提要：北宋以來(lái)的人口膨脹導(dǎo)致中國(guó)陷入持續(xù)千年的土地短缺困局，16世紀(jì)初中國(guó)就成規(guī)模地向外移民，當(dāng)今的出口導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)也屬于“移民替代”。隨著沿海出口型企業(yè)倒閉導(dǎo)致大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)，這一矛盾又添近憂(yōu)。政府應(yīng)考慮實(shí)施新舉措，如加大對(duì)出口企業(yè)的出口退稅幅度；原先對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼改為間接補(bǔ)貼；對(duì)出口企業(yè)員工在社會(huì)保障方面進(jìn)行補(bǔ)貼；以更多經(jīng)濟(jì)手段控制人口；國(guó)企退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，將國(guó)有資產(chǎn)作為財(cái)政收入或社保基金的補(bǔ)充；允許地方政府發(fā)債等，以緩解土地困局。
“農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”是時(shí)下最熱門(mén)的話(huà)題之一，很多地方紛紛設(shè)立土地流轉(zhuǎn)中心，甚至還成立了農(nóng)村土地交易所，看似形成了繼土地承包制之后的又一次土地改革。單純從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，讓農(nóng)村的耕地、宅基地和集體建設(shè)用地等流轉(zhuǎn)起來(lái)，確實(shí)可以提高土地的使用效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)的發(fā)展，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。隨著可以預(yù)期的資本下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)或許也可以改善，因此，這樣的改革是完全合理且有必要的。但由于具體的操作細(xì)則還未出來(lái)，改革也剛剛開(kāi)始，所以，現(xiàn)在要全面評(píng)估這次土地改革的功績(jī)還為時(shí)尚早。
同時(shí)，由于中國(guó)人多地少，土地流轉(zhuǎn)并不能解決持續(xù)千年的“土地困局”，要緩解這一問(wèn)題，可能需要一些有別于習(xí)慣性思維的新辦法。
“土地魔方”還玩得轉(zhuǎn)嗎
在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，無(wú)論怎樣來(lái)保護(hù)農(nóng)民利益，都改變不了中國(guó)農(nóng)村人多地少的格局。就耕地而言，按現(xiàn)有的18億畝耕地和7.27億農(nóng)村人口算，人均不足2.5畝，土地流轉(zhuǎn)可能為農(nóng)民帶來(lái)的收益非常少。事實(shí)上，根據(jù)2006年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，農(nóng)民的純收入中，38%來(lái)自于工資性收入，種田帶來(lái)的收入占比越來(lái)越低。如果中國(guó)經(jīng)濟(jì)能夠繼續(xù)保持高速增長(zhǎng)，則農(nóng)民的工資性收入比重還會(huì)增加，因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)改革使得閑置出來(lái)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力可以進(jìn)城務(wù)工。但不巧的是，由于歐美經(jīng)濟(jì)步入衰退，嚴(yán)重拖累了已經(jīng)成為世界工廠(chǎng)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，農(nóng)民的工資性收入將趨于減少，大量農(nóng)民工將被迫返鄉(xiāng)，這會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村閑置勞動(dòng)力的數(shù)量。據(jù)筆者估計(jì)，我國(guó)農(nóng)村過(guò)剩的勞動(dòng)力至少在1億以上，如果耕地能夠充分流轉(zhuǎn)，使得集約化生產(chǎn)得以實(shí)現(xiàn)，至少可以讓1.5億農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力從土地中解脫出來(lái)。假定在此輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)回落過(guò)程中返鄉(xiāng)的農(nóng)民工達(dá)到5000萬(wàn)（全國(guó)異地打工的農(nóng)民工總量約1.3億），那就意味著，農(nóng)村閑置勞動(dòng)力將達(dá)到3億，使得失業(yè)這個(gè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象變成社會(huì)問(wèn)題。
