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中國金融業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管架構(gòu)研究
時(shí)間:2009-03-20 作者:王自力

  三十年的改革和開放,逐步確立了中國金融業(yè)的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管體制。隨著金融業(yè)綜合經(jīng)營的日漸深化,金融全球化的迅猛發(fā)展,金融分業(yè)監(jiān)管體制的局限性日益顯現(xiàn),中國金融監(jiān)管體制又處在改革的十字路口。尤其是美國次貸危機(jī)引爆的金融危機(jī)對全世界的影響,更強(qiáng)化了中國金融監(jiān)管體制改革的緊迫性。

  金融監(jiān)管體制的變遷有一定的必然性,一般來講,大都循著“否定之否定”的螺旋形上升路經(jīng),從統(tǒng)一監(jiān)管向分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)化,再從分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管回歸。不過,前后兩種 “統(tǒng)一監(jiān)管”,無論基礎(chǔ)、內(nèi)容,還是形式、效果等都存在較大的差異。黨的十七大報(bào)告已經(jīng)明確我國政府管理部門未來改革的方向——大部制。因此,在適當(dāng)時(shí)機(jī)對我國金融業(yè)采取統(tǒng)一監(jiān)管體制,更適合我國經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的現(xiàn)狀及未來趨勢,也符合國際上大多數(shù)國家金融監(jiān)管變遷的一般規(guī)律。

  本課題通過對國際上大多數(shù)國家金融監(jiān)管體制的變遷進(jìn)行比較分析,揭示出金融監(jiān)管體制演進(jìn)的一般規(guī)律,認(rèn)識到金融監(jiān)管改革與發(fā)展的趨勢和方向,均是朝著統(tǒng)一金融監(jiān)管的體制改革和發(fā)展;根據(jù)我國金融業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制的弊端,論證我國實(shí)行金融業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管體制的必要性;對照分析統(tǒng)一金融監(jiān)管體制所必須具備的條件,可以發(fā)現(xiàn),目前我國已經(jīng)具備統(tǒng)一金融監(jiān)管的基本條件。因此,不失時(shí)機(jī)、順勢而為,建立并實(shí)行統(tǒng)一金融監(jiān)管體制,是提高監(jiān)管效率,免蹈美國金融危機(jī)覆轍的明智之策。最后,課題對我國統(tǒng)一金融監(jiān)管體制進(jìn)行了嘗試性的研究和探討,設(shè)計(jì)了我國統(tǒng)一金融監(jiān)管的體制框架,以及實(shí)施統(tǒng)一金融監(jiān)管體制的現(xiàn)實(shí)選擇。

  第一章  金融監(jiān)管體制的比較分析與演進(jìn)規(guī)律

  本章以國際視野來比較當(dāng)前幾種金融監(jiān)管體制的優(yōu)缺點(diǎn),分析各國金融監(jiān)管體制改革的現(xiàn)實(shí)選擇,從歷史實(shí)踐中得出比較有效的金融體制的發(fā)展方向和趨勢。

一、金融監(jiān)管體制分類

  金融監(jiān)管體制是指金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)確定被監(jiān)管對象的標(biāo)準(zhǔn),是一國關(guān)于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管法規(guī)的機(jī)構(gòu)性體制安排。實(shí)踐中,金融監(jiān)管體制往往與金融業(yè)的經(jīng)營模式有一定的關(guān)系,金融業(yè)的經(jīng)營模式有分業(yè)經(jīng)營和混業(yè)經(jīng)營,相應(yīng)地,金融監(jiān)管體制也有分業(yè)監(jiān)管體制和集中監(jiān)管體制(混業(yè)監(jiān)管體制),還有一種介于二者之間的金融監(jiān)管體制,稱為不完全集中監(jiān)管體制。

  (一)分業(yè)監(jiān)管體制

  分業(yè)監(jiān)管模式也稱為分頭監(jiān)管體制,它是在銀行、證券和保險(xiǎn)領(lǐng)域內(nèi)分別設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu),專司本領(lǐng)域監(jiān)管的體制。目前實(shí)行分業(yè)監(jiān)管模式的代表性國家有意大利、荷蘭、波蘭和中國等。

  分業(yè)監(jiān)管體制的優(yōu)點(diǎn)在于,第一,各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各自不同的專業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域,具有專業(yè)化優(yōu)勢,職責(zé)明確,分工細(xì)致,有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo),提高監(jiān)管效率。第二,具有金融監(jiān)管的競爭優(yōu)勢。每個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間盡管監(jiān)管對象不同,但相互之間也存在競爭壓力,在競爭之中可以提高監(jiān)管效力。

  分業(yè)監(jiān)管體制的缺點(diǎn)有:第一,從整體上看,各分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)龐大,監(jiān)管成本較高,規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。第二,各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)性差,容易出現(xiàn)監(jiān)管真空與監(jiān)管重復(fù),可能引起被監(jiān)管對象的“監(jiān)管套利行為”。 而且,各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)還可能會(huì)在不同金融機(jī)構(gòu)共同參與的金融交易活動(dòng)的監(jiān)管中出現(xiàn)相互爭奪權(quán)力或相互扯皮、推諉責(zé)任的現(xiàn)象,從而降低了監(jiān)管效率。第三,各監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難且往往忽視全面掌握日漸混業(yè)經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)的總體風(fēng)險(xiǎn)狀況,整個(gè)監(jiān)管當(dāng)局也缺乏對金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的把握。第四,多重監(jiān)管目標(biāo)或目標(biāo)不透明,使被監(jiān)管對象難于理解和服從,容易產(chǎn)生分歧,不可避免地產(chǎn)生摩擦。

  (二)集中監(jiān)管體制

  集中監(jiān)管體制也稱為統(tǒng)一監(jiān)管體制或混業(yè)監(jiān)管體制,即對金融機(jī)構(gòu)、金融市場和金融業(yè)務(wù)均由一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全面監(jiān)管的體制,這個(gè)監(jiān)管主體可以是中央銀行或其他專設(shè)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

  早在20世紀(jì)80年代后期,北歐的挪威、丹麥、冰島和瑞典已經(jīng)開始將分散的監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并,成立綜合性的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管模式。1996年以后,日本和韓國也轉(zhuǎn)向這種體制。1997年英國的金融監(jiān)管體制改革最為著名。

  統(tǒng)一監(jiān)管體制的優(yōu)勢在于,第一,成本優(yōu)勢。統(tǒng)一監(jiān)管體制可節(jié)約監(jiān)管者和被監(jiān)管者雙方的資源投入,可集中有效地利用有限的監(jiān)管資源(如現(xiàn)在普遍缺乏的監(jiān)管技術(shù)、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)程度等),更重要的是可以大大降低信息成本,改善信息質(zhì)量,獲得規(guī)模效益。

  第二,改善監(jiān)管環(huán)境。統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)更具有一致性和協(xié)調(diào)性,可倡導(dǎo)統(tǒng)一的監(jiān)管理念,制定統(tǒng)一的監(jiān)管目標(biāo),提供統(tǒng)一的監(jiān)管法規(guī)、工具、方法等,更有效地利用監(jiān)管資源監(jiān)管被監(jiān)管對象所有的經(jīng)營業(yè)務(wù),尤其是金融集團(tuán)的所有業(yè)務(wù),并能更好地察覺其風(fēng)險(xiǎn)所在;避免多重監(jiān)管者不同的監(jiān)管水平、強(qiáng)度和方法的差異,避免被監(jiān)管者面臨不同的監(jiān)管約束而容易鉆監(jiān)管的空子;避免多重機(jī)構(gòu)監(jiān)管容易引發(fā)的不公平競爭、重復(fù)或交叉監(jiān)管、多種分歧等問題;也使消費(fèi)者在其利益受到侵害時(shí),能便利地進(jìn)行投訴,降低相關(guān)信息的費(fèi)用。

  第三,適應(yīng)性強(qiáng)。金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新日新月異,統(tǒng)一監(jiān)管體制可迅速適應(yīng)金融創(chuàng)新的需要,對新機(jī)構(gòu)、新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品能及時(shí)形成監(jiān)管實(shí)務(wù),避免監(jiān)管真空的出現(xiàn),降低新的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)也可減少多重監(jiān)管制度對金融創(chuàng)新的阻礙。

  第四,統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)明確、固定,能為金融機(jī)構(gòu)提供良好的社會(huì)服務(wù),對整個(gè)金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)無旁貸,克服其他體制相互扯皮、推卸責(zé)任、缺乏有效溝通與協(xié)作的弊端,減少監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。

  統(tǒng)一監(jiān)管體制的缺點(diǎn)是:統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏競爭性,權(quán)力巨大,極易出現(xiàn)官僚主義傾向,可能導(dǎo)致潛在的有價(jià)值的信息損失,對潛在問題反應(yīng)遲緩。因此,這種體制要求必須建立一個(gè)能夠使其潛在優(yōu)勢最大化、潛在風(fēng)險(xiǎn)最小化的制度結(jié)構(gòu)與機(jī)制。

  (三)不完全集中監(jiān)管體制

  不完全集中監(jiān)管體制也稱為不完全統(tǒng)一監(jiān)管體制,這是在金融業(yè)綜合經(jīng)營體制下,對完全統(tǒng)一和完全分業(yè)監(jiān)管的一種改進(jìn)型體制。這種體制可按監(jiān)管機(jī)構(gòu)不完全統(tǒng)一和監(jiān)管目標(biāo)不完全統(tǒng)一劃分,具體存在形式有牽頭監(jiān)管體制(巴西、法國)、雙峰式監(jiān)管體制(澳大利亞、奧地利)和傘形功能體制(1999年后的美國)體制等。

  1、牽頭監(jiān)管體制是指在各分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之上設(shè)置一個(gè)牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)工作,實(shí)質(zhì)是一種分業(yè)監(jiān)管體制,是在分業(yè)監(jiān)管主體之間建立了一種合作、磋商與協(xié)調(diào)機(jī)制。巴西是實(shí)行牽頭監(jiān)管體制較典型的國家之一,其國家貨幣委員會(huì)是牽頭監(jiān)管者,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)中央銀行、證券和外匯管理委員會(huì)、私營保險(xiǎn)監(jiān)理署和補(bǔ)充養(yǎng)老金秘書局分別對商業(yè)銀行、證券公司和保險(xiǎn)公司進(jìn)行監(jiān)管。

  2、雙峰式監(jiān)管體制是指根據(jù)監(jiān)管目標(biāo)設(shè)立兩類監(jiān)管機(jī)構(gòu)。一類機(jī)構(gòu)對所有金融機(jī)構(gòu)和金融市場進(jìn)行審慎監(jiān)管,以控制金融業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);另一類機(jī)構(gòu)專門對金融機(jī)構(gòu)的金融業(yè)務(wù)和相關(guān)機(jī)構(gòu)的金融業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。澳大利亞是雙峰式監(jiān)管體制的典型國家。澳大利亞歷史上由中央銀行負(fù)責(zé)銀行業(yè)審慎監(jiān)管,自1998年開始進(jìn)行不完全統(tǒng)一監(jiān)管體制的改革,新成立的澳大利亞審慎監(jiān)管局負(fù)責(zé)所有金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管,證券投資委員會(huì)負(fù)責(zé)對證券業(yè)、銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管。

  3、傘形功能監(jiān)管體制。1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》頒布之后,美國在改進(jìn)原有分業(yè)監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上形成了傘形功能監(jiān)管體制,即對于同時(shí)從事銀行、證券、保險(xiǎn)、互助基金等業(yè)務(wù)的金融持股公司實(shí)行傘形監(jiān)管制度,它從整體上指定聯(lián)邦儲備委員會(huì)為金融持股公司的傘形監(jiān)管者,負(fù)責(zé)該公司的綜合監(jiān)管;同時(shí),金融持股公司又按其所經(jīng)營業(yè)務(wù)的種類接受不同行業(yè)主要功能監(jiān)管者的監(jiān)管;傘形監(jiān)管者與功能監(jiān)管者必須相互協(xié)調(diào)、共同配合。

  不完全監(jiān)管體制的優(yōu)勢在于,第一,與統(tǒng)一監(jiān)管體制相比,一是在一定程度上保持了監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的競爭與制約作用;二是各監(jiān)管主體在其監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)保持了監(jiān)管規(guī)則的一致性,既可發(fā)揮各個(gè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢,還可將多重機(jī)構(gòu)的不利最小化。與完全分業(yè)監(jiān)管體制相比,這種體制降低了多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間互相協(xié)調(diào)的成本和難度。同時(shí),對審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管分別進(jìn)行,避免出現(xiàn)監(jiān)管真空或交叉及重復(fù)監(jiān)管。第二,具有分業(yè)監(jiān)管體制的優(yōu)點(diǎn)。其最大優(yōu)勢是通過牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定期磋商協(xié)調(diào),相互交換信息和密切配合,降低監(jiān)管成本,提高監(jiān)管效率。

  從上述金融監(jiān)管體制的種類來看,任何一種監(jiān)管體制都不是完美的,都有其優(yōu)缺點(diǎn)。一般來講,在金融發(fā)展初期、分業(yè)經(jīng)營的背景下,分業(yè)監(jiān)管體制更能發(fā)揮其優(yōu)勢,更能防范金融風(fēng)險(xiǎn),金融監(jiān)管效率更高;在金融發(fā)展水平較高的情況下,金融業(yè)務(wù)融合程度較深,綜合性金融集團(tuán)和大型銀行較多,統(tǒng)一金融監(jiān)管體制更能防范金融風(fēng)險(xiǎn),更能提高監(jiān)管效率。

二、金融監(jiān)管體制的發(fā)展方向和趨勢

  (一)金融監(jiān)管體制必須隨著金融機(jī)構(gòu)商業(yè)模式的變化而俱進(jìn)

  隨著金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營、金融產(chǎn)品證券化、金融業(yè)務(wù)全球化的不斷深化,要求金融監(jiān)管必須跟上金融機(jī)構(gòu)商業(yè)體制的變化而作出相應(yīng)的變革。否則,會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管失靈,進(jìn)而會(huì)引發(fā)金融危機(jī)。

  1、混業(yè)經(jīng)營已成金融業(yè)主流。20世紀(jì)30-80年代,西方發(fā)達(dá)國家存在兩種金融體制,即以美國為代表的分業(yè)經(jīng)營體制和以德國為代表的混業(yè)經(jīng)營體制。在美國,20世紀(jì)30年代以來,直至1999年10月克林頓總統(tǒng)批準(zhǔn)《金融現(xiàn)代化服務(wù)法案》出臺這一歷史時(shí)期,一直實(shí)行銀行與證券業(yè)分業(yè)經(jīng)營的體制。該法案的頒布使美國重新進(jìn)入混業(yè)經(jīng)營的時(shí)代。在這種背景下,過去追隨美國實(shí)行分業(yè)經(jīng)營的國家,又紛紛放棄分業(yè)經(jīng)營,轉(zhuǎn)向混業(yè)經(jīng)營。英國的金融分業(yè)經(jīng)營一直持續(xù)到1992年;日本在1998年12月徹底放棄分業(yè)經(jīng)營;東歐國家在轉(zhuǎn)型時(shí)也實(shí)行了混業(yè)經(jīng)營;韓國已基本完成了向混業(yè)經(jīng)營的過渡;發(fā)展中國家如拉美的許多國家也實(shí)行了混業(yè)經(jīng)營制度。

  從西方發(fā)達(dá)國家歷史經(jīng)驗(yàn)來看,金融業(yè)大都經(jīng)歷了一個(gè)從混業(yè)、分業(yè)后又混業(yè)的歷史過程。如今,世界上所有發(fā)達(dá)國家和大多數(shù)發(fā)展中國家都實(shí)行了混業(yè)經(jīng)營?;鞓I(yè)經(jīng)營替代分業(yè)經(jīng)營,是因?yàn)榉謽I(yè)經(jīng)營存在以下問題:(1)由于金融創(chuàng)新,銀行、證券和保險(xiǎn)三者的產(chǎn)品日益趨同,不同金融機(jī)構(gòu)之間的界限變得模糊不清,失去了分業(yè)經(jīng)營的前提。(2)非銀行金融機(jī)構(gòu)對銀行業(yè)的滲透,資本市場對傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的替代,使商業(yè)銀行的生存發(fā)展日益艱難,為了拓展新業(yè)務(wù)、開發(fā)新收入,需要多元化經(jīng)營。(3)國際競爭的加劇和國際金融市場的全球化趨勢推進(jìn)了銀行全能化,分業(yè)經(jīng)營束縛了金融機(jī)構(gòu)特別是銀行的國際競爭力。(4)在金融創(chuàng)新和金融國際化的背景下,分業(yè)經(jīng)營已經(jīng)不再是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的有效辦法,不僅如此,它還會(huì)帶來新的更大的風(fēng)險(xiǎn)。(5)德國和先行放棄分業(yè)經(jīng)營的國家為混業(yè)經(jīng)營提供了成功的先例。[1]

