宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系與全要素的市場體系、市場主體、法制體系，被稱為市場經(jīng)濟(jì)的四大支柱。缺少了哪個方面，市場經(jīng)濟(jì)就不可能正常運轉(zhuǎn)。回顧改革發(fā)展30年的歷程，我們能夠從改革初期高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)體制，能夠先后戰(zhàn)勝通貨膨脹和需求不足，頂住亞洲金融危機(jī)的沖擊，保持了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，關(guān)鍵的一條就是在發(fā)展的實踐中建立并不斷完善了宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系。由于工作關(guān)系，我親身參與了這一歷程，參與了宏觀調(diào)控體系從提出、創(chuàng)建到完善的全過程。在紀(jì)念改革開放30周年之際，回顧往事，歷歷在目，心潮澎湃。
我國經(jīng)濟(jì)體制改革從搞活微觀經(jīng)濟(jì)開始，而放開微觀經(jīng)濟(jì)活動又必然涉及到宏觀經(jīng)濟(jì)管理體制，因此，微觀體制與宏觀體制改革需要同步推進(jìn)。在破除舊的高度集權(quán)的計劃管理體制的同時，需要建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系，作為新的宏觀經(jīng)濟(jì)管理體制的核心。從放開搞活微觀經(jīng)濟(jì)到確立宏觀調(diào)控體系的全過程，伴隨著經(jīng)濟(jì)的大幅波動和快速增長，宏觀調(diào)控體系在激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長中創(chuàng)立并接受實踐檢驗，無效的甚至逆向的調(diào)控措施作為教訓(xùn)迅速被淘汰，有效的調(diào)控措施作為經(jīng)驗被繼續(xù)實施并逐步規(guī)范化、制度化。由于經(jīng)濟(jì)形勢和體制機(jī)制在迅速變化，面對發(fā)展中的矛盾和問題，可以說，用任何國家的固定模式、任何教科書上的理論、任何經(jīng)驗來處理，往往失效甚至南轅北轍。也只有從實際出發(fā)，遇到什么問題就解決什么問題，積極探索，大膽試驗，才能找到解決問題的正確辦法。如果問我在親歷的30年改革實踐中最重要的體會是什么，我會毫不猶豫地回答：千萬不能憑經(jīng)驗辦事，要用新思路、新辦法解決新問題。在改革發(fā)展的進(jìn)程中，我們所遇到的矛盾和問題都是以前所不曾遇到過的。離開了實事求是的唯物主義思想路線，離開了具體問題具體分析，我們將會一事無成，更不會有今天的成就。
舊體制的主要弊端，一是管理權(quán)限過分集中，束縛了地方和企業(yè)的積極性；二是在分配上吃“大鍋飯”，企業(yè)和勞動者不能從直接的物質(zhì)利益上關(guān)心生產(chǎn)經(jīng)營成果。宏觀經(jīng)濟(jì)管理體制改革就從破除這兩個弊端展開：實行簡政放權(quán)，把一部分權(quán)力放給地方、企業(yè)和市場；調(diào)整國家與企業(yè)的關(guān)系，實行政企分開，打破平均主義，為企業(yè)創(chuàng)造平等競爭的環(huán)境。與此同時，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的宏觀調(diào)控體系。
一、打破高度集中的計劃管理體制，實行簡政放權(quán)
實行高度集中的管理體制，是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的一個重要特征。這種管理模式的形成，主要的理論根據(jù)就是我國已經(jīng)建立起了生產(chǎn)資料的公有制，因而政府作為社會經(jīng)濟(jì)的管理中心，就可以按照社會需要來直接分配社會勞動，實現(xiàn)社會產(chǎn)品供給與需求的平衡。出于這種考慮，我們把整個社會當(dāng)作一個大工廠，計劃統(tǒng)一下達(dá)，產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷，資金統(tǒng)收統(tǒng)支，人員統(tǒng)包統(tǒng)配。我們以為，只要這樣做，就能克服資本主義生產(chǎn)的社會化與生產(chǎn)資料私人占有的矛盾，克服生產(chǎn)能力無限擴(kuò)張與人民群眾有支付能力的有限需求之間的矛盾，避免周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定發(fā)展。
在新中國建立初期，這種高度集中的管理體制，對于集中力量建設(shè)一批工業(yè)交通項目，奠定工業(yè)化的基礎(chǔ)，發(fā)揮了重要作用。在第一個五年計劃時期，雖然國力非常薄弱，我們能夠同時展開156項重大工程，主要得益于高度集中的管理體制。六十年代我國原子彈、氫彈和衛(wèi)星研制成功，改革開放前30年經(jīng)濟(jì)建設(shè)的巨大成就，特別是重工業(yè)的迅速發(fā)展，應(yīng)當(dāng)說，都是由于在高度集中的管理體制下發(fā)揮了社會主義能集中力量辦大事的優(yōu)越性。
但是，隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大和生產(chǎn)力的發(fā)展，這種高度集中的體制越來越暴露出種種弊端，主要是地方的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限過??；企業(yè)幾乎成了“算盤珠子”，政府撥撥動動。嚴(yán)重限制了地方和企業(yè)積極性的發(fā)揮。同時，隨著社會需求的多樣化及其不斷變化，要求生產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行不斷的調(diào)整才能滿足需要。而這種經(jīng)常變化的多樣化的需求，是根本無法準(zhǔn)確預(yù)測和精確計算的。因而根本不可能把數(shù)量龐大、瞬息變化的社會生產(chǎn)納入一個統(tǒng)一的計劃。如果硬要去做實際上辦不到的事情，結(jié)果必然是出力不討好。“計劃趕不上變化”，成為一種常見的現(xiàn)象。它導(dǎo)致了產(chǎn)品品種單調(diào)，技術(shù)進(jìn)步緩慢，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲，加之受政治因素的影響，使國民經(jīng)濟(jì)不斷出現(xiàn)大的波動，經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有達(dá)到預(yù)想的目標(biāo)。實踐證明，這種高度集權(quán)的管理體制，已經(jīng)阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。
1978年黨的十一屆三中全會，恢復(fù)了我們黨的唯物主義思想路線，深刻分析了經(jīng)濟(jì)體制的弊端，明確提出：“實現(xiàn)四個現(xiàn)代化，要求大幅度提高社會生產(chǎn)力，也就必然要求多方面地改變同生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，改變一切不適應(yīng)的管理方法、活動方法和思想方法，因而是一場深刻的革命。”全會指出了改革的方向、原則和主要任務(wù)。自此，我國宏觀管理體制的改革展開了認(rèn)識和實踐互相推進(jìn)并不斷取得突破的偉大歷程。在簡政放權(quán)方面，主要進(jìn)行了以下改革。
（一）給農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)
改革首先從農(nóng)村開始。由于農(nóng)村人多地少，基本上仍是手工勞動，農(nóng)作物產(chǎn)量很大程度上取決于農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。因此，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革首先是改變土地經(jīng)營權(quán)和生產(chǎn)計劃過度集中的狀況。廢除了人民公社體制，改變了公社、大隊、小隊三級所有、生產(chǎn)小隊為基礎(chǔ)的經(jīng)營管理體制，實行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民分戶經(jīng)營與集體統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合。將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)限下放到農(nóng)戶。1979年前，國家對25種主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量下達(dá)指令性計劃，并對這25種產(chǎn)品的播種面積、總產(chǎn)量計劃下達(dá)分地區(qū)的計劃數(shù)字。到1985年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指令性計劃基本取消，主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量分別實行指導(dǎo)性計劃和市場調(diào)節(jié)。到九十年代后期，國家主要通過按保護(hù)價敞開收購糧食的政策，來鼓勵農(nóng)民種糧的積極性，引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整種糧結(jié)構(gòu)。經(jīng)營自主權(quán)的下放，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。從1978年到1984年，全國糧食總產(chǎn)量由3.048億噸增加到4.073億噸，年均增長4.95％；人均糧食占有量由318.7公斤增加到395.5公斤，年均增長3.66％，一舉解決了吃飯問題。到1996年，全國糧食產(chǎn)量達(dá)到5.045億噸，人均糧食占有量達(dá)到414.4公斤，做到了總量平衡、豐年有余。這一年，國家又大幅度提高了糧食收購價格，激發(fā)了農(nóng)民種糧積極性，到1998年，糧食產(chǎn)量達(dá)到5.123億噸的歷史峰值。之后的5年，由于放松了糧食生產(chǎn)，產(chǎn)量不斷下降，到2003年下降到4.307億噸。從2004~2008年，中央連續(xù)出臺了5個關(guān)于解決“三農(nóng)”問題的1號文件，取消了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、畜禽屠宰稅，實行糧食直接補貼、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼和農(nóng)機(jī)具購置補貼，各級財政加大了對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，遏制了耕地被大量占用的趨勢，糧食生產(chǎn)得以快速恢復(fù)，糧食總產(chǎn)和單產(chǎn)連續(xù)4年持續(xù)增長，2007年總產(chǎn)達(dá)到5.015億噸，成為歷史上第四個超過5億噸的年份。這一系列變化標(biāo)志著國家對農(nóng)業(yè)的管理已經(jīng)由指令性計劃轉(zhuǎn)變到政策調(diào)控階段。
?。ǘU(kuò)大企業(yè)自主權(quán)
1984年，黨的十二屆三中全會作出《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，改革從農(nóng)村走向城市。以擴(kuò)大國有企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)為中心，在宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行了計劃、物資、勞動工資、金融、商貿(mào)、物價、財稅等多方面的改革。這些改革，在改變舊體制管理權(quán)限過分集中的狀況方面邁出了重要步伐。1978年國務(wù)院頒布了《關(guān)于擴(kuò)大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》，之后又頒布實施了《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，1992年又頒發(fā)《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》，企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)逐步擴(kuò)大并得到不同程度落實。這些自主權(quán)包括：生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)，產(chǎn)品、勞務(wù)定價權(quán)，產(chǎn)品銷售權(quán)，物資采購權(quán)，進(jìn)出口權(quán)，投資決策權(quán)，留有資金支配權(quán)，資產(chǎn)處置權(quán)，工資、獎金分配權(quán)，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)，拒絕攤派權(quán)。落實企業(yè)的這些權(quán)限，使企業(yè)朝著自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我發(fā)展的方向逐步前進(jìn)，增強(qiáng)了企業(yè)活力。與此同時，政府機(jī)關(guān)把本來就應(yīng)該屬于企業(yè)的權(quán)限下放之后，又為轉(zhuǎn)變政府管理職能提供了條件。經(jīng)過多年的努力，目前，國有企業(yè)已渡過了最困難的階段，國有資產(chǎn)大幅度增值，企業(yè)實現(xiàn)利潤大幅度增長，國有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力不斷擴(kuò)大，國有企業(yè)已經(jīng)實現(xiàn)了從政府的附屬物到市場主體的蛻變。
