自1978年中共十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)的改革開(kāi)放已經(jīng)走過(guò)了三十年的路程。三十年來(lái)，中國(guó)改革朝著市場(chǎng)取向的總體目標(biāo)“摸著石頭過(guò)河”，改革目標(biāo)在艱難的探索過(guò)程中逐步清晰，國(guó)民福利不斷增進(jìn)的事實(shí)又使得改革能夠不斷為自身開(kāi)辟道路。正如胡錦濤總書(shū)記在中共十七大報(bào)告中所指出的那樣，從那時(shí)以來(lái)，“中國(guó)人民的面貌、社會(huì)主義中國(guó)的面貌、中國(guó)共產(chǎn)黨的面貌發(fā)生了歷史性變化”。
財(cái)稅改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的交匯點(diǎn)，三十年來(lái)進(jìn)行了多次重大變革，并與價(jià)格、國(guó)有企業(yè)、貨幣金融等各領(lǐng)域的改革相配合，推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的根本性轉(zhuǎn)變。財(cái)稅改革觸及的問(wèn)題很多，幾乎涉及到各個(gè)方面利益關(guān)系的調(diào)整，但改革的主線和根本落腳點(diǎn)仍是資源配置問(wèn)題[1]。同時(shí)，財(cái)稅改革的實(shí)施離不開(kāi)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的大環(huán)境，不同階段的財(cái)稅改革重點(diǎn)有著明顯的時(shí)代烙印。對(duì)這三十年的財(cái)稅改革進(jìn)行回顧和總結(jié)，理清其脈絡(luò)和下一步要完成的道路，無(wú)疑對(duì)新形勢(shì)下財(cái)稅改革的繼續(xù)深化具有重要意義。
一、改革的起點(diǎn)：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)資源配置方式在財(cái)稅制度上的反映
追溯改革歷程，首先要說(shuō)明改革是從哪里起步，要到哪里去，即改革的起點(diǎn)與目標(biāo)。1978年，經(jīng)歷了十年浩劫的中國(guó)經(jīng)濟(jì)百?gòu)U待舉，百業(yè)待興，特別是基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重滯后。在經(jīng)濟(jì)管理體制上則是明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)：94.4%的農(nóng)產(chǎn)品和97%的零售產(chǎn)品是按計(jì)劃價(jià)格交易的[2]；企業(yè)幾乎全部是公有制經(jīng)濟(jì)；企業(yè)生產(chǎn)按計(jì)劃進(jìn)行，由于成本和價(jià)格都由國(guó)家確定，折舊和大修理基金由財(cái)政控制，定額流動(dòng)資金由財(cái)政無(wú)償撥付，企業(yè)利潤(rùn)僅僅是計(jì)劃的結(jié)果；國(guó)家統(tǒng)管一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，集中全社會(huì)的剩余產(chǎn)品通過(guò)指令性計(jì)劃進(jìn)行國(guó)民收入再分配；國(guó)有單位的就業(yè)全部是永久性的，職工擁有“鐵飯碗”。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最大特征是高度集中、強(qiáng)調(diào)政府統(tǒng)一計(jì)劃的作用。與這種資源配置方式相一致，財(cái)政體制在這方面的特點(diǎn)尤為突出：財(cái)權(quán)高度集中在中央，盡管經(jīng)歷數(shù)次變動(dòng)（從集中到較為分散又到集中），但財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的框架沒(méi)有打破。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地方財(cái)政是作為中央財(cái)政計(jì)劃的執(zhí)行單位加以考慮和設(shè)置的，其自身的利益主體地位未受重視，也不具備對(duì)自身行為負(fù)責(zé)的基本條件。財(cái)力分配上實(shí)行平均主義，吃“大鍋鈑”。財(cái)政收入上，大量依賴于國(guó)有企業(yè)的上交利潤(rùn)，1978年財(cái)政收入占GDP的比重為31.1%，企業(yè)收入占當(dāng)年財(cái)政收入的50%以上。稅制方面單一與混亂并存，從建國(guó)初期以多種稅、多次征為特征的復(fù)合稅制，經(jīng)歷兩次大規(guī)模的簡(jiǎn)化后，工商稅制只設(shè)7種稅，而且?guī)缀醵际橇鬓D(zhuǎn)稅，對(duì)國(guó)有企業(yè)只征一道工商稅，對(duì)集體企業(yè)只征工商稅和工商所得稅，同時(shí)減免隨意、稅率難定，稅收的調(diào)節(jié)功能缺失。“大計(jì)劃”導(dǎo)致了“大財(cái)政”，國(guó)家計(jì)劃是資源配置的主角，財(cái)政作為計(jì)劃控制的基本手段，以資產(chǎn)所有者身份直接參與社會(huì)生產(chǎn)和消費(fèi)各個(gè)領(lǐng)域，滲透到從企業(yè)管理乃至個(gè)人消費(fèi)等微觀經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面。由于國(guó)家強(qiáng)調(diào)重工業(yè)的發(fā)展，財(cái)政在固定資產(chǎn)投資方面的支出較大，1978年基本建設(shè)支出占財(cái)政支出的40%，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占總支出的64%[3]。總之，在傳統(tǒng)指令性計(jì)劃處于中心支配地位的經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)稅制度只能是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)資源配置方式的反映。
二、改革的目標(biāo)：建立適應(yīng)資源配置方式轉(zhuǎn)變的現(xiàn)代財(cái)稅制度
中國(guó)改革從整體上一直以市場(chǎng)為導(dǎo)向，但“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的改革目標(biāo)并不是在改革起步時(shí)就確立，而是在改革實(shí)踐過(guò)程中逐步明確的：從 “以計(jì)劃調(diào)節(jié)為主，同時(shí)充分重視市場(chǎng)調(diào)節(jié)的輔助作用”[4]，到“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔” [5]，再到1984年十二屆三中全會(huì)提出“有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)”，直至1992年“十四大”才最終確立建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)：“我們要建立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就是要使市場(chǎng)在社會(huì)主義國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”[6]。八屆人大第一次會(huì)議通過(guò)憲法修正案，規(guī)定“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，為更深層次的經(jīng)濟(jì)體制改革提供了法律基礎(chǔ)。政府從直接配置資源的角色逐步改變?yōu)樽屖袌?chǎng)發(fā)揮作用的秩序維護(hù)者為主的角色，與之相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)稅體制通常具備以下特征：
――政府職能：主要是調(diào)節(jié)總需求，促進(jìn)社會(huì)總供給和總需求的基本平衡和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；向全社會(huì)提供稅收、會(huì)計(jì)、預(yù)算等財(cái)經(jīng)行為規(guī)范；作為政府活動(dòng)的公共賬戶，接受社會(huì)的監(jiān)督；彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，直接配置社會(huì)公共資源，為全國(guó)不同地區(qū)、多種經(jīng)濟(jì)成分及多元化市場(chǎng)主體提供均等化的公共產(chǎn)品，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。
――政府間財(cái)政關(guān)系：在中國(guó)通常稱為財(cái)政管理體制，包括合理劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)，建立分級(jí)負(fù)責(zé)政府體系；按稅種劃分收入，中央控制收入的大頭，用以調(diào)節(jié)地區(qū)間收入分配和進(jìn)行宏觀調(diào)控；完善的轉(zhuǎn)移支付制度。
――收入方面：企業(yè)由國(guó)家的直接管理對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂仗峁┱?，個(gè)人也從單一的消費(fèi)者成為納稅人，國(guó)家財(cái)政收入主要來(lái)源于多種所有制形式的企業(yè)和廣大居民依法繳納的稅收，稅收占財(cái)政收入的絕大部分，財(cái)政收入更具有廣泛性和公共性；稅收制度以要素收入為基礎(chǔ)，保持稅收“中性”，不扭曲市場(chǎng)資源配置下的價(jià)格信號(hào)；高效的征管體系。
――支出方面：企業(yè)和居民作為納稅人在依法納稅為國(guó)家盡義務(wù)的同時(shí)，必然要求國(guó)家擔(dān)負(fù)提供公共產(chǎn)品的責(zé)任,為企業(yè)營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，為個(gè)人提供更好的公共服務(wù)。這就在政府和納稅人之間形成了一個(gè)類似于股份公司的委托代理關(guān)系，財(cái)政分配要體現(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所確定的優(yōu)先順序，也更多地考慮人們多樣化的需求，而不再主要取決于政府決策者的偏好。
――政府預(yù)算：覆蓋全部政府收支，并反映政府收入的來(lái)源、數(shù)量和政府支出的用途、方向和數(shù)量，約束性強(qiáng)，且規(guī)范、公開(kāi)、透明、高效。為實(shí)現(xiàn)這些要求而建立的預(yù)算編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行、決算的方法和制度即為現(xiàn)代公共財(cái)政預(yù)算管理體制。
回首看來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革是整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相結(jié)合[7]、波浪式前進(jìn)的，財(cái)稅改革采取了財(cái)政、稅收、外匯、投資等領(lǐng)域相結(jié)合的“整體推進(jìn)式”改革，在所有制、結(jié)構(gòu)組織框架建立和社會(huì)形態(tài)的轉(zhuǎn)變等方面采取了逐步試驗(yàn)的漸進(jìn)辦法。在以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的改革進(jìn)程中，我們的領(lǐng)導(dǎo)層一直清醒地認(rèn)識(shí)到，在中國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，不可能依靠“大爆炸”或“休克療法”一舉成功。要堅(jiān)持改革開(kāi)放這樣一個(gè)艱巨長(zhǎng)期的過(guò)程，必須首先保證幾個(gè)前提條件，它們包括：宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，地區(qū)間的平衡發(fā)展，為市場(chǎng)主體（包括各級(jí)政府、企業(yè)、個(gè)人）建立正確的激勵(lì)機(jī)制。市場(chǎng)主體的決策自由度和收入提高，會(huì)確保每個(gè)階段的改革從整體上提高整個(gè)社會(huì)的國(guó)民福利，使市場(chǎng)主體支持改革，也只有這樣，改革才能為自身開(kāi)辟道路。