  2、金融創(chuàng)新如火如荼。20世紀(jì)80年代以來,金融業(yè)進(jìn)入了激烈競爭的時(shí)代,金融機(jī)構(gòu)倒閉事件頻繁發(fā)生,金融業(yè)放松管制、金融自由化以及快速發(fā)展的現(xiàn)代金融工程技術(shù),推動(dòng)著金融機(jī)構(gòu)為了生存進(jìn)行大量的金融創(chuàng)新,向社會(huì)提供日益豐富多樣的金融產(chǎn)品和服務(wù),通過這些產(chǎn)品和服務(wù)使得傳統(tǒng)的銀行、證券和保險(xiǎn)行業(yè)之間相互滲透加深,出現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營,如,次級債券等信用衍生產(chǎn)品,最初是一元錢的貸款,通過創(chuàng)新金融衍生產(chǎn)品被放大為幾元甚至十幾元,以致于最后沒有人知道或者去關(guān)心這些金融產(chǎn)品的真正基礎(chǔ)價(jià)值,從而助長了短期投機(jī)行為。這些金融創(chuàng)新產(chǎn)品同時(shí)兼具多個(gè)金融行業(yè)的的性質(zhì),模糊了金融不同行業(yè)的差別,使分業(yè)監(jiān)管所依據(jù)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制面對挑戰(zhàn),按照金融機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管職責(zé)劃分的監(jiān)管體制已經(jīng)越來越難以適應(yīng)金融創(chuàng)新的需要。

  3、金融集團(tuán)日益增多、金融全球化趨勢不斷加深。20世紀(jì)末,一些金融機(jī)構(gòu)為了在全球市場保持競爭力,通過并購本國或外國的其他機(jī)構(gòu),逐步發(fā)展成為金融集團(tuán),其市場份額迅速增加,從1990年到2001年金融集團(tuán)在銀行業(yè)的市場份額從53%上升到71%,在證券業(yè)該比例從54%上升到63%,在保險(xiǎn)業(yè)該比例從41%上升到70%。[2]作為推動(dòng)金融全球化發(fā)展的微觀載體,跨國金融集團(tuán)取得了長足的發(fā)展。金融機(jī)構(gòu)日趨龐大和復(fù)雜,使金融資本的流動(dòng)呈現(xiàn)縱橫交錯(cuò)的特征,尤其是發(fā)達(dá)國家之間金融資本的相互滲透和競爭、銀團(tuán)貸款的發(fā)展、銀行業(yè)對證券業(yè)的滲透及其國際化,使一國金融分業(yè)監(jiān)管當(dāng)局對金融集團(tuán)及其跨國業(yè)務(wù)的監(jiān)管顯得力不從心,金融集團(tuán)總體風(fēng)險(xiǎn)和國家金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控難度與日俱增,可能使跨國金融機(jī)構(gòu)處于金融監(jiān)管的相對真空地帶。

  在金融全球化時(shí)代,由于各國的利率、匯率以及股市緊密關(guān)聯(lián),一國的經(jīng)濟(jì)、金融運(yùn)行必然受到全球金融市場的影響,特別是一國經(jīng)濟(jì)、金融形勢的動(dòng)蕩,不僅在一定條件下通過全球金融市場迅速傳遞到其他國家,從而對這些國家的經(jīng)濟(jì)和金融構(gòu)成沖擊,還會(huì)演化為地區(qū)性或全球性的金融危機(jī)(如2007年4月以來的美國次貸危機(jī))。而且,各國在面臨金融動(dòng)蕩時(shí),可選擇的政策工具和手段受到限制,難以及時(shí)控制局面。

  總之,金融創(chuàng)新如火如荼,混業(yè)經(jīng)營潮流勢不可擋,金融集團(tuán)化趨勢日益加速,金融國際化浪潮席卷全球,使金融業(yè)內(nèi)各行業(yè)間的界限日益模糊,這一切都對實(shí)行分業(yè)經(jīng)營體制的國家構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),要求金融監(jiān)管必須隨著金融機(jī)構(gòu)商業(yè)運(yùn)作模式的重大轉(zhuǎn)變而作出相應(yīng)調(diào)整。

  (二)分業(yè)監(jiān)管體制逐步向集中統(tǒng)一監(jiān)管過渡

  與20世紀(jì)30-80年代西方發(fā)達(dá)國家金融業(yè)存在以美國為代表的分業(yè)經(jīng)營體制和以德國為代表的混業(yè)經(jīng)營體制相對應(yīng),也存在兩種金融監(jiān)管體制,即以美國為代表的分業(yè)監(jiān)管體制和以德國為代表的集中監(jiān)管體制。

  20世紀(jì)30年代美國大危機(jī)之后的較長一段時(shí)期,主流經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為,實(shí)行銀行機(jī)構(gòu)與證券機(jī)構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營,會(huì)發(fā)生證券業(yè)風(fēng)險(xiǎn)向銀行業(yè)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象,會(huì)不利于銀行機(jī)構(gòu)防范金融風(fēng)險(xiǎn)。為此,1933年美國頒布《格拉斯-斯蒂格爾法》率先實(shí)行分業(yè)經(jīng)營,嚴(yán)格限制金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)交叉,相應(yīng)地,為了適應(yīng)分業(yè)經(jīng)營的專業(yè)化和行業(yè)管理的需要,美國便采取了分業(yè)監(jiān)管體制。1933年、1934年、1939年、1940年分別頒布了《證券法》、《證券交易法》、《信托契約法》、《投資公司法和投資顧問法》,1934年特設(shè)了“證券交易委員會(huì)”,逐步形成了貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦儲備系統(tǒng)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(聯(lián)邦一級)等機(jī)構(gòu)監(jiān)管銀行業(yè)、證券交易委員會(huì)監(jiān)管證券業(yè),以及各州保險(xiǎn)監(jiān)管部門監(jiān)管保險(xiǎn)業(yè)的分業(yè)監(jiān)管模式。強(qiáng)有力的金融監(jiān)管對維護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營,確立公眾信心發(fā)揮了重要作用,使二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)在安全的金融環(huán)境下得到了較快的發(fā)展。隨后其他部分國家,如英國、日本、韓國、加拿大、澳大利亞、新西蘭以及拉美的一些主要國家等,也相繼效仿美國的做法,對金融業(yè)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管。

  德國、法國等歐洲大陸國家的金融監(jiān)管體制則依然維持集中監(jiān)管的體制模式。二戰(zhàn)后德國被分為兩個(gè)不同性質(zhì)的國家,聯(lián)邦德國在恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的過程中,按照西方體系緩慢建立起金融監(jiān)管體制,直到1961年7月《銀行法》通過后,才有了統(tǒng)一的監(jiān)管框架,建立了隸屬財(cái)政部的聯(lián)邦銀行監(jiān)管局,負(fù)責(zé)對銀行業(yè)的監(jiān)管。聯(lián)邦德國的證券市場發(fā)展落后于西歐其他國家,因此,在證券監(jiān)管方面沒有形成獨(dú)立的體系。民主德國實(shí)行高度集中的中央集權(quán)體制,監(jiān)管體制也是集中統(tǒng)一體制,金融監(jiān)管主體是國家銀行即柏林國家銀行。

  20世紀(jì)80年代以后,實(shí)行混業(yè)經(jīng)營的國家、金融集團(tuán)日漸增多。在混業(yè)經(jīng)營、金融全球化的背景下,金融風(fēng)險(xiǎn)的傳遞更快、影響也更廣。為了更有效地監(jiān)管金融機(jī)構(gòu),控制金融風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)對新的挑戰(zhàn),實(shí)行分業(yè)金融監(jiān)管體制的許多國家和地區(qū)都對各自難以有效發(fā)揮作用的監(jiān)管體制進(jìn)行了改革。從趨勢上看,越來越多的國家認(rèn)為,采用集中監(jiān)管體制更有利于大量出現(xiàn)的跨業(yè)經(jīng)營的金融集團(tuán)的監(jiān)管(謝平等,2004)。概括起來,主要有以下兩種改革情況:

  一是對分業(yè)監(jiān)管體制進(jìn)行改良,逐步向統(tǒng)一金融監(jiān)管體制過渡。法國和巴西是在分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上設(shè)立牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu),建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制實(shí)行了牽頭監(jiān)管體制;中國已經(jīng)認(rèn)識到分業(yè)監(jiān)管體制的局限性,正在進(jìn)行局部修改,目前的金融監(jiān)管呈現(xiàn)出向牽頭監(jiān)管體制過渡的趨勢,《中國人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(2008年7月國務(wù)院批準(zhǔn))明確提出了“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,中國人民銀行會(huì)同中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制,以部際聯(lián)席會(huì)議制度的形式,加強(qiáng)貨幣政策與監(jiān)管政策之間以及監(jiān)管政策、法規(guī)之間的協(xié)調(diào),建立金融信息共享制度,防范、化解金融風(fēng)險(xiǎn),維護(hù)國家金融安全,重大問題提交國務(wù)院決定。”

  可見,國務(wù)院通過批準(zhǔn)人民銀行“新三定”的形式已將金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制法治化了,國務(wù)院實(shí)質(zhì)上賦予人民銀行作為金融監(jiān)管的牽頭機(jī)構(gòu)建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制;澳大利亞的雙峰式監(jiān)管體制實(shí)質(zhì)上已經(jīng)實(shí)行了部分統(tǒng)一監(jiān)管,其審慎監(jiān)管局負(fù)責(zé)所有金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管,證券投資委員會(huì)負(fù)責(zé)對證券業(yè)、銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管。美國的傘形功能監(jiān)管(1999年后的美國)體制則是在保持傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管格局不變的前提下,對監(jiān)管方式做適當(dāng)調(diào)整。

  這種對分業(yè)監(jiān)管體制的改革,屬于漸進(jìn)式改革,體現(xiàn)了向統(tǒng)一集中監(jiān)管體制的逐步過渡。

  二是建立一種更加開放、更加綜合的監(jiān)管體制。實(shí)行統(tǒng)一金融監(jiān)管體制,建立集中統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為改革的目標(biāo)。其典型代表是英國、日本和德國的監(jiān)管體制改革。英國于1997年10月設(shè)立“英國金融服務(wù)監(jiān)管局(FSA)”,對商業(yè)銀行、投資銀行、證券經(jīng)紀(jì)、資產(chǎn)管理、期貨、保險(xiǎn)、信托、租賃等金融服務(wù)功能,以及英國境內(nèi)所有從事銀行及非銀行金融業(yè)務(wù)的公司實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。

  1997-1998年亞洲金融危機(jī)之后,以日本和韓國為代表的一些亞洲國家開始反思其金融結(jié)構(gòu)和金融監(jiān)管體系,以免在今后重蹈覆轍。日本于1997年6月通過“金融監(jiān)督廳設(shè)置法”,采取統(tǒng)一的監(jiān)管體制,將大藏省金融檢查部和銀行局、證券局的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督部門合并成為金融監(jiān)廳,作為日本總理府的所屬局,負(fù)責(zé)對銀行、證券、保險(xiǎn)及其它金融業(yè)的監(jiān)督、檢查。德國則在1990年東西德統(tǒng)一后,金融監(jiān)管體制在融合中不斷改革和完善,逐步形成“混業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的體制。2002年4月22日,《統(tǒng)一金融服務(wù)監(jiān)管法》通過以后,在合并原來銀行監(jiān)督局(BAKred)、保險(xiǎn)監(jiān)督局(BAV)、證券監(jiān)督局(BAWe)三家機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上,于5月1日正式組建成為聯(lián)邦金融監(jiān)管局(BAFin),負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管約2 700家銀行、800家金融服務(wù)機(jī)構(gòu)和超過700家的保險(xiǎn)公司。而監(jiān)管框架對于金融控股公司監(jiān)管的安排,日本采取的是統(tǒng)一監(jiān)管方式,由金融廳統(tǒng)一管理,英國和德國則未進(jìn)行準(zhǔn)入監(jiān)管,重點(diǎn)關(guān)注金融集團(tuán)的合并報(bào)表行為。

  中國臺灣地區(qū)鑒于金融監(jiān)管的分散化已經(jīng)無法適應(yīng)金融混業(yè)趨勢,監(jiān)管部門也實(shí)施了金融監(jiān)管的統(tǒng)一。2003年7月“立法院”通過了《“行政院金融監(jiān)督管理委員會(huì)”組織法》,將“財(cái)政部”、“中央銀行”和“中央存款保險(xiǎn)公司”下屬的各金融監(jiān)管部門合而為一,成立“行政院金融監(jiān)督管理委員會(huì)”,下設(shè)檢查局、銀行局、證期局、保險(xiǎn)局分別執(zhí)行對銀行、保險(xiǎn)與政券機(jī)構(gòu)的檢查與督導(dǎo)。“金融監(jiān)管委員會(huì)”擁有調(diào)查權(quán),采取功能性管理方式,這與日本的統(tǒng)一監(jiān)管體制是相似的。統(tǒng)一金融監(jiān)管強(qiáng)化了金融控股公司的監(jiān)管力度,在監(jiān)管成本降低、信息交流通暢和責(zé)權(quán)歸屬明確方面提高了監(jiān)管優(yōu)勢。

  截止1999年,真正實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管的有13個(gè)國家,包括瑞典、挪威、丹麥、冰島、英國、日本、韓國等。截至2002年底,全球范圍內(nèi)至少有46個(gè)國家采取了統(tǒng)一監(jiān)管(包括只對兩個(gè)行業(yè)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管的國家),如,澳大利亞、加拿大、匈牙利、愛沙尼亞、拉托維亞、盧森堡、愛爾蘭、馬耳他、墨西哥、新加坡等。目前還有部分國家正在考慮建立類似體制,一些已經(jīng)建立部分統(tǒng)一監(jiān)管體制的國家(如墨西哥和南非)則在考慮是否應(yīng)當(dāng)提高統(tǒng)一監(jiān)管程度,建立類似FSA的統(tǒng)一監(jiān)管體制。[3]

  各國的經(jīng)驗(yàn)證明,金融業(yè)經(jīng)營體制的變遷有一定的必然性,金融業(yè)呈現(xiàn)先分業(yè)經(jīng)營后綜合經(jīng)營發(fā)展的趨勢,金融監(jiān)管體制亦正朝著先分后合的方向演進(jìn)。由此可見,從分業(yè)監(jiān)管到統(tǒng)一監(jiān)管,是一個(gè)歷史發(fā)展過程,是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。

 ?。ㄈ┟绹鴤阈谓鹑诒O(jiān)管體制的反省與改革預(yù)期

  1999年之后,美國實(shí)施的是傘形功能監(jiān)管體制,這種監(jiān)管體制的最大特點(diǎn)是“雙重多頭”監(jiān)管。“雙重”是指聯(lián)邦和各州均有金融監(jiān)管的機(jī)構(gòu)、監(jiān)管權(quán)力;“多頭”是指有多個(gè)部門負(fù)有監(jiān)管職責(zé),如美聯(lián)儲(FED)、財(cái)政部貨幣監(jiān)理署(OCC)、儲蓄管理局(OTS)、存款保險(xiǎn)公司(FDIC)、證券交易委員會(huì)(SEC)、商品期貨交易委員會(huì)等多個(gè)機(jī)構(gòu)。這樣的格局無疑符合美國一直倡導(dǎo)的分權(quán)和制約的精神,正如格林斯潘在《動(dòng)蕩年代》里寫到的,“幾個(gè)監(jiān)管者比一個(gè)好。”

  由美國次貸危機(jī)引爆的金融危機(jī)引起了對美國金融監(jiān)管體系的反思,危機(jī)發(fā)生后,三位美國前任金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人在美國眾議院監(jiān)管委員會(huì)2008年10月23日舉行的聽證會(huì)上,都對于金融監(jiān)管發(fā)表了自己的看法。其中,美國證券交易委員會(huì)前主席克里斯托弗-考克斯一語中的:“我們的教訓(xùn)是,依賴金融機(jī)構(gòu)自律是行不通的。”他說,“沒有授權(quán)任何機(jī)構(gòu)和人員監(jiān)督投資銀行控股公司,讓他們放任自流是一個(gè)致命的錯(cuò)誤。”