（三）把能夠通過市場解決的事情交給市場
在傳統(tǒng)體制下，政府包攬了許多應(yīng)該由市場調(diào)節(jié)的事務(wù)。如商品價格，應(yīng)該通過市場競爭形成，這樣才能發(fā)揮價格作為市場需求信號和競爭手段的功能，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。改革以前，絕大多數(shù)商品價格由政府決定。在社會商品零售總額、生產(chǎn)資料銷售收入總額和農(nóng)副產(chǎn)品收購總額中，政府定價的比重分別占97％、100％和92％。到90年代中期，由市場形成價格的機(jī)制基本形成。在社會商品零售總額中，市場調(diào)節(jié)價所占比重已達(dá)92.5％；在生產(chǎn)資料銷售收入總額中市場調(diào)節(jié)價占82.1％；在農(nóng)副產(chǎn)品收購總額中市場調(diào)節(jié)價占79％。一些可以由市場中介機(jī)構(gòu)辦理的事務(wù)，交給了市場中介機(jī)構(gòu)。目前，除了個別對居民生活影響較大的商品如民用燃料、自來水等，國家尚實行指導(dǎo)價以外，絕大部分商品價格均已放開，實現(xiàn)了由市場價格信號引導(dǎo)生產(chǎn)，市場在國家宏觀政策指導(dǎo)下對資源配置已經(jīng)發(fā)揮出基礎(chǔ)性作用。
?。ㄋ模U(kuò)大地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限
中國人口眾多，地域遼闊，一個省的人口、面積往往同歐洲一個國家差不多。如何發(fā)揮地方政府在組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的作用，更好地利用各地的條件，在全國統(tǒng)一計劃和政策的指導(dǎo)下，發(fā)展優(yōu)勢和特色經(jīng)濟(jì)，是改革的一個重要內(nèi)容。改革前，地方政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限比較小。隨著改革的進(jìn)展，地方政府管理經(jīng)濟(jì)的權(quán)限逐步擴(kuò)大。
在計劃管理體制包括生產(chǎn)、投資、流通、價格、外貿(mào)、外匯、勞動工資、科技、社會發(fā)展等方面，許多屬于中央的管理權(quán)限，陸續(xù)下放到地方。在固定資產(chǎn)投資項目審批上，對內(nèi)資項目，按投資規(guī)模劃分，大中型項目由國家計委審批；小型項目由部門和地方審批。按資金限額劃分，國家計委審批的項目限額，1985年以前為1000萬元以上，1985年提高到3000萬元以上，1987年對能源、交通、原材料工業(yè)項目審批限額提高到5000萬元以上。隨著改革開放的需要，國家還陸續(xù)放寬了一些沿海開放地區(qū)的投資審批權(quán)限。國務(wù)院1985年決定，廣東、福建兩省基建項目的可行性研究報告，2億元以下的一般大中型項目，凡建設(shè)條件不需要國家解決的，由省自行審批。1988年決定，海南省總投資2億元以下的建設(shè)項目，凡建設(shè)、生產(chǎn)、產(chǎn)品銷售、外匯等條件能夠自行平衡，并有償還能力的，均由省自行審批；凡出口產(chǎn)品70％以上，不涉及國家配額的出口型項目，不限規(guī)模，都由省自行審批。1992年決定，上海浦東的非生產(chǎn)型項目，總投資在限額以上的，項目建議書經(jīng)國家計委或國務(wù)院批準(zhǔn)后，項目可行性研究報告和開工報告由上海市自行審批，報國家計委備案。對總投資2億元以下的生產(chǎn)性大中型項目，符合國家產(chǎn)業(yè)政策，同時不需要解決有關(guān)條件的，項目建議書由國家計委審批后，可行性研究報告和開工報告由上海市自行審批。
適應(yīng)對外開放的需要，國家對一些地區(qū)相繼采取特殊政策。國務(wù)院1985年規(guī)定，廣東、福建利用外資興建的非生產(chǎn)性項目，不論規(guī)模大小，均由省自行審批。兩省利用自籌外匯和留存外匯安排的、投資額在1000萬美元以下的技術(shù)引進(jìn)項目，由省自行審批。從1988年起，天津、上海、廣東、福建、北京、遼寧、河北、山東、江蘇、浙江、廣西及經(jīng)濟(jì)特區(qū)的中外合資、合作經(jīng)營企業(yè)，凡符合國家產(chǎn)業(yè)政策、建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營條件及外匯收支不需要國家解決，產(chǎn)品出口不涉及配額、投資總額在3000萬美元以下的生產(chǎn)性項目，由上述地區(qū)自行審批。海南省開發(fā)能源、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施和旅游設(shè)施的外商投資項目，建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營條件不需國家解決的，不限規(guī)模，均由省自行審批。其他外商投資項目和自借自還的國外貸款項目，投資額在3000萬美元以下，建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營條件自行解決而不涉及國家配額的，也由省自行審批。內(nèi)地省、自治區(qū)、計劃單列市及經(jīng)濟(jì)特區(qū)的同類項目，投資總額在1000萬美元以下的，由各地自行審批。
由于中心城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特殊地位和作用，國家先后對14個中心城市或沿海開放城市實行計劃單列。從1983年2月至1989年2月，國務(wù)院陸續(xù)批準(zhǔn)重慶、武漢、沈陽、大連、哈爾濱、廣州、西安、青島、寧波、廈門、深圳、南京、成都、長春等城市在國家計劃中實行單列，并賦予計劃單列市省級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，其經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃直接報國家計委，在全國計劃中單列。為了進(jìn)一步合理劃分中央省、自治區(qū)與市、縣，直轄市與區(qū)、縣的職責(zé)權(quán)限，理順上下關(guān)系，1993年7月，中央決定，除重慶、深圳、大連、青島、寧波、廈門仍保留計劃單列市外，其余省會城市不再實行計劃單列，但要繼續(xù)實行沿海開放城市的優(yōu)惠政策。
在財稅體制改革方面，為了調(diào)動地方各級政府理財?shù)姆e極性，打破財政預(yù)算管理上高度集中、管的過死、統(tǒng)收統(tǒng)支的僵化體制，從1980年起，國家先后對地方財政實行了“劃分收支、分級包干”、“劃分稅種、核定收支、分級包干”以及各種形式的財政包干制。在少數(shù)民族地區(qū)和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)、沿海部分開放地區(qū)以及計劃單列市實行了特殊的預(yù)算管理體制。建立和完善了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政預(yù)算管理體制。
1985年3月，國務(wù)院又頒發(fā)了《關(guān)于實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”財政管理體制的規(guī)定》，以劃分稅種作為劃分各級財政收入的依據(jù)，開始改變過去按企業(yè)、事業(yè)的隸屬關(guān)系劃分收入的做法，為探索實行徹底的分稅制邁出了有意義的一步。
1988年7月，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于地方實行財政包干辦法的決定》，對37個地區(qū)分別實行不同形式的包干辦法，包括收入遞增包干辦法、總額分成辦法、總額分成加增長分成辦法、上解額遞增包干辦法、定額上解辦法、定額補助辦法等。這些不同辦法，考慮了各地的不同情況，有利于解決苦樂不均的問題。包干基數(shù)和分成辦法一定幾年不變，有利于擴(kuò)大地方自主權(quán)，調(diào)動地方增收節(jié)支的積極性。但這項改革在收入上不是按科學(xué)設(shè)計稅種，而主要按企業(yè)的行政隸屬關(guān)系；對支出的劃分不是按“因素法”，而是按“基數(shù)法”，增長部分基本上向地方財政傾斜，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將使中央財政的比例下降。
上述改革對打破財政高度集中的體制、擴(kuò)大地方財力、調(diào)動地方積極性雖有積極作用，但存在的問題日益暴露。一是財政體制很不規(guī)范，不能體現(xiàn)公平和效益的原則。二是包干財政體制，容易助長地區(qū)封鎖和保護(hù)，不利于全國統(tǒng)一市場的形成。三是財政與稅收不配套，有些地方政府越權(quán)減免稅收，使國家財政收入流失嚴(yán)重。四是這種體制難以扭轉(zhuǎn)財政收入占全國國民生產(chǎn)總值比重和中央財政收入占全國財政收入比重下降的趨勢，國家宏觀調(diào)控的財力基礎(chǔ)難免被削弱。這些問題只有通過實行分稅制才能得到較好解決。
實行分稅制的主要目標(biāo)是，建立中央與地方規(guī)范的分配關(guān)系，從制度上保證各級政府財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，實現(xiàn)責(zé)權(quán)利有機(jī)結(jié)合，消除政府間財力分配的隨意性；逐步提高財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重，適當(dāng)提高中央財政收人比重，增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控的實力。
分稅制的實施大體包括以下五個步驟。
1、在明確中央和地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，劃分各級政府財政的支出范圍。中央財政支出的項目主要包括：中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資，中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費，地質(zhì)勘探費等。由中央財政安排的支出，主要包括：國防費、武警經(jīng)費、外交和援外支出、中央級行政管理費、以及應(yīng)由中央負(fù)擔(dān)的國內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出、公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項事業(yè)費支出。地方財政支出和項目主要包括：地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資，地方企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費，支農(nóng)支出，城市維護(hù)和建設(shè)經(jīng)費，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)費和行政管理費，公檢法支出，部分武警經(jīng)費，民兵事業(yè)費，價格補貼支出以及其他支出。
2、在各級政府的事權(quán)和財政支出范圍確定的基礎(chǔ)上，根據(jù)財權(quán)與事權(quán)一致、收入與支出一致的原則，劃分中央與地方的收入。
中央固定收入：關(guān)稅，海關(guān)代征消費稅和增值稅，消費稅，中央企業(yè)所得稅，非銀行金融企業(yè)所得稅，鐵道、銀行總行、保險總公司等部門集中交納的收入(包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市維護(hù)建設(shè)稅)，中央企業(yè)上交利潤等。外貿(mào)企業(yè)出口退稅，除地方已經(jīng)負(fù)擔(dān)的20％部分外，以后發(fā)生的出口退稅全部由地方財政負(fù)擔(dān)。
