政府是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理者，銀行是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的支付中介和最主要的融資中介，不論計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，都是如此，由此決定了，較之一般企業(yè)，銀行與政府總是密切聯(lián)系的。最近發(fā)生的歐美大型銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)危機(jī)，歐美政府一直沖鋒在前。我國(guó)改革開放三十年來，銀行與政府之間有取有予，先是較長(zhǎng)一段時(shí)間政府干預(yù)銀行經(jīng)營(yíng)，最終還是政府依靠稅收和貨幣發(fā)行全額注資救助了嚴(yán)重資不抵債的銀行體系，銀行與政府總體上處于相互扶助的關(guān)系，那種僅認(rèn)為政府干預(yù)銀行衍生不良資產(chǎn)或銀行經(jīng)營(yíng)不善完全依靠政府壟斷授權(quán)的看法是片面的。隨著宏觀政策由反通脹向保增長(zhǎng)的嬗變，政府系投資重新活躍，商業(yè)銀行如何處理好與政府的關(guān)系，找到雙方利益的匯合點(diǎn)，成為當(dāng)前的迫切論題之一。
一、中國(guó)的銀行與政府關(guān)系，三十年相攜
1979-1984年，四大國(guó)有銀行先后從大一統(tǒng)的人民銀行體制中分立。作為國(guó)有獨(dú)資銀行，國(guó)有銀行為全民所有，而由政府代表全民成為國(guó)有銀行的所有者和管理者。地方政府干預(yù)銀行信貸成為普遍現(xiàn)象，從各種人情貸款到安定團(tuán)結(jié)貸款，到處都有地方政府干預(yù)的影子，而這些貸款相當(dāng)多地回收無望。地方司法部門在執(zhí)法過程中也常偏袒地方企業(yè)，犧牲銀行利益。2000年之前，銀行信貸自主權(quán)一直沒有得到較好的維護(hù)。過時(shí)的、不切實(shí)際的財(cái)經(jīng)管理制度約束與過高的稅率是政府干預(yù)的另一種形式。國(guó)有銀行沒有財(cái)務(wù)自主權(quán)，資本金多年不補(bǔ)，呆帳準(zhǔn)備金計(jì)提不足，虛盈實(shí)虧。一些不恰當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)制度，還促進(jìn)了違規(guī)的大面積發(fā)生，該攤銷的不攤銷，搞多種形式的掛賬。不論銀行是盈是虧，一律按營(yíng)業(yè)收入的8%交納營(yíng)業(yè)稅及一定比例的附加費(fèi)，更使銀行難有盈余公積。
前二十年，政府干預(yù)銀行有其經(jīng)濟(jì)必然性。改革后國(guó)民收入分配格局突變，形成了黃達(dá)教授稱之為金融“獨(dú)木撐天”的格局，金融地位被無限制地拔高，政府和社會(huì)對(duì)金融存有過高期望和過度依賴。政府的財(cái)政收入占國(guó)民收入的比重快速下降，難以維持龐大的行政體系和支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)，政府便通過金融部門主要是國(guó)有銀行將金融盈余從居民、非國(guó)有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移到國(guó)有企業(yè)、利益集團(tuán)和政府本身。信貸資金財(cái)政化普遍發(fā)生，直接的財(cái)政借款以及大量的政策性貸款嚴(yán)重扭曲銀行資金的商業(yè)性質(zhì)。突出的是1999年，當(dāng)年是實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)三年基本解困的關(guān)鍵一年，社會(huì)就業(yè)問題十分突出，而財(cái)政政策的空間已十分有限，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與緩解各種社會(huì)問題都需要金融部門來多做貢獻(xiàn)，大面積的核銷銀行債權(quán)以及債轉(zhuǎn)股就是在這一時(shí)期發(fā)生的。