  美聯(lián)儲前主席格林斯潘也不得不承認(rèn):“我原來想當(dāng)然地認(rèn)為銀行和金融機(jī)構(gòu)的自利性(交易的另一方為自身利益將嚴(yán)格把關(guān),形成金融業(yè)內(nèi)互相監(jiān)管的機(jī)制),能夠在最大程度上保護(hù)股東利益和公司資產(chǎn)安全?,F(xiàn)在看來錯(cuò)了,必須加強(qiáng)政府對金融體系的統(tǒng)一監(jiān)管力度。”

  眾議院監(jiān)管委員會(huì)主席、加州民主黨議員亨利-瓦克斯曼則呼吁,“應(yīng)從現(xiàn)有的不同委員會(huì)成員中挑選人員組成一個(gè)特別委員會(huì),賦予這個(gè)委員會(huì)監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)和市場的權(quán)力,讓它創(chuàng)建‘一個(gè)新型、全面的法律體系’,以便彌補(bǔ)現(xiàn)有金融監(jiān)管體系中的漏洞。”他表示,他在國會(huì)17年的經(jīng)歷使他看到,國會(huì)議員的派系之爭使得金融監(jiān)管體系像個(gè)“大雜燴”一樣凌亂不堪。

  “美國需要一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。”經(jīng)歷了驚心動(dòng)魄的華爾街金融危機(jī),2008年9月卸任花旗銀行董事長的查爾斯•普林斯說,盡管“危機(jī)有多方面的原因,但像現(xiàn)在這樣一個(gè)管你,一個(gè)管他,還有一個(gè)管其他人當(dāng)然會(huì)出問題”。“這種監(jiān)管體系要追溯到大蕭條之后的上世紀(jì)30年代。當(dāng)時(shí),人們在不同的時(shí)間加入不同的監(jiān)管層級,一個(gè)1932年,一個(gè)1933年,還有一個(gè)1934年。所以,監(jiān)管體系中既有重復(fù)也有遺漏”。“我們最終需要從這個(gè)體系中走出來,建立一個(gè)像英國那樣的統(tǒng)一的監(jiān)管體系,一個(gè)機(jī)構(gòu)去管理不同的部門”。 如果不是出于刻骨銘心的感受,局外人恐怕很難得出這樣的結(jié)論。

  傘形監(jiān)管體制曾是美國金融業(yè)發(fā)展繁榮的堅(jiān)實(shí)根基。然而,隨著金融的全球化發(fā)展和金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營的不斷推進(jìn),“雙重多頭”的監(jiān)管體制出現(xiàn)了越來越多的“縫隙”,并使一些風(fēng)險(xiǎn)極高的金融衍生品成為漏網(wǎng)之魚。

  其中,最為突出的“縫隙”是各部門、各產(chǎn)品的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,甚至危機(jī)發(fā)生后監(jiān)管部門才發(fā)覺,他們的規(guī)則完全不適應(yīng)他們負(fù)責(zé)監(jiān)管的、已迅速變化了的金融系統(tǒng)。不僅如此,近年來一直有華爾街人士抱怨,美國監(jiān)管體系機(jī)構(gòu)太多,權(quán)限互相重疊。另一方面,監(jiān)管盲點(diǎn)也不鮮見。例如,像CDO(債務(wù)擔(dān)保證券)、CDS(信用違約掉期)這樣的金融衍生產(chǎn)品,到底該由美聯(lián)儲、儲管局,還是證交會(huì)來管沒有明確,以至于誰都沒去管。

  與此同時(shí),由于各種監(jiān)管規(guī)則制定得越來越細(xì),以至于在確保監(jiān)管準(zhǔn)確性的同時(shí)犧牲了監(jiān)管的效率,對市場變化的反應(yīng)速度越來越慢。此外,多頭監(jiān)管的存在,使得沒有任何一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠得到足夠的法律授權(quán)來負(fù)責(zé)整個(gè)金融市場和金融體系的風(fēng)險(xiǎn)。最佳的監(jiān)管時(shí)機(jī)往往因?yàn)闀?huì)議和等待批準(zhǔn)而稍縱即逝。

  經(jīng)過對傘形監(jiān)管體制監(jiān)管真空與監(jiān)管重疊等體制缺陷的不斷反省和檢討,美國財(cái)政部于2008年3月公布了長達(dá)218頁的美國金融監(jiān)管體制改革藍(lán)圖,美國金融監(jiān)管體制改革是此次金融危機(jī)中美國政府采取的意義最為重大、影響最為深遠(yuǎn)的非常規(guī)應(yīng)對措施。雖然危機(jī)原因重重,但金融監(jiān)管的放松和缺失是其重要的原因之一。相信此次金融危機(jī)過后,一個(gè)全新的功能性統(tǒng)一金融監(jiān)管架構(gòu)出現(xiàn)在美國將為時(shí)不遠(yuǎn)。

 ?。ㄋ模┙y(tǒng)一監(jiān)管體制的不斷完善

  1997年英國工黨政府上臺以來,英國金融業(yè)已由分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向了混業(yè)監(jiān)管,英國金融監(jiān)管體制的改革源于英國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營程度的不斷加深,以及金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管的缺陷日漸暴露。一個(gè)全新的綜合性的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)監(jiān)管局(Financial Services Authority),取代了原有9家獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)(分別是英格蘭銀行的審慎監(jiān)管司(SSBE)、證券與投資管理局(SIB)、私人投資監(jiān)管局(PIA)、投資監(jiān)管局(IMRO)、證券與期貨管理局(SFA)、房屋協(xié)會(huì)委員會(huì)(BSC)、財(cái)政部保險(xiǎn)業(yè)董事會(huì)(IDT)、互助會(huì)委員會(huì)(FSC)和友好協(xié)會(huì)注冊局(RFS)。),還負(fù)責(zé)過去某些不受監(jiān)管的領(lǐng)域,如金融機(jī)構(gòu)與客戶合同中的不公平條款,金融市場行業(yè)準(zhǔn)則,為金融業(yè)提供服務(wù)的律師與會(huì)計(jì)師事務(wù)所等的規(guī)范與監(jiān)管。統(tǒng)一行使對銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)的監(jiān)管職能,從而成為英國整個(gè)金融行業(yè)唯一的監(jiān)管局。同時(shí),頒布新的金融監(jiān)管法律、設(shè)置新的金融監(jiān)管組織及其職能部門、制定新的金融監(jiān)管規(guī)則、確立新的金融監(jiān)管理念、建立新的金融監(jiān)管制衡機(jī)制。

  英國金融監(jiān)管體制的改革,適應(yīng)了金融混業(yè)發(fā)展的需要,促進(jìn)了金融監(jiān)管效率的提高,樹立了全球金融監(jiān)管改革的典范。從全球?qū)用嫔峡矗慕鹑诒O(jiān)管模式改革,代表著全球金融業(yè)在混業(yè)經(jīng)營時(shí)代的一種發(fā)展方向,對各個(gè)正在邁向混業(yè)經(jīng)營的新興市場經(jīng)濟(jì)國家,也不無啟示與借鑒意義。其一,金融監(jiān)管要“專業(yè)化”,要由具備過硬專業(yè)知識、可靠人品和較強(qiáng)能力的專業(yè)人士從事金融監(jiān)管;其二,金融監(jiān)管要“規(guī)則化”,要以理性的規(guī)則、日程的監(jiān)督代替“運(yùn)動(dòng)式”監(jiān)管;其三,金融監(jiān)管要“責(zé)任化”,要對監(jiān)管失敗或?yàn)^職者予以警示與重罰,不得異地為官,也不得到其負(fù)責(zé)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)任職;其四,金融監(jiān)管要“國際化”,要面向瞬息萬變的國際金融市場進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管;其五,金融監(jiān)管要適應(yīng)形勢的變革不斷創(chuàng)新,探討新時(shí)期金融監(jiān)管的理想模式與可行路徑。

  從具體實(shí)踐看,統(tǒng)一的功能性監(jiān)管體制代表著一種新興的監(jiān)管理念,也是一種更高級的監(jiān)管體制,由單一機(jī)構(gòu)行使監(jiān)管職能,實(shí)施跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場、跨國界的監(jiān)管協(xié)調(diào),重點(diǎn)關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其所能發(fā)揮的基本功能,能夠很好地適應(yīng)金融業(yè)務(wù)相互交叉的發(fā)展趨勢,克服多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所造成的重復(fù)和交叉管理,監(jiān)管成本更低,效率更高。

  但是,統(tǒng)一監(jiān)管體制也有它本身模式的局限性,要發(fā)揮這種模式的優(yōu)勢,應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的制度和機(jī)制約束。既要汲取實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管體制國家的經(jīng)驗(yàn),更要了解和規(guī)避實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管所遇到的障礙和挑戰(zhàn)。

  一是建立金融監(jiān)管制衡機(jī)制。在英國,為確保金融服務(wù)監(jiān)管局(Financial Services Authority,簡稱FSA)能夠正確地行使《2000年金融服務(wù)和市場法》所賦予的權(quán)力,全面履行其負(fù)有的監(jiān)管職責(zé),避免冤、假、錯(cuò)案的發(fā)生,同時(shí)也為了制止FSA在金融監(jiān)管中可能發(fā)生的以權(quán)謀私、瀆職行為,英國成立了專門的金融監(jiān)管制約機(jī)構(gòu)“金融服務(wù)和市場特別法庭”(FINANCIAL SERVICES AND MARKET TRIBUNAL),并于2001年12月1日與FSA同時(shí)開始運(yùn)作。該法庭主要審理發(fā)生在FSA與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間且經(jīng)雙方協(xié)商難以解決的問題。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定,該法庭對金融監(jiān)管案件的審理采取閉門審理、公開審理兩種方式,并以公開審理為主。“金融服務(wù)和市場特別法庭”的成立,無疑能夠促使FSA認(rèn)真依法進(jìn)行監(jiān)管,有助于提高英國金融監(jiān)管甚至整個(gè)金融業(yè)的法制水平。

  二是避免金融監(jiān)管真空的出現(xiàn),英國金融服務(wù)監(jiān)管局是在《金融服務(wù)和市場法案2000》及相關(guān)法律法規(guī)框架下運(yùn)行的監(jiān)管機(jī)構(gòu),可是,金融服務(wù)、金融市場產(chǎn)品和操作總是不斷推陳出新的,在金融監(jiān)管和金融市場發(fā)展之間會(huì)存在時(shí)間滯后問題。因此,應(yīng)賦予FSA適時(shí)修訂或司法解釋的權(quán)力,把金融市場發(fā)展中需要納入監(jiān)管范圍的產(chǎn)品或機(jī)構(gòu)及時(shí)添加進(jìn)來。

  三是建立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與中央銀行之間的信息共享機(jī)制,尤其是在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)危機(jī)需要中央銀行救助時(shí),救助之前的信息溝通是非常必要的,因此,應(yīng)建立兩機(jī)構(gòu)之間日常的信息共享機(jī)制。

  四是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和中央銀行的薪酬待遇與大型商業(yè)銀行差距過大,如何平衡使得兩類機(jī)構(gòu)中的優(yōu)秀人才均有發(fā)展空間,也是各國亟待解決的問題。本次金融風(fēng)暴以來,各國對金融機(jī)構(gòu)精英階層的減薪舉措將有助于保持金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和中央銀行人才的穩(wěn)定。

  通過對上述金融監(jiān)管體制的分析,可以看出,在混業(yè)經(jīng)營和金融全球化的背景下,相比較而言,統(tǒng)一監(jiān)管體制的優(yōu)勢可以更好地發(fā)揮出來。同時(shí),實(shí)踐中,各個(gè)國家都在改革現(xiàn)行的監(jiān)管體制,越來越多的國家在放棄分業(yè)監(jiān)管體制,或者說分業(yè)監(jiān)管體制逐漸被不完全監(jiān)管體制或集中監(jiān)管體制所替代??傊鄬みM(jìn)的國家朝著統(tǒng)一監(jiān)管的方向改革,相對保守的國家正在逐步向統(tǒng)一監(jiān)管體制過度,實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管體制的國家是越來越多,統(tǒng)一監(jiān)管體制將是未來大多數(shù)國家采取的監(jiān)管體制。

三、中央銀行在金融監(jiān)管體制改革中的作用

  (一)各國金融監(jiān)管體制中的中央銀行

  20世紀(jì)80年代以前,世界上大部分國家的中央銀行是金融業(yè)或者是銀行業(yè)的監(jiān)管者。近年來,在中央銀行以外設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的趨勢日益明顯。1997年,英國設(shè)立了金融監(jiān)管服務(wù)局來統(tǒng)一監(jiān)管金融業(yè)。同年,波蘭設(shè)立銀行業(yè)監(jiān)管委員會(huì)。1998年,澳大利亞設(shè)立審慎監(jiān)督局,代替中央銀行對銀行業(yè)實(shí)施監(jiān)管。1998年4月,韓國設(shè)立金融監(jiān)管委員會(huì)。2000年7月,日本將1998年在財(cái)務(wù)?。ㄔ蟛厥。┰O(shè)立的金融監(jiān)督廳升級為日本金融廳,實(shí)行集中監(jiān)管。

  從各國的實(shí)踐比較來看,歐洲國家和加拿大的中央銀行直接參與金融監(jiān)管的程度比較低,但參與有關(guān)法律的制定和金融管理工作;美國、日本和亞洲新興工業(yè)化國家和地區(qū)以及大洋洲國家的中央銀行仍負(fù)有一定的監(jiān)管責(zé)任;發(fā)展中國家的中央銀行在金融監(jiān)管中發(fā)揮的作用較大,對銀行業(yè)的控制和影響力較強(qiáng)。

  中央銀行在金融監(jiān)管方面的職能并非可有可無之事,即使那些在中央銀行以外設(shè)立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國家,中央銀行仍然間接地參與金融監(jiān)管活動(dòng)。英國的金融監(jiān)管局不隸屬于英格蘭銀行,但英格蘭銀行在金融監(jiān)管局高層領(lǐng)導(dǎo)中有代表權(quán)。韓國中央銀行的副行長擔(dān)任金融監(jiān)管委員會(huì)的非常委員,有權(quán)要求金融監(jiān)管委員會(huì)在必要時(shí)監(jiān)督某個(gè)金融機(jī)構(gòu)或要求聯(lián)合檢查。波蘭中央銀行行長擔(dān)任銀行業(yè)監(jiān)管委員會(huì)主席,但銀行業(yè)監(jiān)管委員會(huì)是獨(dú)立于中央銀行的。歐洲中央銀行不直接負(fù)責(zé)金融監(jiān)管,但仍在一定程度上參與金融監(jiān)管工作,并享有一定的權(quán)力。在法國新的監(jiān)管體制內(nèi),中央銀行負(fù)責(zé)銀行業(yè)監(jiān)管,另設(shè)金融監(jiān)管委員會(huì)、信用機(jī)構(gòu)和投資公司委員會(huì)、銀行委員會(huì)共同實(shí)施監(jiān)管,這三個(gè)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在中央銀行內(nèi),均由中央銀行行長擔(dān)任主席。德國中央銀行也是銀行的輔助監(jiān)管者。瑞典中央銀行的代表參加瑞典金融監(jiān)管局和理事會(huì)。美國中央銀行是銀行監(jiān)管的主體,同時(shí)也是“傘式監(jiān)管人”,負(fù)責(zé)對大型金融控股公司的監(jiān)管。

