在30年波瀾壯闊的改革開(kāi)放歷程中，財(cái)稅改革始終是經(jīng)濟(jì)體制改革的主戰(zhàn)場(chǎng)。從1998年開(kāi)始，財(cái)稅改革從以往側(cè)重于收入分配制度轉(zhuǎn)向以支出管理制度為重點(diǎn)，陸續(xù)進(jìn)行了部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)等項(xiàng)制度改革。由于工作關(guān)系，我親身經(jīng)歷了國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，深切體會(huì)到這場(chǎng)“財(cái)政革命”[1]給我國(guó)財(cái)政支出管理制度帶來(lái)的前所未有的巨大變化。
一、新世紀(jì)面臨的新任務(wù)
1998年，在改革開(kāi)放20年之際，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一次重大調(diào)整。九屆人大一次會(huì)議后，國(guó)務(wù)院各部委機(jī)構(gòu)改革按照中央的統(tǒng)一部署有條不紊地進(jìn)行。當(dāng)時(shí)我任財(cái)政部綜合與改革司司長(zhǎng)，主要職責(zé)是研究宏觀財(cái)政政策、制定中長(zhǎng)期財(cái)政發(fā)展規(guī)劃，以及從事綜合性財(cái)政改革等工作。在新千年到來(lái)之前，我曾先后接手負(fù)責(zé)兩大綜合改革的具體工作，一個(gè)是交通稅費(fèi)改革，主要是準(zhǔn)備出臺(tái)燃油稅取代養(yǎng)路費(fèi)等相關(guān)收費(fèi)，規(guī)范政府收入分配秩序；另一個(gè)是農(nóng)村稅費(fèi)改革，旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力。燃油稅改革在完成方案制定和立法程序后，由于種種原因至今尚未出臺(tái)；農(nóng)村稅費(fèi)改革在取得良好開(kāi)端后，于2006年實(shí)現(xiàn)了我國(guó)歷史上第一次全面取消農(nóng)業(yè)稅。
新的挑戰(zhàn)曾讓我忐忑不安
進(jìn)入新世紀(jì)后，財(cái)政部根據(jù)建立和完善公共財(cái)政框架的需要，為繼續(xù)理順內(nèi)部工作關(guān)系，再次進(jìn)行了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整。2000年6月上旬，財(cái)政部主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)通知我，部?jī)?nèi)準(zhǔn)備成立國(guó)庫(kù)司，將調(diào)我任國(guó)庫(kù)司司長(zhǎng)，一方面要把財(cái)政國(guó)庫(kù)工作重新整合起來(lái)，另一方面要準(zhǔn)備推進(jìn)國(guó)庫(kù)管理制度改革。隨后，部黨組宣布了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整和任免決定。接受這一任務(wù)，對(duì)我來(lái)說(shuō)是一個(gè)全新的挑戰(zhàn)，感到壓力很大，主要是對(duì)國(guó)庫(kù)管理制度改革缺乏概念，不知從何下手；同時(shí)，由于還有兩大改革任務(wù)在身，擔(dān)心可能顧此失彼。
6月中旬，財(cái)政部分管領(lǐng)導(dǎo)就如何開(kāi)展好這方面工作又給我做了交代，總的精神是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政支出管理的重要一環(huán)就是國(guó)庫(kù)管理。過(guò)去我們對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何運(yùn)轉(zhuǎn)國(guó)庫(kù)不太了解，近幾年收集了一些國(guó)外信息，知道了大概情況。部里成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)工作在我國(guó)是開(kāi)創(chuàng)性的。明年改革要起步，方案要整體設(shè)計(jì)、分步實(shí)施，選擇好突破口。要考慮可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)，并充分估計(jì)改革的阻力會(huì)很大，責(zé)任也很重。這番談話，對(duì)我們深刻理解為什么要進(jìn)行這項(xiàng)改革和怎樣推進(jìn)改革，提供了十分有益的啟示。
財(cái)稅改革重點(diǎn)的逐步轉(zhuǎn)移
回顧十一屆三中全會(huì)以后財(cái)稅改革的發(fā)展歷程，經(jīng)過(guò)初期不同時(shí)段的過(guò)渡性安排和多年準(zhǔn)備，1994年進(jìn)行的稅制和財(cái)政分稅制改革奠定了我國(guó)現(xiàn)代稅制和各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)。這場(chǎng)改革的巨大成就和歷史意義，已經(jīng)從近15年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輝煌歷程中充分展現(xiàn)出來(lái)。同時(shí)，新的稅制和分稅制財(cái)政體制的實(shí)施，縮小了我國(guó)與發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在政府收入籌集和政府間財(cái)政分配關(guān)系上的差距。比較之下，財(cái)政支出管理制度改革明顯滯后，原有的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度已經(jīng)適應(yīng)不了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的發(fā)展需要，粗放式管理的弊端越來(lái)越凸顯。一是預(yù)算單位自行、分散和多重設(shè)置財(cái)政資金銀行賬戶，各單位的財(cái)政資金賬戶與財(cái)政國(guó)庫(kù)賬戶互不關(guān)聯(lián)，相當(dāng)于一級(jí)政府不只一個(gè)國(guó)庫(kù)，而是有成千上萬(wàn)個(gè)大大小小的國(guó)庫(kù)；二是大量政府性收入由征收機(jī)關(guān)和執(zhí)收單位通過(guò)設(shè)置過(guò)渡性存款賬戶收繳，多層次、多環(huán)節(jié)管理財(cái)政性資金；三是財(cái)政支出通過(guò)各級(jí)預(yù)算單位設(shè)置的銀行賬戶層層撥付，各預(yù)算單位分散持有和管理財(cái)政支出現(xiàn)金流量。概言之，這種制度安排雖然可以調(diào)動(dòng)收入執(zhí)法部門(mén)和預(yù)算單位參與公共資源管理的積極性，但必然會(huì)導(dǎo)致資金管理分散，收付效率不高，缺乏有效監(jiān)管，乃至滋生權(quán)力尋租問(wèn)題。