這一時(shí)期的國(guó)有銀行，既缺乏所有者約束，也缺乏公司治理機(jī)制制衡，對(duì)自身性質(zhì)的認(rèn)識(shí)還處于懵懂狀態(tài)，常常也把自己當(dāng)成國(guó)家機(jī)關(guān)的一員，對(duì)政府干預(yù)非但不是設(shè)法規(guī)避，幾乎是迎合。國(guó)有銀行作為整體并沒有利潤(rùn)考核要求，偶爾有也因缺乏精確的資產(chǎn)質(zhì)量認(rèn)定制度而能創(chuàng)造性做出來；作為個(gè)體，國(guó)有銀行員工的薪酬福利也與經(jīng)營(yíng)成果沒有直接的勾連。不僅如此，政府干預(yù)還能成為銀行經(jīng)營(yíng)不善的最佳托辭，個(gè)別員工還能因與政府的熱絡(luò)關(guān)系得到額外好處。翻閱中國(guó)銀行行史，1949年之前中國(guó)政治局勢(shì)風(fēng)云詭橘，銀行經(jīng)營(yíng)環(huán)境不可不謂險(xiǎn)惡，然而當(dāng)時(shí)的中國(guó)銀行照樣能持續(xù)經(jīng)營(yíng)、發(fā)展壯大，蓋與當(dāng)時(shí)的銀行股權(quán)性質(zhì)和銀行家精神有關(guān)。
概括起來，這二十年，政府為銀行不良資產(chǎn)兜底、給銀行以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、通過中央銀行為銀行提供再貸款、定以高額存貸利差；銀行為政府以及政府指定的國(guó)有企業(yè)或利益攸關(guān)主體提供信用貸款、承擔(dān)改革的社會(huì)成本。政府與銀行相互扶助，共同推動(dòng)了改革開放，促進(jìn)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的全面進(jìn)步。這樣的一種銀政關(guān)系，最大的成果是承擔(dān)、消化了中國(guó)漸進(jìn)式增量改革的巨大成本，使得中國(guó)的改革開放在激烈的分歧爭(zhēng)論中仍然能夠摸著石頭奮勇前行。消極面也是存在的，突出的是政府和銀行都沒有為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而大力度地進(jìn)行自身改革，漸成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙。所以，這樣的一種銀政關(guān)系有其歷史必然性，但必須要改。
1998年，財(cái)政對(duì)國(guó)有銀行注資2700億元，1999年，政府剝離國(guó)有銀行13000億不良資產(chǎn)，國(guó)有銀行產(chǎn)權(quán)改革和公司治理機(jī)制建設(shè)啟動(dòng)。2004-05年政府核銷了三大行幾乎全部不良貸款（不論這些不良資產(chǎn)是政府干預(yù)形成的，還是銀行自身原因形成的），并注資600億美元。政府與國(guó)有銀行的二十多年恩怨從此兩清。畏懼于巨額不良資產(chǎn)成因于政府干預(yù)的傳說，兩清之后的國(guó)有銀行如釋重負(fù)，不再想和地方政府發(fā)生杯葛。2003年以來，國(guó)有銀行有一種遠(yuǎn)離當(dāng)?shù)卣膬A向，表現(xiàn)為政府召集的會(huì)，不來或低規(guī)格參加；政府的經(jīng)濟(jì)決策和推介的項(xiàng)目，沒有興趣了解。恰在此時(shí)，地方財(cái)力由于土地收入等日益雄厚，一般性國(guó)有企業(yè)差不多消失、深下的資源型和壟斷性國(guó)有企業(yè)則效益良好，政府官員思想觀念也在轉(zhuǎn)變，所以，政府也不想干預(yù)銀行。這種局面直到國(guó)家開發(fā)銀行大肆簽訂銀政戰(zhàn)略合作協(xié)議、國(guó)有銀行信貸資源嚴(yán)重過剩的2006年才有所改變。此后，則出現(xiàn)另一種戲劇性局面，銀行競(jìng)相營(yíng)銷政府，政府系投資大擴(kuò)張，直到經(jīng)濟(jì)過熱的2007年。2007-08年，人民銀行重新實(shí)行信貸規(guī)模控制，特別是今年前8個(gè)月經(jīng)濟(jì)周期下行，信貸額度成為最稀缺的資源，地方政府又來銀行爭(zhēng)取信貸額度。中國(guó)是出口型國(guó)家，國(guó)民又偏好儲(chǔ)蓄，資金過剩是長(zhǎng)期現(xiàn)象，可以想見，接下來的信貸額度放松必然又會(huì)引起政府處于主導(dǎo)地位。