資源配置方式的轉(zhuǎn)變帶動(dòng)了價(jià)格格局的變化，而這必然會(huì)對(duì)稅收收入產(chǎn)生重大影響。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代中國(guó)的價(jià)格體系長(zhǎng)期是農(nóng)產(chǎn)品、礦產(chǎn)品等初級(jí)產(chǎn)品價(jià)格過(guò)低，加工制成品價(jià)格過(guò)高，且與國(guó)際市場(chǎng)脫軌。稅收收入則基本都是價(jià)內(nèi)稅、流轉(zhuǎn)稅。1978年，改革首先從農(nóng)村啟動(dòng)，從提高農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格開(kāi)始，在價(jià)格逐步理順和國(guó)內(nèi)外價(jià)格不斷拉平的過(guò)程中，含稅低的產(chǎn)品的相對(duì)價(jià)格在上升，而含稅高的產(chǎn)品的相對(duì)價(jià)格在下降。這時(shí)如果稅制不做變化，財(cái)政收入比重必然下降，財(cái)政收入的不穩(wěn)定必然影響宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定，財(cái)稅制度如果不改變必然會(huì)阻礙新的資源配置方式的形成。改革的同時(shí)我們還進(jìn)行對(duì)外開(kāi)放。由于地理位置的差異，沿海地區(qū)開(kāi)放步伐快、發(fā)展快，逐漸成為財(cái)政收入的主要來(lái)源，而內(nèi)陸地區(qū)開(kāi)放步伐慢，東中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政狀況出現(xiàn)不平衡。這些因素都為財(cái)稅改革帶來(lái)了非常大的困難。放權(quán)讓利在改革之初是必然的選擇，也確實(shí)發(fā)揮了極大的作用；但改革開(kāi)放到了一定階段，必須破舊立新。只有通過(guò)整體性改革，財(cái)稅制度才能從最初適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)到適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，而改革本身困難重重，改革進(jìn)程中還要保證宏觀穩(wěn)定等上述前提條件的實(shí)現(xiàn)，在總目標(biāo)的指引下分步實(shí)現(xiàn)若干子目標(biāo)，改革的順序和道路選擇就顯得至關(guān)重要。三十年的財(cái)稅改革取得了如此輝煌的成就，這里我們不得不感嘆改革設(shè)計(jì)者們的“大智慧”。
三、改革的階段性目標(biāo)取舍和順序選擇
與中國(guó)總體的市場(chǎng)化改革道路相一致，中國(guó)的財(cái)稅改革同樣走的是波浪式前進(jìn)、階梯式上升的道路：財(cái)政體制從行政性分權(quán)走向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，稅收制度從側(cè)重于對(duì)流轉(zhuǎn)征稅轉(zhuǎn)向偏重于對(duì)要素征稅，預(yù)算管理從高度機(jī)密逐步公開(kāi)透明。事實(shí)上，財(cái)稅改革促進(jìn)了財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，穩(wěn)定的收入增長(zhǎng)機(jī)制保證了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和中央宏觀調(diào)控能力的提高，也支撐了其他方面的各項(xiàng)改革；先收入改革后支出改革的順序選擇，一定程度上緩解了矛盾的激化，獲得了社會(huì)和政治支持；會(huì)計(jì)制度、稅收制度的建立和完善為企業(yè)、個(gè)人和政府提供了適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制?？傊?，財(cái)政力求在穩(wěn)健中改革，并通過(guò)改革為宏觀穩(wěn)定提供更為有力的財(cái)力保障和財(cái)稅制度保障。這里，我們將30年的財(cái)稅體制改革歷程分為三個(gè)階段，回顧改革的階段性目標(biāo)取舍和順序選擇。
?。ㄒ唬?978-1992年期間：被動(dòng)適應(yīng)
十一屆三中全會(huì)確定了改革開(kāi)放的總方針，隨后中國(guó)的改革率先在農(nóng)村啟動(dòng)，農(nóng)村改革的三條主要措施是實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制、取消種植計(jì)劃、大幅度提高糧食價(jià)格同時(shí)讓其它農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格自由。這些措施是在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這實(shí)際是改變了農(nóng)村地區(qū)的資源配置方式。改革極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)迅速。與此同時(shí)，以“雙軌制”為特征的價(jià)格改革也拉開(kāi)了序幕，國(guó)家大幅度提高農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格，縮小工農(nóng)產(chǎn)品的剪刀差。配合價(jià)格調(diào)整和逐步放開(kāi)的是財(cái)政補(bǔ)貼政策：國(guó)家財(cái)政加大了對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)的價(jià)格補(bǔ)貼，對(duì)當(dāng)時(shí)的農(nóng)村社隊(duì)企業(yè)在稅收、價(jià)格、補(bǔ)貼等方面給以政策優(yōu)惠，還放松了對(duì)國(guó)有企業(yè)工資的管制，普遍實(shí)行了獎(jiǎng)金制度和副食品價(jià)格補(bǔ)貼制度。1981－1990年期間，財(cái)政價(jià)格補(bǔ)貼支出占當(dāng)年財(cái)政支出的比例都在10%以上[8]。
1984年進(jìn)入整體改革之初，城市改革還并不全面，關(guān)于是價(jià)格改革優(yōu)先還是企業(yè)改革優(yōu)先？二十多年前有過(guò)很深刻的討論。一種觀點(diǎn)是價(jià)格改革優(yōu)先，認(rèn)為首先必須讓價(jià)格反映供求，進(jìn)一步要讓價(jià)格自由，讓市場(chǎng)發(fā)揮作用，從而導(dǎo)致資源配置效率的提高和國(guó)民財(cái)富的積累。另一種觀點(diǎn)是企業(yè)改革優(yōu)先，認(rèn)為即使價(jià)格給出信號(hào)，但如果企業(yè)（當(dāng)時(shí)還是以國(guó)有企業(yè)為主）不改革，企業(yè)對(duì)價(jià)格信號(hào)不敏感、不反映價(jià)格信號(hào)，價(jià)格引導(dǎo)也就不起作用，所以必須首先要對(duì)企業(yè)進(jìn)行改革。當(dāng)時(shí)的決策者認(rèn)識(shí)到，冒很大的風(fēng)險(xiǎn)而效果又不確定的改革是不可取的，因而在1986年開(kāi)始了以價(jià)格、稅收和財(cái)政為主的改革，主要在企業(yè)展開(kāi)。在實(shí)行了利潤(rùn)留成和企業(yè)基金制度之后，國(guó)家于1983年和1984年實(shí)行了兩步“利改稅”[9]，1985年實(shí)行“撥改貸”[10]，1988年推行企業(yè)承包制[11]，并采取了一系列減稅讓利的措施擴(kuò)大企業(yè)的財(cái)權(quán)和決策權(quán)。在此過(guò)程中，1984年稅收體系初步搭建，形成“以稅代利”的財(cái)政收入體系。國(guó)營(yíng)企業(yè)按11個(gè)稅種向國(guó)家繳稅：把原工商稅按性質(zhì)劃分為產(chǎn)品稅、增值稅、鹽稅和營(yíng)業(yè)稅，對(duì)國(guó)有大中型企業(yè)征收調(diào)節(jié)稅。這時(shí)，內(nèi)外資稅收不同的“雙軌制”特點(diǎn)進(jìn)一步凸現(xiàn)：對(duì)內(nèi)資企業(yè)個(gè)人征收個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅和獎(jiǎng)金稅，對(duì)外國(guó)個(gè)人則開(kāi)征了個(gè)人所得稅，形成按企業(yè)的所有制性質(zhì)設(shè)置稅種的多重企業(yè)所得稅制[12]。流轉(zhuǎn)稅方面由于對(duì)內(nèi)資企業(yè)實(shí)行承包制而變成“一戶一率”的混亂局面，征收產(chǎn)品稅、營(yíng)業(yè)稅以及“能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金”和“預(yù)算調(diào)節(jié)基金”（即兩項(xiàng)基金)[13]等，對(duì)外資企業(yè)則征收增值稅。由于當(dāng)時(shí)計(jì)劃價(jià)格仍占主導(dǎo)，以稅代價(jià)、賦予稅收過(guò)多的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能成為當(dāng)時(shí)難以避免的選擇。隨著“指令性”、“計(jì)劃性”的松動(dòng)，中央與地方的政府間財(cái)政關(guān)系同樣以“放權(quán)讓利”為主調(diào)：財(cái)政體制于1980年、1985年和1988年進(jìn)行了三次分級(jí)包干改革，形成了六種財(cái)政包干形式并存的局面。“分灶吃飯”打破了原來(lái)財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支、“吃大鍋飯”的局面，增強(qiáng)了地方的財(cái)權(quán)和財(cái)力，也激發(fā)了地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。
財(cái)政體制的頻繁變動(dòng)，反映了在原有資源配置方式打破后，財(cái)政制度的一種被動(dòng)適應(yīng)。財(cái)政管理體制的不穩(wěn)定助長(zhǎng)了地方政府的短期行為；政府間財(cái)政分配關(guān)系一對(duì)一談判方式確定的財(cái)政包干體制缺乏必要的公開(kāi)性和控制監(jiān)督手段；保護(hù)既得利益使得中央政府缺少促進(jìn)橫向公平的財(cái)力。面對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)快速的市場(chǎng)化，中國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)管理體制明顯滯后。財(cái)政政策內(nèi)含順周期的內(nèi)在機(jī)制，包干制造成在通貨膨脹時(shí)財(cái)政收入比重卻快速下降、而通貨緊縮時(shí)財(cái)政收入比重卻快速上升的局面。承包制進(jìn)一步削弱了稅基，稅基過(guò)窄，這些都與資源配置方式的根本轉(zhuǎn)變不相適應(yīng)。這一時(shí)期實(shí)行的財(cái)稅體制還表現(xiàn)出因“兩個(gè)比重”急速下降、財(cái)政難以平衡而不斷打補(bǔ)丁的尷尬境地。加之80年代宏觀經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定，對(duì)財(cái)稅體制進(jìn)行根本性變革的呼聲日益高漲。1986年分稅制改革方案未能實(shí)施成為許多人的遺憾，實(shí)際上當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境沒(méi)有要求實(shí)施分稅制的動(dòng)因，也不具備實(shí)施分稅制所要求的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。