在現(xiàn)代社會(huì)，政府公共支出管理始終是民眾關(guān)注的焦點(diǎn)。由于公共品具有非營(yíng)利性、外部性和非排他性等特征，社會(huì)發(fā)展需要政府以適當(dāng)?shù)姆绞秸莆毡匾馁Y源用以為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)公平、為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展提供動(dòng)力等目的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府所期望的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，或者說(shuō)政府的行為是否有效，首先取決于政府在參與配置資源時(shí)，是否能為社會(huì)健康發(fā)展提供支持，即財(cái)稅政策是否正確。同時(shí)，還取決于政府的各項(xiàng)政策在通過(guò)預(yù)算安排來(lái)體現(xiàn)的過(guò)程中，公共支出管理是否有效，包括支出的有效性控制，資源的有效性利用，管理的有效性運(yùn)作。財(cái)政國(guó)庫(kù)管理在很大程度決定著公共品提供過(guò)程的有效性。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都注意通過(guò)改進(jìn)國(guó)庫(kù)管理方式來(lái)完善公共財(cái)政管理，進(jìn)而更好地履行公眾賦予的受托責(zé)任。在我國(guó)前20年的財(cái)稅改革中，公共支出管理制度基本沒(méi)有進(jìn)行大的調(diào)整，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理也處于制度安排落后和主體功能缺位的狀況。因此，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)稅改革的重點(diǎn)必然會(huì)逐步轉(zhuǎn)移到公共支出管理制度上來(lái)。這也映射出在我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程中，人們認(rèn)識(shí)在不斷深化的歷史特征。
二、研究借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政國(guó)庫(kù)管理先進(jìn)做法和成功經(jīng)驗(yàn)
在中國(guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，現(xiàn)代國(guó)庫(kù)制度究竟如何建立和發(fā)展，無(wú)論是著眼于制度設(shè)計(jì)還是操作實(shí)施，都需要首先了解這項(xiàng)制度的基本內(nèi)涵和運(yùn)作功能。這對(duì)所有參與這項(xiàng)改革的同志，都是必須盡快熟悉的工作。按照通常的做法，對(duì)一個(gè)新概念或新事物的理解，都應(yīng)全面掌握相關(guān)信息，避免出現(xiàn)盲人摸象，以偏概全。但是，最初收集到的有關(guān)資料讓我們感到有些失望，多是一些零散的、含糊其辭的介紹。我的一位同事曾對(duì)我說(shuō)，看了這些資料后，感覺(jué)他知道的我已知道，我不知道的他也不知道。所以，僅僅依靠手頭掌握的資料來(lái)設(shè)計(jì)這樣一項(xiàng)責(zé)任重大的改革是有很大風(fēng)險(xiǎn)的。經(jīng)過(guò)研究，并請(qǐng)示部領(lǐng)導(dǎo)同意，我們決定采取派人走出去和把人請(qǐng)進(jìn)來(lái)的辦法，力求通過(guò)面對(duì)面地交流溝通，系統(tǒng)地了解發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)庫(kù)管理方面的具體做法。
全面了解財(cái)政國(guó)庫(kù)管理理念的基本內(nèi)涵
走出去考察由我本人帶隊(duì)。當(dāng)時(shí)在國(guó)家的選擇上頗下了一番工夫。由于時(shí)間緊、任務(wù)急，容不得去了西天而取不到真經(jīng)。經(jīng)過(guò)權(quán)衡比較，最終確定到英國(guó)進(jìn)行實(shí)地考察。在英國(guó)，我?guī)ьI(lǐng)幾位同事拜訪了英國(guó)財(cái)政部和英格蘭銀行（中央銀行），以及國(guó)債發(fā)行與國(guó)庫(kù)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行，就財(cái)政國(guó)庫(kù)管理事務(wù)進(jìn)行了交流。這次考察一開(kāi)始曾遇到一件有意思的事，當(dāng)我們與對(duì)方談及國(guó)庫(kù)集中收付制度時(shí)，他們開(kāi)始竟顯出有些茫然，不知為何物，通過(guò)進(jìn)一步溝通才知道，所謂國(guó)庫(kù)集中收付制度，他們更習(xí)慣的稱(chēng)謂是國(guó)庫(kù)單一賬戶制度（Treasury Single Account）[2]。在這次考察中，我們?cè)敿?xì)了解了英國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理的具體做法，包括國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的設(shè)置，財(cái)政收支運(yùn)行管理制度和流程，以及國(guó)債和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理等。感到最大的收獲是，對(duì)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)制度的理念和功能有了一個(gè)雖然粗淺但比較全面的認(rèn)知。新的概念與我們對(duì)國(guó)庫(kù)的傳統(tǒng)理解迥然不同[3]。事實(shí)上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理在公共支出管理中扮演著不可或缺的重要角色，是財(cái)政部的一項(xiàng)主體職責(zé)。財(cái)政國(guó)庫(kù)管理具備控制預(yù)算執(zhí)行、進(jìn)行政府資金理財(cái)和為政府宏觀調(diào)控提供信息等三大功能。正是基于這些基本職能定位，目前一些發(fā)達(dá)國(guó)家在預(yù)算編制和執(zhí)行職能分開(kāi)、機(jī)構(gòu)分設(shè)后，財(cái)政部的英文直譯就是國(guó)庫(kù)部（Treasury Department）。
國(guó)際成熟的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理經(jīng)驗(yàn)
請(qǐng)進(jìn)來(lái)交流，是借助于國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的幫助。為了解更多國(guó)家財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的具體做法，請(qǐng)國(guó)際貨幣基金組織選派了一個(gè)6人專(zhuān)家組，與我的同事進(jìn)行了為期兩周封閉式研討。這一次的收獲，是對(duì)多國(guó)實(shí)際操作有了廣泛了解。通過(guò)交流給大家留下的印象是，這項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)原則是基本一致的，在其具體操作安排上，各國(guó)又有多種做法。比如，國(guó)庫(kù)管理有三大目標(biāo)：一是有效地監(jiān)督控制預(yù)算執(zhí)行，使之符合立法部門(mén)批準(zhǔn)的預(yù)算法案；第二是及時(shí)準(zhǔn)確地提供財(cái)政運(yùn)行狀況信息，保證預(yù)算執(zhí)行的透明度；第三是提高財(cái)政資金運(yùn)行效率和使用效益，降低財(cái)政籌資成本，并與貨幣政策相互協(xié)調(diào)。關(guān)于財(cái)政國(guó)庫(kù)管理，主要有三個(gè)基本做法：一是建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，所有政府資金都在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系運(yùn)行；二是預(yù)算收支實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付，收入直接繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，支出通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系直接支付到向政府提供商品和勞務(wù)的供應(yīng)者或最終用款單位；三是各國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)都是財(cái)政管理的主體職能，設(shè)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和充實(shí)的人員。在交流中，我的同事們還與專(zhuān)家組對(duì)國(guó)際上財(cái)政國(guó)庫(kù)管理的多種模式[4]進(jìn)行了討論，包括改革將會(huì)涉及的技術(shù)性細(xì)節(jié)問(wèn)題。