地方固定收入：營業(yè)稅(不含銀行總行、鐵道、保險總公司的營業(yè)稅)，地方企業(yè)所得稅(不含上述非銀行金融企業(yè)所得稅)，地方企業(yè)上交利潤，個人所得稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，耕地占用稅，契稅，遺產(chǎn)和贈與稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。
中央財政與地方財政共享收入：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%。資源稅按不同的資源品種劃分。海洋石油資源稅作為中央收入，其他資源稅作為地方收入。證券交易稅，中央、地方各分享50%。
3、合理確定地方財政收支基數(shù)。1994年財稅體制改革將1993年作為財稅體制測算的基期年，保留地方1993年既得財力。
4、科學(xué)核定地方上解和補助地方的數(shù)額。在中央財政集中大部分收入的基礎(chǔ)上，實行中央對地方的返還或轉(zhuǎn)移支付制度。
5、與分稅制相適應(yīng)，分設(shè)中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)。中央稅種和共享稅種由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，其中的共享收入按比例返還給地方；地方稅種由地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收。
從分稅制改革實施的情況看，取得了預(yù)期的效果。國家財政收入連續(xù)較大幅度增長，中央財政收入的比重開始提高。1994~2006年，我國財政收入由5218億元增加到38760億元，年均增長18.2%。財政收入占GDP的比重由10.8%上升到18.4%，中央財政收入占全部財政收入的比重由1993年的22%上升到2006年的52.8%。兩個比重的提高，增強(qiáng)了國家財政調(diào)控能力，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模不斷擴(kuò)大。
隨著行政管理體制改革的進(jìn)展，中央與地方的事權(quán)范圍進(jìn)一步明確，各級政府間的財政分配關(guān)系逐步規(guī)范，為建立穩(wěn)定的中央與地方的關(guān)系，在中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方的積極性，奠定了可靠的基礎(chǔ)。為了實現(xiàn)黨的十六屆六中全會提出的基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，財稅體制改革正朝著建立公共財政體制、實現(xiàn)各地區(qū)人均公共財政支出大體相等的方向前進(jìn)。
從簡政放權(quán)開始的各項改革，使高度集中的計劃體制逐漸被打破，經(jīng)濟(jì)決策權(quán)逐步下移，微觀經(jīng)濟(jì)主體活動逐漸增強(qiáng)，調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，為建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)新體制奠定了基礎(chǔ)。1992年黨的十四大明確提出了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。1993年十四屆三中全會做出了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，確立了市場經(jīng)濟(jì)體制的框架，改革進(jìn)入了一個新階段。
二、打破國家對企業(yè)的“大鍋飯”，建立現(xiàn)代企業(yè)制度
企業(yè)吃國家的“大鍋飯”，是舊體制的一個主要特征。打破這一體制，在企業(yè)之間形成競爭機(jī)制，從物質(zhì)利益上調(diào)動企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營和技術(shù)開發(fā)的積極性，是宏觀管理體制改革的一個突破口。
進(jìn)行這項改革，難度較大的是人們的傳統(tǒng)觀念和習(xí)慣勢力。因為，幾十年來，企業(yè)已經(jīng)習(xí)慣于一切由政府安排。企業(yè)生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少，聽命于國家計劃：生產(chǎn)的產(chǎn)品由國家調(diào)撥，利潤上交國家，所需資金向政府申請，人員由政府分配。企業(yè)管理僅僅局限于生產(chǎn)過程的管理。久而久之，企業(yè)成了“籠中之虎”，喪失了競爭能力以致生存能力。企業(yè)不知道如何適應(yīng)市場需求，缺乏產(chǎn)品開發(fā)和技術(shù)開發(fā)能力，經(jīng)營管理落后，富余人員過多。面對“三資”企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的競爭，顯得非常被動，以至于國外有的經(jīng)濟(jì)學(xué)家在評價中國國營企業(yè)的管理體制時，認(rèn)為中國沒有真正意義的企業(yè)。與此同時，各級政府為管理企業(yè)設(shè)置了許多部門，包攬了企業(yè)的經(jīng)營業(yè)務(wù)，不僅捆死了企業(yè)，而且也不可能把主要精力用于研究解決宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和公共事業(yè)發(fā)展方面的大事，形成政府職能與企業(yè)職能的錯位。
為了打破國家對企業(yè)的“大鍋飯”，逐步把企業(yè)推向市場，1979年，國務(wù)院頒發(fā)了《國營企業(yè)實行利潤留成的規(guī)定》，允許企業(yè)用留成的利潤建立生產(chǎn)發(fā)展基金、職工福利基金和職工獎勵基金。1981年，開始實行多種形式的利潤留成和盈虧包干辦法，將企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的好壞與企業(yè)和職工的利益掛起鉤來，使企業(yè)和職工從物質(zhì)利益上關(guān)心企業(yè)的經(jīng)營成果，對“大鍋飯”的體制打開了一個小小的缺口。
為了穩(wěn)定國家與企業(yè)的利潤分配關(guān)系，克服利潤上交制度存在的多種弊端，開始探索把所得稅引入利潤分配的路子。1983年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部《關(guān)于國營企業(yè)利改稅試行辦法》，從6月份開始全面開征所得稅。凡有盈利的國營大中型企業(yè)，按55％的稅率交納所得稅。稅后利潤一部分上交國家，一部分留給企業(yè)。這就是第一步利改稅。
1984年9月，進(jìn)行了第二步利改稅改革。改革的內(nèi)容，除了將原來的工商稅按照納稅對象劃分為一些新的稅種以外，對盈利的大中型企業(yè)按55％的固定比例繳納所得稅，對盈利的國營企業(yè)按新的八級超額累進(jìn)稅率計算繳納所得稅；按企業(yè)不同情況分別核定調(diào)節(jié)稅稅率；同時，盈利企業(yè)在征收所得稅后，一般由企業(yè)自負(fù)盈虧，國家不再撥款；適當(dāng)放寬小型企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；繼續(xù)規(guī)定稅前還貸和提取“兩金”。第二步利改稅使企業(yè)自有財力大大增加，活力增強(qiáng)，增大了自我發(fā)展的能力，穩(wěn)定了國家財政收入。但由于所得稅稅率過高，稅后又設(shè)置于一廠一率的調(diào)節(jié)稅，出現(xiàn)了“鞭打快牛”的情況，而稅前還貸和提取“兩金”的規(guī)定，使國家和企業(yè)的關(guān)系又復(fù)雜化。
在實行利改稅的同時，對一些企業(yè)和部門繼續(xù)實行盈虧包干的分配形式，包括上繳利潤遞增包干、投入產(chǎn)出包干，對虧損企業(yè)和微利企業(yè)實行盈虧包干，對民航和郵電部門實行利潤分成，對石化公司實行投入產(chǎn)出總承包，對冶金部實行投入產(chǎn)出包干責(zé)任制，對有色金屬總公司實行產(chǎn)量包干等。
在1994年實行的財稅體制改革中，取消了調(diào)節(jié)稅、“兩金”和多種承包辦法，統(tǒng)一了內(nèi)資企業(yè)所得稅，實行33％的比例稅率，對部分盈利水平較低的企業(yè)，在一段時間增設(shè)27％和18％兩檔照顧稅率。這次改革，為規(guī)范企業(yè)與國家的關(guān)系，徹底打破國家對企業(yè)的“大鍋飯”，建立企業(yè)之間平等競爭的機(jī)制，邁出了重大的一步。
打破國家對企業(yè)的“大鍋飯”，確立了企業(yè)的市場主體地位，極大地調(diào)動了企業(yè)和職工的積極性，國有企業(yè)蘊藏的巨大潛力開始釋放出來。從90年代中期以來的十幾年，經(jīng)過改制后的國有企業(yè)實現(xiàn)利潤增長速度連續(xù)保持在20%以上，國有經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大。但是，由于內(nèi)外資企業(yè)實行不同的稅收政策，外資企業(yè)不僅享受所得稅“三免兩減”的優(yōu)惠，而且通過轉(zhuǎn)移利潤等辦法少繳或不繳稅，內(nèi)外資企業(yè)處于嚴(yán)重的不公平競爭環(huán)境。因此，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，創(chuàng)造各類企業(yè)公平競爭的政策環(huán)境，越來越需要提上改革的議程。2003年黨的十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，做出了統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅的決策，按照國務(wù)院的部署，這項改革正有步驟的推進(jìn)。此外，為了鼓勵企業(yè)增加技術(shù)研發(fā)投入和設(shè)備更新改造，企業(yè)增值稅也需要由生產(chǎn)型向消費型轉(zhuǎn)變，即允許企業(yè)把技術(shù)研發(fā)和設(shè)備更新投入在稅前列支。這項改革正在東北老工業(yè)基地和中西部老工業(yè)基地率先推行，對調(diào)動企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和設(shè)備投資的積極性必將起到重要作用。
黨的十六屆三中全會通過的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，是繼十年前十四屆三中全會決定之后又一個關(guān)于改革的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)?！稕Q定》提出的關(guān)于公有制實現(xiàn)形式、建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、建立健全國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督體制、完善公司法人治理結(jié)構(gòu)和推進(jìn)壟斷行業(yè)改革等有關(guān)內(nèi)容，為進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革指出了明確的方向，做出了具體部署。
（一）混合所有的股份制是公有制的主要實現(xiàn)形式
《決定》提出，“要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場化不斷發(fā)展的趨勢，進(jìn)一步增強(qiáng)公有制經(jīng)濟(jì)的活力，大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式。”這是對我們黨的重要文件就有關(guān)問題論述的繼承和發(fā)展。十四屆三中全會就已經(jīng)提出，隨著產(chǎn)權(quán)的流動和重組，財產(chǎn)的混合所有的經(jīng)濟(jì)單位越來越多，將會形成新的財產(chǎn)所有結(jié)構(gòu)。十五大提出股份制資本主義可以用，社會主義也可以用，國家和集體控股的股份制具有明顯的公有性。十五屆四中全會提出，國有大中型企業(yè)尤其是優(yōu)勢企業(yè)，宜于實行股份制的，要通過規(guī)范上市、中外合資和企業(yè)互相參股等形式，改為股份制企業(yè)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。十六大提出，除極少數(shù)必須由國家獨資經(jīng)營的企業(yè)外，積極推行股份制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。十六屆三中全會《決定》明確提出，使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式，是我們黨探索公有制實現(xiàn)形式的重要成果，反映了我們對這個問題認(rèn)識上的深化。