  中央銀行在金融監(jiān)管中不可或缺的作用在德國體現(xiàn)得更為突出。在歐盟和歐洲中央銀行體系要求其改革銀行監(jiān)管框架和將中央銀行的功能進(jìn)一步限制在貨幣政策領(lǐng)域的壓力下,德國于2002年仿效英國建立了金融監(jiān)管局,統(tǒng)一監(jiān)管所有金融機(jī)構(gòu),而作為中央銀行的德意志聯(lián)邦銀行則負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行貨幣政策、提供和維護(hù)支付清算系統(tǒng)以及管理外匯儲備。與英國不同的是,經(jīng)過修訂的《德意志聯(lián)邦銀行法》明確指出,銀行監(jiān)管的組織體系是金融監(jiān)管局和德意志聯(lián)邦銀行之間的協(xié)作體系,從而奠定了二者對銀行的共同監(jiān)管。較為突出的表現(xiàn)是,為節(jié)約監(jiān)管資源,金融監(jiān)管局僅設(shè)在聯(lián)邦一級,不在各州設(shè)立分支機(jī)構(gòu);對各州銀行的日常監(jiān)管由德意志銀行代為承擔(dān)并向金融監(jiān)管局報(bào)告,由后者作出最終決定。同時(shí),德意志銀行是唯一有權(quán)對金融機(jī)構(gòu)行使統(tǒng)計(jì)權(quán)力的機(jī)構(gòu),金融監(jiān)管局無權(quán)單獨(dú)向金融機(jī)構(gòu)征集任何形式的統(tǒng)計(jì)信息,因行使監(jiān)管職能所必需的信息可從德意志銀行獲??;同時(shí)德意志銀行對涉及金融機(jī)構(gòu)資本金與流動(dòng)性方面的信息所做的報(bào)告也要向金融監(jiān)管局提供。

  可見,金融監(jiān)管職能的行使不可能完全脫離中央銀行。畢竟,中央銀行依然是最后貸款人,若其沒有監(jiān)管能力,則最后貸款的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)增大。中央銀行的地位和職能決定了其仍是維護(hù)一國經(jīng)濟(jì)和金融穩(wěn)定的主角。

  (二)中央銀行在金融監(jiān)管中的模式選擇

  中央銀行在金融監(jiān)管中的模式選擇有三種:(1)中央銀行既承擔(dān)貨幣政策職能又負(fù)責(zé)全面監(jiān)管,按“雙峰原則”在內(nèi)部成立兩個(gè)相對獨(dú)立的機(jī)構(gòu),這兩個(gè)機(jī)構(gòu)均與中央銀行其他部門保持一定關(guān)系,或者在內(nèi)部采用平行設(shè)置的辦法,如意大利銀行和1998年以前的英格蘭銀行等。(2)中央銀行承擔(dān)貨幣政策職能,同時(shí)只承擔(dān)銀行業(yè)監(jiān)管而不負(fù)責(zé)非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。在大多數(shù)國家,中央銀行仍是商業(yè)銀行的監(jiān)管者。(3)中央銀行只承擔(dān)貨幣政策職能及其相關(guān)的金融服務(wù),不承擔(dān)金融監(jiān)管職能,金融監(jiān)管職能由新設(shè)立的機(jī)構(gòu)接管對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)也等金融業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管。

  但是,不論采取何種模式,即使是貨幣政策與銀行監(jiān)管功能在機(jī)構(gòu)上相分離,在宏觀政策層面上,中央銀行也不能不對金融業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)行承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,信息收集的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和貨幣監(jiān)管的有效實(shí)行需要監(jiān)管當(dāng)局與貨幣當(dāng)局的密切合作。這就是說,無論采取什么模式,中央銀行在銀行、其他金融機(jī)構(gòu)和金融市場中的監(jiān)管的作用仍然是極為重要的。在歐洲貨幣聯(lián)盟的機(jī)構(gòu)安排中,貨幣政策是歐洲中央銀行的責(zé)任,銀行監(jiān)管的任務(wù)則按照子公司的原則分散到各成員國,但這并不排除與各國監(jiān)管者、各國的中央銀行之間的信息、觀點(diǎn)交流與合作。

第二章  構(gòu)建我國金融業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管體制的必要性

一、順應(yīng)金融業(yè)綜合經(jīng)營和國際化發(fā)展潮流

  從當(dāng)前金融業(yè)發(fā)展的實(shí)踐看,我國銀行、證券、保險(xiǎn)之間的聯(lián)系不斷加強(qiáng),金融業(yè)務(wù)相互摻雜、相互滲透的局面逐步形成,金融機(jī)構(gòu)相互持股現(xiàn)象逐漸增多,金融業(yè)呈現(xiàn)出綜合經(jīng)營的發(fā)展趨勢,已經(jīng)出現(xiàn)集團(tuán)式的、銀行控股模式及實(shí)業(yè)企業(yè)控股式的事實(shí)上的金融控股公司,而且隨著金融業(yè)綜合經(jīng)營的深化,交叉性、跨行業(yè)、跨市場的金融業(yè)務(wù)會(huì)越來越多,金融控股公司將成為未來中國金融業(yè)經(jīng)營的主要形式。金融創(chuàng)新已經(jīng)超越了相應(yīng)的法規(guī)制度和監(jiān)管范圍,對現(xiàn)有以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為特征的分業(yè)監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)。

  (一)金融機(jī)構(gòu)股權(quán)相互投資逐漸增多、業(yè)務(wù)綜合化程度不斷加深

  從中國金融機(jī)構(gòu)的實(shí)踐來看,分業(yè)經(jīng)營的防線已被突破。

  1、商業(yè)銀行投資設(shè)立證券公司。中國國際金融有限公司(以下簡稱中金公司)于1995年8月1日成立,該公司作為中國第一家中外合資投資銀行公司,其業(yè)務(wù)范圍包括境內(nèi)外股票證券的承銷和政府債券的自營和代理買賣等。其成立堪稱中國在完善金融體系和推進(jìn)國內(nèi)資本市場發(fā)育及國際化方面的里程碑。但是,中金公司是由中國建設(shè)銀行和美國摩根•斯坦利集團(tuán)等五家金融機(jī)構(gòu)和投資機(jī)構(gòu)合資組建的,而且中國建設(shè)銀行是最大的股東。這與我國《商業(yè)銀行法》(1995年7月1日起施行)確立的銀行與證券分業(yè)經(jīng)營的原則相抵觸,是對現(xiàn)有《商業(yè)銀行法》的公開違反。

  2、商業(yè)銀行向境外投資銀行業(yè)務(wù)滲透。發(fā)展全能式金融機(jī)構(gòu),是國內(nèi)許多金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展目標(biāo)。如,中國銀行的海外機(jī)構(gòu)——中國銀行國際控股有限公司(以下簡稱中銀國際)1998年從倫敦遷至香港,其屬下有中銀國際亞洲有限公司、中銀國際證券有限公司、中銀國際期貨有限公司等多家公司,分別經(jīng)營證券業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)顧問、公司購并、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目融資和銀團(tuán)貸款以及直接投資等業(yè)務(wù)。 [4]

  3、金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)創(chuàng)新快速發(fā)展。面對生存壓力和激烈的內(nèi)外部競爭,我國金融機(jī)構(gòu)并沒有束手待斃,而是紛紛在業(yè)務(wù)拓展和業(yè)務(wù)創(chuàng)新等方面進(jìn)行積極的實(shí)踐,這種實(shí)踐本身就是金融業(yè)務(wù)混業(yè)經(jīng)營的過程。   

  自1994年取消國家銀行專業(yè)化分工后,金融業(yè)務(wù)綜合化就開始推進(jìn),混業(yè)性新產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)。如,保險(xiǎn)代理、證券質(zhì)押、保證金賬戶、投資連結(jié)保險(xiǎn)等。銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)綜合化的結(jié)果,導(dǎo)致不同種類金融機(jī)構(gòu)提供具有替代性的金融產(chǎn)品,擴(kuò)大了銀行、證券、保險(xiǎn)混業(yè)經(jīng)營的基礎(chǔ)。同時(shí),形成了貨幣市場與資本市場之間聯(lián)結(jié)渠道的多樣化,既可以通過金融機(jī)構(gòu)同時(shí)在兩個(gè)市場運(yùn)作直接連通,也可以通過企業(yè)和居民的資產(chǎn)管理而間接聯(lián)通。兩個(gè)市場的資金融通使得商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司、信托投資公司與基金公司之間的資金往來、資產(chǎn)負(fù)債的相互制約更加明顯。

  2008年以來,隨著中行控股的中銀基金揭牌,民生金融租賃、招銀金融租賃等銀行系金融租賃公司的相繼成立,商業(yè)銀行綜合化經(jīng)營進(jìn)一步深入。工行提出將盡快完善境內(nèi)外綜合化經(jīng)營布局,積極創(chuàng)造條件進(jìn)入牌照類投行、證券和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)市場。建行也將采取直接投資、并購等方式經(jīng)營投資銀行、資產(chǎn)管理、信托、保險(xiǎn)、基金、租賃和汽車金融等業(yè)務(wù),以發(fā)揮不同業(yè)務(wù)的協(xié)同效應(yīng)。中行提供的數(shù)據(jù)則顯示,2007年中行投資銀行、直接投資、保險(xiǎn)、租賃、基金等業(yè)務(wù)板塊對全行稅前利潤的貢獻(xiàn)度由上年的7.43%提高到11.45%。

  經(jīng)國務(wù)院同意,2008年1月16日銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)正式簽署了《中國銀監(jiān)會(huì)與中國保監(jiān)會(huì)關(guān)于加強(qiáng)銀保深層次合作和跨業(yè)監(jiān)管合作諒解備忘錄》,允許商業(yè)銀行和保險(xiǎn)公司開展相互投資的試點(diǎn),在政策層面為銀行開展綜合經(jīng)營創(chuàng)造了條件。

  綜上表明,我國銀行、證券、保險(xiǎn)之間資金、業(yè)務(wù)方面的聯(lián)系不斷加強(qiáng),金融業(yè)務(wù)相互滲透、金融機(jī)構(gòu)相互持股或交叉持股的局面已經(jīng)形成,金融業(yè)呈現(xiàn)出業(yè)務(wù)間混業(yè)、機(jī)構(gòu)間持股的發(fā)展趨勢。對銀行來說,綜合經(jīng)營適應(yīng)了混業(yè)發(fā)展的趨勢,有助于擺脫對傳統(tǒng)經(jīng)營模式的依賴,對我國銀行的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和金融創(chuàng)新具有巨大的推動(dòng)作用。

  與此相適應(yīng),我國的立法機(jī)關(guān)以及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制度、政策層面也積極進(jìn)行調(diào)整,為不同行業(yè)背景的金融企業(yè)業(yè)務(wù)創(chuàng)新和彼此進(jìn)入對方業(yè)務(wù)創(chuàng)造了條件,提供了政策依據(jù)(見表1)。[5]

  表1  我國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營進(jìn)程(部分)

時(shí)間

內(nèi)    

 

1994

取消國家銀行專業(yè)化分工后,金融業(yè)務(wù)綜合化開始推進(jìn),之后,國有獨(dú)資商業(yè)銀行業(yè)務(wù)交叉逐步擴(kuò)大,專業(yè)分工日益淡化。

 

1998

取消貸款規(guī)模限額管理(1月);批準(zhǔn)外資銀行進(jìn)入全國同業(yè)拆借市場(3月);批準(zhǔn)保險(xiǎn)公司進(jìn)入同業(yè)拆借市場(10月);推出網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù),如“一網(wǎng)通”等(2月)。

1999

準(zhǔn)許基金管理公司進(jìn)入銀行間同業(yè)市場(8月);準(zhǔn)許保險(xiǎn)基金進(jìn)入證券市場(10月);推出投資連結(jié)保險(xiǎn)(10月)。

2000

開辦證券公司股票質(zhì)押貸款(2月);成立4家資產(chǎn)管理公司,剝離4大國有獨(dú)資商業(yè)銀行不良貸款1.4萬億元;推出分紅保險(xiǎn);發(fā)展保險(xiǎn)兼業(yè)代理。

2001

頒布《中華人民共和國信托法》(4月)。

 

2002

實(shí)行貸款質(zhì)量五級分類,推行信貸資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理(1月);銀行開辦基金代理、托管;銀行經(jīng)批準(zhǔn)可代理遠(yuǎn)期、期貨、期權(quán)交易;籌備住房抵押貸款證券化;修改《中華人民共和國保險(xiǎn)法》。

 

2003

出臺《商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格管理暫行辦法》、《境外金融機(jī)構(gòu)投資入股中資金融機(jī)構(gòu)管理辦法》;頒布《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》;設(shè)立保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司,拓展保險(xiǎn)資金運(yùn)用范圍。

 

2004

出臺《金融機(jī)構(gòu)衍生產(chǎn)品交易業(yè)務(wù)管理暫行辦法》;商業(yè)銀行可以投資設(shè)立基金公司;調(diào)高保險(xiǎn)公司投資銀行次級債券、次級定期債務(wù)、企業(yè)債券的比例;出臺《保險(xiǎn)外匯資金境外運(yùn)用管理暫行辦法》、《保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資者股票投資管理暫行辦法》。

2005

出臺《商業(yè)銀行設(shè)立基金管理公司試點(diǎn)管理辦法》;《信貸資產(chǎn)證券化試點(diǎn)管理辦法》;《全國銀行間債券市場遠(yuǎn)期交易管理規(guī)定》;《短期融資券管理辦法》;《保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資者股票投資管理暫行辦法》;《保險(xiǎn)兼業(yè)代理管理暫行辦法》;擴(kuò)大外匯指定銀行對客戶遠(yuǎn)期結(jié)售匯業(yè)務(wù)和開辦人民幣與外幣掉期業(yè)務(wù)。

 

2006

開展人民幣利率互換交易試點(diǎn);保險(xiǎn)公司設(shè)立境外保險(xiǎn)類機(jī)構(gòu)管理辦法;非保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資境外保險(xiǎn)類企業(yè)管理辦法;出臺《中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》。

 

2007

保險(xiǎn)資金境外投資管理暫行辦法;信托公司受托境外理財(cái)業(yè)務(wù)管理暫行辦法;《證券公司為期貨公司提供中間介紹業(yè)務(wù)試行辦法》。

 

2008

簽署《關(guān)于加強(qiáng)銀保深層次合作和跨業(yè)監(jiān)管合作諒解備忘錄》;開展人民幣利率互換業(yè)務(wù);出臺《銀行保險(xiǎn)業(yè)務(wù)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)交換規(guī)范》;商業(yè)銀行從事境內(nèi)黃金期貨交易;試點(diǎn)銀行參股保險(xiǎn)公司;發(fā)布《銀行控股股東監(jiān)管辦法(征求意見稿)》。

  (二)集團(tuán)化是混業(yè)經(jīng)營的主要形式

  隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的深化,銀行、信托、證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)往來日益密切,我國已經(jīng)出現(xiàn)了集團(tuán)式的、銀行控股式及實(shí)業(yè)企業(yè)控股式的事實(shí)上的金融控股公司,具體情況如表2、表3、表4所示。[6]

  表2   我國金融集團(tuán)模式控股或持股行業(yè)一覽表

 

銀行類

證券類

保險(xiǎn)類

 

 

 

匯金公司

中國銀行

工商銀行

建設(shè)銀行

交通銀行

農(nóng)業(yè)銀行

光大銀行

申銀萬國

國泰君安

銀河證券

中國再保險(xiǎn)

建銀投資

 

中信集團(tuán)

中信銀行

中信嘉華銀行

中信證券

中信期貨

中信基金

天安保險(xiǎn)

信誠保險(xiǎn)

中信信托

光大集團(tuán)

光大銀行

光大證券

申銀萬國

光大永明人壽

光大國際信托

平安集團(tuán)

平安銀行

深圳商業(yè)銀行

平安證券

平安壽險(xiǎn)

平安產(chǎn)險(xiǎn)

平安信托

  金融控股公司作為金融機(jī)構(gòu)組織運(yùn)作的一種模式,在整合金融資源、擴(kuò)展業(yè)務(wù)平臺、加快金融創(chuàng)新、提高金融產(chǎn)出效率的同時(shí),也對當(dāng)前的金融體制和金融監(jiān)管帶來了日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。近年來,隨著電子信息技術(shù)的快速發(fā)展以及金融多元化發(fā)展趨勢,金融衍生產(chǎn)品不斷出現(xiàn),金融服務(wù)的行業(yè)邊界日漸模糊,金融控股公司發(fā)展出現(xiàn)新趨勢,即使是相對獨(dú)立型金融控股公司,業(yè)務(wù)也表現(xiàn)出復(fù)雜化、橫向化、抽象化等特點(diǎn),控股公司資本安全、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易等風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管難度大大增加。

  表3   我國銀行控股模式控股或持股行業(yè)一覽表

名稱

銀行類

證券類

保險(xiǎn)類

其他

工商銀行

工商銀行

工銀亞洲

工銀瑞信

太平洋保險(xiǎn)