比較分析產(chǎn)生出強(qiáng)烈憂患意識(shí)
根據(jù)發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政國(guó)庫(kù)制度的實(shí)踐，回過(guò)頭來(lái)觀察，使我和我的同事對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)制度的弊端有了更加深刻的認(rèn)識(shí)。首先是預(yù)算執(zhí)行和資金運(yùn)轉(zhuǎn)缺乏監(jiān)控機(jī)制保障，難以對(duì)預(yù)算執(zhí)行實(shí)行有效控制和保證財(cái)政資金管理規(guī)范與安全。財(cái)政收入通過(guò)多層次過(guò)渡性賬戶收繳，支出通過(guò)多層次銀行賬戶支付，資金大量滯留在財(cái)政國(guó)庫(kù)主賬戶之外，擠占、挪用的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。第二是財(cái)政資金運(yùn)行信息反饋遲緩，透明度不高，難以為財(cái)政經(jīng)濟(jì)分析和政府宏觀調(diào)控提供及時(shí)準(zhǔn)確的決策參數(shù)，也無(wú)法向公眾披露政府履行受托責(zé)任的完整情況。第三是財(cái)政資金運(yùn)行效率和使用效益低，各單位分散管理財(cái)政資金的現(xiàn)金流量，財(cái)政資金調(diào)度能力受到制約，籌資成本高，不利于實(shí)現(xiàn)與貨幣政策的有效配合。
不言而喻，傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)管理制度及其伴生的種種弊端，是財(cái)政財(cái)務(wù)管理面臨許多難題的制度性根源，也是阻礙我國(guó)財(cái)政管理步入國(guó)際先進(jìn)水平的機(jī)制性障礙。這不禁使我和我的同事產(chǎn)生很強(qiáng)的憂患意識(shí)，更加感到積極推進(jìn)改革，建立現(xiàn)代國(guó)庫(kù)制度的極端重要性。大家一致認(rèn)為，在財(cái)政支出管理領(lǐng)域?qū)⒁M(jìn)行的一場(chǎng)改革，與以往收入分配制度改革具有同樣重要的意義。我們必須與時(shí)俱進(jìn)，擺脫傳統(tǒng)觀念束縛，努力縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)庫(kù)管理制度上的差距。
三、財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案的提出
在了解國(guó)際通行做法的同時(shí)，我們也在抓緊著手研究設(shè)計(jì)適合中國(guó)國(guó)情的改革方案。2000年8月中旬，財(cái)政部主要領(lǐng)導(dǎo)向國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)報(bào)送了《關(guān)于實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的報(bào)告》，將改革的基本思路和主要原則等問(wèn)題向國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)作了匯報(bào)。
通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)資金改革試點(diǎn)尋找推進(jìn)改革的突破口
根據(jù)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)指示，為了積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革，在方案設(shè)計(jì)初期，大家希望能有一種有效辦法試試這潭水究竟有多深。為此，提出了先選擇兩項(xiàng)資金進(jìn)行財(cái)政直接撥付的改革試點(diǎn)。這兩項(xiàng)資金分別是中央糧庫(kù)建設(shè)資金和車(chē)輛購(gòu)置稅交通專(zhuān)項(xiàng)資金[5]。選擇這兩項(xiàng)資金進(jìn)行試點(diǎn)，主要是考慮當(dāng)時(shí)糧庫(kù)建設(shè)是國(guó)務(wù)院確定的重要任務(wù)，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)要求財(cái)政部必須加強(qiáng)建設(shè)資金管理；安排車(chē)輛購(gòu)置稅交通專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行改革試點(diǎn)，不僅能夠與正在進(jìn)行的交通稅費(fèi)改革結(jié)合起來(lái)，還可以為今后改革覆蓋所有財(cái)政性資金積累經(jīng)驗(yàn)。
經(jīng)過(guò)各方共同努力，2000年8月19日，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了糧庫(kù)建設(shè)資金財(cái)政直接撥付改革試點(diǎn)方案和管理辦法，決定對(duì)四川、湖北、山東、河南等省44個(gè)新建的中央直屬糧庫(kù)項(xiàng)目建設(shè)資金進(jìn)行財(cái)政直接撥付改革。車(chē)輛購(gòu)置稅交通專(zhuān)項(xiàng)資金財(cái)政直接撥付試點(diǎn)方案和管理辦法也于當(dāng)年12月發(fā)布，并決定從2001年1月起試點(diǎn)。2000年11月28日，第一筆中央糧庫(kù)建設(shè)資金按新辦法順利直接撥付到項(xiàng)目建設(shè)單位，各方面反映良好，專(zhuān)項(xiàng)資金改革試點(diǎn)獲得成功。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這是個(gè)值得紀(jì)念的日子。從這一天起，實(shí)行了50余年的傳統(tǒng)撥付方式逐步開(kāi)始改變。
中央紀(jì)委和監(jiān)察部給予了強(qiáng)有力支持
伴隨著專(zhuān)項(xiàng)資金改革試點(diǎn)工作的開(kāi)展，整體方案研究設(shè)計(jì)工作也在緊鑼密鼓地進(jìn)行。為了充分估量改革可能遇到的困難，減少改革風(fēng)險(xiǎn)，從2000年9月份開(kāi)始，我們通過(guò)多種方式，分別與中央部門(mén)和地方財(cái)政交流溝通、聽(tīng)取意見(jiàn)。反饋意見(jiàn)的中央部門(mén)基本上表示支持這項(xiàng)改革，有的部門(mén)還提出了有益的建議；當(dāng)然，也有一些意見(jiàn)聽(tīng)起來(lái)像原則贊成，仔細(xì)琢磨卻是具體否定。地方財(cái)政部門(mén)對(duì)這項(xiàng)改革多持贊同態(tài)度，但也有相當(dāng)一些地方同志對(duì)這項(xiàng)制度感到陌生，甚至懷疑這項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的改革能否取得成功?？梢哉f(shuō)，在改革準(zhǔn)備階段，各方面認(rèn)識(shí)并不完全統(tǒng)一，相關(guān)當(dāng)事人還不愿摒棄傳統(tǒng)習(xí)慣，其中也不排除有人擔(dān)心權(quán)力會(huì)受到限制。這讓我不由地聯(lián)想起哈耶克講的一句話：最危險(xiǎn)的敵人是思想觀念，而不是既得利益。