提出混合所有的股份制是公有制的主要實現(xiàn)形式，是對改革經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)。實行混合所有的股份制有利于集中社會各方面的資金，實現(xiàn)資本的積聚，滿足大型工程和項目對資金的需求；有利于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，把經(jīng)營管理能力強(qiáng)的人才選拔到企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)崗位；有利于維護(hù)各方面的利益，調(diào)動各方面特別是廣大勞動者投資創(chuàng)業(yè)的積極性；有利于實現(xiàn)政企分開、政資分開，使企業(yè)成為獨立的市場競爭主體。改革以來，在許多地方，特別是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，混合所有的股份制經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展中最具活力、發(fā)展最快的一部分，成為搞活國有經(jīng)濟(jì)的主要途徑。如浙江省，2003年混合所有的股份制經(jīng)濟(jì)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重已占60%以上。國有企業(yè)按照混合所有的股份制進(jìn)行改制，能夠擺脫大鍋飯的弊端，顯示出無限的活力。集體企業(yè)按照混合所有的股份制進(jìn)行改制，能夠有效地擺脫鄉(xiāng)村政權(quán)的干預(yù)，迅速做大做強(qiáng)。私營企業(yè)引入股份制，能夠跳出家族企業(yè)的束縛，迅速提升到現(xiàn)代企業(yè)的水平。國有、集體和私營企業(yè)都朝著混合所有的股份制的方向發(fā)展，大有殊途同歸之勢?？梢?，發(fā)展混合所有的股份制，符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)發(fā)展運營的規(guī)律，是一種行之有效的產(chǎn)權(quán)組織形式。
應(yīng)當(dāng)看到，直到2004年，在國有企業(yè)中，有相當(dāng)大一部分還沒有認(rèn)識到實行混合所有的股份制的優(yōu)越性，許多企業(yè)雖然宣布建立了公司制，但距離規(guī)范的股份制的要求相差比較遠(yuǎn)。到2000年，我國擁有單一投資主體的工商企業(yè)14.5萬家，占全部國有企業(yè)總數(shù)的75.9%。在520家國家重點企業(yè)中，有430家進(jìn)行了公司制改革，只有282家整體或部分改組成為股份公司和股份有限公司，開始形成多元投資主體。即使在產(chǎn)權(quán)多樣化的公司中，國有股絕對控股（股權(quán)占50%以上）的又占相當(dāng)大比例。到2001年，全國3.2萬戶國有控股工商企業(yè)中，國有股占股本的比重平均為63%。截止2001年4月底，全國上市公司中第一大股東持股份額占公司總股本超過50%的有890家，占全部上市公司總數(shù)的79.2%。大股東中國家股東和法人股東占絕對多數(shù)，相當(dāng)一部分法人股東也是由國家控股的。這種國有股一股獨大的局面，不能形成各個股東之間以及股東會與董事會、董事會與經(jīng)營層之間的制衡關(guān)系，往往出現(xiàn)企業(yè)由“內(nèi)部人控制”，中小股東利益受到損害。這種股權(quán)結(jié)構(gòu)如果不能加以改變，就難以形成現(xiàn)代企業(yè)制度及其所要求的規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，在這樣的體制下，公司也就不可能健康發(fā)展。在一些老工業(yè)基地，國有企業(yè)比較集中，目前各種困難比較多，其主要原因是國有企業(yè)改制不徹底，許多公司是所謂的“翻牌”公司，企業(yè)的名稱雖然換了，但產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理結(jié)構(gòu)沒有什么變化，企業(yè)的運行機(jī)制照舊，因此，原有的矛盾不但沒有得到解決，反而越積越多，越積越大，已經(jīng)到了必須認(rèn)真對待、下決心改革的時候了。
正反兩方面的經(jīng)驗表明，按照混合所有的股份制的要求改革國有企業(yè)，真正實現(xiàn)投資主體多元化，是國有企業(yè)改革發(fā)展的正確選擇，也是老工業(yè)基地走向振興的正確途徑。
提出混合所有的股份制是公有制的主要實現(xiàn)形式，是探索公有制和市場經(jīng)濟(jì)結(jié)合的有效形式的重要成果。公有制能不能與市場經(jīng)濟(jì)結(jié)合，這個問題從改革一開始就成為必須從理論和實踐上回答的尖銳問題。國外不少人對我們的探索表示懷疑，甚至斷言市場經(jīng)濟(jì)只能建立在私有制的基礎(chǔ)上，中國要搞市場經(jīng)濟(jì)，就只能全面實行私有制。經(jīng)過20多年的改革，我們基本上確立了以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。按照基本經(jīng)濟(jì)制度的要求進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化所有制結(jié)構(gòu)，是深化改革的重要內(nèi)容。實踐證明，公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)一樣，都可以與市場經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合，這個結(jié)合點就是股份制。多種所有制經(jīng)濟(jì)通過股份制這種資本組織形式，有機(jī)地組合在一起，形成企業(yè)法人財產(chǎn)，既能發(fā)揮各自的優(yōu)勢，又能發(fā)揮整體功能，這就順利地實現(xiàn)了公有制與市場經(jīng)濟(jì)的結(jié)合，從根本上解決了改革以來始終圍繞的一個重大問題，使改革的理論更徹底、更完善了。這一探索是對馬克思主義股份制理論的繼承和發(fā)展。馬克思、恩格斯生活的年代，資本主義股份制已經(jīng)有了長足的發(fā)展，他們對股份制給予了積極的評價。在分析資本主義股份制時，馬克思指出，股份制是“在資本主義體系本身的基礎(chǔ)上對資本主義的私人產(chǎn)業(yè)的揚棄；它越是擴(kuò)大，越是侵入新的生產(chǎn)部門，它就越會消滅私人產(chǎn)業(yè)”。（《馬克思恩格斯全集》第25卷第496頁）馬克思把合作工廠看作是對資本主義生產(chǎn)方式的積極揚棄，股份制是對資本主義生產(chǎn)方式的消極揚棄。把股份制企業(yè)和合作工廠看作是“由資本主義生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)化為聯(lián)合的生產(chǎn)方式的過渡形式”。（《馬克思恩格斯全集》第25卷第498頁）當(dāng)今的股份制比起100多年前有了很大的發(fā)展，我們完全可以利用它來為發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)。應(yīng)當(dāng)看到，我們的股權(quán)擁有者，除了國有、集體單位以外，還有很大一部分是廣大勞動者。勞動者持股比例和持股人數(shù)的增多，可以促使廣大勞動者更加關(guān)心企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，激發(fā)他們的勞動熱情，有利于增加人民的財產(chǎn)性收入，加快實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)?？傊?，發(fā)展混合所有的股份制，是實現(xiàn)公有制與市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的必然要求和最佳選擇。（建議刪除）
探索公有制新的實現(xiàn)形式，對國有企業(yè)改革和發(fā)展必將產(chǎn)生重大深遠(yuǎn)影響。完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，實現(xiàn)公有制與市場經(jīng)濟(jì)的有機(jī)結(jié)合，關(guān)鍵在于使國有企業(yè)真正成為自主經(jīng)營和具有發(fā)展活力的市場主體。經(jīng)過多年的努力，我國國有企業(yè)管理體制和經(jīng)營機(jī)制發(fā)生了很大變化，市場競爭力明顯增強(qiáng)，但是一些深層次問題還沒有完全解決，國有企業(yè)改革仍然是整個改革的中心環(huán)節(jié)。深化國有企業(yè)改革，要從調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)、解決企業(yè)深層次矛盾入手，通過引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，包括吸引本行業(yè)的優(yōu)秀企業(yè)、民間資本、上下游企業(yè)資本等，加快企業(yè)重組，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)。我國的民營企業(yè)和國有企業(yè)中，都有一批辦得很好的企業(yè)，應(yīng)通過招標(biāo)的形式，選擇合作伙伴。要加強(qiáng)監(jiān)管，避免企業(yè)重組過程中國有資產(chǎn)的流失。要鼓勵外資企業(yè)特別是跨國公司參與國有企業(yè)的改組和改革。要把企業(yè)改組與技術(shù)改造、體制改革結(jié)合起來，只有在企業(yè)改制工作完成后，政府再酌情考慮給予投資政策支持。企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)計要縝密細(xì)致，從實際出發(fā)，充分考慮各方面利益。涉及到減少用工人員，要妥善安排下崗人員的工作和生活。
公有制實現(xiàn)形式的轉(zhuǎn)變，要求我們必須相應(yīng)轉(zhuǎn)變思想觀念。不能認(rèn)為只有傳統(tǒng)體制下的國有獨資企業(yè)才是公有制經(jīng)濟(jì)，應(yīng)當(dāng)看到，分布于各個企業(yè)中的國有資本都是公有經(jīng)濟(jì)，而且與前者相比，更有利于國有資本的增值；不能認(rèn)為只有興辦為數(shù)眾多的國有企業(yè)，才能保證國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的貫徹落實，維護(hù)人民的利益，應(yīng)當(dāng)看到，由混合所有的股份制企業(yè)按照市場需求、依法經(jīng)營，就是對國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策最好的貫徹落實，就是維護(hù)廣大人民的利益，也只有擺脫行政干預(yù)，企業(yè)才能真正獨立經(jīng)營，不斷增強(qiáng)國際競爭能力。過去，我們常常把國有企業(yè)比作關(guān)在籠中的老虎。只有從資本結(jié)構(gòu)上對企業(yè)進(jìn)行脫胎換骨的改造，企業(yè)才能轉(zhuǎn)變機(jī)制，真正放虎歸山，把國有企業(yè)中蘊藏的巨大潛力發(fā)揮出來。通過股份制改造，把我國現(xiàn)有的經(jīng)營性國有資產(chǎn)全部盤活，使之像民營資本那樣能夠流動、變現(xiàn)、增殖，那么，國有資本就將成為我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大推動力量，成為真正為全國人民謀利益的盈利的手段，在全面建設(shè)小康社會和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中發(fā)揮出不可替代的巨大作用。
?。ǘ┙⒔∪F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度
產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和主要內(nèi)容，又稱為財產(chǎn)權(quán)或財產(chǎn)權(quán)利，是以財產(chǎn)所有權(quán)為主的一系列財產(chǎn)權(quán)利的總和。具體來說，包括所有權(quán)及其衍生的占有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等權(quán)力。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷進(jìn)步，財產(chǎn)的內(nèi)涵也在不斷豐富和發(fā)展，現(xiàn)代意義上的財產(chǎn)，包括土地、房屋、設(shè)備等不動產(chǎn)和存款、現(xiàn)金等動產(chǎn)，還包括股票、債券等證券資產(chǎn)，也包括有專利、商標(biāo)等無形資產(chǎn)。因此，現(xiàn)代意義上的產(chǎn)權(quán)，是指自然人、法人對各類財產(chǎn)的所有權(quán)及占有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等，包括物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)等各類財產(chǎn)權(quán)。
