。涉及刑罰處罰的，由司法部門管轄，此時(shí)再監(jiān)管局參與公訴。

　　之所以明確提出建立統(tǒng)一金融監(jiān)管的制衡機(jī)制，是為了避免金融大監(jiān)管而造成新部門權(quán)力過大，缺乏責(zé)任約束的情況出現(xiàn)。特別是在設(shè)計(jì)中賦予了人民銀行金融再監(jiān)管職能。

四、建立信息共享機(jī)制

　　貨幣政策是中央銀行的責(zé)任，金融監(jiān)管的任務(wù)則由新設(shè)立的中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)負(fù)責(zé)。信息收集的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、監(jiān)管的有效和貨幣政策的實(shí)施都需要中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)與中央銀行的密切合作。

　　中國人民銀行為履行其制定、執(zhí)行貨幣政策，維護(hù)國家金融穩(wěn)定與安全，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)等職責(zé)，應(yīng)該適時(shí)把握金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營與風(fēng)險(xiǎn)情況。同時(shí)，中國人民銀行作為金融系統(tǒng)的最后貸款人，在維護(hù)國家金融穩(wěn)定和安全方面負(fù)有重任。因此，中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)與中央銀行之間的信息、觀點(diǎn)交流與合作是非常重要和必要的，尤其在個(gè)別金融機(jī)構(gòu)倒閉或金融危機(jī)發(fā)生之前，中央銀行能夠及時(shí)對問題嚴(yán)重的金融機(jī)構(gòu)在了如指掌的基礎(chǔ)上，抓住最佳時(shí)機(jī)進(jìn)行救助或采取綜合措施。

　　如，在英國，鑒于貨幣政策與金融監(jiān)管之間的密切聯(lián)系及相互影響，監(jiān)管職能從英格蘭銀行分離出去后，法律規(guī)定英格蘭銀行與FSA負(fù)責(zé)人交叉參加對方的理事會(huì)，實(shí)行互相介入，以保證二者之間的有效協(xié)調(diào)。這種安排能保證FSA負(fù)責(zé)的金融監(jiān)管與英格蘭銀行負(fù)責(zé)的貨幣政策，在重大的宏觀層面上的決策能夠保持較強(qiáng)的互通性。

　　同時(shí)，F(xiàn)SA統(tǒng)一金融監(jiān)管權(quán)限后，隨即由財(cái)政部、英格蘭銀行和FSA達(dá)成三方諒解備忘錄，明確由英格蘭銀行負(fù)責(zé)金融系統(tǒng)整體上的穩(wěn)定，F(xiàn)SA則負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)、金融市場和清算交收系統(tǒng)的監(jiān)管。諒解備忘錄確立了三者之間協(xié)調(diào)機(jī)制的框架，包括設(shè)立一個(gè)由三方代表組成的常務(wù)委員會(huì)，用于協(xié)調(diào)和商討重要、緊急或相關(guān)事宜；規(guī)定人員在彼此機(jī)構(gòu)中的任職和建立一定的安排以解決信息交流、共享問題；規(guī)定在對外交往上的分工和對內(nèi)事務(wù)上的人事安排，以充分發(fā)揮各個(gè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢又避免監(jiān)管摩擦或真空，等等。

　　在我國，可以借鑒他國成熟的經(jīng)驗(yàn)，通過聯(lián)席會(huì)議的形式簽訂《合作備忘錄》或建立高層定期會(huì)晤制度，也可以采取在兩機(jī)構(gòu)高層管理部門之間相互兼職的形式，建立中央銀行與中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)之間常規(guī)的信息共享機(jī)制。

五、分離中央銀行的機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能

　　中國人民銀行作為中央銀行自1984-1991年對金融業(yè)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，但是1992年、1998年、2003年分別把證券監(jiān)管職能、保險(xiǎn)監(jiān)管職能、銀行監(jiān)管職能從中國人民銀行中分離出來，中國人民銀行主要保留有功能監(jiān)管職能，分離了機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能。