二、和諧銀政關(guān)系的創(chuàng)建
商業(yè)銀行是個(gè)聯(lián)系面很廣的綜合性產(chǎn)業(yè)，又處處靠信用生存，是非得與政府保持緊密關(guān)系的行業(yè)。在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，大銀行家都是半個(gè)“政治家”，這就解釋了很多國(guó)際一流銀行都聘請(qǐng)熱門政治人物做董事長(zhǎng)或高級(jí)顧問。比如，花旗集團(tuán)就曾聘請(qǐng)美國(guó)前財(cái)長(zhǎng)魯賓來做董事長(zhǎng)。我國(guó)政府還掌握了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，不僅直接擁有大量以146戶央企為代表的國(guó)有（控股）企業(yè)，還通過各個(gè)行業(yè)管理委辦局控制了非國(guó)有經(jīng)濟(jì)。商業(yè)銀行大量經(jīng)濟(jì)案件的訴訟，掌握于執(zhí)法和司法部門，同樣需要地方政府協(xié)調(diào)。所以，在中國(guó)辦銀行更應(yīng)格外重視與政府的關(guān)系。今天的政府干預(yù)是一種“軟干預(yù)”，更多的是拿經(jīng)濟(jì)利益來交換。與政府合作不暢的銀行，就拿不到政府掌控的好項(xiàng)目，政府系的資金、結(jié)算等金融服務(wù)也就遠(yuǎn)離該銀行，銀行陷入復(fù)雜的債權(quán)債務(wù)糾紛時(shí)政府不會(huì)出面調(diào)停。商業(yè)銀行不是股票投資者，想撇開政府是不可能的。銀行又不能聽命于政府，否則定會(huì)造成不良資產(chǎn)。如何處理好與政府的關(guān)系確實(shí)是件難事，總的原則是盡量找到雙方利益的匯合點(diǎn)。
1、開會(huì)要積極，態(tài)度要誠(chéng)懇
政府萬會(huì)，此言不虛。但在法律都難以遵守的中國(guó)情勢(shì)下，文件、通知更是作用有限。另外，書面匯報(bào)總會(huì)遮遮掩掩，會(huì)場(chǎng)上反可以說得透徹，開會(huì)也是領(lǐng)導(dǎo)了解實(shí)情的重要方式。所以，政府的會(huì)議是有效的行政方式。開會(huì)也是銀行加強(qiáng)與政府行業(yè)主管部門聯(lián)系、建立溝通和對(duì)話機(jī)制、獲取重要信息的好渠道。政府要求銀行參加的會(huì)議，銀行應(yīng)積極參加。而且要注意職位對(duì)等，即市長(zhǎng)主持的會(huì)議行長(zhǎng)要到，副市長(zhǎng)主持的會(huì)議至少副行長(zhǎng)要到，余此類推。會(huì)場(chǎng)上的態(tài)度還要誠(chéng)懇，對(duì)政府的發(fā)展思路和金融服務(wù)需求，銀行需要熱烈反映。總之，銀行自己的困難要講，參與的熱情更要表達(dá)。
2、做足各項(xiàng)法規(guī)文書，緊抓實(shí)際資產(chǎn)作押
貸款的周期總會(huì)超過官員的任期，不僅固定資產(chǎn)貸款如此，就是流動(dòng)資金貸款一旦投入企業(yè)，名義為一年之內(nèi)，實(shí)際上只要這家企業(yè)不是特好或特差兩個(gè)極端，這筆款也只能收了再貸，也是變相的“長(zhǎng)期”。政府官員的口頭承諾、甚至?xí)娉兄Z，往往都是不管用的。這時(shí)，銀行必須做足各項(xiàng)法律文書、貸款文件，并且必須要抓住實(shí)際資產(chǎn)作抵押，力求第二還款來源的充足性、有效性。不能充當(dāng)?shù)盅嘿Y產(chǎn)的（如學(xué)校資產(chǎn)等）或工期長(zhǎng)的在建工程，就應(yīng)讓政府尋找其它的有效資產(chǎn)來抵押。即使是不能辦理抵押的貸款項(xiàng)目，也應(yīng)想辦法分離抵押物，如學(xué)?？梢宰屆磕甑膶W(xué)費(fèi)作質(zhì)押、校辦企業(yè)資產(chǎn)抵押，公共城建項(xiàng)目可以供熱、供水的收益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押等。抵押資產(chǎn)必須權(quán)屬清楚，無任何爭(zhēng)議。在有爭(zhēng)議的情況下，應(yīng)隨即請(qǐng)示主管市領(lǐng)導(dǎo)在貸款發(fā)放前協(xié)調(diào)解決完畢。