市場(chǎng)化的改革帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，而財(cái)政、特別是中央財(cái)政卻因此做出了巨大的犧牲(參見(jiàn)圖1)。一系列放權(quán)讓利改革的直接結(jié)果就是財(cái)政收入的減少，而各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財(cái)政補(bǔ)貼政策使得財(cái)政支出不減反漲，導(dǎo)致財(cái)政赤字的快速累積。資金不足促使了預(yù)算外資金的膨脹，1992年預(yù)算外資金達(dá)到3854.92億元，占當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入的110.67%[14]。中央財(cái)政收入比重逐年下降，甚至到了靠向地方借款彌補(bǔ)資金缺口的境地。名為借款，是因?yàn)槌鲋醒胝c地方政府簽訂的包干合同，實(shí)際是地方作貢獻(xiàn)。此外，國(guó)家與企業(yè)關(guān)系的轉(zhuǎn)變及一系列的企業(yè)改革雖然擴(kuò)大了企業(yè)的財(cái)權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，但并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)“政企分開(kāi)”，由于政府實(shí)質(zhì)上對(duì)企業(yè)還承擔(dān)著無(wú)限的責(zé)任，無(wú)形中增加了財(cái)政的隱性風(fēng)險(xiǎn)。
資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2007年。
1992年，宏觀經(jīng)濟(jì)一改前兩年高度緊縮的局面，開(kāi)始出現(xiàn)通貨膨脹趨勢(shì)。但價(jià)格放開(kāi)的趨勢(shì)并未停止，1992年在社會(huì)商品零售總額中，市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的比重由1978年的3%提高到75%[15]。這時(shí)，擺在決策者面前的是一個(gè)重大的選擇：是回復(fù)原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代控制價(jià)格的方法，還是用新的宏觀調(diào)控方式控制需求，同時(shí)建立長(zhǎng)期起作用的工商稅制和財(cái)政管理框架。在鄧小平南巡講話和中共十四大精神的指引下，1994年的改革實(shí)際是選擇了后一條道路，進(jìn)行了價(jià)格、稅收、財(cái)政和金融體制的配套大改革。
（二）1993-1997年期間：破舊立新
1992年著手設(shè)計(jì)、1993年方案出臺(tái)、1994年正式推開(kāi)的宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革，其根本出發(fā)點(diǎn)是要給中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供一個(gè)相適應(yīng)的體制性框架，以期從根本上解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)和政策變動(dòng)的問(wèn)題。通過(guò)這次涉及價(jià)格、稅收、財(cái)政、金融、外貿(mào)、投資等多個(gè)領(lǐng)域的整體性改革，我們基本建立起了市場(chǎng)配置基礎(chǔ)上的國(guó)家宏觀調(diào)控新體制，它也因此成為改革開(kāi)放以來(lái)最為重要的一次制度建設(shè)里程碑。“這是一個(gè)長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ)，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)。有了這個(gè)基礎(chǔ)，目前存在的困難可以得到緩解、甚至于基本解決，大好形勢(shì)就可以繼續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度還可以保持在一個(gè)較高的水平之上。”[16]
在1994年整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革中，財(cái)稅體制改革處于中心地位，主要任務(wù)是總結(jié)十四年改革開(kāi)放的實(shí)踐，盡快建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政稅收體制，其核心就是實(shí)行分稅制和分別征收[17]。同時(shí)財(cái)稅改革也與其他領(lǐng)域的改革緊密相聯(lián)：價(jià)格改革與稅收改革大體同步推進(jìn)；在改革中央銀行和貨幣調(diào)控手段的同時(shí)，開(kāi)始建立財(cái)政性長(zhǎng)期融資體系；與價(jià)稅改革相配合，逐步取消政策性虧損補(bǔ)貼；在進(jìn)行分稅制的同時(shí)，調(diào)整計(jì)劃部門(mén)與財(cái)政部門(mén)的相關(guān)職能；價(jià)格、稅收基本理順后，及時(shí)調(diào)整關(guān)稅設(shè)置，并改革匯率體系。
1．改革順序的選擇
財(cái)稅改革方面，設(shè)計(jì)者們審時(shí)度勢(shì)，充分考慮到當(dāng)時(shí)的條件和利益矛盾沖突，指出改革的主要目標(biāo)是建立一個(gè)堅(jiān)實(shí)、穩(wěn)定的財(cái)政收入基礎(chǔ)，在改革的順序上做出了理性的選擇：
(1)財(cái)政改革：先稅制和財(cái)政收入分配，再財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)與管理
當(dāng)時(shí)的情況是，財(cái)經(jīng)秩序混亂，地方政府減稅競(jìng)爭(zhēng)，“兩個(gè)比重”下滑。如不首先解決稅制、稅收征管和中央地方分配關(guān)系問(wèn)題，就無(wú)法提高“兩個(gè)比重”，極不利于駕馭當(dāng)時(shí)的通脹形勢(shì)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本框架也無(wú)從確立。因此，稅制、稅收征管以及分稅制改革是最為迫切需要解決的問(wèn)題，而財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與管理問(wèn)題，包括預(yù)算外資金問(wèn)題當(dāng)時(shí)基本沒(méi)有觸動(dòng)，在幾年之后才成為改革的重要內(nèi)容。
(2)稅制改革：先流轉(zhuǎn)稅改革，再所得稅改革
把流轉(zhuǎn)稅改革作為第一順序有若干考慮，其中最重要的原因是從保證財(cái)政收入的角度考慮的，流轉(zhuǎn)稅稅基較寬，下力氣改革流轉(zhuǎn)稅可以使財(cái)政收入更為牢靠。之后十幾年來(lái)財(cái)政收入的健康快速增長(zhǎng)也有力地證明了這一點(diǎn)。此外，當(dāng)時(shí)十分復(fù)雜的產(chǎn)品稅是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)固定價(jià)格配套設(shè)立的，已經(jīng)不能適應(yīng)價(jià)格放開(kāi)的局面，市場(chǎng)定價(jià)要求中性、一致化的流轉(zhuǎn)稅。總之，不改革原有的流轉(zhuǎn)稅，會(huì)阻礙市場(chǎng)的形成，而且無(wú)法保證財(cái)政收入。相對(duì)而言，所得稅改革的難度較大，需財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度改革先行(1993年進(jìn)行了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度改革)，以使成本真實(shí)化、所得稅稅基一致化，同時(shí)所得稅的征管難度較大，因此宜作為第二順序。企業(yè)所得稅當(dāng)時(shí)只是分別合并了內(nèi)資企業(yè)所得稅和外資企業(yè)所得稅，而把內(nèi)外并軌和打破按隸屬關(guān)系劃分收入歸屬作為未盡事宜，留待以后改革再予以完成。
增值稅具有流轉(zhuǎn)稅的形式，但實(shí)際上是對(duì)要素收入課稅。選擇以增值稅作為主體稅種的原因主要是增值稅具有稅基廣泛、避免重復(fù)征收、相互交叉稽核和征管相對(duì)簡(jiǎn)便等優(yōu)點(diǎn)，有利于公平稅負(fù)、穩(wěn)定財(cái)政收入。事實(shí)上改革之后增值稅也的確成為最重要的財(cái)政收入來(lái)源，1994年約占當(dāng)年稅收收入的45%，2006年約占當(dāng)年稅收收入的37%[18]。在增值稅的改革上，當(dāng)時(shí)也有“轉(zhuǎn)型擴(kuò)圍”的考慮，即增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型、擴(kuò)大征收范圍。但消費(fèi)型增值稅相對(duì)復(fù)雜，當(dāng)時(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)又面臨著通貨膨脹的壓力，因此最終選擇了生產(chǎn)型增值稅的模式。增值稅的征收范圍擴(kuò)大到全部服務(wù)業(yè)涉以及與營(yíng)業(yè)稅的合并，也會(huì)增加改革難度，為了確保改革的成功，當(dāng)時(shí)也沒(méi)有進(jìn)行。
2．改革的內(nèi)容與效果
1994年的分稅制改革的一個(gè)重要原則是“根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則”，先分事權(quán)再分稅。但實(shí)際是事權(quán)劃分先不動(dòng)，中央與地方政府的事權(quán)基本上延續(xù)過(guò)去《憲法》及其他法律之規(guī)定；中央與地方的收入劃分不是跟著事權(quán)走，而是遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的一般作法。即：維護(hù)國(guó)家權(quán)益、涉及全國(guó)性資源配置、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃歸中央，中央收入占全國(guó)財(cái)政收入的大頭。這樣相對(duì)穩(wěn)定的中央地方收入分配關(guān)系確定后，地方的自有財(cái)力與其支出責(zé)任之間的差距很大。為了解決這種不對(duì)應(yīng)問(wèn)題，我們當(dāng)時(shí)采取了“?；鶖?shù)”辦法，相應(yīng)調(diào)整了政府間轉(zhuǎn)移支付數(shù)量和形式，著重建立了中央對(duì)地方的稅收返還制度。隨著財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，基數(shù)部分在地方財(cái)政收入中所占的比重越來(lái)越低。從1995年起借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)實(shí)行過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，即后來(lái)的一般性轉(zhuǎn)移支付。
分稅制的實(shí)施取得了良好的運(yùn)行效果，突出表現(xiàn)在：一是初步建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的財(cái)政體制框架，為新體制下政府實(shí)施宏觀調(diào)控奠定了制度基礎(chǔ)。二是建立了財(cái)政增收機(jī)制，基本實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的規(guī)范化和制度化 [19]， “兩個(gè)比重”逐年提高，中央的宏觀調(diào)控能力得到了增強(qiáng)（參見(jiàn)圖2）。新體制還推動(dòng)了統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，地區(qū)封鎖和割據(jù)問(wèn)題得到了緩解，同時(shí)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化。
資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2007年。