　　根據(jù)2008年7月中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室《關(guān)于中國人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，中國人民銀行職責(zé)由2003年12月27日修改后的《中國人民銀行法》規(guī)定的十三項(xiàng)調(diào)整為十八項(xiàng)。個(gè)別機(jī)構(gòu)監(jiān)管的職能有所強(qiáng)化，如，“管理征信業(yè)，推動(dòng)建立社會(huì)信用體系。”此外，還賦予中國人民銀行一項(xiàng)職責(zé)，即在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，中國人民銀行會(huì)同中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，以部際聯(lián)席會(huì)議制度的形式，加強(qiáng)貨幣政策與監(jiān)管政策之間以及監(jiān)管政策、法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，建立金融信息共享制度，防范、化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國家金融安全，重大問題提交國務(wù)院決定。

　　可見，中國人民銀行享有的法定機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)應(yīng)當(dāng)分離給中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)。但是，隨著中央對廣大農(nóng)村地區(qū)（縣域）改革力度的加大、農(nóng)村金融市場的逐步放開，以及農(nóng)村金融監(jiān)管的缺位的現(xiàn)狀，鑒于人民銀行縣支行在機(jī)構(gòu)、人員、以往的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)、能力等方面的優(yōu)勢，可以借鑒德國的一些做法，考慮由人民銀行縣支行代理負(fù)責(zé)縣域金融業(yè)的全面統(tǒng)一監(jiān)管，并向金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告農(nóng)村金融監(jiān)管的具體情況。既節(jié)約監(jiān)管資源，又加強(qiáng)了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管。

第五章  我國金融業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管體制實(shí)施的現(xiàn)實(shí)選擇

　　統(tǒng)一金融監(jiān)管體制的實(shí)施是一個(gè)適時(shí)、穩(wěn)步推進(jìn)的過程，需要大量的準(zhǔn)備工作。

一、制定新的金融監(jiān)管法規(guī)

　　改革開放以來，為適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展形勢的變化，我國制定了一系列相關(guān)的金融法律、法規(guī)，使得金融監(jiān)管有法可依。截止目前，我國“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管所依據(jù)的法律、法規(guī)至少有100部以上。當(dāng)前面臨著盡快修訂現(xiàn)有金融監(jiān)管方面的法律、法規(guī)，以及補(bǔ)充金融控股公司、網(wǎng)絡(luò)銀行、擔(dān)保公司、評級公司、金融機(jī)構(gòu)市場退出等方面的法律制度，從而制訂統(tǒng)一的完整的一部金融監(jiān)管法律。

　　只有建立規(guī)范的統(tǒng)一的法律體系，才有可能建立目標(biāo)清晰、獨(dú)立、可信的金融監(jiān)管體系。在統(tǒng)一的金融法律體系中，需要明確新成立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管對象的權(quán)力、責(zé)任及義務(wù)，需要規(guī)范不同金融業(yè)務(wù)統(tǒng)一的監(jiān)管理念、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管手段等，達(dá)到規(guī)范金融市場運(yùn)作的目的。通過制定一整套新的游戲規(guī)則，為我國金融業(yè)的發(fā)展和實(shí)施統(tǒng)一金融監(jiān)管提供法律依據(jù)。加強(qiáng)執(zhí)法力度，真正做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。

　　如在英國，為適應(yīng)統(tǒng)一監(jiān)管體制的需要，2000年6月，英國女王正式批準(zhǔn)了《2000年金融服務(wù)和市場法》(Financial Services and Markets Act 2000)。這是一部英國歷史上議院對提案修改達(dá)2 000余次創(chuàng)下修改最多記錄的立法，也是英國建國以來最重要的一部關(guān)于金融服務(wù)的法律，它使得此前制定的一系列用于監(jiān)管金融業(yè)的法律、法規(guī)，如1979年信用協(xié)會(huì)法(the Credit Unions Act 1979)、1982年保險(xiǎn)公司法(the Insurance Companies Act 1982)、1986年金融服務(wù)法(the Financial Services Act 1986)、1986年建筑協(xié)會(huì)法(the Building Societies Act 1986)、1987年銀行法(the Banking Act 1987)、1992年友好協(xié)會(huì)法(the Friendly Societies Act 1992)等，都為其所取代，從而成為英國規(guī)范金融業(yè)的一部“基本法”。