 

中國銀行

中國銀行

中銀國際

 

中銀保險(xiǎn)

中銀國際英國

保誠資產(chǎn)管理

中銀基金

中國建設(shè)銀行

中國建設(shè)銀行

中金公司

建信基金公司

幸福人壽保險(xiǎn)

興泰信托

招商銀行

招商銀行

招商證券

長城證券

 

新江南財(cái)務(wù)

招銀金融租賃

民生銀行

民生銀行

陜國投

 

民生金融租賃

  表4   我國實(shí)業(yè)企業(yè)控股模式控股或持股行業(yè)一覽表

名稱

銀行類

證券類

保險(xiǎn)類

其他

山東電力集團(tuán)

華夏銀行

英大證券

湘財(cái)證券

 

英大信托

上海寶鋼

 

聯(lián)合證券

 

華寶信托

海爾集團(tuán)

青島市商行

海爾財(cái)務(wù)公司

長江證券

紐約海爾人壽

鞍山信托

泛海集團(tuán)

 

民生銀行

海通證券

民生證券

中關(guān)村證券

民生人壽保險(xiǎn)

 

 

德隆集團(tuán)

深圳發(fā)展銀行

長沙城商行

南昌城商行

德恒證券

東方人壽保險(xiǎn)

新世紀(jì)金融租賃

新疆金融租賃

東方實(shí)業(yè)集團(tuán)

民生銀行

東方財(cái)務(wù)

海通證券

民族證券

新華人壽

 

新希望集團(tuán)

民生銀行

 

民生人壽

聯(lián)華信托

金信集團(tuán)

 

金信證券

博時(shí)基金

 

金信信托

愛建集團(tuán)

 

愛建證券

 

愛建信托

萬向集團(tuán)

萬向財(cái)務(wù)

 

民生人壽

 

 

  1、真實(shí)狀況隱蔽化。從發(fā)展趨勢看,金融控股公司更為注重資產(chǎn)和業(yè)務(wù)跨行業(yè)組合,這種組合使得金融集團(tuán)真實(shí)狀況更加隱蔽,有的經(jīng)營者甚至故意通過組合隱瞞真實(shí)狀況,以達(dá)到“監(jiān)管套利”的目的。(1)真實(shí)凈資本模糊不清。為實(shí)現(xiàn)集團(tuán)快速膨脹和擴(kuò)張的目的,部分經(jīng)營者普遍倚重股權(quán)投資形式,通過資本投入將不同行業(yè)的金融機(jī)構(gòu)連接起來。母公司向子公司進(jìn)行權(quán)益投資或者多次轉(zhuǎn)移子公司資本,導(dǎo)致一筆資本在母子公司的報(bào)表中重復(fù)反映。尤其是子公司之間相互持股,股權(quán)關(guān)系顯得更為撲朔迷離,真實(shí)凈資本狀況難以估算。(2)負(fù)債狀況模糊不清。公司通過資本重復(fù)計(jì)算虛增企業(yè)規(guī)模,隱瞞了自身的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu),降低了融資門檻并放大財(cái)務(wù)杠桿,使得其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大且難以判斷。(3)集團(tuán)經(jīng)營運(yùn)作狀況含糊不清。隨著集團(tuán)的膨脹和業(yè)務(wù)橫向發(fā)展,機(jī)構(gòu)內(nèi)控管理流于形式,風(fēng)險(xiǎn)防火墻形同虛設(shè)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)、投資者或債權(quán)人均無法全面掌握集團(tuán)真實(shí)狀況并進(jìn)行有效的內(nèi)部控制,容易形成風(fēng)險(xiǎn)誤判。表面上看,單個(gè)母公司或子公司資本充足、財(cái)務(wù)狀況良好穩(wěn)健,但實(shí)際上集團(tuán)整體風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重并直接威脅到金融體系的安全。

  2、關(guān)聯(lián)交易多樣化。集團(tuán)業(yè)務(wù)發(fā)展的另一個(gè)特點(diǎn)是關(guān)聯(lián)交易多樣化。在集團(tuán)的統(tǒng)一指揮和調(diào)度之下,子公司借助現(xiàn)代信息技術(shù)等手段,進(jìn)一步發(fā)展和創(chuàng)造了多種交易渠道和手段,交易更復(fù)雜,表現(xiàn)形式更多樣,主要有:(1)交易性運(yùn)營,集團(tuán)內(nèi)部不同的實(shí)體為另一實(shí)體利益進(jìn)行的交易;(2)集團(tuán)內(nèi)部短期流動(dòng)性的集中管理;(3)各子公司的綜合業(yè)務(wù)管理及其他業(yè)務(wù)安排;(4)大股東的風(fēng)險(xiǎn)暴露,包括諸如承諾及貸款擔(dān)保等表內(nèi)外的風(fēng)險(xiǎn)暴露;(5)集團(tuán)內(nèi)實(shí)體的資產(chǎn)購買或出售;(6)源于集團(tuán)內(nèi)其他實(shí)體重置客戶資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)暴露;(7)源于保險(xiǎn)和重復(fù)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)讓風(fēng)險(xiǎn);(8)在集團(tuán)內(nèi)實(shí)體間所進(jìn)行的與第三方當(dāng)事人的風(fēng)險(xiǎn)暴露相關(guān)的交易。雖然集團(tuán)關(guān)聯(lián)交易本身并不是違規(guī)的,但問題是集團(tuán)內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易情況在報(bào)表上往往未能得到真實(shí)反映。特別是跨行業(yè)、非市場性的資金和商品互劃安排、相互擔(dān)保和抵押、內(nèi)部貸款和投資、共享品牌和市場,都可能是用來轉(zhuǎn)移利潤、避稅和逃避監(jiān)管的各種手段。關(guān)聯(lián)交易多樣化使監(jiān)管部門難以進(jìn)行準(zhǔn)確判斷金融控股公司實(shí)際的交易行為。

  3、內(nèi)部沖突尖銳化。金融控股公司擴(kuò)張中另一常用的手段是大規(guī)模并購或收購。那些被并購的公司,雖然大多處于集團(tuán)產(chǎn)業(yè)鏈的上下游或關(guān)聯(lián)地位,與集團(tuán)公司具有一定的親和力,但都是架構(gòu)獨(dú)立和完整的法人實(shí)體,有各自的利益主張,融合過程中難免會(huì)發(fā)生各種各樣的矛盾和沖突。與此同時(shí),集團(tuán)中原有的子公司也要以各自所在行業(yè)的規(guī)則去經(jīng)營,希望按照市場分配原則分享最大收益。這樣,集團(tuán)與子公司在經(jīng)營目標(biāo)、價(jià)值判斷、利益分配等問題上的分歧就必然以各種形式表現(xiàn)出來,如商業(yè)銀行向購買其承銷證券的公司提供非正常用途的貸款、證券公司將未售出的證券拋售給其管理下的客戶的信托賬戶等等。

  不同金融企業(yè)之間的經(jīng)營文化、理念上以及利益上的沖突,減弱了金融集團(tuán)本應(yīng)具有的協(xié)同效應(yīng)和互補(bǔ)效應(yīng),增加了內(nèi)部協(xié)調(diào)合作的困難,加大了集團(tuán)的內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)。反之,當(dāng)各方利益不一致時(shí),各子公司的經(jīng)營決策又可能受到母公司不同程度的約束,無法及時(shí)根據(jù)市場變化充分行使經(jīng)營權(quán),喪失主動(dòng)性,長此以往集團(tuán)內(nèi)部矛盾更加尖銳。另一方面,這些問題也表明:如果缺乏全面、系統(tǒng)、深入的外部監(jiān)管和約束機(jī)制,集團(tuán)各方的利益博弈就很難在市場行為規(guī)范內(nèi)展開。

  4、風(fēng)險(xiǎn)傳染擴(kuò)大化。近年來國內(nèi)外的一些風(fēng)險(xiǎn)事件顯示:隨著金融控股公司業(yè)務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大,其對金融體系的潛在威脅也在不斷上升。在風(fēng)險(xiǎn)傳播方面集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面:(1)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部效應(yīng)。公司存在的突出問題之一是內(nèi)控制度不健全,風(fēng)險(xiǎn)管理不嚴(yán)格,當(dāng)某子公司的經(jīng)營不慎或者內(nèi)部控制問題導(dǎo)致的經(jīng)營失敗,會(huì)迅速蔓延到整個(gè)集團(tuán)的其他子公司,形成負(fù)向協(xié)同效應(yīng),引發(fā)整個(gè)集團(tuán)的經(jīng)營困難甚至破產(chǎn)。其實(shí)現(xiàn)機(jī)制有:①股權(quán)機(jī)制。子公司之間的股權(quán)聯(lián)接成為傳播渠道,尤其是使用負(fù)債資金作為資本投入,一旦風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)會(huì)導(dǎo)致多米諾骨牌式的連鎖反應(yīng)。②關(guān)聯(lián)機(jī)制。子公司之間存在大額交易,當(dāng)某公司風(fēng)險(xiǎn)惡化,將直接威脅其他子公司的財(cái)務(wù)狀況,造成流動(dòng)性枯竭。③拖累機(jī)制。當(dāng)某一公司出現(xiàn)問題,母公司往往會(huì)利用各種資源進(jìn)行挽救,結(jié)果可能會(huì)拖垮整個(gè)集團(tuán)。(2)風(fēng)險(xiǎn)外溢效應(yīng)。由于金融集團(tuán)可以在貨幣市場和資本市場頻繁地進(jìn)行資金轉(zhuǎn)移,當(dāng)集團(tuán)公司和子公司的風(fēng)險(xiǎn)累積到一定程度,會(huì)形成風(fēng)險(xiǎn)外溢,對整個(gè)金融體系造成巨大沖擊,威脅地區(qū)乃至國家的金融安全。

  (三)金融全球化發(fā)展要求變革傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管體制

  隨著金融控股公司和綜合經(jīng)營的發(fā)展,各種類型的金融機(jī)構(gòu)不斷進(jìn)行兼并重組,涌現(xiàn)出越來越多的大型金融集團(tuán)和跨國金融企業(yè)。這些大型金融集團(tuán)通過復(fù)雜的金融交易技術(shù),利用龐大的資金優(yōu)勢和業(yè)務(wù)優(yōu)勢,以及跨國經(jīng)營的全球網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢,使以金融機(jī)構(gòu)劃分的各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往十分被動(dòng),不僅難以把握大型金融集團(tuán)的短期游資、整體風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營績效和資本充足度等情況,而且各監(jiān)管機(jī)構(gòu)更容易被大型金融集團(tuán)“俘獲”,從而違背其成立的初衷。[7]

  顯然,面對異常迅猛的綜合經(jīng)營和全球化趨勢,傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式已越來越難以適應(yīng)不斷涌現(xiàn)的各種金融創(chuàng)新和跨國業(yè)務(wù)。因此,當(dāng)務(wù)之急,必須未雨綢繆,努力創(chuàng)造條件,適時(shí)擇機(jī)地建立規(guī)范科學(xué)的金融監(jiān)管體制,對跨行業(yè)、跨市場、跨國界的各種金融產(chǎn)品和創(chuàng)新業(yè)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一的功能性監(jiān)管,以防化金融風(fēng)險(xiǎn),維護(hù)金融穩(wěn)定。

二、有效克服現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管體制日漸暴露的弊端

  當(dāng)前,我國實(shí)行的是以人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)即所謂“一行三會(huì)”為主的金融分業(yè)監(jiān)管體制。這一監(jiān)管體制是在經(jīng)濟(jì)金融改革開放不斷深化的過程中逐步建立起來的,對發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢,提高監(jiān)管效率,避免貨幣政策與監(jiān)管政策在同一平臺上存在的角色沖突具有明顯效果。但是,該體制造成了中央銀行與監(jiān)管部門,以及監(jiān)管部門與監(jiān)管部門之間的行政分割,導(dǎo)致了相互之間的內(nèi)在沖突外部化,市場無所適從的負(fù)效應(yīng)。該體制所表現(xiàn)出來的監(jiān)管沖突、監(jiān)管真空和監(jiān)管重復(fù);因監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管重點(diǎn)、監(jiān)管制度不同而導(dǎo)致的信息傳遞低效、監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)難度加大、監(jiān)管成本較高等突出問題,直接影響著金融監(jiān)管的效率和績效。

  (一) 監(jiān)管理念、內(nèi)容和方法落后

  分業(yè)監(jiān)管體制偏重金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)經(jīng)營的合規(guī)性審批,輕視金融機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管,缺乏對金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的把握,以及金融系統(tǒng)整體風(fēng)險(xiǎn)的考慮;把加強(qiáng)監(jiān)管的重點(diǎn)放在強(qiáng)化現(xiàn)場檢查特別是突擊性大檢查上,而非現(xiàn)場檢查及監(jiān)管的連續(xù)性、系統(tǒng)性不夠。

  (二) 監(jiān)管重復(fù)與監(jiān)管真空并存

  按照現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管的要求,金融機(jī)構(gòu)開展交叉性、跨行業(yè)、跨市場業(yè)務(wù),其業(yè)務(wù)監(jiān)管同時(shí)涉及多個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管部門,多個(gè)監(jiān)管部門同時(shí)對一個(gè)單獨(dú)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管,容易出現(xiàn)相互爭權(quán)、重復(fù)監(jiān)管抑或是相互扯皮、推諉責(zé)任、無人監(jiān)管的現(xiàn)象,從而降低了監(jiān)管效率,也使被監(jiān)管機(jī)構(gòu)無所適從或疲于應(yīng)付。如,證券營業(yè)機(jī)構(gòu)為了吸收資金,利用證券回購、代客理財(cái)?shù)裙ぞ咛Ц呃饰召Y金,變相開展銀行業(yè)務(wù),這種行為本應(yīng)受到查處,但分業(yè)監(jiān)管的結(jié)果往往是“誰也不管”。同時(shí),分業(yè)監(jiān)管體制下,不同的金融監(jiān)管部門對金融不同行業(yè)發(fā)展與監(jiān)管的政策取向有所差異,比如證券(或保險(xiǎn))監(jiān)管部門傾向于重視證券(或保險(xiǎn))行業(yè)自身的發(fā)展,而對該行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)可能向銀行業(yè)滲透或溢出的影響則考慮不足。其結(jié)果容易導(dǎo)致一些部門金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管不力,甚至出現(xiàn)監(jiān)管真空,產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)向其他部門蔓延的現(xiàn)象,而且,金融各監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難且往往忽視全面掌握經(jīng)營多種業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)總體風(fēng)險(xiǎn)程度,整個(gè)監(jiān)管當(dāng)局也不容易把握金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)狀況。因此,機(jī)構(gòu)性監(jiān)管體制難以有效協(xié)調(diào)不同金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)之間的交叉和趨同,容易造成監(jiān)管資源浪費(fèi)與不足并存,加劇金融機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡,并形成金融風(fēng)險(xiǎn)的累積。

  (三)各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)不力

  我國金融監(jiān)管部門最早的分工合作機(jī)制始于2000年,央行、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)以三方監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的方式每季度碰頭討論。2003年6月三方(銀監(jiān)會(huì)代替了央行)簽署了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》,明確了分工合作框架和協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)年9月召開第一次聯(lián)席會(huì)議,并明確每季度召開一次例會(huì)。然而自2004年3月召開第二次例會(huì)后,該監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議便無疾而終。2004年,“德隆事件”東窗事發(fā),金融控股集團(tuán)監(jiān)管缺位引起高度重視。此后,跨越銀行、證券、保險(xiǎn)的交叉性金融產(chǎn)品層出不窮,以保險(xiǎn)公司控股、商業(yè)銀行控股以及各種實(shí)業(yè)集團(tuán)控股的內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜、業(yè)務(wù)交叉甚多的大型金融控股集團(tuán)迅速涌現(xiàn),需要監(jiān)管合作。因此,國務(wù)院2008年8月14日下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》中要求,央行會(huì)同銀行、證券和保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn),這一機(jī)制仍然沿襲 “部際聯(lián)席會(huì)議制度”的形式。從以上的變更中可以看出,金融監(jiān)管部門之間的溝通和協(xié)調(diào)是不順暢的。因此,在統(tǒng)一監(jiān)管尚未建立之前,金融監(jiān)管部門之間的溝通和協(xié)調(diào)是急需解決的現(xiàn)實(shí)和重要問題。