注：從全國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重看，2006年的“18.4%”與1978年的“31.1%”是不可比的，因?yàn)楹w范圍不一樣：1978年的財(cái)政收入包含了大量的企業(yè)收入，其中企業(yè)折舊、利潤(rùn)金等均包括在內(nèi)，是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的財(cái)政概念；而2006年的財(cái)政收入僅有很少量的企業(yè)分紅，不包括社會(huì)保障繳費(fèi)，也不包括政府性基金，還不包括一些使用者付費(fèi)，因而也不是一個(gè)完整的國(guó)家財(cái)政能力的概念。
1994年的稅制改革將“統(tǒng)一稅制”作為主旋律，建立了以增值稅為核心的新的流轉(zhuǎn)稅制，同時(shí)輔之以消費(fèi)稅和資源稅，以實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)消費(fèi)行為、糾正過(guò)低的資源價(jià)格、保護(hù)環(huán)境等目的。分別統(tǒng)一了內(nèi)資和外資企業(yè)所得稅制，取消了“兩項(xiàng)基金”，統(tǒng)一了內(nèi)外有別的個(gè)人所得稅制，并對(duì)其他一些稅種進(jìn)行了改革。在公平企業(yè)稅負(fù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范了國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系，規(guī)范了政府的分配行為，這也有力地促進(jìn)了現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。
在基本形成了一個(gè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)稅體制基礎(chǔ)框架后，我們也進(jìn)行了改革開(kāi)放后第一次成功的利用經(jīng)濟(jì)手段完成的宏觀調(diào)控：1993年6月中央決定通過(guò)實(shí)行適度從緊財(cái)政政策和貨幣政策，對(duì)當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱現(xiàn)象進(jìn)行治理整頓。實(shí)質(zhì)上，這次財(cái)政政策發(fā)揮作用的本質(zhì)來(lái)自于1994年財(cái)稅改革的內(nèi)在機(jī)制：改革帶來(lái)了財(cái)政收入的大幅增長(zhǎng)，同時(shí)嚴(yán)格控制支出增長(zhǎng)，財(cái)政赤字沒(méi)能擴(kuò)大，體現(xiàn)了財(cái)政上的從緊控制；稅制的統(tǒng)一，特別是增值稅主體地位的確定，有效地堵住了減免稅的漏洞；中央與地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)，強(qiáng)化了稅收征管，等等。經(jīng)過(guò)3年的時(shí)間，1996年國(guó)民經(jīng)濟(jì)成功實(shí)現(xiàn)了“軟著陸”，1996年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)9.6%，物價(jià)指數(shù)比上年增長(zhǎng)6.1%，形成了“高增長(zhǎng)，低通脹”的良好局面[20]。
?。ㄈ?998年至今：公共財(cái)政的建立與完善
1998年政府正式提出建立“公共財(cái)政”框架。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要求市場(chǎng)在資源配置中逐步發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，同時(shí)政府也要運(yùn)用財(cái)政、貨幣手段進(jìn)行宏觀調(diào)控。作為政府職能的財(cái)政不能再大包大攬，要轉(zhuǎn)變財(cái)政、經(jīng)濟(jì)工作觀念，加快建立與中國(guó)國(guó)情、歷史及市場(chǎng)發(fā)育程度相適應(yīng)的公共財(cái)政，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善提供應(yīng)有的公共服務(wù)和必要的保障[21]。公共財(cái)政就是為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的財(cái)政收支活動(dòng)模式，是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的一種財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。其突出特點(diǎn)：一是公共性，即滿足社會(huì)公共需要，解決社會(huì)公共問(wèn)題；二是公平性，即平等非歧視；三是公益性，即公共財(cái)政追求的只能是社會(huì)公益目標(biāo)，而不能是利潤(rùn)目標(biāo)；四是規(guī)范性，即公共財(cái)政的理財(cái)方式必須規(guī)范、透明，不能主觀隨意。這一期間中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和與之配套的宏觀調(diào)控體制初步建立，同時(shí)，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的一些深層次矛盾和問(wèn)題突現(xiàn)，黨中央先后提出“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”、“五個(gè)統(tǒng)籌”、落實(shí)“科學(xué)發(fā)展觀”、建設(shè)“和諧社會(huì)”等目標(biāo)。這一期間的財(cái)稅領(lǐng)域繼續(xù)沿著1994年改革的思路和路徑，進(jìn)行了一系列改革和完善，并把改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到財(cái)政支出領(lǐng)域，內(nèi)容相當(dāng)豐富，但無(wú)外乎兩大類：一是收入方面改革，二是啟動(dòng)財(cái)政預(yù)算管理體制改革，并優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。
1.收入方面改革
在分稅分級(jí)的財(cái)政體制基本框架搭建完成之后，收入方面著力進(jìn)行的改革包括：
?。?）預(yù)算外資金管理方面。從公共財(cái)政的角度看，要滿足社會(huì)公共需要、提供公共產(chǎn)品，必然要求政府占用的一切資源，包括公共部門(mén)的收費(fèi)等預(yù)算外資金納入政府預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一支配，要求所有財(cái)政資金的全部收支都要進(jìn)入公眾監(jiān)督的視野、展現(xiàn)在公眾面前，實(shí)行規(guī)范化、科學(xué)化管理。歷史地看，我們不能一概否定收費(fèi)的作用，政府在為特定對(duì)象提供服務(wù)時(shí)收取適當(dāng)費(fèi)用是政府取得財(cái)政收入的重要補(bǔ)充形式，居民對(duì)政府提供的非普遍性服務(wù)交納適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，既可以防止濫用公共資源，對(duì)全體納稅人也是公平的。關(guān)鍵是要通過(guò)改革予以規(guī)范，不能過(guò)多過(guò)濫，不能有游離于政府預(yù)算之外、不受社會(huì)公眾監(jiān)督的財(cái)政性收支。要堅(jiān)決清理取消不合理、不合法的收費(fèi)；對(duì)不體現(xiàn)政府職能的收費(fèi)，轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，并依法征稅；對(duì)合理合法的收費(fèi)，通過(guò)實(shí)行徹底的“收支兩條線”管理，逐步納入預(yù)算，實(shí)行規(guī)范管理；對(duì)少數(shù)具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)，實(shí)行費(fèi)改稅。1996年以后，中國(guó)政府下大力量清理整頓預(yù)算外資金和體制外資金，逐步擴(kuò)大“收支兩條線”管理模式的實(shí)施范圍[22]。隨著部門(mén)預(yù)算改革的不斷深入，預(yù)算內(nèi)外資金逐步統(tǒng)一納入部門(mén)預(yù)算編制范圍。2002年起配合國(guó)庫(kù)管理制度改革的推進(jìn)，逐步建立了新的非稅收入收繳管理機(jī)制，提高了財(cái)政監(jiān)管水平[23]。
?。?）農(nóng)村稅費(fèi)改革方面。隨著城市改革的深化，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，三農(nóng)問(wèn)題日益嚴(yán)重，2000年中央決定進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，2003年在全國(guó)推開(kāi)[24]，中央財(cái)政配之以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。2004年改革糧食流通體制[25]，對(duì)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼[26]，提出逐年降低農(nóng)業(yè)稅稅率，2005年12月全國(guó)人大正式廢止了《農(nóng)業(yè)稅條例》，徹底改變兩千年來(lái)中國(guó)農(nóng)民因從事種植業(yè)而交納“皇糧國(guó)稅”的歷史，國(guó)家與農(nóng)民的分配關(guān)系發(fā)生根本性變革。從2006年起，改革又步入了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育體制改革、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制等各項(xiàng)配套改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革的新階段[27]。2007年全面推開(kāi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制[28]，在全國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行免除學(xué)雜費(fèi)的義務(wù)教育，將義務(wù)教育全面納入了公共財(cái)政保障體系。
（3）分稅制方面。從國(guó)際上看，絕大部分國(guó)家把所得稅作為中央稅，少數(shù)國(guó)家作為中央得大頭的共享稅。1994年進(jìn)行分稅制改革時(shí)，我們?cè)O(shè)想改變所得稅收入按隸屬關(guān)系和稅目劃分的辦法。但考慮到當(dāng)時(shí)機(jī)構(gòu)改革尚未進(jìn)行，政府職能尚未轉(zhuǎn)變，政企關(guān)系還沒(méi)有理順，同時(shí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度改革剛剛實(shí)行，所得稅基數(shù)計(jì)算也有一定困難，為集中精力先把收入體制框架建立起來(lái)，決定暫緩所得稅的改革。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，所得稅按隸屬關(guān)系和稅目劃分收入的負(fù)面影響逐漸凸現(xiàn)出來(lái)。特別是企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系劃分收入歸屬，一定程度上助長(zhǎng)了一些地方政府為追逐稅收利益搞地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)，阻礙了企業(yè)的兼并、重組，制約了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是不利于平衡地區(qū)間財(cái)力差距。中央從中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的實(shí)際需要出發(fā)，決定按公共財(cái)政原則和國(guó)際慣例進(jìn)一步完善財(cái)稅體制，從2002年1月1日起，打破按隸屬關(guān)系和稅目劃分所得稅收入的辦法，實(shí)施所得稅收入分享改革，把企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅變成了共享稅。對(duì)2002年的所得稅增量，中央和地方各分享50％；對(duì)2003年以后的增量，中央分享60%，地方分享40%。中央增收的收入主要用于對(duì)中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付，以縮小地區(qū)差距[29]。