二、倡導(dǎo)和樹立功能型監(jiān)管新理念

　　1993年，哈佛商學(xué)院教授、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者羅伯特•默頓與茲維•博迪提出基于功能觀點(diǎn)的金融體系改革理論。因此，在理論上，按照金融體系所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的功能或金融體系的功能來劃分，金融監(jiān)管模式分為功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管。

　　默頓與博迪認(rèn)為，基于功能觀點(diǎn)的金融體系比基于機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)的金融體系更便于政府的監(jiān)管。這是因?yàn)椋旱谝?，功能觀點(diǎn)著重于預(yù)測在未來實(shí)現(xiàn)中介功能的機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)，有了這些預(yù)測，政府就能夠針對機(jī)構(gòu)的必然變化設(shè)計(jì)政策和監(jiān)管方案，而不是試圖保護(hù)現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)形式。這樣的監(jiān)管方案更具靈活性，更能適應(yīng)不同國家的需要，在金融日益國際化的情況下尤其有用。

　　第二，交易技術(shù)的發(fā)展和交易成本的降低推動(dòng)了金融市場的發(fā)展，模糊了不同金融機(jī)構(gòu)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的界限，也降低了進(jìn)入這個(gè)行業(yè)的門檻。盡管金融產(chǎn)品種類繁多，但從功能的角度看卻是同質(zhì)的，并且在長時(shí)間內(nèi)是相對穩(wěn)定的。因此，從功能的角度從事監(jiān)管的法規(guī)制定與執(zhí)行更穩(wěn)定，亦更有效。

　　第三，從功能的角度從事監(jiān)管，也減少了機(jī)構(gòu)進(jìn)行“管制套利”的可能性。

　　第四，從功能的角度從事監(jiān)管，有利于促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)組織的必要的變革，與此同時(shí)又不必同時(shí)修改與之相關(guān)的監(jiān)管政策或調(diào)整有關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。而從機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)出發(fā)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的這種變動(dòng)則是不可避免的。

　　功能監(jiān)管的優(yōu)勢在于：監(jiān)管的協(xié)調(diào)性高，在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題能夠得到及時(shí)處理和解決；金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)組合總體風(fēng)險(xiǎn)容易判斷；可以避免重復(fù)和交叉監(jiān)管現(xiàn)象的出現(xiàn)，能夠?qū)嵤┛绠a(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場的協(xié)調(diào)，且更具連續(xù)性和一致性，為金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。而機(jī)構(gòu)監(jiān)管則是按照不同機(jī)構(gòu)來劃分監(jiān)管對象的，如銀行機(jī)構(gòu)、證券機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、信托機(jī)構(gòu)等。

　　機(jī)構(gòu)監(jiān)管的優(yōu)勢在于：當(dāng)金融機(jī)構(gòu)從事多項(xiàng)業(yè)務(wù)時(shí)，易于評價(jià)金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品系列風(fēng)險(xiǎn)，尤其在越來越多的風(fēng)險(xiǎn)因素如市場風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等被發(fā)現(xiàn)時(shí)，機(jī)構(gòu)監(jiān)管的方法非常有效；機(jī)構(gòu)監(jiān)管也可以避免不必要的重復(fù)監(jiān)管，在一定程度上提高了監(jiān)管功效，監(jiān)督了監(jiān)管成本。在實(shí)踐中，分業(yè)監(jiān)管實(shí)質(zhì)上就是機(jī)構(gòu)性監(jiān)管。

　　所謂功能監(jiān)管是依據(jù)金融體系基本功能或按照金融體系所提供產(chǎn)品、服務(wù)的功能來劃分監(jiān)管對象，它能夠?qū)嵤┛绠a(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場的協(xié)調(diào)，且更具連續(xù)性和一致性。功能監(jiān)管的具體優(yōu)點(diǎn)主要有三：

　　一是功能性金融監(jiān)管關(guān)注的是金融產(chǎn)品所實(shí)現(xiàn)的基本功能，并以此為依據(jù)確定相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管規(guī)則，從而能有效地解決混業(yè)經(jīng)營條件下金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管歸屬問題，避免監(jiān)管“真空”和多重監(jiān)管現(xiàn)象的出現(xiàn)。