現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是關(guān)于產(chǎn)權(quán)的界定、運營和保護(hù)等一系列經(jīng)濟(jì)體制和法規(guī)的總稱。十六屆三中全會《決定》提出，要建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，這就為國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供了前提條件，為發(fā)展混合所有的股份制經(jīng)濟(jì)奠定了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。
首先，提出建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，是對十四屆三中全會提出的建立產(chǎn)權(quán)清晰的現(xiàn)代企業(yè)制度的繼承和發(fā)展。產(chǎn)權(quán)清晰是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的首要要求。長期以來，國有企業(yè)的資產(chǎn)名義上歸全民所有，在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活中，政府各部門都認(rèn)為自己是國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的代表，自然有理由干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動；企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人則認(rèn)為自己是由政府委派的企業(yè)資產(chǎn)所有者的代表，因此理所當(dāng)然地要求政府對企業(yè)經(jīng)營承擔(dān)無限責(zé)任，甚至要求同為國有經(jīng)濟(jì)的國有商業(yè)銀行為企業(yè)提供貸款而不必還本付息；企業(yè)職工也認(rèn)為自己是企業(yè)財產(chǎn)的主人，但對企業(yè)經(jīng)營效果又缺乏從自身利益上的深切關(guān)心。因此，國有企業(yè)出資人實際上處于政府、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人和企業(yè)職工全都代表又全不代表的狀況，所有權(quán)的管理不能進(jìn)入到企業(yè)內(nèi)部，導(dǎo)致企業(yè)吃國家的大鍋飯，職工吃企業(yè)的大鍋飯，國有企業(yè)缺乏必要的激勵機(jī)制和約束機(jī)制，作為國民經(jīng)濟(jì)的一個細(xì)胞，已經(jīng)喪失了發(fā)展的活力和資本增值的能力。建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，正是針對這一弊端提出來的。由各級國有資產(chǎn)管理委員會及其所屬的國有資本投資經(jīng)營機(jī)構(gòu)對國有企業(yè)履行出資人職責(zé)，能夠解決國有資本出資人真正到位的問題，把國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體和責(zé)任主體落到實處，切實維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。
其次，建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度有利于企業(yè)真正成為自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營的市場主體。按照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的要求，國有資產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)行使出資人的職責(zé)，作為股東參加企業(yè)的股東會，根據(jù)股權(quán)的多少享有不同的投票權(quán)，并享有不同的收益權(quán)，承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險責(zé)任。企業(yè)作為經(jīng)營主體，對所有股東出資的法人財產(chǎn)擁有占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)，把資本增值和為股東創(chuàng)造更多的利益作為經(jīng)營的主要目標(biāo)。這就使國有企業(yè)擺脫行政干預(yù)和大鍋飯的弊端，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的新的體制和機(jī)制。
第三，建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，有利于推動產(chǎn)權(quán)的流動和企業(yè)重組。產(chǎn)權(quán)的流動和企業(yè)重組是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，通過拍賣、收購、兼并、租賃、參股等多種形式，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)的交易和流轉(zhuǎn)，有利于實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，使先進(jìn)的企業(yè)能夠得到迅速的充分的發(fā)展，有利于提高資產(chǎn)和資本的運營效率，提高資本利潤率。在發(fā)達(dá)國家，凡是經(jīng)營得比較好的企業(yè)，都非常注重提高資本的利潤率，實行以財務(wù)為中心的企業(yè)管理制度，企業(yè)閑置的資產(chǎn)馬上處理掉，始終使企業(yè)資產(chǎn)處于最優(yōu)狀態(tài)。而我國的國有企業(yè)長期以來資本不能流動，許多設(shè)備閑置多年，也不愿意轉(zhuǎn)讓出去。通過建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，如果能夠使我們的7萬多億元國有經(jīng)營性固定資產(chǎn)都能夠流轉(zhuǎn)、重組、變現(xiàn)、增值，把國有資產(chǎn)激活，國有資本中蘊藏的巨大發(fā)展?jié)摿⒛軌虺浞轴尫懦鰜怼?/p>
第四，建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度有利于為非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造長期穩(wěn)定的政策環(huán)境。隨著我國各類非公有制經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，各類所有制經(jīng)濟(jì)相互融合，形成混合所有的股份制經(jīng)濟(jì)，將成為主要的產(chǎn)權(quán)組織形式。這就不僅需要對公有資本實行保護(hù)，對非公有制資本同樣要給予一視同仁地保護(hù)，使非公有資本的擁有者放心大膽地進(jìn)行投資，鼓勵非公有制企業(yè)做大做強(qiáng)，使社會主義初級階段的基本經(jīng)濟(jì)制度不斷得到鞏固和發(fā)展。
（三）建立現(xiàn)代企業(yè)制度并健全國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督體制
新中國成立以來，經(jīng)過幾代人的艱苦奮斗和省吃儉用的積累，我們已經(jīng)形成了一個龐大的完整的具有相當(dāng)技術(shù)水平的國有經(jīng)濟(jì)體系。到2002年底，全國國有資產(chǎn)總量共計11.8萬億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)7.7萬億元，占65%，非經(jīng)營性資產(chǎn)4.1萬億元，占35%；中央占有國有資產(chǎn)5.7萬億元，占48%，地方占有國有資產(chǎn)6.2萬億元，占52%。這是全國人民的共同財富，是13億人口根本利益之所在，是社會主義經(jīng)濟(jì)制度的重要體現(xiàn)。建立有利于國有資產(chǎn)保值增值的管理體制，是經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)。
1、國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)必須依法履行好出資人職責(zé)
國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為出資人代表，根據(jù)國家授權(quán)對國有資本進(jìn)行監(jiān)管，關(guān)鍵在于要處理好國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和出資企業(yè)的關(guān)系。國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)要通過健全制度、加強(qiáng)監(jiān)管、調(diào)整國有資本的布局，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，防止國有資產(chǎn)流失，保證所有者權(quán)益的實現(xiàn)。同時，國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)要維護(hù)出資企業(yè)作為市場主體和法人主體的地位。國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與出資企業(yè)的關(guān)系是股東與企業(yè)的關(guān)系，是出資人所有權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，要維護(hù)企業(yè)應(yīng)享有的各項經(jīng)營管理自主權(quán)，不能直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動。對關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國有及國有控股和國有參股企業(yè)，重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源領(lǐng)域的國有及國有控股、國有參股企業(yè)，由國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會代表國家履行出資人職責(zé)，其他國有及國有控股、國有參股企業(yè)，由省市國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表國家履行出資人職責(zé)。要實現(xiàn)出資人層層到位，建立健全權(quán)責(zé)明確、上下協(xié)調(diào)的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的法律法規(guī)，落實國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。
2、建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度和企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核體系
國有資本經(jīng)營預(yù)算，是國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以國有資產(chǎn)出資人身份取得資本經(jīng)營收入和安排國有資本經(jīng)營支出的專門預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。凡是以國有資產(chǎn)出資人身份取得的收入，都應(yīng)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算收入。以國有資產(chǎn)出資人身份進(jìn)行的投資支出，都要納入國有資本經(jīng)營預(yù)算支出。國有資本經(jīng)營預(yù)算收入應(yīng)當(dāng)包括資本經(jīng)營收入、國有資產(chǎn)出售收入、公共財政預(yù)算轉(zhuǎn)入收入和政府性基金收入等。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出主要包括投資性支出，各項補貼支出等。實行國有資本經(jīng)營預(yù)算制度是強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)管職能的重要方式，是調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的重要手段，它有利于健全復(fù)式預(yù)算制度，完善政府預(yù)算體系，有利于強(qiáng)化對國有資產(chǎn)經(jīng)營的監(jiān)督管理。