為了減少改革阻力，我們基于這項(xiàng)改革最終所能達(dá)到的目的，感到應(yīng)盡早向中央紀(jì)委和監(jiān)察部匯報(bào)，請(qǐng)其給予支持。財(cái)政部主管領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)門(mén)就此事與中央紀(jì)委和監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)同志交換意見(jiàn)，詳細(xì)介紹了改革背景、主要目標(biāo)和基本內(nèi)容。中央紀(jì)委和監(jiān)察部的同志在詳細(xì)了解了相關(guān)情況后，認(rèn)為這項(xiàng)改革可以從制度規(guī)定上對(duì)財(cái)政收支實(shí)施有效監(jiān)控，是一項(xiàng)有利于從源頭上建立預(yù)防和懲治腐敗長(zhǎng)效機(jī)制的重大舉措，表示將給予積極支持。從那以后，每年中央紀(jì)委和監(jiān)察部在部署黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作時(shí)，都對(duì)實(shí)施和深化這項(xiàng)改革提出了明確要求。現(xiàn)在回想起來(lái)，當(dāng)時(shí)如果沒(méi)有中央紀(jì)委和監(jiān)察部的大力支持，改革就不可能順利推進(jìn)。至今，我仍對(duì)他們的敏銳觀察力十分敬佩。
改革方案正式提出并獲得批準(zhǔn)
進(jìn)入2000年11月下旬，改革方案的研究制定和征求意見(jiàn)工作大體完成。2000年12月6日，財(cái)政部黨組專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取了財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革工作匯報(bào)。財(cái)政部主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為我們改革準(zhǔn)備工作做得比較細(xì)，方案本身也基本完整，原則上具備向國(guó)務(wù)院匯報(bào)的條件，并要求再進(jìn)一步擴(kuò)大聽(tīng)取意見(jiàn)的范圍，盡早確定試點(diǎn)單位。同時(shí)，要對(duì)新制度與老辦法在交替中可能出現(xiàn)的問(wèn)題準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)預(yù)案，對(duì)可能遇到的阻力要有充分估計(jì)，分步推進(jìn)過(guò)程中各時(shí)段和各環(huán)節(jié)要銜接好，確保不斷擴(kuò)大試點(diǎn)和改革范圍。按照部黨組的要求，會(huì)后我們抓緊進(jìn)行相關(guān)工作，并于2001年1月12日，向國(guó)務(wù)院報(bào)送了“關(guān)于報(bào)請(qǐng)審批《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》的請(qǐng)示”。
2001年2月28日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)總理辦公會(huì)議，審議《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》。會(huì)上，財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)了改革方案的主要內(nèi)容及實(shí)施意見(jiàn)。列席會(huì)議并準(zhǔn)備進(jìn)行試點(diǎn)的部門(mén)主要負(fù)責(zé)人都表示贊同，同時(shí)也對(duì)本部門(mén)的特殊問(wèn)題作了說(shuō)明，希望得到妥善處理。與會(huì)的國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志以政治家的睿智一致贊成這項(xiàng)改革，認(rèn)為這是國(guó)際通行做法，有利于規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，加強(qiáng)財(cái)政管理與監(jiān)督，提高資金運(yùn)行效率和使用效益。會(huì)議原則同意改革方案，并確定了水利部等6個(gè)試點(diǎn)單位，要求各項(xiàng)配套措施抓緊落實(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)和外部監(jiān)督，注意中央與地方銜接，并在試點(diǎn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善。
2001年3月15日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案有關(guān)問(wèn)題的通知》正式印發(fā)，提出如下要求：（1）改革要按照總體規(guī)劃、分步實(shí)施的原則，逐步推進(jìn)，爭(zhēng)取在“十五”期間全面推行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革。（2）財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革涉及面廣，政策性強(qiáng)，為確保改革順利進(jìn)行，要選擇適量的、有代表性的部門(mén)進(jìn)行試點(diǎn)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)方案進(jìn)行優(yōu)化和完善。各地可根據(jù)改革方案，自行確定改革的時(shí)間和步驟。（3）要會(huì)同有關(guān)部門(mén)抓緊落實(shí)各項(xiàng)配套措施，修訂相關(guān)法律法規(guī)，推進(jìn)預(yù)算編制改革，建立健全財(cái)政管理信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化銀行支付系統(tǒng)。要切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和外部審計(jì)，建立健全監(jiān)督制約機(jī)制。
財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的主要內(nèi)容
隨后財(cái)政部和中國(guó)人民銀行印發(fā)了《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》，闡釋了這項(xiàng)改革的基本框架和實(shí)施步驟。作為一項(xiàng)全新的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，在核心內(nèi)容的架構(gòu)上作出了不同以往的安排：
——在財(cái)政資金的賬戶設(shè)置及管理方面，建立了國(guó)庫(kù)單一賬戶體系。包括財(cái)政部門(mén)在中央銀行開(kāi)設(shè)的國(guó)庫(kù)單一賬戶，用以核算管理政府性收支；財(cái)政零余額賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶[6]，用以收繳和支付結(jié)算；財(cái)政專(zhuān)戶，用以管理預(yù)算外資金和財(cái)政代管理資金；特設(shè)專(zhuān)戶，用以管理特殊性質(zhì)資金。改革后國(guó)庫(kù)單一賬戶通過(guò)中央銀行與商業(yè)銀行間資金清算與其他賬戶成為主賬戶和分賬戶關(guān)系，能夠保證政府性資金一本賬，資金在賬戶體系內(nèi)運(yùn)行。這種制度安排改變了以往由各單位自行、分散設(shè)置各類(lèi)存款賬戶，不能形成政府性收支一本賬，財(cái)政性資金現(xiàn)金流量分散管理的局面。
——在財(cái)政資金收付流程方面，收入通過(guò)執(zhí)收單位零余額賬戶直接繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶或財(cái)政專(zhuān)戶，取消了過(guò)渡性存款賬戶和中間環(huán)節(jié)。預(yù)算支出實(shí)行財(cái)政直接支付或財(cái)政授權(quán)支付。財(cái)政直接支付即對(duì)工資類(lèi)和大額購(gòu)買(mǎi)性等支出，由財(cái)政直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或最終用款單位；財(cái)政授權(quán)支付即對(duì)一般購(gòu)買(mǎi)性支出，授權(quán)預(yù)算單位通過(guò)單位零余額賬戶自行支付。這兩種支付方式都取消了支付的中間環(huán)節(jié)，并要求預(yù)算單位先制定用款計(jì)劃后再用款。