?。?）稅收制度方面。2008年新的企業(yè)所得稅法在全國(guó)實(shí)施[30]，內(nèi)外資不同的企業(yè)所得稅終于得以合并，這必將促進(jìn)企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)和統(tǒng)一市場(chǎng)秩序的建立。增值稅的改革思路是先轉(zhuǎn)型、再擴(kuò)圍，由生產(chǎn)型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)變的試點(diǎn)工作正在穩(wěn)步推進(jìn)，試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大[31]。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，還調(diào)整了消費(fèi)稅、資源稅、關(guān)稅以及出口退稅政策，出臺(tái)了一系列促進(jìn)自主創(chuàng)新、節(jié)能減排和新能源開(kāi)發(fā)利用的政策。
2.啟動(dòng)財(cái)政預(yù)算管理體制改革，并優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)
作為國(guó)家政治體制的重要組成部分，政府預(yù)算與一個(gè)國(guó)家政府職能活動(dòng)和公眾生活密切相關(guān)，政府財(cái)政活動(dòng)主要通過(guò)預(yù)算來(lái)反映，納稅人對(duì)財(cái)政資金的分配和使用的監(jiān)督必然體現(xiàn)為對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。建立民主、高效的財(cái)政制度和預(yù)算運(yùn)行機(jī)制，提供滿足政府活動(dòng)和公眾需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，既是建立社會(huì)主義公共財(cái)政最基本的任務(wù)，也是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的必然要求，同時(shí)也是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化的必然選擇。中國(guó)從1998年開(kāi)始啟動(dòng)部門(mén)預(yù)算、收支兩條線、國(guó)庫(kù)集中收付制度及政府采購(gòu)制度等預(yù)算管理制度改革，從預(yù)算編制、執(zhí)行到績(jī)效考評(píng)各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)政府預(yù)算管理制度進(jìn)行改革與創(chuàng)新，初步建立起一套編制有標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行有約束、績(jī)效有考評(píng)的較為科學(xué)規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算管理制度，同時(shí)調(diào)整政府與財(cái)政職能，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，以滿足市場(chǎng)配置資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的需要。
就預(yù)算管理體制改革來(lái)看，圍繞提高財(cái)政資金分配與使用的規(guī)范性、安全性和有效性這一主線，進(jìn)行了大量改革。一是在分配環(huán)節(jié)，全面推行部門(mén)預(yù)算改革[32]，將部門(mén)的各種財(cái)政性資金及所有支出項(xiàng)目在一本預(yù)算中予以反映，實(shí)現(xiàn)部門(mén)預(yù)算的完整與統(tǒng)一，建立和完善基本支出和項(xiàng)目支出管理辦法，深化收支兩條線管理[33]，推行綜合預(yù)算編制；二是在執(zhí)行環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算資金使用過(guò)程、使用情況的監(jiān)控，推行國(guó)庫(kù)集中收付和政府采購(gòu)制度[34]。2007年，所有中央部門(mén)以及省級(jí)政府都實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付。政府采購(gòu)的規(guī)模從1998年的31億元增加到2006年的3681億元，資金節(jié)約率在11%左右[35]；三是在支出監(jiān)督環(huán)節(jié)，對(duì)政府預(yù)算分配和執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，穩(wěn)步推進(jìn)績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)工作[36]。預(yù)算管理體制成為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系的重要組成部分；四是在基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，深入研究并積極推進(jìn)政府收支分類體系改革[37]。上述改革措施不單純是財(cái)政分配的規(guī)范透明，也是社會(huì)主義政治民主與政治文明在財(cái)政管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。
就財(cái)政支出政策來(lái)看，支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化（參見(jiàn)圖3），對(duì)一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的投資減少，對(duì)公共管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政投入增加，向“三農(nóng)”傾斜，向薄弱環(huán)節(jié)、弱勢(shì)群體和基層傾斜。2006年十六屆六中全會(huì)提出把“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”作為保障社會(huì)公平正義、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。之后，財(cái)政部門(mén)更加大了對(duì)“民生”領(lǐng)域的投入。一是支持建立社會(huì)保障體系，增加社會(huì)保障投入，支持城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系改革試點(diǎn)，落實(shí)就業(yè)和再就業(yè)政策；二是在保證教育支出法定增長(zhǎng)的同時(shí)，重點(diǎn)支持農(nóng)村義務(wù)教育；三是支持公共衛(wèi)生體系建設(shè)，建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生醫(yī)療救助體系、疾病信息網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系，加強(qiáng)重點(diǎn)疾病防治，支持新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革試點(diǎn)和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度建設(shè)；四是加大支農(nóng)力度，增加農(nóng)民收入，保障國(guó)家糧食安全，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。
圖3 財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化
資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2007年。
1998年以來(lái)的10年間，財(cái)政宏觀調(diào)控也進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。1998年，由于受亞洲金融危機(jī)的影響，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨著前所未有的極其復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求不旺，外貿(mào)出口增幅下降，居民儲(chǔ)蓄傾向增強(qiáng)，銀行貨幣回籠大幅度增加，已經(jīng)出現(xiàn)了某些通貨緊縮的跡象，單純依靠貨幣政策支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越來(lái)越受到限制。綜合各種因素分析，擴(kuò)大預(yù)算赤字，增發(fā)國(guó)債，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，是擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的最有效措施。為此，中國(guó)政府采取了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的通常做法，果斷實(shí)施了積極財(cái)政政策[38]，主要通過(guò)擴(kuò)大預(yù)算赤字，增發(fā)國(guó)債，增加財(cái)政支出，以實(shí)現(xiàn)增加投資、促進(jìn)消費(fèi)、擴(kuò)大出口的目的，進(jìn)而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。積極財(cái)政政策一直持續(xù)至2003年，實(shí)施效果明顯，既成功拉大了“三大需求”，又促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，同時(shí)也豐富了我們進(jìn)行宏觀調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)。2004年后根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，財(cái)政政策轉(zhuǎn)為穩(wěn)健的財(cái)政政策。在財(cái)政政策實(shí)踐過(guò)程中，財(cái)政宏觀調(diào)控方式發(fā)生了根本性變革，由被動(dòng)調(diào)控轉(zhuǎn)向主動(dòng)調(diào)控，由直接調(diào)控轉(zhuǎn)向間接調(diào)控，由單一調(diào)控方式轉(zhuǎn)向多種調(diào)控方式的轉(zhuǎn)變，由以企業(yè)、單位和個(gè)人為主要調(diào)控對(duì)象轉(zhuǎn)向到調(diào)控市場(chǎng)，而且還注意調(diào)控國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)，充分體現(xiàn)了財(cái)政宏觀調(diào)控的市場(chǎng)意識(shí)、國(guó)際意識(shí)和開(kāi)放意識(shí)，表明了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政宏觀調(diào)控體系已初步建立。
3．轉(zhuǎn)移支付制度的完善
轉(zhuǎn)移支付制度是財(cái)政管理體制的重要內(nèi)容，主要是彌補(bǔ)各級(jí)政府履行事權(quán)的財(cái)力缺口及設(shè)立執(zhí)行政策的財(cái)力激勵(lì)。分稅制改革以來(lái)，轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)成效可以歸結(jié)為以下幾點(diǎn)：