  在金融分業(yè)監(jiān)管條件下,金融監(jiān)管部門之間的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)變得日益重要和復(fù)雜,越來越多的“表外業(yè)務(wù)”需要多家金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)審批和日常監(jiān)管。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)一項(xiàng)交叉性、綜合性新業(yè)務(wù)推出時(shí),通常需要經(jīng)過多個(gè)監(jiān)管部門長時(shí)間的協(xié)調(diào)才能審批,不僅影響到金融業(yè)務(wù)的創(chuàng)新和發(fā)展,而且影響到監(jiān)管效率和績效。如,股票質(zhì)押貸款的推出需要通過證監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào),保險(xiǎn)資金運(yùn)用的監(jiān)管需要保監(jiān)會(huì)與中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等協(xié)同合作,保險(xiǎn)信用的監(jiān)管至少需要保監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào),金融控股公司的監(jiān)管則需要“一行三會(huì)”的共同合作與協(xié)調(diào)。

  可見,在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中,由于交叉性業(yè)務(wù)和綜合性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管協(xié)調(diào)不力,很難避免爭奪權(quán)力、推諉扯皮、監(jiān)管真空或監(jiān)管重復(fù)的出現(xiàn)。而且,隨著金融業(yè)的對外開放,外資混合型金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入,對金融監(jiān)管協(xié)調(diào)能力的要求將會(huì)更高。

  歸根結(jié)底,單線多頭的金融監(jiān)管體制需要有良好的文化環(huán)境,即各金融監(jiān)管部門之間的相互協(xié)作和配合是默契的和富有成效的。然而,在一個(gè)不善于合作和人們習(xí)慣和贊成各權(quán)力機(jī)構(gòu)相互制約和平衡的環(huán)境下,以及法制不健全、執(zhí)法不公正的國度里,這種體制難以有效運(yùn)行。因此,欲從根本上解決上述問題,必須改革金融監(jiān)管模式,建立統(tǒng)一金融監(jiān)管體制。

三、符合國家“大部制”改革的新思路

  黨的十七大報(bào)告提出,“加大機(jī)構(gòu)整合力度,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”、“政府部門應(yīng)逐步向大部制、寬職能、少機(jī)構(gòu)的方向發(fā)展,減少行政層次,解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題”。的確,政府現(xiàn)存管理機(jī)關(guān)部門分割、職責(zé)交叉、政出多門、相互掣肘的情況十分突出。如,農(nóng)業(yè)管理方面,產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個(gè)部、委、局;在人力資源管理方面,勞動(dòng)、人事、教育等部門職能交叉;在外商投資、境外投資等方面,發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目核準(zhǔn),商務(wù)部負(fù)責(zé)企業(yè)設(shè)立及合同核準(zhǔn);等等。因此,十七大報(bào)告提出了政府管理部門未來改革的方向——大部制。這表明,在新的歷史條件下,我國行政管理體制改革適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所采取的新舉措。

  所謂“大部制”,即大部門體制,就是在政府的部門設(shè)置中,將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對集中,由一個(gè)部門統(tǒng)一管理,增加部門業(yè)務(wù)覆蓋范圍,提高行政效能。實(shí)行大部門制,整合現(xiàn)有機(jī)構(gòu),解決部門重疊、職責(zé)交叉、政出多門、權(quán)限沖突等問題,將使行政管理的組織形式更好地適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和民主政治建設(shè)的需要;實(shí)行大部門制拓寬了部門職能,部門可以在更大范圍內(nèi)通盤考慮市場運(yùn)行、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面存在的問題,提高決策的科學(xué)性和執(zhí)行的有效性,有利于強(qiáng)化宏觀管理;實(shí)行大部門制有助于劃分部門間的職責(zé)邊界,更好地推行部門責(zé)任追究制,行政首長負(fù)責(zé)制,減少部門間推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生,有利于明確部門責(zé)任;實(shí)行大部門制將壓縮部門數(shù)量,擴(kuò)大部門規(guī)模,精簡領(lǐng)導(dǎo)職數(shù),減少為部門自身服務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員,使有限的行政資源更多地用于社會(huì)管理和公共服務(wù),進(jìn)而降低行政成本,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān),有利于降低行政成本。

  2008年2月27日閉幕的十七屆二中全會(huì),通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,并在公告中強(qiáng)調(diào)“深化行政管理體制改革,是政治體制改革的重要內(nèi)容”,“政府管理體制改革的總趨勢是,逐漸從管制走向服務(wù),從人治走向法治,從集權(quán)走向分權(quán)。”。首次提出“到2020年建立起比較完善的中國特色社會(huì)主義行政管理體制的總目標(biāo)”。這表明,我國行政體制改革的環(huán)境條件已經(jīng)成熟。

  行政管理體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程,風(fēng)險(xiǎn)性較大,不可能一蹴而就,需要統(tǒng)籌規(guī)劃,協(xié)調(diào)好各個(gè)方面的關(guān)系,分清主次、先后、重點(diǎn)與難點(diǎn)。改革過程中,采用漸進(jìn)式、先易后難,平穩(wěn)有序地推進(jìn)改革,真正把改革的力度和社會(huì)的可承受度有機(jī)結(jié)合起來。目前,主要是對國務(wù)院行政部門進(jìn)行局部調(diào)整,對關(guān)系國計(jì)民生的部門,如農(nóng)業(yè)部門、交通部門等需要多次局部整合、調(diào)整才能完成改革目標(biāo),對與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定有關(guān)的一些重要部門暫緩改革,如金融監(jiān)管部門,需要因時(shí)、因地、因條件而定。

  大部制下的統(tǒng)一金融監(jiān)管,是指在政府的部門設(shè)置中,將目前分散在不同部門的金融監(jiān)管職能相對集中統(tǒng)一于一個(gè)監(jiān)管部門,以避免機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理而嚴(yán)重影響金融業(yè)發(fā)展和效率提高。改革金融監(jiān)管體制,實(shí)行統(tǒng)一金融監(jiān)管,不僅能有效克服多個(gè)金融監(jiān)管部門職能交叉、政出多門、多頭管理的弊端,而且與政府部門設(shè)置改革一樣,順應(yīng)了金融業(yè)綜合經(jīng)營和國際化發(fā)展的大趨勢,有利于降低行政成本、提高辦事效率,防化金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定。

第三章  構(gòu)建我國金融業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管體制的條件分析

  金融監(jiān)管要走在金融業(yè)發(fā)展的前面,才能有效地防范金融風(fēng)險(xiǎn)并為金融創(chuàng)新創(chuàng)造寬松的環(huán)境。因此,從防范風(fēng)險(xiǎn)和鼓勵(lì)創(chuàng)新的角度出發(fā),應(yīng)探索更高級的金融監(jiān)管模式,即大部制條件下的統(tǒng)一金融監(jiān)管體制。

  本章通過對金融監(jiān)管體制選擇決定因素和實(shí)行統(tǒng)一金融監(jiān)管應(yīng)具備的條件分析,討論我國目前是否具備實(shí)行統(tǒng)一金融監(jiān)管的條件,從而為下一步應(yīng)采取的改革對策奠定基礎(chǔ)。

一、實(shí)行統(tǒng)一金融監(jiān)管應(yīng)具備的一般條件

  一般來說,金融監(jiān)管體制的選擇不僅與有關(guān)國家經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展水平相關(guān),而且與其政治、社會(huì)制度密切相關(guān)??v觀各國金融監(jiān)管體制變化的歷史可以看出,不同國家、不同時(shí)期金融監(jiān)管體制差異性較大,并且處于不斷完善過程中。實(shí)行統(tǒng)一金融監(jiān)管必須具備以下幾方面的條件:一是金融機(jī)構(gòu)有較強(qiáng)的自我約束和內(nèi)部控制能力;二是有比較完善的法律體系;三是監(jiān)管體系有明確的責(zé)任劃分、良好的協(xié)調(diào)機(jī)制、合理的制度安排以及較快的反應(yīng)操作;四是有較高水平的監(jiān)管人才。若不顧條件,脫離實(shí)際盲目樂觀,急于從分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管過渡,最終只能是削弱不同監(jiān)管主體之間的競爭力,誘發(fā)權(quán)力壟斷和官僚主義,致使統(tǒng)一監(jiān)管的潛在優(yōu)勢喪失。

二、我國實(shí)行統(tǒng)一金融監(jiān)管體制的條件分析

  (一)金融機(jī)構(gòu)公司治理和內(nèi)控機(jī)制逐步加強(qiáng)

  金融機(jī)構(gòu)作為一國金融體系的微觀基礎(chǔ),其公司治理和內(nèi)控機(jī)制的完善與否,直接影響著一國經(jīng)濟(jì)金融的穩(wěn)定與發(fā)展。金融機(jī)構(gòu)公司治理和內(nèi)控的作用在于防范和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健與審慎經(jīng)營,這也是金融監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管的重點(diǎn)所在。目前,我國金融機(jī)構(gòu)的公司治理和內(nèi)控機(jī)制的法律法規(guī)比較完善,有比較完善公司治理的一般規(guī)則和逐步健全的金融領(lǐng)域的特殊治理規(guī)則。

  依據(jù)公司治理和內(nèi)控機(jī)制方面的法律法規(guī)的要求,金融機(jī)構(gòu)在治理和內(nèi)控機(jī)制方面得到進(jìn)一步完善,主要表現(xiàn)在:一是大力推進(jìn)金融業(yè)股份制改革,使金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了股權(quán)多元化,并按照現(xiàn)代金融企業(yè)制度要求,建立了相對規(guī)范的公司治理架構(gòu)。股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級管理層之間逐步形成了各司其職、有效制衡、協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制。二是各種規(guī)章制度比較完善,為牢固的基礎(chǔ)管理和治理機(jī)制提供條件。三是有比較嚴(yán)格的監(jiān)督檢查和責(zé)任追究,以杜絕有章不循、違規(guī)操作、處罰不力的現(xiàn)象。四是建立了金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警機(jī)制,全面推廣運(yùn)用預(yù)警成果。五是金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計(jì)垂直管理的力度不斷加大,審計(jì)部門在內(nèi)部控制中的地位和作用不斷提高。六是進(jìn)一步健全了風(fēng)險(xiǎn)管理程序與內(nèi)部控制體系的基本框架,提高了風(fēng)險(xiǎn)管理的能力。七是加強(qiáng)了不良資產(chǎn)的監(jiān)測,建立了及時(shí)報(bào)告和處理異常情況的制度。

  自2002年全國各類商業(yè)銀行全面施行貸款質(zhì)量五級分類管理之后,全部銀行業(yè)、國有銀行以及股份制商業(yè)銀行不良貸款出現(xiàn)連續(xù)不斷下降的趨勢(圖1、圖2所示)。不同年份商業(yè)銀行的數(shù)量不同,個(gè)別年份不良貸款的數(shù)據(jù)不可比,但是,總體上,商業(yè)銀行的數(shù)量在不斷增加,而其不良貸款的數(shù)額和比率卻在不斷下降。

  尤其是一大批金融企業(yè)(如,中國工商銀行、中國建設(shè)銀行、中國銀行、交通銀行、北京商業(yè)銀行、浦東發(fā)展銀行、太平洋保險(xiǎn)公司、中國人壽保險(xiǎn)公司、海通證券、東北證券……)經(jīng)過股份制改革上市后,在公司治理和經(jīng)營理念上都發(fā)生了深刻變化,其綜合實(shí)力、資產(chǎn)質(zhì)量、盈利能力、管理水平和核心競爭力有了很大提高。截止2008年末,在國內(nèi)A股市場,上市的金融機(jī)構(gòu)達(dá)28家、上市的銀行達(dá)14家。
 
  圖1  全部銀行業(yè)不良貸款情況表

 
 
  圖2  國有和股份制商業(yè)銀行不良貸款情況表

 

  注:2003年全部銀行業(yè)包括國有商業(yè)銀行、政策性銀行和股份制商業(yè)銀行。

  2004年全部銀行業(yè)包括國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行。

  2005年全部銀行業(yè)包括國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行和外資銀行。

  2006年全部銀行業(yè)包括國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行和外資銀行,但是2006年農(nóng)村商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行有新增機(jī)構(gòu)。

  2007年和2008年的全部銀行業(yè)包括國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行和外資銀行;國有商業(yè)銀行包括中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行、交通銀行;股份制商業(yè)銀行包括中信銀行、光大銀行、華夏銀行、廣東發(fā)展銀行、深圳發(fā)展銀行、招商銀行、上海浦東發(fā)展銀行、興業(yè)銀行、中國民生銀行、恒豐銀行、浙商銀行、渤海銀行。2007年國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)范圍與2006年不同。2008年全部銀行業(yè)、國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)范圍與2007年相同。

  資料來源:http://www.cbrc.gov.cn/chinese/info/twohome/index.jsp?itemCode=9

  從一定意義上說,金融機(jī)構(gòu)的公司治理與內(nèi)控機(jī)制應(yīng)置于整個(gè)金融監(jiān)管體系的基礎(chǔ)地位。如果沒有健全的公司治理與內(nèi)控機(jī)制,監(jiān)管就不能發(fā)揮有效的作用。倘若金融機(jī)構(gòu)不能自我約束,那么再完善的法律都將是一紙空文,再嚴(yán)格的政府監(jiān)管也難以避免“上有政策、下有對策”情況的出現(xiàn)。

  當(dāng)然,部分金融機(jī)構(gòu)和金融上市公司在公司治理與內(nèi)部控制方面仍然存在急需改革和完善的一些問題。如,存在“重業(yè)務(wù)開拓,輕風(fēng)險(xiǎn)管理;重規(guī)模擴(kuò)張,輕理賠償付”的不良傾向,自我約束機(jī)制和創(chuàng)新意識不是很強(qiáng);一些金融上市公司與控股股東之間的人、財(cái)、物不分,致使上市公司成為大股東或集團(tuán)公司的“提款機(jī)”。又如,存在“內(nèi)部人控制”、信息披露不實(shí)、違法、違規(guī)參與坐莊、操縱股價(jià),嚴(yán)重?cái)_亂交易秩序、加大金融風(fēng)險(xiǎn)等,嚴(yán)重?fù)p害其他投資者利益;一些中介服務(wù)機(jī)構(gòu)違背職業(yè)道德為企業(yè)做假賬,提供虛假證明;一些投資公司、投資顧問公司、財(cái)務(wù)公司等在工商管理部門登記注冊后即開始從事代客理財(cái)業(yè)務(wù),控制大量資金炒作股票;一些非正規(guī)募集的入市資金缺乏監(jiān)管和約束,容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

  (二)經(jīng)濟(jì)金融方面的法律法規(guī)不斷完善

  改革開放30年來,我國經(jīng)濟(jì)金融方面的法律法規(guī)基本建立起來了,比如說《公司法》、《中國人民銀行法》、《銀行監(jiān)督管理法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》、《商業(yè)銀行法》、《擔(dān)保法》、《票據(jù)法》、《反洗錢法》等法律已經(jīng)施行,有些法律經(jīng)過了幾次修訂。還有更多的比較健全的金融法規(guī)、部門規(guī)章也都在發(fā)揮作用。如,自2003年銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)成立以來,僅上網(wǎng)的“部門規(guī)章”就有45項(xiàng)。又如,證券監(jiān)督管理委員會(huì)上網(wǎng)的“政策法規(guī)”就有80項(xiàng)。

  但是,我國的法制建設(shè)水平與金融業(yè)的發(fā)展還不能完全相適應(yīng)。一是經(jīng)濟(jì)金融方面的立法還有空白,如,未將金融擔(dān)保公司、評級公司等納入到金融日常監(jiān)管之中。二是立法比較滯后,也不夠注重適時(shí)修訂,沒有及時(shí)把新業(yè)務(wù)、新工具納入到監(jiān)管范圍之內(nèi),如,金融控股公司。三是司法實(shí)踐中法律得不到遵守的情況在某些領(lǐng)域比較突出;法律對權(quán)力的約束和監(jiān)督還沒有真正到位,有效的監(jiān)督機(jī)制未能形成;司法不公、司法地方保護(hù)問題還比較突出。四是人們自覺守法的程度還達(dá)不到法治的基本要求。