再看一下城市，中國(guó)改革開(kāi)放30年最主要的成就體現(xiàn)在城市，中國(guó)的城市化正處于快速發(fā)展階段，城市面貌日新月異。而城市建設(shè)所需的資金很大一塊來(lái)自于土地轉(zhuǎn)讓收入，在有些城市，土地轉(zhuǎn)讓收入作為預(yù)算外收入甚至超過(guò)了當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入。“土地魔方”能夠玩轉(zhuǎn)的一個(gè)前提是土地國(guó)有，而且地方政府對(duì)土地如何運(yùn)轉(zhuǎn)有裁決權(quán)。政府通過(guò)低價(jià)征用土地，再以批租或拍賣(mài)方式獲得豐厚的土地轉(zhuǎn)讓金收入，然后將這一收入用于舊區(qū)改造、新區(qū)開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以吸引更多的外來(lái)投資，這就是所謂的土地滾動(dòng)開(kāi)發(fā)。難怪張五常認(rèn)為：“中國(guó)30年既然創(chuàng)造了他所稱(chēng)的人類(lèi)歷史上空前的經(jīng)濟(jì)奇跡，就一定做對(duì)了什么。而做得最對(duì)的，就是以縣為基本單元、以縣政權(quán)為經(jīng)營(yíng)主體所展開(kāi)的激烈的縣域競(jìng)爭(zhēng)。”
廉價(jià)而豐富的勞動(dòng)力資源，加上相對(duì)低廉的土地成本，構(gòu)成了中國(guó)30年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素優(yōu)勢(shì)，按波特的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)理論，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展四階段中的第一階段——“要素導(dǎo)向”階段的特征。但隨著城市土地資源的日漸稀缺，土地價(jià)格上升，作為原先具有優(yōu)勢(shì)的要素土地正在慢慢失去優(yōu)勢(shì)。更為關(guān)鍵的是，土地轉(zhuǎn)讓收入的銳減已經(jīng)嚴(yán)重影響到地方政府的財(cái)政收入，由此又將影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生的改善。因此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)將從原先“土地＋勞動(dòng)力”增長(zhǎng)模式的正循環(huán)變?yōu)樨?fù)循環(huán)。我們或許不能把經(jīng)濟(jì)下滑和政府土地轉(zhuǎn)讓收入的減少完全歸咎于美國(guó)的金融危機(jī)，畢竟中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和土地價(jià)格上漲已經(jīng)持續(xù)那么多年，本身已經(jīng)累積了很多矛盾。
中國(guó)的土地困局已持續(xù)千年
所謂土地問(wèn)題，往往包含三個(gè)含義：一是土地分配問(wèn)題，二是土地?fù)碛姓叩募{稅問(wèn)題，三是由于人口增加所產(chǎn)生的土地不足問(wèn)題。在宋代之前的一千年中，中國(guó)人口幾乎沒(méi)有大規(guī)模增加，因此，歷代所采取的土地改革，實(shí)際上也只是解決土地如何分配或如何按耕地多少來(lái)納稅的問(wèn)題，如井田制、屯田制、均田制、一條鞭法等。到了北宋，國(guó)土面積已經(jīng)從唐高宗時(shí)期的1250多萬(wàn)平方公里縮減到了283萬(wàn)平方公里，而人口則從宋初的5500多萬(wàn)到增加到北宋末期超過(guò)1億。人口的增加可能源于農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展，但人口過(guò)快的增長(zhǎng)又導(dǎo)致了土地的短缺，因此，通過(guò)砍伐森林來(lái)獲取耕地早在1000多年前的中國(guó)就已經(jīng)開(kāi)始了，如秦嶺北坡和渭河上游原先森林茂盛，經(jīng)過(guò)宋朝的開(kāi)墾變成了耕地，導(dǎo)致水土流失嚴(yán)重。而江浙一帶為了多產(chǎn)蠶絲以滿(mǎn)足內(nèi)需和出口，也從明朝開(kāi)始大批砍伐原生林，改種桑樹(shù)，這與目前江浙一帶為發(fā)展出口導(dǎo)向型工業(yè)而不惜污染湖水、河流等真是異曲同工。
由于人口膨脹導(dǎo)致土地的短缺，使得我們的祖先在土地的利用方面早就發(fā)揮到了極致，如雙季耕作、苗床培育和移植、修筑梯田、人畜糞便作肥料等。盡管自宋朝以來(lái)耕地面積有了很大增加，并進(jìn)入了農(nóng)業(yè)精耕細(xì)作時(shí)期，但限于當(dāng)初的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率水平，人口膨脹還是給百姓帶來(lái)了生活壓力，為減輕稅賦負(fù)擔(dān)而溺殺男嬰（宋朝規(guī)定男丁滿(mǎn)20歲需納稅）的現(xiàn)象在某些地方較為普遍。