一是為了均衡地區(qū)間財(cái)力差距，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，中央財(cái)政保留了分稅制改革前的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，著重建立和完善了財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付制度，改進(jìn)了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配和管理辦法，初步形成較為規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系。
二是轉(zhuǎn)移支付力度逐步加大。2005年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總額達(dá)到7330億元（不含稅收返還），占地方支出總額的29.4%，其中，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付3813億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付3517億元。分項(xiàng)目看，民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付主要是針對(duì)民族省區(qū)和民族自治州,有利于促進(jìn)民族地區(qū)發(fā)展和維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一；農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付主要是減輕8億農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，為廣大農(nóng)村的基本公共服務(wù)提供資金保障；一般性轉(zhuǎn)移支付主要是彌補(bǔ)地方標(biāo)準(zhǔn)收支缺口，財(cái)政越困難的地區(qū)補(bǔ)助越高。
注：一般性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)表示中央政府一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模對(duì)于地方政府標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口的滿足程度，即一般性轉(zhuǎn)移支付額／（地方政府標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出-地方政府標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入）
三是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。近年來(lái)，中央財(cái)政致力于控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)，加大財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付比重大幅上升。
四是均等化效果日益明顯?？傮w上看，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付一般都考慮了各地的財(cái)政困難程度進(jìn)行規(guī)范化分配，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也對(duì)民族地區(qū)以及財(cái)力薄弱地區(qū)給予了傾斜，轉(zhuǎn)移支付在均衡地區(qū)間公共服務(wù)能力的效果較為明顯。這實(shí)際也加強(qiáng)了各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)之間的匹配。
四、總結(jié)與展望
中國(guó)30年的改革開(kāi)放實(shí)踐證明，任何一個(gè)單項(xiàng)的結(jié)構(gòu)性改革都繞不開(kāi)財(cái)政體制。有了好的財(cái)政基礎(chǔ)，加上正確的改革順序，轉(zhuǎn)軌國(guó)家才能完成向現(xiàn)代國(guó)家的轉(zhuǎn)型。財(cái)稅改革必須配合資源配置方式的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)社會(huì)才能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期持續(xù)健康的發(fā)展。
2007年中共十七大對(duì)我們的改革開(kāi)放實(shí)踐做了高度概括，并指明了我們各項(xiàng)工作前進(jìn)的方向。我們要在科學(xué)發(fā)展觀的指引下構(gòu)建和諧社會(huì)。構(gòu)建和諧社會(huì)是一種善治的方略，需要具備有效的資源配置機(jī)制、合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、安全的社會(huì)保障機(jī)制、健全的矛盾疏導(dǎo)機(jī)制。有關(guān)公共財(cái)政的制度安排既是上述機(jī)制的重要組成部分，并促進(jìn)相關(guān)機(jī)制的形成與完善，又是政府運(yùn)用公共資源為社會(huì)和諧發(fā)展提供物質(zhì)保障的重要手段。
經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所存在的問(wèn)題，不都是公共財(cái)政能夠解決的，但或多或少都與公共財(cái)政有關(guān)聯(lián)。面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)存在的問(wèn)題，結(jié)合建設(shè)和諧社會(huì)的要求，公共財(cái)政體制需要在相關(guān)領(lǐng)域著力推進(jìn)制度創(chuàng)新，形成各種生產(chǎn)要素正常流動(dòng)通道，讓市場(chǎng)更好地發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；在財(cái)稅領(lǐng)域，則應(yīng)該優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)，改善稅制結(jié)構(gòu)，改革財(cái)政管理體制，更為有效地補(bǔ)充市場(chǎng)配置資源的不足，提高行政效率。具體講：
(一)收入方面改革
財(cái)政收入仍是整個(gè)財(cái)政體制的基礎(chǔ)，它不僅決定著國(guó)家財(cái)政的穩(wěn)定，也是分配政策的重要著眼點(diǎn)。今后，我們要特別重視要素收入的稅收問(wèn)題，只有這樣才能改善中國(guó)的稅收結(jié)構(gòu)，并提供一個(gè)比較完整的收入分配基礎(chǔ)。這方面的要點(diǎn)包括：
1．改革稅費(fèi)體制，理順資源價(jià)格
僅僅通過(guò)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)而形成的資源類產(chǎn)品價(jià)格，一般會(huì)低于資源持續(xù)利用的長(zhǎng)期成本價(jià)格。資源價(jià)格不能僅僅反映市場(chǎng)的供求情況，而應(yīng)反映資源的長(zhǎng)期可持續(xù)利用成本，包括環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、提高資源利用效率等諸多因素。礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)者不會(huì)主動(dòng)去保護(hù)資源、補(bǔ)償環(huán)境，甚至也不會(huì)主動(dòng)關(guān)心安全生產(chǎn)。單靠競(jìng)爭(zhēng)的出廠價(jià)格，只反映短期的、資源掠奪性的開(kāi)采成本，這種價(jià)格不是資源類產(chǎn)品供給的可持續(xù)價(jià)格，它不會(huì)促進(jìn)節(jié)約使用資源，也不會(huì)鼓勵(lì)替代能源和可再生能源的開(kāi)發(fā)使用，比如風(fēng)力、太陽(yáng)能等。這就需要政府的干預(yù)，通過(guò)管制手段或經(jīng)濟(jì)手段來(lái)改變資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，理順各類能源產(chǎn)品的比價(jià)關(guān)系，引導(dǎo)和激勵(lì)節(jié)能行為。近年來(lái)，中國(guó)政府在這方面采取了若干措施以糾正國(guó)內(nèi)資源類產(chǎn)品長(zhǎng)期基于短期供求的價(jià)格，包括強(qiáng)化并提高強(qiáng)制性的環(huán)保要求和安全生產(chǎn)要求，推行排污權(quán)交易，對(duì)石油開(kāi)采企業(yè)征收石油特別收益金，等等。土地、水及水面、礦產(chǎn)資源等自然要素，中國(guó)人均占有量低，但浪費(fèi)嚴(yán)重，重要的原因是自然生產(chǎn)要素價(jià)格遠(yuǎn)低于可持續(xù)利用成本。在這一領(lǐng)域理順價(jià)格關(guān)系，需要科學(xué)評(píng)估自然要素價(jià)值，并將其量化到稅費(fèi)體系中。
2．個(gè)人所得稅改革
個(gè)人所得稅改革的目標(biāo)是綜合稅制，即由目前的分項(xiàng)征收改為綜合征收，但關(guān)鍵是征管條件和征收能力。綜合稅制對(duì)信息的搜集、處理能力要求很高。它要求代扣代繳、個(gè)人申報(bào)，車行、銀行、房地產(chǎn)商等涉及個(gè)人大額支出的機(jī)構(gòu)必須審核交易的真實(shí)姓名、真實(shí)證件、限定支付方式，并將這些信息都依法提供給稅務(wù)部門(mén)。中國(guó)目前還不具備這樣的條件和法律依據(jù)。短期內(nèi)個(gè)人所得稅的調(diào)整方向是調(diào)整累進(jìn)級(jí)距和降低最高邊際稅率，隨著條件的成熟，逐步過(guò)渡到綜合稅制。
3．物業(yè)稅改革
土地是重要的生產(chǎn)要素之一，而物業(yè)稅的征收對(duì)象就是土地和房產(chǎn)。它以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)，定期評(píng)估房產(chǎn)的價(jià)值，主要是土地價(jià)值，并以此作為稅基進(jìn)行征稅。物業(yè)稅在各國(guó)都是比較大的稅種，且在絕大多數(shù)國(guó)家為地方稅。物業(yè)稅也是一個(gè)較難征收的稅種，需要財(cái)政、稅務(wù)部門(mén)審慎設(shè)計(jì)、周密準(zhǔn)備。物業(yè)稅的開(kāi)征不僅會(huì)為地方政府在城市、環(huán)境等方面的支出找到一個(gè)收入來(lái)源，而且有助于引導(dǎo)和改善地方政府的行為，使其更加關(guān)注于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的改善，追求可持續(xù)發(fā)展。
4．不斷完善其他方面稅制
2008年我們正式實(shí)現(xiàn)了企業(yè)所得稅的“兩法合一”，下一步的重點(diǎn)是增值稅的轉(zhuǎn)型擴(kuò)圍。即隨著試點(diǎn)范圍的逐步擴(kuò)大，在全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行消費(fèi)型增值稅，將設(shè)備投資納入增值稅抵扣范圍。之后，應(yīng)擴(kuò)大增值稅的征收范圍，將之與營(yíng)業(yè)稅進(jìn)行合并，以支持第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，還包括進(jìn)一步降低關(guān)稅水平、完善出口退稅制度，建立相對(duì)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系并進(jìn)一步將繳費(fèi)統(tǒng)一于稅制。
(二)政府間財(cái)政關(guān)系改革