——在財(cái)政資金現(xiàn)金流量持有和管理方面，所有未最終支付的財(cái)政資金現(xiàn)金流量均由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一持有和管理。改變了過(guò)去各單位通過(guò)自行設(shè)置的存款賬戶持有和管理現(xiàn)金流量的做法。資金調(diào)度能力大幅增強(qiáng)，使用效益明顯提高。
——在財(cái)政國(guó)庫(kù)管理功能方面，財(cái)政部門(mén)可以監(jiān)控所有預(yù)算單位最終支付環(huán)節(jié)的預(yù)算執(zhí)行，改變了以往僅能對(duì)一級(jí)部門(mén)撥款的預(yù)算執(zhí)行狀況進(jìn)行監(jiān)控的局面。通過(guò)控制財(cái)政資金現(xiàn)金流量實(shí)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，將填補(bǔ)我國(guó)財(cái)政理財(cái)功能空白。
為保證改革順利實(shí)施，方案提出七個(gè)方面相關(guān)配套措施，包括進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算編制改革，修訂和制定相關(guān)法律法規(guī)和管理辦法，建立財(cái)政管理信息系統(tǒng)和國(guó)庫(kù)管理操作系統(tǒng)，建立健全現(xiàn)代化銀行支付系統(tǒng)，建立財(cái)政國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理財(cái)政直接支付和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理業(yè)務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)督制約機(jī)制等。盡管改革方案和相關(guān)配套措施的某些方面帶有過(guò)渡性色彩，但畢竟新制度的框架已經(jīng)建立起來(lái)。
在改革的時(shí)間安排上，方案明確2001年由國(guó)務(wù)院確定的幾個(gè)有代表性的部門(mén)率先進(jìn)行改革試點(diǎn)，地方可根據(jù)本地情況自行決定改革試點(diǎn)的時(shí)間和步驟。2002年進(jìn)一步擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍，爭(zhēng)取在“十五”期間全面推行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革。
粗略算來(lái)，從財(cái)政部國(guó)庫(kù)司成立到改革方案獲準(zhǔn)發(fā)布，前后用了不到10個(gè)月時(shí)間。工作效率自不待言。在那段日子里，我的同事們懷著改變我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度落后狀況、建立現(xiàn)代國(guó)庫(kù)制度的責(zé)任心和使命感，不辭辛勞，團(tuán)結(jié)奮進(jìn)，始終未向困難低頭。
四、“財(cái)政革命”開(kāi)始實(shí)施
按照國(guó)務(wù)院的要求，2001年3月28日，財(cái)政部和人民銀行負(fù)責(zé)同志主持召開(kāi)了國(guó)務(wù)院法制辦、財(cái)政部、科技部、水利部、中國(guó)科學(xué)院、國(guó)家自然科學(xué)基金會(huì)等6個(gè)試點(diǎn)部門(mén)會(huì)議，對(duì)改革試點(diǎn)工作進(jìn)行部署和安排。這次會(huì)議還答復(fù)和解決了試點(diǎn)部門(mén)普遍關(guān)心的一些問(wèn)題。比如，財(cái)政部是否會(huì)借改革削弱預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理職能，影響資金安排使用，今后單位財(cái)務(wù)會(huì)不會(huì)無(wú)所作為。對(duì)此，我們強(qiáng)調(diào)了改革堅(jiān)持“三個(gè)不變”的原則，即不改變預(yù)算單位資金使用權(quán)、預(yù)算執(zhí)行主體地位和會(huì)計(jì)核算職能，改革后預(yù)算單位還要繼續(xù)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。又如，改革前不少預(yù)算單位吃財(cái)政存款利息，擔(dān)心改革后資金匯劃手續(xù)費(fèi)無(wú)法安排。我們?yōu)榇瞬扇×擞韶?cái)政部統(tǒng)一負(fù)擔(dān)的辦法，等等。
精心做好改革試點(diǎn)的各項(xiàng)組織工作
在第一批6個(gè)試點(diǎn)部門(mén)中，情況最為復(fù)雜的是水利部，預(yù)算級(jí)次有5級(jí)之多，所屬預(yù)算單位遍及全國(guó)。以黃河水利委員會(huì)為例，管理黃河防汛等河務(wù)歲修事務(wù)在明、清時(shí)期就是吃皇糧，目前管理范圍跨越9個(gè)?。▍^(qū)），基層管理單位一直延伸到縣以下河務(wù)段和測(cè)報(bào)站。所以，水利部在5級(jí)預(yù)算單位之外又多了兩個(gè)管理級(jí)次，達(dá)到7級(jí)之多。雖然情況復(fù)雜、工作量大，但由于該部主要負(fù)責(zé)同志對(duì)改革試點(diǎn)工作高度重視，職能司局積極落實(shí)，改革得以迅速實(shí)施，成為積極推進(jìn)改革試點(diǎn)的部門(mén)典型，帶動(dòng)了整個(gè)改革試點(diǎn)工作迅速開(kāi)展。
其他試點(diǎn)部門(mén)的情況要簡(jiǎn)單一些。對(duì)局部個(gè)案問(wèn)題，采取臨時(shí)解決辦法，通過(guò)積極創(chuàng)造條件，在以后的改革中再逐步加以規(guī)范。由此也得到了試點(diǎn)單位通力配合，都能主動(dòng)做好內(nèi)部各項(xiàng)組織工作。
及時(shí)制定出臺(tái)詳盡的操作規(guī)程
新制度的規(guī)范性、操作性很強(qiáng)。在改革方案確定之后，必須要有詳盡的實(shí)施辦法對(duì)每個(gè)操作環(huán)節(jié)作出明確規(guī)范。重點(diǎn)是三個(gè)方面：一是《中央單位財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)資金支付管理辦法》，共作出120條規(guī)定，主要包括規(guī)范支出支付原則、賬戶設(shè)置、支付流程、支付監(jiān)督管理、各單位職責(zé)權(quán)限和法律責(zé)任等。二是《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)會(huì)計(jì)核算辦法》，對(duì)改革后財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)、事業(yè)單位會(huì)計(jì)和基本建設(shè)單位會(huì)計(jì)核算作出規(guī)范，保證改革后各方賬務(wù)完整。三是《中央單位財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)資金銀行支付清算辦法》，重點(diǎn)解決改革后資金在中國(guó)人民銀行與商業(yè)銀行之間的清算問(wèn)題。這三個(gè)辦法都于2001年7月發(fā)布，基本形成了滿足改革試點(diǎn)初期必須完備的支付管理制度規(guī)定。
為改革提供信息技術(shù)支撐和智力保障