3、熟悉當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，清醒認(rèn)識(shí)項(xiàng)目實(shí)際價(jià)值
當(dāng)?shù)胤中胁荒苤活櫬耦^搞業(yè)務(wù)，必須要研究、分析地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)可問統(tǒng)計(jì)局和人民銀行，投資和項(xiàng)目情況可問發(fā)改委，工商企業(yè)情況可問經(jīng)委和商務(wù)局，企業(yè)實(shí)力和信用狀況可問工商稅務(wù)局和銀監(jiān)局，政府財(cái)力和城建情況可問財(cái)政局和建設(shè)局，歸屬不明問題可問政府辦和金融辦……。通常這些委辦局都編有自己的信息簡(jiǎn)報(bào)之類，可上其網(wǎng)站（一般掛靠在政府信息網(wǎng)下面）瀏覽，若還不能盡然，政府辦公室會(huì)有相關(guān)資料備查。平時(shí)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)很熟悉，有些好項(xiàng)目就可以提前介入。不好的項(xiàng)目、企業(yè)，政府又認(rèn)為很重要希望銀行貸款，銀行早有心理準(zhǔn)備就可以立即拿出合適的理由來規(guī)避，同時(shí)銀行對(duì)另外的好項(xiàng)目、好企業(yè)心中有數(shù)，更可以以正投向該項(xiàng)目、該企業(yè)而資金緊來婉拒。過去，不少銀行總說地方?jīng)]好企業(yè)、好項(xiàng)目，令當(dāng)?shù)卣粣?，?dāng)?shù)卣茏匀坏貢?huì)反問“那我每年9%的GDP增長(zhǎng)率哪里來的”。地方政府的典型認(rèn)識(shí)是，地方貸款余額的增幅一般要高于生產(chǎn)總值增幅3-5個(gè)百分點(diǎn)才能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資金的正常需求。還有的銀行總把責(zé)任往上推，說“現(xiàn)在銀行改制、貸款權(quán)上收到省行、總行，我們想貸也貸不了”。這樣講盡管也部分屬實(shí)，但損害了商業(yè)銀行改制以及商業(yè)銀行在當(dāng)?shù)氐男蜗?，大不利于商業(yè)銀行在當(dāng)?shù)氐拈L(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
針對(duì)城建項(xiàng)目具有超前性、社會(huì)性、公益性，并具有資金投入量大、建設(shè)周期長(zhǎng)、沉沒成本高、需求彈性小等特點(diǎn)，商業(yè)銀行需要建立特殊的城建貸款評(píng)審、借用和償還管理機(jī)制來防范城建項(xiàng)目的長(zhǎng)期信貸風(fēng)險(xiǎn)：一是準(zhǔn)確測(cè)算地方用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)力，嚴(yán)格控制貸款規(guī)模。二是要求城市政府建立治理結(jié)構(gòu)規(guī)范的融資平臺(tái)作為借款人，負(fù)責(zé)貸款申請(qǐng)，平衡不同項(xiàng)目的現(xiàn)金流，償還貸款。三是慎重選擇項(xiàng)目，要求項(xiàng)目必須有城市總體規(guī)劃、土地證和資本金，按國(guó)家的基建程序進(jìn)行，采取信用和債項(xiàng)雙重嚴(yán)格評(píng)審。四是貸款資金支用過程中，各有關(guān)城市政府成立信用建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組整合資源，并鼓勵(lì)公眾介入，提高透明度，共同監(jiān)督資金使用和項(xiàng)目管理情況。此外，培養(yǎng)城建項(xiàng)目客戶經(jīng)理當(dāng)然是最基礎(chǔ)的工作，國(guó)家開發(fā)銀行在這方面做出了有益的探索。