建立企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的考核體系，是實行國有資產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)管理和落實國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制的重要手段，有利于建立國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的激勵和約束機(jī)制，把國有資產(chǎn)經(jīng)營的近期目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo)統(tǒng)一起來，從總體上提高國有資產(chǎn)的質(zhì)量和經(jīng)營效益。要建立對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的科學(xué)的評價指標(biāo)體系，并把資產(chǎn)經(jīng)營效益、資產(chǎn)保值增值、償債風(fēng)險和持續(xù)發(fā)展能力等指標(biāo)與經(jīng)營者的報酬和任免結(jié)合起來。
3、繼續(xù)推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整
按照十六大的要求，國有資本要更多地分布在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的帶動力和控制力，其他行業(yè)和領(lǐng)域的國有企業(yè)要通過資產(chǎn)重組、結(jié)構(gòu)調(diào)整，在市場競爭中優(yōu)勝劣汰，實現(xiàn)有進(jìn)有退。重要的企業(yè)由國家控股，進(jìn)一步發(fā)展具有國際競爭力的大公司、大企業(yè)集團(tuán)，放開搞活國有中小企業(yè)。
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按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，規(guī)范公司股東會、董事會和經(jīng)營管理者的權(quán)責(zé)，形成運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的權(quán)力制衡機(jī)制。企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)考慮到各方面的利益，避免一股獨大。大股東所占有的股權(quán)比例不能超過其他中小股東股權(quán)之和，避免內(nèi)部人控制和大股東犧牲中小股東的利益，在股權(quán)結(jié)構(gòu)上建立起權(quán)力制衡機(jī)制。股東會作為企業(yè)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)在于選聘董事會成員，決定董事長、副董事長的人選。董事會作為企業(yè)的決策機(jī)構(gòu)，對企業(yè)的重大經(jīng)營決策負(fù)責(zé)。董事會一般應(yīng)當(dāng)下設(shè)投資委員會、薪酬委員會、提名委員會和審計委員會。投資委員會對企業(yè)的技術(shù)開發(fā)、資產(chǎn)購并、資產(chǎn)拍賣、投資發(fā)展等重要問題做出決策。薪酬委員會決定企業(yè)職工的內(nèi)部分配，包括對核心層、骨干層人員持股和職工持股的要求和鼓勵政策。提名委員會負(fù)責(zé)企業(yè)重要干部的任免。審計委員會負(fù)責(zé)企業(yè)經(jīng)營、會計的審計監(jiān)督。各委員會應(yīng)當(dāng)由一名董事負(fù)責(zé)。為了避免董事會被內(nèi)部人控制，還應(yīng)聘請若干外部獨立董事，由審計、法律、經(jīng)營等方面的專家擔(dān)任。企業(yè)的經(jīng)營管理者由董事會聘任。經(jīng)營管理者負(fù)責(zé)企業(yè)的日常經(jīng)營管理，處在企業(yè)經(jīng)營的第一線，并依法在勞動用工、人事等方面享有必要的權(quán)力。股東會、董事會和經(jīng)營層三者之間應(yīng)形成一個既相互協(xié)調(diào)，又相互制衡的等邊三角形，建立現(xiàn)代企業(yè)制度所需要的科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)。有些大型企業(yè)還可設(shè)立監(jiān)事會，負(fù)責(zé)董事會的部分監(jiān)督職能。
企業(yè)黨組織要發(fā)揮政治核心作用，并適應(yīng)公司法人治理結(jié)構(gòu)的要求，改進(jìn)發(fā)揮作用的方式，支持股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理者依法行使職權(quán)，參與企業(yè)重大問題的決策。要堅持黨管干部原則，并同市場化選聘企業(yè)經(jīng)營管理者的機(jī)制相結(jié)合。
（五）加快推進(jìn)和完善壟斷行業(yè)改革
黨的十七大提出，要繼續(xù)深化壟斷行業(yè)改革。對壟斷行業(yè)要放寬市場準(zhǔn)入，引入競爭機(jī)制，有條件的企業(yè)要積極推行投資主體多元化。壟斷一般可分為三種情況：一是自然壟斷，即關(guān)系公共利益的有限資源的獨占和國有獨資經(jīng)營形成的壟斷，例如，供電系統(tǒng)、自來水供應(yīng)系統(tǒng)等；二是市場壟斷或經(jīng)濟(jì)壟斷，主要指少數(shù)市場主體通過合謀行為，或市場兼并控制行為形成的壟斷，如若干企業(yè)以合同、協(xié)議等方式，確定、維持或變更商品的價格，搞價格同盟，限制商品的市場供應(yīng)量，阻止新的競爭者進(jìn)入市場，或排擠其他競爭對手；三是行政性壟斷，即政府及其所屬部門利用行政權(quán)力直接從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營形成的壟斷，如鐵路、通訊的建設(shè)經(jīng)營等。這些壟斷在發(fā)展初期有其必要性和必然性，但發(fā)展到一定階段，就會形成對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙。
經(jīng)過多年來的改革，我國壟斷行業(yè)的改革已經(jīng)取得了有效進(jìn)展。電信、電力、民航等行業(yè)實現(xiàn)了政企分開、政資分開，同一行業(yè)形成了多個市場主體平等參與競爭的格局。如電信行業(yè)重組后的幾大集團(tuán)公司，可以在對方區(qū)域內(nèi)建設(shè)和經(jīng)營電話業(yè)務(wù)，并相互提供平等接入等互惠服務(wù)，基本形成了市場競爭的局面，價格高、服務(wù)質(zhì)量差的問題得到了一定程度上的改善。電力行業(yè)實行廠網(wǎng)分開，發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)引入競爭機(jī)制，電價、電力體制及電力監(jiān)管體制改革取得進(jìn)展。民航業(yè)通過聯(lián)合重組，形成了三大航空集團(tuán)公司和三家民航服務(wù)保障集團(tuán)。一些行業(yè)的國有企業(yè)通過改制上市，實現(xiàn)投資主體多元化，在建立現(xiàn)代企業(yè)制度方面邁出了步伐。對壟斷行業(yè)的監(jiān)管體制也正在積極探索，組建了電力監(jiān)管委員會，實現(xiàn)政府政策制定職能和監(jiān)管職能的分開，對提高政府監(jiān)管能力具有重要作用。
當(dāng)前壟斷行業(yè)仍然存在的突出問題，一是改革的覆蓋面還比較低，有些特殊性的行業(yè)如煙草等尚未進(jìn)行改革，已經(jīng)改革的行業(yè)還停留在行政拆分的層面，尚未形成規(guī)范化的準(zhǔn)入制度。二是壟斷行業(yè)有效競爭的環(huán)境尚未形成，拆分的結(jié)果是部分行業(yè)呈現(xiàn)出從獨家壟斷轉(zhuǎn)換為地域性壟斷的傾向。三是企業(yè)內(nèi)部改革滯后，國有資產(chǎn)占居絕對控制地位或完全由國有獨資，許多領(lǐng)域?qū)ι鐣Y本尚未開放。四是監(jiān)管制度改革剛剛起步，除電力以外，其他壟斷性行業(yè)，包括電信、民航、鐵路、石油、天然氣等領(lǐng)域尚未建立獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，許多領(lǐng)域的監(jiān)管無章可循，決策透明度低，尋租風(fēng)險加大。五是有關(guān)立法滯后，有些行業(yè)出現(xiàn)無序競爭，人為設(shè)置障礙，壟斷行業(yè)的普遍服務(wù)等配套制度不健全等。這些問題需要在深化改革中抓緊解決。
加快推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，首先是要轉(zhuǎn)變政府職能，切實實行政企分開，政資分開，政事分開。目前的壟斷行業(yè)，政府承擔(dān)著管理者、監(jiān)督者和所有者的職責(zé)，企業(yè)從屬于政府，造成政府做了應(yīng)由企業(yè)做的事情，而企業(yè)則缺乏競爭的壓力。因此，推進(jìn)壟斷行業(yè)改革首先要解決政府職能越位、缺位和錯位的問題，通過改革國有資產(chǎn)管理體制和運營機(jī)制，切斷政府與企業(yè)的直接關(guān)系，理順政府與企業(yè)的職責(zé)分工。政府主要是制定政策法規(guī)，并監(jiān)督政策法規(guī)的執(zhí)行，把市場經(jīng)營交給企業(yè)。其次，要推進(jìn)壟斷行業(yè)企業(yè)的改革。壟斷行業(yè)的企業(yè)也要建立混合所有的股份制，實現(xiàn)投資主體的多元化，有條件的企業(yè)要盡快整體上市，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)。大型企業(yè)集團(tuán)要理順內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系，形成規(guī)范的母子公司體制。加強(qiáng)對壟斷行業(yè)收入分配的監(jiān)管，改革內(nèi)部分配制度，抑制壟斷行業(yè)職工收入的過快增長。探索經(jīng)營者和科技骨干持股、股票期權(quán)等激勵辦法，形成長效激勵機(jī)制。要建立對壟斷行業(yè)的準(zhǔn)入制度，消除社會資本進(jìn)入這些產(chǎn)業(yè)的體制障礙。第三，要加強(qiáng)對自然壟斷行業(yè)的有效監(jiān)管。目前，有些壟斷行業(yè)還不具備引入競爭的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件，如全國的輸電網(wǎng)絡(luò)和鐵路網(wǎng)絡(luò)等，必須建立現(xiàn)代監(jiān)管制度，既維護(hù)壟斷行業(yè)的有效運營，又維護(hù)廣大消費者的權(quán)益。目前，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置過于分散，統(tǒng)一的監(jiān)管權(quán)往往被分割在行業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間，不僅加大了執(zhí)法成本，還會導(dǎo)致管理秩序的混亂，降低執(zhí)法效率。隨著機(jī)構(gòu)改革的不斷深化，應(yīng)考慮設(shè)立綜合性的交通、通訊等監(jiān)管機(jī)構(gòu)。要加快制定和出臺《反壟斷法》，依法規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為、競爭方式和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)等。
三、圍繞實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)快速發(fā)展，建立和完善計劃、財稅、金融相互協(xié)調(diào)的宏觀調(diào)控體系
改革宏觀經(jīng)濟(jì)管理體制，需要把破和立結(jié)合起來，實行先破后立，先立后破，或破與立同時進(jìn)行。如果說前述簡政放權(quán)和打破“大鍋飯”是對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的“破”的話，那么，建立和完善新型的適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的宏觀調(diào)控體系，就是非常必要的了。