中國(guó)兩千多年來(lái)的農(nóng)民起義，歷來(lái)也多是由于土地向少數(shù)人集聚、而普通百姓的賦稅勞役又過(guò)重引起的，包括抗日戰(zhàn)爭(zhēng)前的幾次內(nèi)戰(zhàn)，本質(zhì)就是農(nóng)民土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)。戰(zhàn)爭(zhēng)造成的人口減少與土地重新分配在一定程度上可以緩解土地矛盾，但在社會(huì)制度不合理的情況下，土地資源的分布隨著時(shí)間推移又會(huì)扭曲，繼而引發(fā)新的戰(zhàn)爭(zhēng)。但中國(guó)社會(huì)發(fā)展至今，農(nóng)村土地的分配不均或賦稅過(guò)重的問(wèn)題已經(jīng)不復(fù)存在，如農(nóng)業(yè)稅也已經(jīng)取消，但地少人多的矛盾卻是日益嚴(yán)重。印度的耕地面積是中國(guó)的兩倍，美國(guó)只有200萬(wàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，卻擁有比中國(guó)多1/3的耕地，世界上恐怕沒(méi)有哪個(gè)政府比中國(guó)政府所遇到的三農(nóng)問(wèn)題更為棘手。
寬松財(cái)政政策下政府支出應(yīng)從哪里下手
過(guò)去30年應(yīng)該是中國(guó)經(jīng)濟(jì)史上發(fā)生結(jié)構(gòu)性巨變的時(shí)代，即中國(guó)從一個(gè)長(zhǎng)達(dá)數(shù)千年的農(nóng)業(yè)大國(guó)變成了工業(yè)國(guó)，第一產(chǎn)業(yè)的比重到2007年已經(jīng)下降到了11%，而第二產(chǎn)業(yè)比重接近50%。但中國(guó)的工業(yè)化過(guò)程不同于日本和韓國(guó)，付出了巨大的代價(jià)。首先是過(guò)度使用廉價(jià)勞動(dòng)力，卻沒(méi)有建立起較為健全的社會(huì)保障體系；二是吸納西方國(guó)家的資源消耗型制造業(yè)，造成礦產(chǎn)資源過(guò)度開(kāi)采和環(huán)境污染；三是變成了世界工廠(chǎng)，卻沒(méi)有形成完整而自主的產(chǎn)業(yè)體系，對(duì)外依存度過(guò)高。如果說(shuō)美國(guó)在過(guò)去十幾年中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是靠透支信用、增加債務(wù)來(lái)取得的，那么，中國(guó)30年增長(zhǎng)透支的是資源（包括人力資源、土地資源、原材料等）。比如，在發(fā)達(dá)國(guó)家，勞動(dòng)者工資總額占GDP比重一般在50%以上，但我國(guó)城鎮(zhèn)職工工資總額只占GDP的12%，如果按全社會(huì)個(gè)人收入總額計(jì)，也只占到GDP的22%。由于城鄉(xiāng)收入差距拉大、教育衛(wèi)生和社會(huì)保障等方面投入過(guò)少，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放慢的時(shí)候，社會(huì)矛盾就會(huì)凸現(xiàn)出來(lái)。因此，政府必須加大財(cái)政支出已經(jīng)沒(méi)有疑問(wèn)，關(guān)鍵是如何下手。限于篇幅，筆者僅就一些看似常理的習(xí)慣性政策思維提出幾點(diǎn)異議。
問(wèn)題之一，出口補(bǔ)貼應(yīng)該補(bǔ)在哪里？土地困境的源頭是人口過(guò)剩，向外移民雖合理卻不可行，而出口型企業(yè)對(duì)中國(guó)社會(huì)的貢獻(xiàn)實(shí)質(zhì)上是部分實(shí)現(xiàn)“移民替代”。因此，對(duì)出口進(jìn)行補(bǔ)貼也是合理的。問(wèn)題是，我們一直通過(guò)延緩人民幣升值速度、對(duì)出口型企業(yè)在信貸、土地使用、稅收等方面采取比較明顯的方式進(jìn)行補(bǔ)貼，這不僅容易與WTO規(guī)則相沖突，而且導(dǎo)致了各國(guó)對(duì)中國(guó)多種商品實(shí)行反傾銷(xiāo)制裁。而如果政府的補(bǔ)貼不是直接針對(duì)出口產(chǎn)品或出口企業(yè)，而是對(duì)出口企業(yè)的員工，如在社保、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等方面給予其一定的補(bǔ)貼，實(shí)際上也間接地降低了企業(yè)成本，又不會(huì)在反傾銷(xiāo)調(diào)查中落人口舌。此外，將出口退稅率恢復(fù)到以前的水平，確實(shí)非常必要。中國(guó)作為全球數(shù)一數(shù)二的出口大國(guó)，還將長(zhǎng)期維持出口導(dǎo)向的增長(zhǎng)模式，因此，如何減少貿(mào)易沖突，讓世界各國(guó)接受中國(guó)制造，確實(shí)值得深入探究。