對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，商業(yè)銀行接到“招呼”和“條子”時(shí)，首要的是區(qū)分這是政府行為還是官員個(gè)人行為。官員個(gè)人招呼多難以得到政府全力支持，未來的政府、上級(jí)行都會(huì)認(rèn)為這些“條子”無效。幸好，現(xiàn)在為企業(yè)跑貸款遞條子的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)很少了。政府公共行為，通常有市政府常務(wù)會(huì)議決定，銀行應(yīng)該慎重對(duì)待。先看有沒有效益，沒有實(shí)足把握的又實(shí)在要貸的盡量少貸、分期貸，并找足實(shí)際資產(chǎn)作押。銀行家在處理這類灰色事務(wù)時(shí)，務(wù)必牢記做到程序合法，這是嚴(yán)格問責(zé)制情形下保護(hù)自己的必要手段。
4、后續(xù)資金與上級(jí)影響并用，有效約束當(dāng)?shù)卣?/strong>
后續(xù)資金是當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)利益，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要不斷的貸款支持；上級(jí)影響是當(dāng)?shù)卣恼卫?，政府考核和官員的職位掌握在上級(jí)政府手里。后續(xù)資金問題，可先與項(xiàng)目/企業(yè)協(xié)議作無法律約束力承諾，然后分年投入，貸款不能大起大落，同筆貸款盡可能按需要分期發(fā)放。上級(jí)影響主要靠上級(jí)行工作來推動(dòng)，總行、省行可對(duì)省政府發(fā)揮影響力。例如，若市級(jí)政府對(duì)銀行貸款、資產(chǎn)處置干預(yù)太多，省行可與省政府商談，并將結(jié)果反饋地方政府。從地方政府來看，盡管會(huì)認(rèn)為不貸款的銀行對(duì)它作用不大，但誰(shuí)也不愿發(fā)生某一家銀行從當(dāng)?shù)爻烦?。這樣大的負(fù)面影響是現(xiàn)任市長(zhǎng)所承受不起的。談起上級(jí)影響力，銀行過去的不良貸款管理權(quán)下放確實(shí)是錯(cuò)誤。下放所在地的分行既沒有管理這筆不良貸款的積極性（因?yàn)樨?zé)任不在分行），也很難管理。中小城市的公務(wù)員、企業(yè)家等等都是當(dāng)?shù)氐幕钴S人士，互相非常熟悉，很難動(dòng)真格的來清收和追究責(zé)任。當(dāng)?shù)卣舱J(rèn)為該筆貸款是上級(jí)行發(fā)放的，會(huì)更偏袒借款人。不僅不能下放，而且重要的不良貸款還應(yīng)上收管理權(quán)。
我國(guó)政府的組織效率在世界上也是位于前列的，每每中國(guó)舉辦的國(guó)際大型運(yùn)動(dòng)會(huì)、國(guó)際組織會(huì)議都是該會(huì)組織得最好的就是證明。“開發(fā)性金融不與政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，就放空和浪費(fèi)了社會(huì)主義初級(jí)階段最重要的制度能量和資源。”這是開行的看法，商業(yè)銀行可以借鑒。政府組織增信不僅適用于大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，也適用于社區(qū)金融等中小企業(yè)融資。利用政府的組織優(yōu)勢(shì)，可貫穿于銀行的放貸、收貸、資產(chǎn)處置等各個(gè)環(huán)節(jié)。有人認(rèn)為，銀行收不回的貸款政府也無法收回，這是不正確的。政府的強(qiáng)力機(jī)構(gòu)介入收貸是很有威懾力的。世界銀行在中國(guó)貸款無數(shù)，效益一般，但卻始終得到還款。原來是中央財(cái)政、地方財(cái)政替借款人還了貸。世界銀行是利用我們重視國(guó)際形象，通過上級(jí)政府約束了下級(jí)政府。政府本身的金融業(yè)務(wù)也很重要的，特別在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，無論從收入還是從支出看，政府都是當(dāng)?shù)刈畲蟮慕?jīng)濟(jì)組織，公務(wù)員也是當(dāng)?shù)氐?ldquo;中產(chǎn)階級(jí)”。
（作者曾任吉林省延邊朝鮮族自治州州長(zhǎng)助理）
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