  當(dāng)前我國市場秩序比較混亂,公平的市場競爭環(huán)境未能形成,社會(huì)信用關(guān)系紊亂,惡意逃債、任意違約、債務(wù)拖欠、商業(yè)欺詐、假冒偽劣等經(jīng)濟(jì)失信現(xiàn)象日益增多,地方保護(hù)主義和部門分割盛行,全國統(tǒng)一市場尚未形成。這些問題的存在大大提高了市場交易的成本,惡化了市場信用環(huán)境和市場秩序,直接影響到市場體系的完善和資源配置效率,對市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基礎(chǔ)和國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展造成極大的危害。

 ?。ㄈ┙鹑诒O(jiān)管體系逐步完善

  歷經(jīng)30年的改革,我國逐步完善并確立了“一行三會(huì)(人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì))”為主的金融分業(yè)監(jiān)管體制。這種體制對發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢,避免貨幣政策與監(jiān)管政策在同一平臺上存在的角色沖突具有明顯效果。

  但是,現(xiàn)行監(jiān)管體系缺乏明確的責(zé)任劃分、良好的協(xié)調(diào)機(jī)制、以及較快的反應(yīng)操作,分業(yè)監(jiān)管體制造成了中央銀行與監(jiān)管部門,以及監(jiān)管部門之間的行政分割,導(dǎo)致了相互之間的內(nèi)在沖突外部化,市場無所適從的負(fù)效應(yīng),出現(xiàn)監(jiān)管真空、監(jiān)管沖突和監(jiān)管重復(fù)并存,傳遞信息困難、緊密合作與協(xié)調(diào)難度加大等監(jiān)管結(jié)構(gòu)性突出問題,直接影響監(jiān)管效率和績效。

 ?。ㄋ模┙鹑诒O(jiān)管人才不斷增多

  一個(gè)國家金融監(jiān)管人員的素質(zhì)決定其監(jiān)管的水平。金融業(yè)是一個(gè)最具有創(chuàng)新動(dòng)力的知識、智力和技術(shù)密集型行業(yè),為適應(yīng)改革開放帶來的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要,我國實(shí)施了金融人才發(fā)展戰(zhàn)略。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是大力發(fā)展了金融教育事業(yè),初步建立多層次的金融教育體系,培養(yǎng)了大量金融專業(yè)人才。二是加強(qiáng)了金融監(jiān)管人員的在職培訓(xùn),優(yōu)化其知識結(jié)構(gòu)、提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和監(jiān)管水平。三是引進(jìn)了國際先進(jìn)專業(yè)資格認(rèn)證考試體系,同時(shí),一些組織也建立了符合中國本土金融環(huán)境的專業(yè)資格認(rèn)證考核體系。另外,通過改革用人機(jī)制和薪金制度,引進(jìn)了一批國內(nèi)外其他部門的優(yōu)秀專門人才,充實(shí)到我國的監(jiān)管隊(duì)伍中來,迅速促進(jìn)監(jiān)管水平的提高。通過這些形式,我國金融監(jiān)管人才不斷增多。

  但是,我國部分金融從業(yè)人員尚不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)金融活動(dòng)日趨復(fù)雜化和信息化的要求,特別在基層金融和監(jiān)管機(jī)構(gòu)中金融隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不均衡,高學(xué)歷、掌握現(xiàn)代金融業(yè)務(wù)和全面掌握金融、法律、外語、計(jì)算機(jī)知識的復(fù)合型人才較少。在金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管高層,缺乏綜合型的管理人才,尤其是既熟悉國際慣例,又懂計(jì)算機(jī)法律及國內(nèi)金融業(yè)務(wù)的綜合型人才十分匱乏。

  綜上,可以看出,目前我國金融業(yè)已經(jīng)初步具備統(tǒng)一金融監(jiān)管模式的一些基礎(chǔ)性條件,但是,各個(gè)方面并不十分理想,法制的健全、金融市場化的推進(jìn)、復(fù)合型監(jiān)管人才的產(chǎn)出,都需要全社會(huì)的共同努力才能達(dá)到。因此,進(jìn)一步創(chuàng)造統(tǒng)一金融監(jiān)管所必須具備的條件與積極改革完善金融監(jiān)管體制,應(yīng)同步進(jìn)行,不可偏廢。

第四章  我國金融業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管體制的架構(gòu)設(shè)計(jì)

  在我國,金融大監(jiān)管是具有前瞻性的制度創(chuàng)新,為了應(yīng)對外國金融企業(yè)的競爭,保證我國金融業(yè)在經(jīng)營中的競爭力,在設(shè)計(jì)中國金融監(jiān)管制度改革框架時(shí),應(yīng)重點(diǎn)考慮到未來世界金融市場發(fā)展的趨勢與中國市場的關(guān)系,以及中國金融業(yè)的發(fā)展方向等因素建立新的金融監(jiān)管框架。

  統(tǒng)一金融監(jiān)管的成功運(yùn)作與其本身良好的制度設(shè)計(jì)密不可分。統(tǒng)一金融監(jiān)管的架構(gòu)的主要內(nèi)容包括:建立統(tǒng)一金融監(jiān)管的目標(biāo)和原則,統(tǒng)一金融監(jiān)管的框架設(shè)計(jì),統(tǒng)一金融監(jiān)管的運(yùn)行機(jī)制與保障機(jī)制及再監(jiān)管機(jī)制。金融監(jiān)管部門的制度設(shè)計(jì)應(yīng)堅(jiān)持貫徹精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求,做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。

一、統(tǒng)一金融監(jiān)管的目標(biāo)和原則

  根據(jù)國內(nèi)外金融監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),參照現(xiàn)行有關(guān)國際準(zhǔn)則和國際慣例,我國統(tǒng)一金融監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)該是,保證金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行,保護(hù)金融領(lǐng)域消費(fèi)者的合法權(quán)益,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

  為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一金融監(jiān)管的目標(biāo),要把握有效金融監(jiān)管體制的原則。一是以綜合性為要點(diǎn),協(xié)調(diào)各金融監(jiān)管部門的監(jiān)管,通盤考慮我國金融業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略,努力增強(qiáng)金融業(yè)競爭實(shí)力;二是以審慎監(jiān)管為核心,加強(qiáng)金融業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防范和控制,保證金融業(yè)的穩(wěn)定;三是以有效性為原則,注重降低監(jiān)管成本,防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重疊設(shè)置,避免出現(xiàn)監(jiān)管空缺,提高監(jiān)管效率;四是以獨(dú)立性為基礎(chǔ),提高金融監(jiān)管當(dāng)局的權(quán)威性,賦予金融監(jiān)管當(dāng)局一定的責(zé)任,實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性與責(zé)任性的統(tǒng)一,保證有關(guān)金融監(jiān)管政策的貫徹執(zhí)行;五是以前瞻性為視角,確定金融監(jiān)管的基本框架,充分考慮到中國加入WTO后金融全球化可能帶來的影響,尤其要考慮到混業(yè)經(jīng)營趨勢給監(jiān)管體制提出的要求;六是以歷史性為基點(diǎn),建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的金融監(jiān)管體制,把握金融開放與金融發(fā)展的趨勢,逐步完善現(xiàn)行的金融監(jiān)管制度。

二、構(gòu)建科學(xué)合理的金融監(jiān)管組織框架

  統(tǒng)一金融監(jiān)管的組織框架設(shè)計(jì)為:在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)等金融業(yè)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。

  統(tǒng)一金融監(jiān)管組織暫命名為中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì),其內(nèi)部業(yè)務(wù)職能部門的設(shè)置必須能夠涵蓋所有的金融業(yè)務(wù)及非金融機(jī)構(gòu)的金融活動(dòng),能夠應(yīng)對現(xiàn)有金融體系的各種風(fēng)險(xiǎn)。按照功能設(shè)置為綜合部、銀行部、證券部、保險(xiǎn)部、信托部、基金部、其他業(yè)務(wù)部門等,其內(nèi)部保障職能部門設(shè)置分為審計(jì)部門、統(tǒng)計(jì)部門、研究部門、政策法規(guī)部門、國際部門、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門等,當(dāng)然,除了以上一些部門外,還應(yīng)當(dāng)有黨群、監(jiān)察、人事等部門。其業(yè)務(wù)和保障部門設(shè)置如圖1所示: 

  圖3  統(tǒng)一監(jiān)管模式下的金融監(jiān)管組織框架

 

三、建立金融監(jiān)管制衡機(jī)制——金融再監(jiān)管機(jī)制

  為保證監(jiān)管者正確履行監(jiān)管職能,成熟的監(jiān)管體制通常設(shè)計(jì)有良好的制衡機(jī)制相配套。在英國,為確保FSA嚴(yán)格行使《2000年金融服務(wù)和市場法》所賦予的權(quán)力,防止FSA發(fā)生瀆職行為,專門成立了金融監(jiān)管制約機(jī)構(gòu)——“金融服務(wù)和市場特別法庭”(Financial Services and Market Tribunal),促使FSA認(rèn)真依法進(jìn)行監(jiān)管,有助于提高英國金融監(jiān)管甚至整個(gè)金融業(yè)的法制水平。該法庭主要審理發(fā)生在FSA與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間且經(jīng)雙方協(xié)商難以解決的問題。

  金融監(jiān)管缺乏制衡、缺乏對監(jiān)管者的再監(jiān)管,難免會(huì)使監(jiān)管政策忽左忽右、或嚴(yán)或松,引發(fā)市場信心不足,金融業(yè)包括銀行、證券、保險(xiǎn)的穩(wěn)定發(fā)展便只能成為目標(biāo),而難以成為現(xiàn)實(shí)。

  首先,缺乏對監(jiān)管者的再監(jiān)管,整體上容易導(dǎo)致監(jiān)管政策產(chǎn)生過大的社會(huì)成本,即監(jiān)管者因關(guān)心本部門的成敗得失,而忽視其行為引起的社會(huì)成本和收益。

  其次,與整體上增大社會(huì)成本相反,如果缺乏對監(jiān)管者的再監(jiān)管,很可能誘發(fā)監(jiān)管主體內(nèi)部寬容監(jiān)管的道德風(fēng)險(xiǎn),即放松對金融機(jī)構(gòu)的要求和對風(fēng)險(xiǎn)能力的控制,隱瞞金融機(jī)構(gòu)的不良狀況。

  再次,如果缺乏對監(jiān)管者的再監(jiān)管,很難避免監(jiān)管主體濫用職權(quán)并使金融機(jī)構(gòu)遭受損失的現(xiàn)象發(fā)生。最后,面對廣泛的業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則,監(jiān)管主體因力量所限而較難逐一落實(shí)。

  在我國,對金融監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)力必須接受有關(guān)部門的監(jiān)督。當(dāng)被監(jiān)管單位對監(jiān)管部門的處罰不服時(shí),應(yīng)該有不同系統(tǒng)的單位受理申訴,而不應(yīng)該由金融監(jiān)管部門的上級受理,以確保執(zhí)法的公平、公正、公開。因此,需要成立直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的金融再監(jiān)管局,但考慮以下原因,可由中國人民銀行代為管理并行使職能。

  第一,中國人民銀行作為國務(wù)院的內(nèi)閣成員單位,其本身是國務(wù)院的組成部分,負(fù)責(zé)整個(gè)金融業(yè)的宏觀監(jiān)控與穩(wěn)定。

  第二,監(jiān)管職能分離后,中國人民銀行與金融機(jī)構(gòu)之間沒有直接的利害關(guān)系,相對超然的地位有利于代行再監(jiān)管權(quán)。

  第三,作為國家金融宏觀管理部門,由中國人民銀行行使再監(jiān)管職能,有利于金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。

  中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)應(yīng)是完完全全的執(zhí)法機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)對監(jiān)管對象進(jìn)行具體監(jiān)督,以及就貨幣信貸政策向中國人民銀行提出反饋意見。在行政監(jiān)管執(zhí)法中主要注重市場準(zhǔn)入管理和日常技術(shù)性監(jiān)管,以避免行業(yè)性普遍違規(guī)行為發(fā)生。

  金融再監(jiān)管局負(fù)責(zé)對中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)的行政監(jiān)管執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督,負(fù)責(zé)對其監(jiān)管績效進(jìn)行評估,負(fù)責(zé)對其從業(yè)人員的行為規(guī)范進(jìn)行監(jiān)察,并對一切違法、違規(guī)主體及人員依法進(jìn)行處罰。涉及刑罰處罰的,由司法部門管轄,此時(shí)再監(jiān)管局參與公訴。

  之所以明確提出建立統(tǒng)一金融監(jiān)管的制衡機(jī)制,是為了避免金融大監(jiān)管而造成新部門權(quán)力過大,缺乏責(zé)任約束的情況出現(xiàn)。特別是在設(shè)計(jì)中賦予了人民銀行金融再監(jiān)管職能。

四、建立信息共享機(jī)制

  貨幣政策是中央銀行的責(zé)任,金融監(jiān)管的任務(wù)則由新設(shè)立的中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)負(fù)責(zé)。信息收集的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、監(jiān)管的有效和貨幣政策的實(shí)施都需要中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)與中央銀行的密切合作。

  中國人民銀行為履行其制定、執(zhí)行貨幣政策,維護(hù)國家金融穩(wěn)定與安全,防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)等職責(zé),應(yīng)該適時(shí)把握金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營與風(fēng)險(xiǎn)情況。同時(shí),中國人民銀行作為金融系統(tǒng)的最后貸款人,在維護(hù)國家金融穩(wěn)定和安全方面負(fù)有重任。因此,中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)與中央銀行之間的信息、觀點(diǎn)交流與合作是非常重要和必要的,尤其在個(gè)別金融機(jī)構(gòu)倒閉或金融危機(jī)發(fā)生之前,中央銀行能夠及時(shí)對問題嚴(yán)重的金融機(jī)構(gòu)在了如指掌的基礎(chǔ)上,抓住最佳時(shí)機(jī)進(jìn)行救助或采取綜合措施。

  如,在英國,鑒于貨幣政策與金融監(jiān)管之間的密切聯(lián)系及相互影響,監(jiān)管職能從英格蘭銀行分離出去后,法律規(guī)定英格蘭銀行與FSA負(fù)責(zé)人交叉參加對方的理事會(huì),實(shí)行互相介入,以保證二者之間的有效協(xié)調(diào)。這種安排能保證FSA負(fù)責(zé)的金融監(jiān)管與英格蘭銀行負(fù)責(zé)的貨幣政策,在重大的宏觀層面上的決策能夠保持較強(qiáng)的互通性。

  同時(shí),F(xiàn)SA統(tǒng)一金融監(jiān)管權(quán)限后,隨即由財(cái)政部、英格蘭銀行和FSA達(dá)成三方諒解備忘錄,明確由英格蘭銀行負(fù)責(zé)金融系統(tǒng)整體上的穩(wěn)定,F(xiàn)SA則負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)、金融市場和清算交收系統(tǒng)的監(jiān)管。諒解備忘錄確立了三者之間協(xié)調(diào)機(jī)制的框架,包括設(shè)立一個(gè)由三方代表組成的常務(wù)委員會(huì),用于協(xié)調(diào)和商討重要、緊急或相關(guān)事宜;規(guī)定人員在彼此機(jī)構(gòu)中的任職和建立一定的安排以解決信息交流、共享問題;規(guī)定在對外交往上的分工和對內(nèi)事務(wù)上的人事安排,以充分發(fā)揮各個(gè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢又避免監(jiān)管摩擦或真空,等等。

  在我國,可以借鑒他國成熟的經(jīng)驗(yàn),通過聯(lián)席會(huì)議的形式簽訂《合作備忘錄》或建立高層定期會(huì)晤制度,也可以采取在兩機(jī)構(gòu)高層管理部門之間相互兼職的形式,建立中央銀行與中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)之間常規(guī)的信息共享機(jī)制。

五、分離中央銀行的機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能

  中國人民銀行作為中央銀行自1984-1991年對金融業(yè)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管,但是1992年、1998年、2003年分別把證券監(jiān)管職能、保險(xiǎn)監(jiān)管職能、銀行監(jiān)管職能從中國人民銀行中分離出來,中國人民銀行主要保留有功能監(jiān)管職能,分離了機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能。