　　二是功能性金融監(jiān)管針對混業(yè)經(jīng)營下金融業(yè)務(wù)交叉現(xiàn)象層出不窮的趨勢，強(qiáng)調(diào)要實(shí)施跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場的監(jiān)管，主張?jiān)O(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來對金融業(yè)實(shí)施整體監(jiān)管。這樣可使監(jiān)管機(jī)構(gòu)的注意力不僅限于各行業(yè)內(nèi)部的金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　三是由于金融產(chǎn)品所實(shí)現(xiàn)的基本功能具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，使得據(jù)此設(shè)計(jì)的監(jiān)管體制和監(jiān)管規(guī)則更具連續(xù)性和一致性，能夠更好地適應(yīng)金融業(yè)在今后發(fā)展中可能出現(xiàn)的各種新情況。

　　鑒于功能監(jiān)管的諸多優(yōu)點(diǎn)，英國、德國等在亞洲金融危機(jī)后即改革原有的金融監(jiān)管體制，建立了統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來對金融業(yè)實(shí)施整體監(jiān)管。我國在實(shí)施統(tǒng)一金融監(jiān)管改革之前，必須大力倡導(dǎo)功能監(jiān)管的理念，使之深入人心，從而為實(shí)施監(jiān)管體制的改革做好充分的思想準(zhǔn)備。

三、改變監(jiān)管方式及重點(diǎn)

　　不管采取什么樣的金融監(jiān)管模式，都必須不留監(jiān)管真空，減少監(jiān)管重復(fù)，提高監(jiān)管效率。金融監(jiān)管模式必須能適應(yīng)金融不斷創(chuàng)新的需要，把新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品、新機(jī)構(gòu)及時(shí)納入到金融監(jiān)管體系之中，統(tǒng)一監(jiān)管模式更有利于做到這一點(diǎn)。同時(shí)，金融監(jiān)管重點(diǎn)及方式必須跟上金融機(jī)構(gòu)商業(yè)模式的變化而變化。如美國監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的一個(gè)特點(diǎn)是向大型銀行機(jī)構(gòu)派駐監(jiān)管小組，開發(fā)了針對大型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管模型，對每家大型機(jī)構(gòu)派約30名的常駐監(jiān)管員。只有這樣，才能規(guī)避或減少大型金融機(jī)構(gòu)倒閉事件和金融危機(jī)的發(fā)生。

　　中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)在成立之時(shí)就應(yīng)當(dāng)采取嶄新的監(jiān)管方式，與銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同，中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)將會(huì)科學(xué)地使用監(jiān)管資源進(jìn)行金融監(jiān)管，提高監(jiān)管效率，最大可能地減少重復(fù)監(jiān)管，不留監(jiān)管空白。同時(shí)，在加強(qiáng)金融監(jiān)管的時(shí)盡可能不壓抑金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新活力，鼓勵(lì)被監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)之間開展有序的金融競爭，努力保持我國金融業(yè)的競爭力。另外，中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)將通過積極關(guān)注金融發(fā)展動(dòng)態(tài)，實(shí)現(xiàn)瞻前監(jiān)管，實(shí)行以非現(xiàn)場監(jiān)管為主、以現(xiàn)場監(jiān)管為輔的監(jiān)管，非常關(guān)注被監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)管理層是否盡職盡責(zé)，等等。

　　從本次美國金融危機(jī)的教訓(xùn)中可以看到，僅僅改革金融監(jiān)管模式是不夠的，還必須提高監(jiān)管效率，及時(shí)改革監(jiān)管重點(diǎn)，使金融監(jiān)管隨著金融機(jī)構(gòu)商業(yè)運(yùn)作模式的變化而改變。在混業(yè)經(jīng)營、金融全球化不斷深化的背景下，發(fā)達(dá)國家尤其是美國，自20世紀(jì)末期開始，金融機(jī)構(gòu)信貸過度擴(kuò)張，金融創(chuàng)新尤其是衍生產(chǎn)品過度發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)這種經(jīng)營模式的重大變化，沒有引起監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管理念作出相應(yīng)的重大調(diào)整，而且放松監(jiān)管，當(dāng)各種矛盾積累到一定程度時(shí)，必然引發(fā)樓市泡沫并觸發(fā)金融體系內(nèi)大量壞賬和流動(dòng)性危機(jī)，最終導(dǎo)致次貸危機(jī)→金融危機(jī)→經(jīng)濟(jì)危機(jī)。例如，傳統(tǒng)銀行的模式是“發(fā)起并持有”，銀行發(fā)起一筆貸款，一直持有它并且收息。但是在過去30年中，這一模式逐步轉(zhuǎn)型為“發(fā)起并銷售，發(fā)起并分散”，銀行把這筆貸款發(fā)放之后，把它銷售出去，把它證券化分散。