問(wèn)題之二，控制人口除了繼續(xù)實(shí)行計(jì)劃生育外，還有其他手段嗎？中國(guó)目前的人口出生率在12‰左右，如果不考慮龐大的人口基數(shù)，這樣的出生率應(yīng)該是偏低的，這也是計(jì)劃生育措施的成果。但問(wèn)題是，城市的人口出生率遠(yuǎn)低于農(nóng)村，如上海的出生率只有4‰左右，東部農(nóng)村的出生率又低于中西部，因此，降低中西部地區(qū)的人口出生率既可以更有效地控制總?cè)丝?，又可以阻止貧困人口的增加。而人口出生率又與生活水平密切相關(guān)，所以中西部農(nóng)村一個(gè)家庭有兩到三個(gè)子女的現(xiàn)象仍非常普遍。為此，除了繼續(xù)強(qiáng)化中西部地區(qū)的計(jì)劃生育政策外，政府應(yīng)該加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高社保在中西部地區(qū)的覆蓋率，用更多的經(jīng)濟(jì)手段來(lái)控制人口。
問(wèn)題之三，能否通過(guò)轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)取得的收入來(lái)彌補(bǔ)未來(lái)財(cái)政支出的不足？過(guò)去，在國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難的時(shí)候，政府也提倡“國(guó)退民進(jìn)”，這幾年，由于經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和國(guó)有企業(yè)的行業(yè)屬性，如電力、能源、礦產(chǎn)、冶金、銀行、電信等，國(guó)有企業(yè)盈利增加，大有“國(guó)進(jìn)民退”之勢(shì)。但我們不能回避這樣一個(gè)事實(shí)，即國(guó)有企業(yè)在資源配置中的效率不如民營(yíng)企業(yè)。因此，國(guó)有企業(yè)從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中退出應(yīng)是合理之舉，我們不能因?yàn)榍皫啄甑母呤找娑裾J(rèn)以前的決策。事實(shí)上，目前國(guó)有企業(yè)又面臨盈利急劇下降或虧損的風(fēng)險(xiǎn)。此外，國(guó)有企業(yè)退出時(shí)，國(guó)有資產(chǎn)能否作為財(cái)政收入或社保基金的補(bǔ)充，以彌補(bǔ)今后財(cái)政擴(kuò)大支出或社保的資金缺口？我們傳統(tǒng)的思維就是要實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，但保值增值后的目的又是什么呢？取之于民就應(yīng)該用之于民，建議央企的部分國(guó)有股權(quán)或資產(chǎn)可以無(wú)償劃撥給全國(guó)社保，而地方國(guó)企的部分國(guó)有股權(quán)或資產(chǎn)可以無(wú)償劃撥給地方社保。
問(wèn)題之四，地方政府可否發(fā)債？中國(guó)歷來(lái)都是由財(cái)政部來(lái)發(fā)行國(guó)債，但國(guó)債的資金往往用于全國(guó)范圍內(nèi)的一些投資和建設(shè)。對(duì)地方政府而言，它們需要迫切解決的當(dāng)?shù)貑?wèn)題卻由于資金缺位而無(wú)法實(shí)施。因此，允許地方政府發(fā)債也應(yīng)該作為彌補(bǔ)地方財(cái)力不足的一種途徑。目前，中國(guó)是全球各個(gè)大國(guó)中負(fù)債率最低的國(guó)家，發(fā)債的空間還比較大。
以上只是圍繞著緩解“土地困局”這個(gè)問(wèn)題提出的一些有別于我們習(xí)慣性思維的想法。事實(shí)上，中國(guó)的“土地困局”已經(jīng)變成了世界性的問(wèn)題。因?yàn)榈厣偃硕?，因此，中?guó)向外移民在16世紀(jì)初就形成規(guī)模了，由此也與世界發(fā)生沖突，如早在1603年，就有2.3萬(wàn)華人在菲律賓的馬尼拉慘遭殺害，而美國(guó)在1882年通過(guò)了旨在阻止中國(guó)移民入美的“排華法案”。如今，中國(guó)制造商品已經(jīng)遍布全球，中國(guó)與貿(mào)易各國(guó)的沖突實(shí)質(zhì)上也是“中國(guó)為全球打工”所引發(fā)的問(wèn)題。面對(duì)這些問(wèn)題，我們不能一味從自身角度去指責(zé)別人對(duì)我們的不公，而應(yīng)該從別國(guó)的角度、以國(guó)際視野去傾聽(tīng)別人的建議，學(xué)會(huì)與世界和睦相處?？傊?，千年的“土地困局”不能指望幾年解決，但隨著人口峰值再過(guò)幾年就會(huì)出現(xiàn)，2020年后人口下降，千年問(wèn)題有望在本世紀(jì)得到解決，前提是目前全球和平的格局沒(méi)有變化。因此，“土地困局”應(yīng)該沒(méi)有遠(yuǎn)慮，卻有近憂(yōu)。如何解決近憂(yōu)，如上所述，政府應(yīng)該圍繞就業(yè)與社會(huì)保障，適時(shí)調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)。
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