?。ㄒ唬┦袌鼋?jīng)濟(jì)需要宏觀調(diào)控
黨的十四屆三中全會通過的《決定》，提出了轉(zhuǎn)變政府職能、建立健全宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系的要求，指出社會主義市場經(jīng)濟(jì)必須有健全的宏觀調(diào)控體系。宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是：保持經(jīng)濟(jì)總量的基本平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，引導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，推動社會全面進(jìn)步。宏觀調(diào)控主要采取經(jīng)濟(jì)辦法，近期要在財稅、金融、投資、計劃體制的改革方面邁出重大步伐，建立計劃、金融、財政之間相互配合和制約的機(jī)制，加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)運行的綜合協(xié)調(diào)。計劃提出國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)，以及需要配套實施的經(jīng)濟(jì)政策；中央銀行以穩(wěn)定幣值為首要目標(biāo)，調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)總量，并保持國際收支平衡；財政運用預(yù)算和稅收手段，著重調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會分配。運用貨幣政策與財政政策，調(diào)節(jié)社會總需求與總供給的基本平衡，并與產(chǎn)業(yè)政策相配合，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。
市場經(jīng)濟(jì)需要有宏觀調(diào)控，這是由市場經(jīng)濟(jì)自身的客觀規(guī)律決定的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，價值規(guī)律是各類經(jīng)濟(jì)活動必然遵循的規(guī)則。生產(chǎn)要素的配置主要靠價值的運動。與傳統(tǒng)體制下主要靠行政手段配置資源相比，它的效率更高、效益更好。但是，市場不是萬能的，而且有著自發(fā)性、盲目性的缺點。有關(guān)宏觀經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、收入分配、社會保障等方面的問題，依靠市場是解決不了的，必須通過宏觀調(diào)控來彌補市場的失效，克服市場自身的缺點。同時，市場要正常地發(fā)揮調(diào)節(jié)功能，有賴于穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境，如果出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的大起大伏，物價忽高忽低，價值杠桿就不能正常發(fā)揮作用。作為一個后發(fā)展國家，要實施對發(fā)達(dá)國家的趕超戰(zhàn)略，政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策具有極其重要的作用。因為只有通過有效的宏觀調(diào)控，才能實施正確的發(fā)展戰(zhàn)略，制定能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策。宏觀調(diào)控的必要性，也已為發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家和新興工業(yè)化國家的經(jīng)驗所證明。所有市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，都有其各具特點的宏觀調(diào)控。特別是新興工業(yè)化國家和地區(qū)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛的重要原因，在于發(fā)揮微觀經(jīng)濟(jì)活力的同時，國家制定和實施了正確的發(fā)展戰(zhàn)略。我國人口多、底子薄，發(fā)展不平衡，只有實施宏觀調(diào)控政策，才能使市場競爭的活力得以正確發(fā)揮，才能協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各種矛盾關(guān)系，保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，為實現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)創(chuàng)造良好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。
（二）在抑制通脹、擴(kuò)大內(nèi)需的實踐中完善宏觀調(diào)控體系
從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制過渡到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，要求建立新型的宏觀調(diào)控體系。從1992年提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)以來，我們先是在抑制通貨膨脹、繼而又在擴(kuò)大內(nèi)需的實踐中不斷探索宏觀調(diào)控的方法，建立和完善宏觀調(diào)控體系，把改革和發(fā)展都大大推向前進(jìn)。
1992年，在鄧小平同志南巡講話和中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會精神指引下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放的步伐明顯加快。1993年上半年，國內(nèi)生產(chǎn)總值比上年同期增長13.9％，工業(yè)總產(chǎn)值增長25.1％，全社會固定資產(chǎn)投資增長61％，社會消費品零售總額增長21.6％。從這些驚人的指標(biāo)看，顯然經(jīng)濟(jì)生活出現(xiàn)了過熱的現(xiàn)象。存在的主要問題，一是總量失控?？傂枨笤鲩L過快，大大超過總供給能力。二是結(jié)構(gòu)失衡。股票、期貨、房地產(chǎn)等迅速膨脹，而基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，特別是交通運輸對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”制約矛盾突出。三是金融秩序混亂。亂集資、亂拆借、亂設(shè)金融機(jī)構(gòu)，開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱相互推動，加劇了總供求關(guān)系失衡和結(jié)構(gòu)扭曲。同時，各種不合理的減免稅和偷漏稅使正常財政收支大量流失。五是內(nèi)外經(jīng)濟(jì)失衡。出口增長4.4％，進(jìn)口增長23.2％，人民幣大幅度貶值，國際收支平衡壓力加大。
針對經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的問題，為了制止整個經(jīng)濟(jì)狀況的進(jìn)一步惡化，1993年6月下旬黨中央及時發(fā)出了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控措施的通知》，采取了一系列宏觀調(diào)控措施。
在金融方面，制止各種違反國家規(guī)定的集資；嚴(yán)格控制各項債券年度發(fā)行規(guī)模，嚴(yán)格控制地方政策債券的發(fā)行，限期撤消擅自設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)，或限期并入經(jīng)批準(zhǔn)的金融機(jī)構(gòu)，取締有價證券的黑市交易。嚴(yán)格控制貨幣發(fā)行，停止人民銀行對非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款，限期收回違章拆借資金，兩次提高存貸款利率，取消省級分行7％的貸款規(guī)模調(diào)劑權(quán)，任何集資利率都不得高于同期國庫券利率，優(yōu)先保證國庫券和國家重點建設(shè)債券的發(fā)行。
在財稅管理方面，強(qiáng)化稅收征管，清理越權(quán)審批的減免稅，減免能源交通基金和預(yù)算調(diào)節(jié)資金的政策一律無效，控制社會集團(tuán)購買力的過快增長，壓縮預(yù)算會議費20％，嚴(yán)格控制出國活動和各種招商辦展覽活動。
在外匯管理方面，完善外匯上繳辦法，嚴(yán)格審批對境外投資和其他外匯資本流出；在國內(nèi)外匯市場拋售數(shù)億美元，對匯價進(jìn)行大規(guī)模干預(yù)；嚴(yán)格限制外幣在國內(nèi)市場流通，取締炒買炒賣外匯等投機(jī)活動。
在控制固定資產(chǎn)投資方面，嚴(yán)格控制投資規(guī)模，清理在建項目，從嚴(yán)控制新開工項目；加強(qiáng)房地產(chǎn)市場管理。
在控制物價上漲方面，嚴(yán)格控制國家管理的商品和服務(wù)項目提價；停止出臺地方管理的物價調(diào)價措施；建立糧食風(fēng)險基金和副食品調(diào)節(jié)基金。
上述宏觀調(diào)控政策的實施，取得了明顯效果。經(jīng)濟(jì)過熱的狀況得到抑制，金融秩序明顯好轉(zhuǎn)，亂集資、亂拆借、亂設(shè)金融機(jī)構(gòu)等混亂現(xiàn)象基本得到控制，亂拆借資金收回一半以上。清理整頓房地產(chǎn)和開發(fā)區(qū)等措施，有效抑制了投機(jī)和泡沫經(jīng)濟(jì)，股票市場趨于穩(wěn)定，房地產(chǎn)熱降溫。
為了鞏固宏觀調(diào)控的成果，使宏觀經(jīng)濟(jì)管理適應(yīng)社會主義市場體制的要求，1994年，黨中央、國務(wù)院果斷推出了財稅；金融、外匯、價格等宏觀經(jīng)濟(jì)管理體制的重大改革。雖然改革涉及面廣，難度和風(fēng)險大，但由于改革方案準(zhǔn)備充分，改革配套措施同步進(jìn)行，在實施中又妥善處理了出現(xiàn)的問題，各項改革進(jìn)展順利。新體制及時到位，鞏固和發(fā)展了宏觀調(diào)控的成果。1995年，又進(jìn)一步將抑制通貨膨脹作為宏觀調(diào)控的重要任務(wù)，并以此為中心，相應(yīng)采取了一系列措施。主要有：實行適度從緊的財政貨幣政策。繼續(xù)嚴(yán)格控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模，嚴(yán)格控制新開工項目，嚴(yán)格按計劃控制固定資產(chǎn)投資貸款，清理在建項目?？刂葡M基金的過快增長，制止和糾正亂加工資、亂發(fā)獎金和津貼的做法。整頓流通秩序，加強(qiáng)對市場價格的調(diào)控和監(jiān)管。發(fā)揮國有商業(yè)和供銷社穩(wěn)定市場、平抑物價的主渠道作用。建立健全中央、地方兩級重要商品儲備制度和價格風(fēng)險基金，增強(qiáng)國家調(diào)控市場的經(jīng)濟(jì)實力。從多方面采取措施，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)，實行“米袋子”省長負(fù)責(zé)制、“菜籃子”市長負(fù)責(zé)制和物價控制目標(biāo)責(zé)任制，實施建立城市副食品供應(yīng)基地為主要內(nèi)容的“菜籃子”工程。利用進(jìn)口，增強(qiáng)調(diào)劑國內(nèi)市場能力，健全市場法規(guī)，規(guī)范市場價格行為，加強(qiáng)價格監(jiān)管。
經(jīng)過連續(xù)幾年的宏觀調(diào)控，不僅有力地促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，而且有效地解決了在大步前進(jìn)中曾一度出現(xiàn)的投資、消費增長過快，金融秩序混亂，貨幣過量發(fā)行，物價漲幅過高等突出矛盾和問題，避免了經(jīng)濟(jì)可能出現(xiàn)的大起大落，基本實現(xiàn)了“軟著陸”。整個經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入適度快速和相對平穩(wěn)的發(fā)展軌道。