　　因此，金融創(chuàng)新是一把雙刃劍，如果不能鑒定、評估及控制其風(fēng)險(xiǎn)，過度發(fā)展就有重蹈美國覆轍的危險(xiǎn)。同時(shí)，金融監(jiān)管重點(diǎn)必須跟上金融機(jī)構(gòu)商業(yè)模式的重大變化，否則，風(fēng)險(xiǎn)積累到一定程度必然會(huì)大規(guī)模地爆發(fā)危機(jī)。

四、審慎選擇改革時(shí)機(jī)

　　金融監(jiān)管架構(gòu)的調(diào)整和重建本身蘊(yùn)含著很多風(fēng)險(xiǎn)，前期必須進(jìn)行深入地分析和研究，在操作過程中應(yīng)審慎推進(jìn)，避免對金融業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

　　好的制度，必須有好的推出時(shí)機(jī)。統(tǒng)一金融監(jiān)管也是如此，若時(shí)機(jī)欠成熟而貿(mào)然推出，很可能效果適得其反。

　　2008年是極不尋常、極不平凡的一年，在歷史罕見的特大自然災(zāi)害和國際金融危機(jī)的不利影響下，國民經(jīng)濟(jì)總體呈現(xiàn)增長較快的發(fā)展態(tài)勢，但是，增速明顯低于改革開放30年的平均增速0.8個(gè)百分點(diǎn)，也大大低于2007年增速2.1個(gè)百分點(diǎn)（見表5）。2009年的經(jīng)濟(jì)形勢依然嚴(yán)峻，宏觀調(diào)控任務(wù)艱巨，因此，至少最近兩年，在金融危機(jī)的影響尚未結(jié)束、經(jīng)濟(jì)尚未走出低谷之時(shí)，不適合進(jìn)行金融監(jiān)管體制的改革。

　　表5     國內(nèi)生產(chǎn)總值增長速度情況表

　　資料來源：http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20090122_402534140.htm

　　在未來的幾年后，如果經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的外部環(huán)境良好，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整初見成效，經(jīng)濟(jì)開始平穩(wěn)較快發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營良好，金融風(fēng)險(xiǎn)適度，金融業(yè)交叉性、跨行業(yè)、跨市場創(chuàng)新產(chǎn)品大量涌現(xiàn)且被投資者普遍接受和廣泛使用，金融監(jiān)管的一系列條件都具備，且大量的準(zhǔn)備工作基本就緒，此時(shí)就可以順勢而為，推出統(tǒng)一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和一切相配套的政策措施。

注：
[1]祁敬宇：《金融監(jiān)管學(xué)》，西安交通大學(xué)出版社，2007年9月第1版第121頁
[2]中國證監(jiān)會(huì)研究中心：“關(guān)于各國金融監(jiān)管體系的研究報(bào)告”第15頁
[3]中國證監(jiān)會(huì)研究中心：“關(guān)于各國金融監(jiān)管體系的研究報(bào)告”第5-11頁。 
[4]張忠軍：《金融業(yè)務(wù)融合與監(jiān)管制度創(chuàng)新》，北京大學(xué)出版社，2007年3月第1版 第70頁
[5]王自力：金融控股公司監(jiān)管選擇(上) 、《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》、2006年9月25日。最近幾年的資料是根據(jù)中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)網(wǎng)站所提供的資料整理。
[6]王自力：“金融控股公司監(jiān)管選擇(上)”、《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》、2006年9月25日。
[7]祁敬宇：《金融監(jiān)管學(xué)》，西安交通大學(xué)出版社，2007年9月第1版第120頁

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