股權(quán)投資基金是資本市場(chǎng)重要的投資人，它的發(fā)展有利于引導(dǎo)資金流向，改善融資結(jié)構(gòu)；有利于推動(dòng)自主創(chuàng)新，培育優(yōu)質(zhì)上市資源；有利于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)重組和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。它將是資本市場(chǎng)穩(wěn)定和發(fā)展的重要力量，也將是促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要力量。
澄清投資基金的概念
現(xiàn)在對(duì)于基金立法有各種各樣的議論，對(duì)“誰(shuí)來(lái)管”、“怎么管”的問(wèn)題有很多爭(zhēng)議。我認(rèn)為，之所以有這么多不同的見(jiàn)解，是因?yàn)榇蠹覍?duì)一些基本概念的認(rèn)識(shí)不太一致。在1999年到2003年中國(guó)投資基金法立法的過(guò)程中，就對(duì)基金這個(gè)概念達(dá)不成共識(shí)，因而出現(xiàn)了很多問(wèn)題。
我認(rèn)為，基金就是一種資金集合運(yùn)用的組織形式，根據(jù)設(shè)立的不同，基金可以分為三類(lèi)。
第一類(lèi)是公益基金，就是慈善基金，即在法律法規(guī)約束下，向自愿者募集基金，用于某類(lèi)公益目標(biāo)，不以盈利為目的，是一種社會(huì)財(cái)富再分配的工具。
第二類(lèi)是專(zhuān)項(xiàng)基金，即政府基金。它是用行政方式籌集資金，用于特定用途，一般不以盈利為主要目的，主要集中投資于某一行業(yè)或某個(gè)地區(qū)的項(xiàng)目，是一種專(zhuān)款專(zhuān)用的財(cái)政工具。這類(lèi)基金主要有兩種形式，一種是主要體現(xiàn)政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展意圖的基金，即產(chǎn)業(yè)基金，比如鐵路建設(shè)基金、對(duì)外貿(mào)易發(fā)展基金等；另一種是對(duì)特定社會(huì)行為進(jìn)行資助或者補(bǔ)償?shù)幕?，比如?guó)家自然科學(xué)基金、證券投資者保護(hù)基金等。
第三類(lèi)是投資基金，即用市場(chǎng)化的方式籌集基金，并用資產(chǎn)組合的方式進(jìn)行投資，是一種資金集合投資的金融工具。投資基金實(shí)質(zhì)是基于信托關(guān)系的金融產(chǎn)品，社會(huì)上的各類(lèi)投資者將資金集中起來(lái)，交給專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理，來(lái)獲得投資收益。投資基金按募集方式，可以分為公募投資基金和私募投資基金，私募是指向一定數(shù)量以下的特定對(duì)象募集資金。投資基金按投資方向，又可以分為證券投資基金和股權(quán)投資基金。
由于各類(lèi)基金具有不同性質(zhì)和法律地位，政府對(duì)基金的管理和監(jiān)督也有所不同。
公益基金在設(shè)立和運(yùn)營(yíng)中，公益性是其本質(zhì)特征和根本目的。政府主要在政策上加強(qiáng)扶持引導(dǎo)，協(xié)助處理好公益基金與社區(qū)市民、其他公益組織之間的關(guān)系，并通過(guò)規(guī)章制度和透明的財(cái)務(wù)管理制度對(duì)其實(shí)施監(jiān)督。
專(zhuān)項(xiàng)基金由政府出資設(shè)立，并由政府規(guī)定的基金管理機(jī)構(gòu)對(duì)其管理。專(zhuān)項(xiàng)基金體現(xiàn)政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展意圖或社會(huì)公眾利益，可以集中投資于某一行業(yè)或某個(gè)地區(qū)的某些方面，一般不以盈利為目的。根據(jù)需要，政府可以決定專(zhuān)項(xiàng)基金的投資范圍、期限、方式等有關(guān)事項(xiàng)。
投資基金是一種完全市場(chǎng)化的投資行為，它們由基金管理機(jī)構(gòu)發(fā)起，由市場(chǎng)上的投資者自主選擇投資，自主承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。由于風(fēng)險(xiǎn)和收益都相對(duì)較高，其成功與否的關(guān)鍵在于如何市場(chǎng)化配置資源，因此政府不應(yīng)限制其投資行業(yè)、投資地域及資金的所有制形式等。