現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的實(shí)施，需要建立在先進(jìn)的管理信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，信息系統(tǒng)建設(shè)又是現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度必備的內(nèi)容。按照新的制度規(guī)范和業(yè)務(wù)流程，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)包含了財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)、代理銀行之間的網(wǎng)絡(luò)化及自動(dòng)化處理程序。有關(guān)資金支付、收入收繳、工資發(fā)放、會(huì)計(jì)核算、執(zhí)行分析、財(cái)政決算等業(yè)務(wù)都在系統(tǒng)中運(yùn)行；在與中央預(yù)算部門(mén)、代理銀行聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了全電子化業(yè)務(wù)處理，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算指標(biāo)、用款計(jì)劃、支付信息的完整統(tǒng)一。
改革的實(shí)施涉及為數(shù)眾多的財(cái)務(wù)人員，每個(gè)人都應(yīng)熟悉掌握這項(xiàng)新制度如何操作，所以，進(jìn)行大規(guī)模人員培訓(xùn)對(duì)保證改革成功至關(guān)重要。2001年8月初，財(cái)政部舉辦了第一期改革培訓(xùn)班，請(qǐng)中央各部門(mén)財(cái)務(wù)司局、財(cái)政部駐各地監(jiān)察專(zhuān)員辦事處和商業(yè)銀行有關(guān)人員共260多人參加。隨后又舉辦了多期業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，培訓(xùn)了一大批業(yè)務(wù)骨干。同時(shí)，大力支持和協(xié)助中央主管部門(mén)主辦本系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使預(yù)算單位相關(guān)負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員都掌握了改革的制度規(guī)定和管理辦法。
財(cái)政國(guó)庫(kù)管理的歷史翻開(kāi)了嶄新的一頁(yè)
到2001年8月，改革試點(diǎn)實(shí)施的各項(xiàng)組織工作基本就緒。8月30日，根據(jù)中國(guó)科學(xué)院提出的財(cái)政直接支付申請(qǐng)，財(cái)政部按新制度成功支付了第一筆資金，這是在前期糧庫(kù)建設(shè)資金直接支付改革試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)破曉之后，我國(guó)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)制度建設(shè)邁出的重要一步，標(biāo)志著我們與發(fā)達(dá)國(guó)家在財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度上差距已經(jīng)開(kāi)始縮小。
在中央單位成功實(shí)施改革試點(diǎn)的同時(shí)，許多地方也在積極主動(dòng)地抓緊做好改革準(zhǔn)備工作。四川、安徽等省在財(cái)政部制定改革方案過(guò)程中就及時(shí)跟蹤，按照中央的改革方案，結(jié)合本省實(shí)際制定改革具體實(shí)施辦法，并率先于2001年11月進(jìn)行了改革試點(diǎn)。
改革已形成不可逆轉(zhuǎn)之勢(shì)
成功邁出改革第一步后，加快推進(jìn)就比較有把握了。根據(jù)工作需要，2001年9月，中央任命我為財(cái)政部副部長(zhǎng)，繼續(xù)負(fù)責(zé)這項(xiàng)改革。從2002年開(kāi)始，改革試點(diǎn)范圍迅速擴(kuò)大。2002年實(shí)施改革的中央部門(mén)達(dá)到40個(gè)，2003年達(dá)到80個(gè)，到2005年基本實(shí)現(xiàn)了國(guó)務(wù)院提出的中央部門(mén)全部實(shí)施改革的目標(biāo)。
與此同時(shí)，我們也加大了對(duì)地方改革的推進(jìn)力度。2002年7月在安徽召開(kāi)了全國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革工作會(huì)議，根據(jù)試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整了由地方自行決定改革時(shí)間和步驟的做法，要求地方加快推進(jìn)改革，并提出要對(duì)各地改革進(jìn)展情況進(jìn)行督查。這次會(huì)議后，地方改革步伐明顯加快，到2005年，絕大多數(shù)省份都實(shí)施了改革。
適合自己的就是最好的
毋庸諱言，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革充分借鑒了國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但沒(méi)有食洋不化、生搬硬套，因?yàn)槲覀儺吘乖谄渌w制方面不同于西方國(guó)家。無(wú)論是方案設(shè)計(jì)還是組織實(shí)施，都立足在本國(guó)國(guó)情基礎(chǔ)上消化吸收人類(lèi)文明的共同成果。正因如此，改革的成功得到各方面的充分認(rèn)可。一些主管部門(mén)和地方財(cái)政系統(tǒng)多年從事財(cái)政財(cái)務(wù)工作的同志講，這是他們經(jīng)歷的一次最為深刻、最有成效的改革。2003年11月國(guó)際貨幣基金組織在其公布的一份報(bào)告中認(rèn)為，“毫無(wú)疑問(wèn)，這項(xiàng)改革的真正意義在于加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出的總體控制，改進(jìn)公共資源分配，減少浪費(fèi)和防治腐敗。在沒(méi)有使用巨大人力物力的情況下，這次國(guó)庫(kù)改革仍然取得了很大的成就。改革的成功表明中國(guó)獨(dú)立進(jìn)行的國(guó)庫(kù)改革設(shè)計(jì)具有國(guó)際先進(jìn)水平。包括國(guó)庫(kù)單一賬戶體系設(shè)計(jì)，將支付分為財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式，繼續(xù)鼓勵(lì)預(yù)算單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，利用商業(yè)銀行的網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)資源等，都表明中國(guó)國(guó)庫(kù)制度的設(shè)計(jì)不僅吸收了國(guó)際上最先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，而且具有符合中國(guó)國(guó)情的獨(dú)特性質(zhì)”[7]。這可能是從國(guó)際視野對(duì)這場(chǎng)改革給予的最客觀的評(píng)價(jià)。
五、“財(cái)政革命”帶來(lái)的深刻變化
這場(chǎng)“財(cái)政革命”從根本上改變了我國(guó)預(yù)算支出管理和財(cái)政資金運(yùn)行模式。以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)，財(cái)政資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，奠定了中國(guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共支出管理的重要基礎(chǔ)。這場(chǎng)“財(cái)政革命”建立起來(lái)的新制度帶來(lái)了一系列前所未有的深刻變化。