  根據(jù)2008年7月中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室《關(guān)于中國人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》,中國人民銀行職責(zé)由2003年12月27日修改后的《中國人民銀行法》規(guī)定的十三項(xiàng)調(diào)整為十八項(xiàng)。個(gè)別機(jī)構(gòu)監(jiān)管的職能有所強(qiáng)化,如,“管理征信業(yè),推動(dòng)建立社會(huì)信用體系。”此外,還賦予中國人民銀行一項(xiàng)職責(zé),即在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,中國人民銀行會(huì)同中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制,以部際聯(lián)席會(huì)議制度的形式,加強(qiáng)貨幣政策與監(jiān)管政策之間以及監(jiān)管政策、法規(guī)之間的協(xié)調(diào),建立金融信息共享制度,防范、化解金融風(fēng)險(xiǎn),維護(hù)國家金融安全,重大問題提交國務(wù)院決定。

  可見,中國人民銀行享有的法定機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)應(yīng)當(dāng)分離給中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)。但是,隨著中央對廣大農(nóng)村地區(qū)(縣域)改革力度的加大、農(nóng)村金融市場的逐步放開,以及農(nóng)村金融監(jiān)管的缺位的現(xiàn)狀,鑒于人民銀行縣支行在機(jī)構(gòu)、人員、以往的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)、能力等方面的優(yōu)勢,可以借鑒德國的一些做法,考慮由人民銀行縣支行代理負(fù)責(zé)縣域金融業(yè)的全面統(tǒng)一監(jiān)管,并向金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告農(nóng)村金融監(jiān)管的具體情況。既節(jié)約監(jiān)管資源,又加強(qiáng)了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管。

第五章  我國金融業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管體制實(shí)施的現(xiàn)實(shí)選擇

  統(tǒng)一金融監(jiān)管體制的實(shí)施是一個(gè)適時(shí)、穩(wěn)步推進(jìn)的過程,需要大量的準(zhǔn)備工作。

一、制定新的金融監(jiān)管法規(guī)

  改革開放以來,為適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展形勢的變化,我國制定了一系列相關(guān)的金融法律、法規(guī),使得金融監(jiān)管有法可依。截止目前,我國“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管所依據(jù)的法律、法規(guī)至少有100部以上。當(dāng)前面臨著盡快修訂現(xiàn)有金融監(jiān)管方面的法律、法規(guī),以及補(bǔ)充金融控股公司、網(wǎng)絡(luò)銀行、擔(dān)保公司、評級公司、金融機(jī)構(gòu)市場退出等方面的法律制度,從而制訂統(tǒng)一的完整的一部金融監(jiān)管法律。

  只有建立規(guī)范的統(tǒng)一的法律體系,才有可能建立目標(biāo)清晰、獨(dú)立、可信的金融監(jiān)管體系。在統(tǒng)一的金融法律體系中,需要明確新成立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管對象的權(quán)力、責(zé)任及義務(wù),需要規(guī)范不同金融業(yè)務(wù)統(tǒng)一的監(jiān)管理念、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管手段等,達(dá)到規(guī)范金融市場運(yùn)作的目的。通過制定一整套新的游戲規(guī)則,為我國金融業(yè)的發(fā)展和實(shí)施統(tǒng)一金融監(jiān)管提供法律依據(jù)。加強(qiáng)執(zhí)法力度,真正做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。

  如在英國,為適應(yīng)統(tǒng)一監(jiān)管體制的需要,2000年6月,英國女王正式批準(zhǔn)了《2000年金融服務(wù)和市場法》(Financial Services and Markets Act 2000)。這是一部英國歷史上議院對提案修改達(dá)2 000余次創(chuàng)下修改最多記錄的立法,也是英國建國以來最重要的一部關(guān)于金融服務(wù)的法律,它使得此前制定的一系列用于監(jiān)管金融業(yè)的法律、法規(guī),如1979年信用協(xié)會(huì)法(the Credit Unions Act 1979)、1982年保險(xiǎn)公司法(the Insurance Companies Act 1982)、1986年金融服務(wù)法(the Financial Services Act 1986)、1986年建筑協(xié)會(huì)法(the Building Societies Act 1986)、1987年銀行法(the Banking Act 1987)、1992年友好協(xié)會(huì)法(the Friendly Societies Act 1992)等,都為其所取代,從而成為英國規(guī)范金融業(yè)的一部“基本法”。

二、倡導(dǎo)和樹立功能型監(jiān)管新理念

  1993年,哈佛商學(xué)院教授、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者羅伯特•默頓與茲維•博迪提出基于功能觀點(diǎn)的金融體系改革理論。因此,在理論上,按照金融體系所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的功能或金融體系的功能來劃分,金融監(jiān)管模式分為功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管。

  默頓與博迪認(rèn)為,基于功能觀點(diǎn)的金融體系比基于機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)的金融體系更便于政府的監(jiān)管。這是因?yàn)椋旱谝?,功能觀點(diǎn)著重于預(yù)測在未來實(shí)現(xiàn)中介功能的機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu),有了這些預(yù)測,政府就能夠針對機(jī)構(gòu)的必然變化設(shè)計(jì)政策和監(jiān)管方案,而不是試圖保護(hù)現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)形式。這樣的監(jiān)管方案更具靈活性,更能適應(yīng)不同國家的需要,在金融日益國際化的情況下尤其有用。

  第二,交易技術(shù)的發(fā)展和交易成本的降低推動(dòng)了金融市場的發(fā)展,模糊了不同金融機(jī)構(gòu)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的界限,也降低了進(jìn)入這個(gè)行業(yè)的門檻。盡管金融產(chǎn)品種類繁多,但從功能的角度看卻是同質(zhì)的,并且在長時(shí)間內(nèi)是相對穩(wěn)定的。因此,從功能的角度從事監(jiān)管的法規(guī)制定與執(zhí)行更穩(wěn)定,亦更有效。

  第三,從功能的角度從事監(jiān)管,也減少了機(jī)構(gòu)進(jìn)行“管制套利”的可能性。

  第四,從功能的角度從事監(jiān)管,有利于促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)組織的必要的變革,與此同時(shí)又不必同時(shí)修改與之相關(guān)的監(jiān)管政策或調(diào)整有關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。而從機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)出發(fā),監(jiān)管機(jī)構(gòu)的這種變動(dòng)則是不可避免的。

  功能監(jiān)管的優(yōu)勢在于:監(jiān)管的協(xié)調(diào)性高,在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題能夠得到及時(shí)處理和解決;金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)組合總體風(fēng)險(xiǎn)容易判斷;可以避免重復(fù)和交叉監(jiān)管現(xiàn)象的出現(xiàn),能夠?qū)嵤┛绠a(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場的協(xié)調(diào),且更具連續(xù)性和一致性,為金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。而機(jī)構(gòu)監(jiān)管則是按照不同機(jī)構(gòu)來劃分監(jiān)管對象的,如銀行機(jī)構(gòu)、證券機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、信托機(jī)構(gòu)等。

  機(jī)構(gòu)監(jiān)管的優(yōu)勢在于:當(dāng)金融機(jī)構(gòu)從事多項(xiàng)業(yè)務(wù)時(shí),易于評價(jià)金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品系列風(fēng)險(xiǎn),尤其在越來越多的風(fēng)險(xiǎn)因素如市場風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等被發(fā)現(xiàn)時(shí),機(jī)構(gòu)監(jiān)管的方法非常有效;機(jī)構(gòu)監(jiān)管也可以避免不必要的重復(fù)監(jiān)管,在一定程度上提高了監(jiān)管功效,監(jiān)督了監(jiān)管成本。在實(shí)踐中,分業(yè)監(jiān)管實(shí)質(zhì)上就是機(jī)構(gòu)性監(jiān)管。

  所謂功能監(jiān)管是依據(jù)金融體系基本功能或按照金融體系所提供產(chǎn)品、服務(wù)的功能來劃分監(jiān)管對象,它能夠?qū)嵤┛绠a(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場的協(xié)調(diào),且更具連續(xù)性和一致性。功能監(jiān)管的具體優(yōu)點(diǎn)主要有三:

  一是功能性金融監(jiān)管關(guān)注的是金融產(chǎn)品所實(shí)現(xiàn)的基本功能,并以此為依據(jù)確定相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管規(guī)則,從而能有效地解決混業(yè)經(jīng)營條件下金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管歸屬問題,避免監(jiān)管“真空”和多重監(jiān)管現(xiàn)象的出現(xiàn)。

  二是功能性金融監(jiān)管針對混業(yè)經(jīng)營下金融業(yè)務(wù)交叉現(xiàn)象層出不窮的趨勢,強(qiáng)調(diào)要實(shí)施跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場的監(jiān)管,主張?jiān)O(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來對金融業(yè)實(shí)施整體監(jiān)管。這樣可使監(jiān)管機(jī)構(gòu)的注意力不僅限于各行業(yè)內(nèi)部的金融風(fēng)險(xiǎn)。

  三是由于金融產(chǎn)品所實(shí)現(xiàn)的基本功能具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性,使得據(jù)此設(shè)計(jì)的監(jiān)管體制和監(jiān)管規(guī)則更具連續(xù)性和一致性,能夠更好地適應(yīng)金融業(yè)在今后發(fā)展中可能出現(xiàn)的各種新情況。

  鑒于功能監(jiān)管的諸多優(yōu)點(diǎn),英國、德國等在亞洲金融危機(jī)后即改革原有的金融監(jiān)管體制,建立了統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來對金融業(yè)實(shí)施整體監(jiān)管。我國在實(shí)施統(tǒng)一金融監(jiān)管改革之前,必須大力倡導(dǎo)功能監(jiān)管的理念,使之深入人心,從而為實(shí)施監(jiān)管體制的改革做好充分的思想準(zhǔn)備。

三、改變監(jiān)管方式及重點(diǎn)

  不管采取什么樣的金融監(jiān)管模式,都必須不留監(jiān)管真空,減少監(jiān)管重復(fù),提高監(jiān)管效率。金融監(jiān)管模式必須能適應(yīng)金融不斷創(chuàng)新的需要,把新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品、新機(jī)構(gòu)及時(shí)納入到金融監(jiān)管體系之中,統(tǒng)一監(jiān)管模式更有利于做到這一點(diǎn)。同時(shí),金融監(jiān)管重點(diǎn)及方式必須跟上金融機(jī)構(gòu)商業(yè)模式的變化而變化。如美國監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的一個(gè)特點(diǎn)是向大型銀行機(jī)構(gòu)派駐監(jiān)管小組,開發(fā)了針對大型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管模型,對每家大型機(jī)構(gòu)派約30名的常駐監(jiān)管員。只有這樣,才能規(guī)避或減少大型金融機(jī)構(gòu)倒閉事件和金融危機(jī)的發(fā)生。

  中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)在成立之時(shí)就應(yīng)當(dāng)采取嶄新的監(jiān)管方式,與銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同,中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)將會(huì)科學(xué)地使用監(jiān)管資源進(jìn)行金融監(jiān)管,提高監(jiān)管效率,最大可能地減少重復(fù)監(jiān)管,不留監(jiān)管空白。同時(shí),在加強(qiáng)金融監(jiān)管的時(shí)盡可能不壓抑金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新活力,鼓勵(lì)被監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)之間開展有序的金融競爭,努力保持我國金融業(yè)的競爭力。另外,中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)將通過積極關(guān)注金融發(fā)展動(dòng)態(tài),實(shí)現(xiàn)瞻前監(jiān)管,實(shí)行以非現(xiàn)場監(jiān)管為主、以現(xiàn)場監(jiān)管為輔的監(jiān)管,非常關(guān)注被監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)管理層是否盡職盡責(zé),等等。

  從本次美國金融危機(jī)的教訓(xùn)中可以看到,僅僅改革金融監(jiān)管模式是不夠的,還必須提高監(jiān)管效率,及時(shí)改革監(jiān)管重點(diǎn),使金融監(jiān)管隨著金融機(jī)構(gòu)商業(yè)運(yùn)作模式的變化而改變。在混業(yè)經(jīng)營、金融全球化不斷深化的背景下,發(fā)達(dá)國家尤其是美國,自20世紀(jì)末期開始,金融機(jī)構(gòu)信貸過度擴(kuò)張,金融創(chuàng)新尤其是衍生產(chǎn)品過度發(fā)展,金融機(jī)構(gòu)這種經(jīng)營模式的重大變化,沒有引起監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管理念作出相應(yīng)的重大調(diào)整,而且放松監(jiān)管,當(dāng)各種矛盾積累到一定程度時(shí),必然引發(fā)樓市泡沫并觸發(fā)金融體系內(nèi)大量壞賬和流動(dòng)性危機(jī),最終導(dǎo)致次貸危機(jī)→金融危機(jī)→經(jīng)濟(jì)危機(jī)。例如,傳統(tǒng)銀行的模式是“發(fā)起并持有”,銀行發(fā)起一筆貸款,一直持有它并且收息。但是在過去30年中,這一模式逐步轉(zhuǎn)型為“發(fā)起并銷售,發(fā)起并分散”,銀行把這筆貸款發(fā)放之后,把它銷售出去,把它證券化分散。

  因此,金融創(chuàng)新是一把雙刃劍,如果不能鑒定、評估及控制其風(fēng)險(xiǎn),過度發(fā)展就有重蹈美國覆轍的危險(xiǎn)。同時(shí),金融監(jiān)管重點(diǎn)必須跟上金融機(jī)構(gòu)商業(yè)模式的重大變化,否則,風(fēng)險(xiǎn)積累到一定程度必然會(huì)大規(guī)模地爆發(fā)危機(jī)。

四、審慎選擇改革時(shí)機(jī)

  金融監(jiān)管架構(gòu)的調(diào)整和重建本身蘊(yùn)含著很多風(fēng)險(xiǎn),前期必須進(jìn)行深入地分析和研究,在操作過程中應(yīng)審慎推進(jìn),避免對金融業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

  好的制度,必須有好的推出時(shí)機(jī)。統(tǒng)一金融監(jiān)管也是如此,若時(shí)機(jī)欠成熟而貿(mào)然推出,很可能效果適得其反。

  2008年是極不尋常、極不平凡的一年,在歷史罕見的特大自然災(zāi)害和國際金融危機(jī)的不利影響下,國民經(jīng)濟(jì)總體呈現(xiàn)增長較快的發(fā)展態(tài)勢,但是,增速明顯低于改革開放30年的平均增速0.8個(gè)百分點(diǎn),也大大低于2007年增速2.1個(gè)百分點(diǎn)(見表5)。2009年的經(jīng)濟(jì)形勢依然嚴(yán)峻,宏觀調(diào)控任務(wù)艱巨,因此,至少最近兩年,在金融危機(jī)的影響尚未結(jié)束、經(jīng)濟(jì)尚未走出低谷之時(shí),不適合進(jìn)行金融監(jiān)管體制的改革。

  表5     國內(nèi)生產(chǎn)總值增長速度情況表

時(shí)間

1953-1978

1979-2007

2007

2008

國內(nèi)生產(chǎn)

總值增速

年均6.1%

年均9.8%

11.1%

9.0%

  資料來源:http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20090122_402534140.htm

  在未來的幾年后,如果經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的外部環(huán)境良好,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整初見成效,經(jīng)濟(jì)開始平穩(wěn)較快發(fā)展,金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營良好,金融風(fēng)險(xiǎn)適度,金融業(yè)交叉性、跨行業(yè)、跨市場創(chuàng)新產(chǎn)品大量涌現(xiàn)且被投資者普遍接受和廣泛使用,金融監(jiān)管的一系列條件都具備,且大量的準(zhǔn)備工作基本就緒,此時(shí)就可以順勢而為,推出統(tǒng)一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和一切相配套的政策措施。

注:
[1]祁敬宇:《金融監(jiān)管學(xué)》,西安交通大學(xué)出版社,2007年9月第1版第121頁
[2]中國證監(jiān)會(huì)研究中心:“關(guān)于各國金融監(jiān)管體系的研究報(bào)告”第15頁
[3]中國證監(jiān)會(huì)研究中心:“關(guān)于各國金融監(jiān)管體系的研究報(bào)告”第5-11頁。 
[4]張忠軍:《金融業(yè)務(wù)融合與監(jiān)管制度創(chuàng)新》,北京大學(xué)出版社,2007年3月第1版 第70頁
[5]王自力:金融控股公司監(jiān)管選擇(上) 、《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》、2006年9月25日。最近幾年的資料是根據(jù)中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)網(wǎng)站所提供的資料整理。
[6]王自力:“金融控股公司監(jiān)管選擇(上)”、《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》、2006年9月25日。
[7]祁敬宇:《金融監(jiān)管學(xué)》,西安交通大學(xué)出版社,2007年9月第1版第120頁

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