作為處理政府間財(cái)政關(guān)系基本制度的財(cái)政管理體制，在某種程度上反映國(guó)家權(quán)力縱向配置的狀況。1994年的改革沒(méi)有改變事權(quán)劃分，之后對(duì)事權(quán)進(jìn)行了多次微調(diào)，結(jié)果是大量事項(xiàng)由中央和地方共同負(fù)擔(dān)，這就免不了造成效率低下或目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。在談?wù)撜g財(cái)政關(guān)系問(wèn)題時(shí)，2006年中共十六屆六中全會(huì)提出要“進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。”這是十分準(zhǔn)確，也是符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的。在收入的劃分上，稅種的劃分應(yīng)以各個(gè)稅種自身的特征為依據(jù)，1994年的改革也正是這樣做的。支出責(zé)任的劃分是與中央地方政府職能的劃分聯(lián)系在一起的，而職能的劃分應(yīng)按照適宜性、受益范圍等原則進(jìn)行明確界定。各級(jí)政府自有收入與支出責(zé)任之間的缺口應(yīng)由政府間轉(zhuǎn)移支付制度解決。目前看，僅僅依靠修補(bǔ)性的調(diào)整已經(jīng)不能解決我們目前所面臨的深層次矛盾和問(wèn)題，因此，有必要對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)行一次基礎(chǔ)性的改革，其中的根本是科學(xué)合理地劃分中央與地方的政府職能。中國(guó)在這方面存在的問(wèn)題很多，一個(gè)明顯的例子是社會(huì)保障。世界上沒(méi)有其他任何一個(gè)國(guó)家把社會(huì)保障劃為地方事務(wù)，絕大多數(shù)國(guó)家把社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為中央事務(wù)；醫(yī)療問(wèn)題由于不確定性大，信息收集適于就近原則，一些國(guó)家對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)采取中央與地方合作的方式。但中國(guó)的社會(huì)保障卻由地方管理，出現(xiàn)支付問(wèn)題后中央又承擔(dān)了很大部分的責(zé)任，這種混亂的局面亟待解決。類似的問(wèn)題還有如司法體系的中央與地方間職能劃分等。
在明確劃分政府間職能后，還需對(duì)政府的行政管理體制進(jìn)行一次大調(diào)整。中國(guó)擁有世界上規(guī)模最小的中央政府，中央公務(wù)員僅占全部政府雇員的6%，而世界平均水平在1/3左右。如果把社會(huì)保障等職能劃歸中央，必須相應(yīng)調(diào)整中央地方人員機(jī)構(gòu)，使管理組織結(jié)構(gòu)與職能劃分結(jié)構(gòu)相匹配，同時(shí)調(diào)整財(cái)政支出責(zé)任和保障機(jī)制。
構(gòu)建和諧社會(huì)，要求政府完善公共服務(wù)體系，促進(jìn)勞動(dòng)力要素合理流動(dòng)和素質(zhì)提高。在這些方面，國(guó)家財(cái)政要發(fā)揮重要作用，要推進(jìn)建立公共服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。理順政府間財(cái)政關(guān)系，應(yīng)結(jié)合對(duì)公共財(cái)政推進(jìn)“基本公共服務(wù)均等化”的要求，加大地區(qū)間公共服務(wù)能力均衡的力度，探索更有效的轉(zhuǎn)移支付方式。
(三)支出領(lǐng)域改革
當(dāng)前，中國(guó)政府預(yù)算改革基本上還處于從傳統(tǒng)粗放的分項(xiàng)排列預(yù)算向細(xì)化的績(jī)效預(yù)算的過(guò)渡階段，預(yù)算執(zhí)行制度也處于從分散帳戶管理向集中收付管理的轉(zhuǎn)化階段。未來(lái)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持公開(kāi)透明、科學(xué)規(guī)范、監(jiān)督有力的改革方向，深化預(yù)算管理改革，提高預(yù)算透明度。逐步實(shí)現(xiàn)政府資源統(tǒng)籌管理，建立新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制，完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，延伸國(guó)庫(kù)集中支付范圍，增強(qiáng)支出決策的透明度與公開(kāi)性，提高社會(huì)公眾的知情權(quán)與參與權(quán)，建立健全適應(yīng)公共財(cái)政管理體制要求的法律體系。隨著政府職能和行為方式的轉(zhuǎn)變、預(yù)算管理制度的完善以及信息系統(tǒng)與會(huì)計(jì)制度的建立，我們還應(yīng)積極推進(jìn)更為有效的、以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算改革，將政府部門(mén)的行為目標(biāo)與有效提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)結(jié)合起來(lái)。
總之，未來(lái)的財(cái)稅改革仍要符合資源配置和政府職能轉(zhuǎn)變的需要，以建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的財(cái)稅體制。要完成上述改革，我估計(jì)還需十年左右的時(shí)間，也就是說(shuō)，經(jīng)過(guò)四十年的改革開(kāi)放，我們才能完成資源配置的轉(zhuǎn)型和政府職能的轉(zhuǎn)型，公共服務(wù)型政府才能基本形成，也才能建立起適合成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政稅收體制。改革任務(wù)仍十分艱巨，需要決策者目標(biāo)堅(jiān)定、措施得當(dāng)。我們對(duì)此充滿信心。
注：
[1] 從1992年黨的十四大提出市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用，之后中共歷次重要會(huì)議和文件中在經(jīng)濟(jì)體制問(wèn)題上反復(fù)強(qiáng)調(diào)了資源配置的轉(zhuǎn)型：1993年十四屆三中全會(huì)指出“市場(chǎng)在資源配置中的作用迅速擴(kuò)大”；1995年十四屆五中全會(huì)就正確處理“市場(chǎng)機(jī)制和宏觀調(diào)控的關(guān)系”強(qiáng)調(diào)“應(yīng)主要由市場(chǎng)配置資源”；1997年江澤民在十五大報(bào)告中總結(jié)五年“市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用明顯增強(qiáng)”；2000年中共十五屆五中全會(huì)指出“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立，市場(chǎng)機(jī)制在配置資源中日益明顯地發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”；2003年十六屆三中全會(huì)就“完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)要“更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，之后又多次進(jìn)行了重申；2006年十六屆六中全會(huì)研究了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的若干重大問(wèn)題，提出“優(yōu)化公共資源配置”；2007年胡錦濤在中共十七大報(bào)告中指出，要“從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。
[2] 資料來(lái)源：《中國(guó)改革與發(fā)展報(bào)告 (1992-1993)：新的突破與新的挑戰(zhàn)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1994年。
[3] 資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2007）》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2007年。
[4] 陳云率先提出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)結(jié)合的觀點(diǎn)，1979年4月李先念在中央工作會(huì)議提出“以計(jì)劃調(diào)節(jié)為主，同時(shí)充分重視市場(chǎng)調(diào)節(jié)的輔助作用”的口號(hào)。參見(jiàn)《新時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制改革重要文獻(xiàn)選編》上，中央文獻(xiàn)出版社1998年版，第18頁(yè)。
[5] 參見(jiàn)胡耀邦在中國(guó)共產(chǎn)黨第十二次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告：《全面開(kāi)創(chuàng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新局面》，1982年9月1日。
[6]參見(jiàn)江澤民在中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告：《加快改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)步伐 奪取有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的更大勝利》，1992年10月12日。
[7]參見(jiàn)江澤民在中國(guó)共產(chǎn)黨第十四屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議上的講話，1993年11月14日。
[8]資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2007）》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2007年。
[9]參見(jiàn)國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部關(guān)于利改稅工作會(huì)議的報(bào)告和《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅試行辦法》的通知（1983-04-24）；國(guó)務(wù)院《國(guó)營(yíng)企業(yè)第二步利改稅試行辦法》(1984-9-18)。
[10]參見(jiàn)國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、建設(shè)銀行計(jì)資（1984）2580號(hào)文《關(guān)于國(guó)家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資全部由撥款改為貸款的暫行規(guī)定》。
[11]參見(jiàn)國(guó)務(wù)院《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制暫行條例》（1988年2月27日）。
[12]包括國(guó)營(yíng)企業(yè)所得稅、國(guó)有企業(yè)調(diào)節(jié)稅、集體企業(yè)所得稅、私營(yíng)企業(yè)所得稅、城鄉(xiāng)個(gè)體工商業(yè)戶所得稅、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅、外國(guó)企業(yè)所得稅，其中后兩項(xiàng)外資企業(yè)所得稅在1991年合并為外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅。
[13]參見(jiàn)國(guó)務(wù)院《國(guó)家能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金征集辦法》(1982-12-15)、《國(guó)家預(yù)算調(diào)節(jié)基金征集辦法》（(1989-2-17)、國(guó)發(fā)[1983]131號(hào)、國(guó)發(fā)[1989]13號(hào)、財(cái)綜字[1995]12號(hào)文件等。