確立了與時(shí)俱進(jìn)的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理理念
這場(chǎng)“財(cái)政革命”，首先是財(cái)政財(cái)務(wù)管理理念的革新。在傳統(tǒng)的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度下，現(xiàn)代國(guó)庫(kù)應(yīng)當(dāng)具有的職能基本沒(méi)有體現(xiàn)。改革建立起來(lái)的新制度，帶來(lái)了全新的管理理念。按照新制度的要求，使用和管理財(cái)政資金必須從“重分配、輕管理”轉(zhuǎn)為分配和管理并重；必須從法制觀念不強(qiáng)轉(zhuǎn)為嚴(yán)格依法行政；必須從粗放管理轉(zhuǎn)為精細(xì)理財(cái)；必須從不透明的操作轉(zhuǎn)向公開(kāi)透明的運(yùn)轉(zhuǎn)。管理理念的革新將會(huì)激發(fā)新的制度創(chuàng)新。
建立了現(xiàn)代國(guó)庫(kù)制度體系基本框架
這場(chǎng)“財(cái)政革命”打破了傳統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行和資金運(yùn)行管理的舊模式，建立了現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理的新體制。形成了國(guó)庫(kù)單一賬戶體系、收入收繳制度、支出支付制度、收繳和支付結(jié)算制度、銀行間資金清算制度、各環(huán)節(jié)會(huì)計(jì)核算制度、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金運(yùn)作制度等制度性安排，現(xiàn)代國(guó)庫(kù)制度使預(yù)算執(zhí)行和公共支出管理更加科學(xué)、規(guī)范，效率也相應(yīng)提高。
健全了財(cái)政國(guó)庫(kù)管理主體功能
這場(chǎng)“財(cái)政革命”賦予了財(cái)政國(guó)庫(kù)管理較為豐富的職能空間。包括控制預(yù)算執(zhí)行、為政府宏觀決策提供財(cái)政信息、管理政府銀行賬戶和公共債務(wù)、通過(guò)實(shí)施國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理為政府宏觀調(diào)控提供新的手段等，使我國(guó)公共財(cái)政管理職能進(jìn)一步得到完善。
改變了我國(guó)預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政資金運(yùn)行機(jī)制
這場(chǎng)“財(cái)政革命”使財(cái)政運(yùn)行管理機(jī)制發(fā)生了根本性變化。在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控方面，財(cái)政部能夠?qū)崟r(shí)監(jiān)控預(yù)算單位每一筆支付交易的電子記錄，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行事前和事中管理與監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，這在舊的管理制度下是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的；在預(yù)算執(zhí)行信息生成方面，單位財(cái)政資金支付運(yùn)行信息由過(guò)去采取層層報(bào)表方式，改為實(shí)時(shí)從用款賬戶每一筆支付交易直接生成，財(cái)政運(yùn)行信息的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性發(fā)生了質(zhì)的變化；在財(cái)政資金現(xiàn)金流量控制方面，未支用的財(cái)政資金現(xiàn)金流量由過(guò)去分散管理改為由財(cái)政部門(mén)集中管理，使財(cái)政能夠通過(guò)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金運(yùn)作有效降低財(cái)政籌資成本[8]，中央和地方財(cái)政庫(kù)款調(diào)度能力實(shí)現(xiàn)了前所未有的提高，過(guò)去常有的資金調(diào)度困難問(wèn)題已經(jīng)一去不復(fù)返。
篇后語(yǔ)
時(shí)過(guò)境遷。根據(jù)中央的安排，2005年7月我由財(cái)政部調(diào)到湖南省工作。聽(tīng)我原來(lái)的同事講，“十一五”以來(lái)，改革繼續(xù)深入推進(jìn)，到2007年底，中央各部門(mén)及所屬9300多個(gè)基層預(yù)算單位實(shí)施了改革；地方省本級(jí)，300多個(gè)地市，1300多個(gè)縣，超過(guò)23萬(wàn)個(gè)基層預(yù)算單位實(shí)施了改革。當(dāng)初的“星星之火”，已經(jīng)形成熊熊燎原之勢(shì)。這項(xiàng)改革的成功已經(jīng)沒(méi)有懸念。改革建立起的新制度對(duì)我國(guó)公共支出管理產(chǎn)生的影響也是毋庸置疑。當(dāng)然，任何一項(xiàng)制度在方案設(shè)計(jì)時(shí)都試圖盡善盡美，但在實(shí)際操作中可能與現(xiàn)有體制產(chǎn)生摩擦而使得科學(xué)的理念不能成為現(xiàn)實(shí)。由于部門(mén)間扯皮和利益沖突，致使某些制度的實(shí)施或是受到扭曲，或是不能完全到位。公共支出管理其它方面改革跟不上，也制約了新制度功能的發(fā)揮。這不能不算是遺憾。另外，還有少數(shù)地方對(duì)改革不積極，不愿自我革命，至今仍將自己束縛于傳統(tǒng)體制。如果能夠早些時(shí)間推進(jìn)改革，某些領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題也可能會(huì)得到遏制。
諸如此類(lèi)的情況，在30年改革開(kāi)放進(jìn)程中并非罕見(jiàn)。因此，黨的十七大明確提出，改革開(kāi)放作為一場(chǎng)新的偉大革命，不可能一帆風(fēng)順，也不可能一蹴而就。要把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國(guó)理政各個(gè)環(huán)節(jié)，毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持改革方向，提高改革決策的科學(xué)性，增強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性。推進(jìn)各方面體制改革創(chuàng)新。就整個(gè)公共財(cái)政支出管理制度而言，這場(chǎng)“財(cái)政革命”還尚無(wú)止境，仍然任重而道遠(yuǎn)。
謹(jǐn)向我的同事及所有支持和參與這項(xiàng)改革的各界人士表示由衷的謝意！
注：
[1] 財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度被經(jīng)合組織（OECD）稱(chēng)為“財(cái)政革命”（Fiscal Revolution）。
[2] 國(guó)庫(kù)單一賬戶制度（Treasury Single Account）：在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家也稱(chēng)為國(guó)庫(kù)統(tǒng)一賬戶（Consolidated Account），普遍設(shè)有國(guó)庫(kù)統(tǒng)一賬戶管理體系，統(tǒng)一管理各預(yù)算單位財(cái)政資金賬戶。具體做法是，由財(cái)政部門(mén)在中央銀行或商業(yè)銀行設(shè)立國(guó)庫(kù)單一賬戶，并建立與之相關(guān)聯(lián)的國(guó)庫(kù)分類(lèi)賬冊(cè)體系，所有財(cái)政資金都通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶核算。財(cái)政收入直接繳入代理財(cái)政國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的銀行，并及時(shí)通過(guò)銀行清算系統(tǒng)劃入國(guó)庫(kù)單一賬戶。財(cái)政支出實(shí)行財(cái)政直接支付或授權(quán)預(yù)算單位支付，通過(guò)代理銀行直接將款項(xiàng)支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。