隨著“軟著陸”的成功，經(jīng)濟(jì)生活中又出現(xiàn)了需求不足的矛盾。1997年下半年，亞洲金融危風(fēng)暴爆發(fā)，周邊國家和地區(qū)貨幣大幅度貶值，進(jìn)出口下降，給中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來嚴(yán)重影響。為了保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長：1998年春天，中央果斷決策，采取擴(kuò)大內(nèi)需的政策。下半年發(fā)行國債1000億元，吸引銀行貸款1000億元，集中用于農(nóng)林水利；交通、通信、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、國家直屬儲備糧庫、城市經(jīng)濟(jì)適用房、生態(tài)環(huán)境和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1999年，又進(jìn)一步增強(qiáng)擴(kuò)大內(nèi)需的力度，繼續(xù)采取積極的財政政策，增發(fā)國債，集中用于在建的基礎(chǔ)設(shè)施項目、企業(yè)技術(shù)改造、生態(tài)環(huán)境、擴(kuò)大大學(xué)招生所需要的基礎(chǔ)設(shè)施等方面。銀行采取措施增加貨幣供應(yīng)，1998~1999年上半年，中央銀行四次大幅度降低利率，取消對商業(yè)銀行的貸款規(guī)?？刂?，多次發(fā)布貸款指導(dǎo)意見，并增加了對農(nóng)村信用社的再貸款，擴(kuò)大了對中小企業(yè)貸款的利率浮動范圍。中國人民銀行為增加基礎(chǔ)貨幣投放，改進(jìn)存款準(zhǔn)備金制度，擴(kuò)大國債、金融債公開市場業(yè)務(wù)，加大央行在貨幣市場的操作力度。在物價連續(xù)20多個月負(fù)增長的情況下，經(jīng)濟(jì)仍保持了較快的增長速度。
從抑制通貨膨脹到擴(kuò)大內(nèi)需，宏觀調(diào)控體系在實踐中不斷完善。計劃、財政、金融三大調(diào)控手段互相配合，協(xié)調(diào)運作，提高了宏觀調(diào)控的效率。這一時期是宏觀調(diào)控體系從建立到走向成熟的時期。概括1993~2000年宏觀調(diào)控體制和運行機(jī)制，有以下幾個特點。
1、通過年度計劃確定科學(xué)的宏觀調(diào)控目標(biāo)體系。
宏觀調(diào)控首先要有明確的目標(biāo)，各種調(diào)控手段圍繞目標(biāo)進(jìn)行運作，才能形成合力，達(dá)到事半功倍的效果。每年年底，中央召開經(jīng)濟(jì)工作會議，分析經(jīng)濟(jì)形勢，提出新一年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)及政策措施，形成年度計劃草案，提交全國人大會議討論。年度計劃的核心是八大宏觀調(diào)控目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)增長速度、全社會固定資產(chǎn)投資、價格上漲幅度、進(jìn)出口總額、財政收支、貨幣發(fā)行量、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、人口自然增長率。這八個指標(biāo)是互相影響互相制約的，它全面反映著經(jīng)濟(jì)運行的狀況。合理確定這八大目標(biāo)，必須對經(jīng)濟(jì)運行的態(tài)勢進(jìn)行深入分析和科學(xué)預(yù)測，充分考慮宏觀經(jīng)濟(jì)政策的力度和效果。一般它是由國家計委與財政、銀行等有關(guān)部門經(jīng)過反復(fù)磋商，并聽取專家的意見，經(jīng)過多次反復(fù)論證由國務(wù)院確定的。經(jīng)過全國人大審議批準(zhǔn)，它就具有了法律的效力，政府各部門將全力保證各項目標(biāo)的實現(xiàn)。所以，從這個意義說，計劃是宏觀調(diào)控的依據(jù)，是協(xié)調(diào)各種調(diào)控手段的基礎(chǔ)。
2、根據(jù)經(jīng)濟(jì)運行出現(xiàn)的新情況，及時采取調(diào)控措施。
在經(jīng)濟(jì)運行過程中，經(jīng)常出現(xiàn)許多意想不到的情況。宏觀調(diào)控體系必須能夠及時發(fā)現(xiàn)和跟蹤這些新情況，并及時調(diào)整政策方向和力度，以實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)。當(dāng)遇到對經(jīng)濟(jì)影響比較大的因素，實現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)有困難時，需要經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)，對宏觀調(diào)控目標(biāo)進(jìn)行修改。能不能對突發(fā)性問題做出及時正確的反映，是對宏觀調(diào)控體系有效性的考驗。
1997年下半年東亞金融危機(jī)爆發(fā)，對我國出口產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。1998年以來，國家采取了一系列宏觀調(diào)控措施，來彌補國際金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)的影響，包括實施積極的財政政策，發(fā)行國債，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；制定鼓勵民間投資的政策，改善對中小企業(yè)的金融服務(wù)；調(diào)整收入分配政策，增加工資，提高下崗職工基本生活費、失業(yè)保障金和城鎮(zhèn)最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)；調(diào)整價格，取消不合理收費，開設(shè)消費信貸，以刺激消費；加快城鎮(zhèn)住房制度改革，培育城鎮(zhèn)住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點；擴(kuò)大大學(xué)生招生規(guī)模；提高出口退稅率，增加出口信貸支持力度；擴(kuò)大允許外商投資的領(lǐng)域，采取更積極的吸引外資的政策，等等。這些調(diào)控政策措施的及時出臺，對解決需求不足的矛盾，支持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。
3、財政、貨幣、投資、消費、出口和分配政策密切配合。
宏觀調(diào)控的多種經(jīng)濟(jì)杠桿是互相聯(lián)系的統(tǒng)一整體，應(yīng)圍繞同一調(diào)控目標(biāo)，配合協(xié)調(diào)，聯(lián)合行動。在財政政策與貨幣政策的配合上，應(yīng)當(dāng)說，在1993~1996年抑制通貨膨脹的過程中，貨幣政策發(fā)揮了較大的作用。而在之后幾年啟動經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大內(nèi)需的過程中，財政政策發(fā)揮了較大的作用。實施積極財政政策的目的，除了運用財政債券進(jìn)行一些重點項目建設(shè)外，更重要的在于帶動銀行貸款和民間投資的增加，帶動消費的增長。
4、宏觀調(diào)控政策會出現(xiàn)失效現(xiàn)象。
宏觀調(diào)控政策并非都能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，有時調(diào)控效果非常靈驗，有時則出現(xiàn)失效的情況。從實施宏觀調(diào)控政策的情況看，一般來說，控制需求的政策效應(yīng)比較靈敏，而擴(kuò)大需求、增加有效供給的政策，在短缺經(jīng)濟(jì)時代是靈敏的，但在買方市場條件下，往往比較困難。具體表現(xiàn)為，人民銀行曾連續(xù)7次降低存款利率，希望能啟動消費和投資，但居民儲蓄仍然大幅度增加，市場銷售仍然疲軟，投資欲望仍然不強(qiáng)。銀行希望增加基礎(chǔ)貨幣投放，增加貸款，但由于受有效需求不足的制約，貨幣投放難以較快增加，貸款的增長也比較困難。這在新中國五十年的歷史上，是從沒遇到過的新問題，這說明，宏觀調(diào)控政策的實施，需要有配套的政策和適宜的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境，要有政策的傳導(dǎo)機(jī)制。否則，政策就很難得到社會的響應(yīng)。
?。ㄈ┰诮鉀Q經(jīng)濟(jì)運行的具體問題中不斷改善宏觀調(diào)控
2002~2007年，是我國宏觀調(diào)控走向成熟的五年。這一時期，由于不斷改進(jìn)宏觀調(diào)控，我國國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了平穩(wěn)快速增長的新階段。五年GDP年均增長速度為10.7%，年均消費價格上漲幅度為2.6%，財政收入年均增長為22.1%，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤前四年年均增長35.5%。取得這一成就，關(guān)鍵在于通過適時適度的宏觀調(diào)控，及時化解了經(jīng)濟(jì)運行中的不健康因素。從2004年下半年開始，針對經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的鋼鐵、水泥、電解鋁、房地產(chǎn)等行業(yè)投資增長過快問題，國務(wù)院采取了有保有壓的調(diào)控措施，通過嚴(yán)格控制土地、信貸供給“兩個閘門”，抑制了高消耗、高投資、高排放行業(yè)投資的過快增長，引導(dǎo)資金投向符合轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式要求的方向。2005年，在宏觀調(diào)控中，除了繼續(xù)運用好“兩個閘門”之外，又增加了“兩個門檻”，即提高新上項目的環(huán)境和產(chǎn)業(yè)政策門檻。新上項目沒有通過環(huán)境評估和產(chǎn)業(yè)政策對工藝技術(shù)水平、資源消耗指標(biāo)等方面要求的，不許上馬。通過宏觀政策導(dǎo)向，加大了投資結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，既有效抑制了投資的增長速度，又推動了經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，對實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快增長，避免出現(xiàn)大起大落，發(fā)揮了重要作用，充分體現(xiàn)了運用自如、恰到好處的宏觀調(diào)控藝術(shù)。
2007年下半年，由于豬肉等農(nóng)產(chǎn)品供給出現(xiàn)波動，引起相關(guān)食品價格的上升。2007年消費品價格上漲4.8%，其中因食品價格上漲拉動因素占80%以上，在食品價格上漲的因素中，豬肉及相關(guān)食品價格又占50%以上。同時，進(jìn)口大豆價格上漲帶來食用油價格上升。國際石油和鐵礦石價格大幅攀升，對國內(nèi)能源、原材料價格上升帶來較大壓力。2008年1~5月，消費品價格同比又上升8.1%，成為經(jīng)濟(jì)運行中的一個突出問題。按照2007年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議確定的方針，2008年宏觀調(diào)控的重點是“雙防”，即防止經(jīng)濟(jì)由偏快轉(zhuǎn)為過熱，防止物價由結(jié)構(gòu)性上漲轉(zhuǎn)變?yōu)槿嫱ㄘ浥蛎?。為此，中央決定采取穩(wěn)健的財政政策和從緊的貨幣政策。財政政策以鼓勵短缺農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、增加低收入人群的生活補助為主，貨幣政策圍繞消化銀行流動性過剩，保持較高的利率，同時提高存款準(zhǔn)備金率、擴(kuò)大央行票據(jù)吸納貨幣。預(yù)算到2008年下半年，消費品價格指數(shù)有可能下降。在抑制通脹的同時，注重提高消費率，增強(qiáng)消費對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用，避免投資增長速度過多下滑。相信通過采取一系列調(diào)控措施，將會使五年來良好的發(fā)展勢頭繼續(xù)保持下去。
隨著我國經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大和與國際經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系日益緊密，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必然會遇到新的矛盾和問題，針對新情況，需要不斷豐富調(diào)控手段，提高宏觀調(diào)控的有效性、及時性、預(yù)見性，完善計劃、財稅、金融相互配合的宏觀調(diào)控體系，為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的又好又快發(fā)展提供體制機(jī)制保障。
（作者系中共中央政策研究室副主任）
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