[14]資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2007）》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2007年。
[15]資料來(lái)源：《中國(guó)改革與發(fā)展報(bào)告 (1992-1993)：新的突破與新的挑戰(zhàn)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1994年。
[16]朱鎔基：《整頓財(cái)稅秩序 嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律 強(qiáng)化稅收征管 加快財(cái)稅改革》1993年7月3日。參見(jiàn)《十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》，人民出版社1998年1月。
[17]朱鎔基：《整頓財(cái)稅秩序 嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律 強(qiáng)化稅收征管 加快財(cái)稅改革》1993年7月3日。參見(jiàn)《十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》，人民出版社1998年1月。
[18]資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2007）》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2007年。
[19]參見(jiàn)李嵐清，《建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2000年4月17日第29期。
[20]資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2007）》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2007年。
[21]參見(jiàn)李嵐清，《建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2000年4月17日第29期。
[22]參見(jiàn)國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部等部門(mén)關(guān)于清理檢查預(yù)算外資金意見(jiàn)的通知（1996年4月7日）、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定（1996年7月6日）、財(cái)政部《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》(1996-11-18)、財(cái)政部《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)中央預(yù)算外資金財(cái)政專戶管理暫行辦法的通知》(1996-12-13)、財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、審計(jì)署、中國(guó)人民銀行、監(jiān)察部《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展清理檢查預(yù)算外資金工作的通知》(1997-3-14)、財(cái)政部、監(jiān)察部、中國(guó)人民銀行關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位預(yù)算外資金銀行帳戶管理的規(guī)定》的通知(1999-6-11)、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行關(guān)于印發(fā)《中央單位預(yù)算外資金收入收繳管理改革試點(diǎn)辦法》的通知(2002-6-28)，等等。
[23]參見(jiàn)財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《財(cái)政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施中央財(cái)政非稅收入監(jiān)督管理暫行辦法》的通知(2004-1-13)、財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知(2004-7-23)等。
[24]參見(jiàn)國(guó)發(fā)[2003]12號(hào)《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，2003-03-27。
[25]參見(jiàn)國(guó)務(wù)院令第407號(hào)《糧食流通管理?xiàng)l例》，2004-05-26。
[26]參見(jiàn)《糧食直補(bǔ)工作經(jīng)費(fèi)管理辦法》（財(cái)建［2004］698號(hào)，已廢止）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2004］17號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步完善對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策的意見(jiàn)》（財(cái)建［2005］59號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)中國(guó)農(nóng)民補(bǔ)貼網(wǎng)建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)種糧農(nóng)民補(bǔ)貼管理的通知》（財(cái)建[2006]406號(hào)）、《對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼工作經(jīng)費(fèi)管理辦法》（財(cái)建[2006]975號(hào)）。
[27]參見(jiàn)國(guó)發(fā)〔2006〕34號(hào)《關(guān)于做好農(nóng)村綜合改革工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，2006-10-08。
[28]參見(jiàn)國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，2005-12-24。
[29]參見(jiàn)國(guó)發(fā)[2001]37號(hào)《關(guān)于印發(fā)所得稅收入分享改革方案的通知》（2001-12-31）、國(guó)發(fā)[2003]26號(hào)《關(guān)于明確中央與地方所得稅收入分享比例的通知》，2003-11-13。
[30]參見(jiàn)主席令第63號(hào)《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》，2007-03-16。
[31]參見(jiàn)財(cái)稅〔2007〕75號(hào)《關(guān)于印發(fā)《中部地區(qū)擴(kuò)大增值稅抵扣范圍暫行辦法》的通知》，2007-05-11。
[32]參見(jiàn)財(cái)政部《關(guān)于編制2001年中央部門(mén)預(yù)算的通知》（2000年8月8日）。
[33]參見(jiàn)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《監(jiān)察部、財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署關(guān)于1999年落實(shí)行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入“收支兩條線”規(guī)定工作的意見(jiàn)》的通知（1999年6月6日）、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理意見(jiàn)的通知(2001-12-10)等。
[34]參見(jiàn)財(cái)政部、中國(guó)人民銀行關(guān)于印發(fā)《中央財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付代理銀行招投標(biāo)管理暫行辦法》的通知(2003-3-7)、財(cái)政部關(guān)于深化地方國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)(2007-5-21)、財(cái)政部《政府采購(gòu)管理暫行辦法》(1999-4-17)、全國(guó)人大常委會(huì)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(2002年6月29日)、財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《中央單位政府采購(gòu)管理實(shí)施辦法》的通知(2004-7-23)等。
[35]資料來(lái)源：財(cái)政部網(wǎng)站。
[36]參見(jiàn)財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《中央部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》的通知，財(cái)預(yù)[2005]86號(hào)。
[37]參見(jiàn)財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)行政府收支分類改革模擬試點(diǎn)的通知(2005-2-25)、財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府收支分類改革方案的通知(2006-2-10)、財(cái)政部關(guān)于修訂2007年政府收支分類科目的通知(2006-7-26)。
[38]詳見(jiàn)朱鎔基總理關(guān)于提請(qǐng)審議財(cái)政部增發(fā)國(guó)債用于加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和1998年中央財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案（草案）的議案。
參考資料：
LOU Jiwei, WANG Shuilin: Public Finance in China: Reform and Growth for a Harmonious society, published by the World Bank, 2008。
樓繼偉：《中國(guó)改革：波浪式前進(jìn)》，中國(guó)發(fā)展出版社，2001年。
樓繼偉：《宏觀經(jīng)濟(jì)改革—1992-1994背景 設(shè)想 方案 操作》，企業(yè)管理出版社，1995年。
項(xiàng)懷誠(chéng) 樓繼偉：《中國(guó)政府預(yù)算改革五年（1998-2003）》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003年。
吳敬鏈、周小川等：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的整體設(shè)計(jì)》，中國(guó)展望出版社，1988年。
《中國(guó)改革與發(fā)展報(bào)告 (1992-1993)：新的突破與新的挑戰(zhàn)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1994年。
吳敬璉、周小川、榮敬本主編：《建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總體構(gòu)想與方案設(shè)計(jì)》，中央編譯出版社1996年。
樓繼偉，《波浪式前進(jìn)：樓繼偉文集》，“中國(guó)經(jīng)改歷程”叢書(shū)，香港和平圖書(shū)有限公司，2005年5月。
（作者系中國(guó)投資有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)）
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