[3] 1985年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》規(guī)定，國(guó)庫(kù)是國(guó)家金庫(kù)的簡(jiǎn)稱(chēng)。國(guó)庫(kù)的基本職責(zé)是辦理國(guó)家預(yù)算收入的收納、劃分和留解，辦理國(guó)家預(yù)算支出的撥付等。
[4] 據(jù)專(zhuān)家組介紹，國(guó)際上實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度的國(guó)家大體有5種操作模式：第一種是財(cái)政部通過(guò)中央銀行直接進(jìn)行零售式的支付，如法國(guó)等國(guó)家。這種方式的特點(diǎn)是財(cái)政部能有效控制國(guó)庫(kù)現(xiàn)金，資金支付和擔(dān)保之間聯(lián)系直接，所有分賬戶都在央行，現(xiàn)金余額匯總比較容易，但需要財(cái)政部安排大量人力辦理操作（法國(guó)有3000多人）。第二種是財(cái)政部通過(guò)中央銀行進(jìn)行批發(fā)式支付，并通過(guò)商業(yè)銀行進(jìn)行零售式支付，中央銀行與商業(yè)銀行之間的資金清算采取“先收后付”的方式，如巴西等國(guó)家。與第一種方式比較，這種方式更好地利用了商業(yè)銀行的結(jié)算功能，并可通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇服務(wù)優(yōu)質(zhì)的商業(yè)銀行具體辦理財(cái)政支付業(yè)務(wù)。第三種是財(cái)政部通過(guò)中央銀行進(jìn)行批發(fā)式支付，通過(guò)商業(yè)銀行進(jìn)行零售式支付，中央銀行與商業(yè)銀行之間的資金清算采取“先付后收”的方式，如意大利等國(guó)家。這種類(lèi)型的支付與第二種類(lèi)型相似，支付的時(shí)效性更高，但由于是商業(yè)銀行“先付后收”，存在資金支付與支付擔(dān)保之間的結(jié)算時(shí)間差別，在一定情況下會(huì)與政府產(chǎn)生某種借貸關(guān)系。第四種是財(cái)政部通過(guò)中央銀行進(jìn)行批發(fā)式支付，由用款部門(mén)和單位通過(guò)商業(yè)銀行進(jìn)行零售支付，并通過(guò)對(duì)單位用款賬戶進(jìn)行“隔夜清零”的方式控制國(guó)庫(kù)現(xiàn)金，如英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家。這種方式不僅利用了商業(yè)銀行的支付結(jié)算資源，還很好地利用了部門(mén)財(cái)務(wù)管理資源，可以節(jié)省財(cái)政部負(fù)責(zé)進(jìn)行支付管理的人員。第五種是財(cái)政部直接通過(guò)電子或國(guó)庫(kù)支票進(jìn)行零售支付，如美國(guó)聯(lián)邦及各州政府。這種支付方式能夠?qū)ΜF(xiàn)金流量進(jìn)行有效控制，但需要財(cái)政部投入大量人力（美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政部有2000多人）進(jìn)行零售式支付，有勞動(dòng)密集型特點(diǎn)。
[5] 糧庫(kù)建設(shè)資金：在糧庫(kù)建設(shè)方面，國(guó)務(wù)院要求利用國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行糧庫(kù)建設(shè)，增加國(guó)家糧食儲(chǔ)備。傳統(tǒng)的建設(shè)資金撥付，采取層層轉(zhuǎn)撥的方式，中間環(huán)節(jié)多，容易出現(xiàn)資金沉淀甚至擠占挪用問(wèn)題等。糧庫(kù)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)行財(cái)政直接支付，是由中央財(cái)政通過(guò)代理銀行將資金直接撥付到糧庫(kù)建設(shè)項(xiàng)目。車(chē)輛購(gòu)置稅交通專(zhuān)項(xiàng)資金的前身是車(chē)輛購(gòu)置附加費(fèi)，是交通稅費(fèi)改革的產(chǎn)物，是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來(lái)源。
[6] 零余額賬戶管理：零余額賬戶是國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的重要組成部分，包括由財(cái)政部門(mén)在代理銀行開(kāi)設(shè)的零余額賬戶，用于辦理財(cái)政直接支付并與國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行支出清算；由財(cái)政部門(mén)為預(yù)算單位在代理銀行開(kāi)設(shè)的零余額賬戶，用于辦理財(cái)政授權(quán)支付并與國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行支出清算。我國(guó)采取先由代理銀行按指令支付資金，然后從國(guó)庫(kù)單一賬戶清回資金，每日營(yíng)業(yè)終了保持賬戶的余額為“零”。
[7] 參見(jiàn)：J.Diamond, A.Kester, S.Ramamurthy, and R.Walsh, “DEVELOPING THE GOVERNMENT ACCOUNTING SYSTEM TO SUPPORT TREASURY REFORMS”, P3, November 2003, IMF.
[8] 根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，由財(cái)政統(tǒng)一控制國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量之后，在滿足正常預(yù)算支付的前提下，應(yīng)使政府儲(chǔ)蓄或投資回報(bào)實(shí)現(xiàn)最大化，交易成本最小化，尤其是通過(guò)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理要將政府籌資成本降至最低。據(jù)了解，一些發(fā)達(dá)國(guó)家將財(cái)政在中央銀行的庫(kù)款余額規(guī)定了在確保支付安全前提下的最低水平，比如，英國(guó)保持每日5億英鎊, 美國(guó)保持每日50億美元，瑞典甚至通過(guò)精細(xì)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)每日零余額，目前歐盟許多國(guó)家也在追求每日零余額的目標(biāo)，以使中央銀行資產(chǎn)負(fù)債表更加“干凈”。這不僅是財(cái)政國(guó)庫(kù)理財(cái)?shù)男枨?，也是中央銀行免受?chē)?guó)庫(kù)存款干擾，有效地實(shí)施貨幣政策的需要。我國(guó)目前由于政府部門(mén)間扯皮導(dǎo)致國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理舉步維艱，現(xiàn)仍有大量財(cái)政存款掛在中央銀行資產(chǎn)負(fù)債表上。
（作者系國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)）
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