政府法規(guī)只應(yīng)對(duì)合格的投資人做出規(guī)定即可。這種市場(chǎng)化的投資基金，我認(rèn)為可以有商號(hào)，不宜用地區(qū)或行業(yè)作為基金的名稱(chēng)。因?yàn)橛眯袠I(yè)或者地區(qū)作為基金名稱(chēng)，就意味著其資產(chǎn)組合當(dāng)中有很大一部分要放在這個(gè)地區(qū)或者這個(gè)產(chǎn)業(yè)中，但真正市場(chǎng)化的投資基金應(yīng)該是分散投資的，是多元化的——這樣才可以有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。
加強(qiáng)對(duì)投資基金的監(jiān)管
對(duì)于投資基金的監(jiān)管，應(yīng)該明確以下幾個(gè)問(wèn)題。
第一，要區(qū)分對(duì)基金管理人和對(duì)基金的監(jiān)管。基金管理人及其從業(yè)人員的素質(zhì)和職業(yè)操守、是否遵循“忠誠(chéng)原則”是監(jiān)管的重點(diǎn)。在英國(guó)，所有的基金管理公司都是由英國(guó)金融服務(wù)局來(lái)管理的；美國(guó)對(duì)基金管理公司是按《投資顧問(wèn)法》進(jìn)行管理。如果公司的客戶在15個(gè)人以下，可以不到美國(guó)證監(jiān)會(huì)去備案，但是這15個(gè)客戶實(shí)行的是“穿透式”的管理原則。如果一個(gè)基金后面有好多個(gè)客戶，應(yīng)該把基金的個(gè)數(shù)乘以客戶的個(gè)數(shù)，就得出公司的客戶總數(shù)。據(jù)我理解，在這么嚴(yán)格的限制下，應(yīng)該是絕大多數(shù)基金管理公司都要到證監(jiān)會(huì)備案。
我認(rèn)為，在中國(guó)對(duì)于基金管理公司發(fā)起的基金，只要是向特定對(duì)象募集，并且不超過(guò)200份，就可以實(shí)行行業(yè)自律管理，監(jiān)管的重點(diǎn)是向客戶的信息披露。就基金本身的發(fā)起而言，如果是私募的話，投資者范圍比較小，不應(yīng)該過(guò)多地去管理。但如果說(shuō)一個(gè)基金管理公司，盡管你管理的客戶很少（比如只有15個(gè)），但是發(fā)起的基金的份額超過(guò)200份的話，也是一種公募基金，是私募設(shè)立的一個(gè)管理公司在管理一個(gè)公募基金，這時(shí)也應(yīng)該按公募投資基金法規(guī)對(duì)基金的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管。
第二，要明確投資基金的監(jiān)管主體。投資基金是一種金融工具，無(wú)論是公募還是私募，它的投資對(duì)象都是廣義的證券，因而應(yīng)該由證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。在這個(gè)問(wèn)題上，我過(guò)去一直想回避，因?yàn)橹袊?guó)是“一行三會(huì)”的金融管理體制，有三個(gè)金融監(jiān)管當(dāng)局。中國(guó)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)都在做類(lèi)似的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，但各個(gè)監(jiān)管當(dāng)局制定了不同的管理辦法。在現(xiàn)在的金融立法中，是不是要明確一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，大家是有不同意見(jiàn)的。我想，此次美國(guó)金融海嘯也許能夠統(tǒng)一大家的認(rèn)識(shí)。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該實(shí)行功能監(jiān)管，同一功能的金融工具，最好由一個(gè)監(jiān)管當(dāng)局來(lái)監(jiān)管，這樣才能夠明確責(zé)任，也有利于監(jiān)管協(xié)調(diào)。
公募證券投資基金由證監(jiān)會(huì)監(jiān)管，公募與私募會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)換，由同一個(gè)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管，能夠保持監(jiān)管的連續(xù)性。在前一段時(shí)候，我發(fā)表意見(jiàn)的時(shí)候，曾經(jīng)說(shuō)過(guò)統(tǒng)一規(guī)則、分別監(jiān)管，我是考慮到三個(gè)監(jiān)管當(dāng)局的既定利益格局。但在現(xiàn)在的金融海嘯面前，為了全社會(huì)的利益，我想基金業(yè)應(yīng)該服從證監(jiān)會(huì)的統(tǒng)一監(jiān)管。
第三，要區(qū)分對(duì)投資基金的監(jiān)管與參與投資基金的行為主體的監(jiān)管。對(duì)于投資基金的管理公司和發(fā)起的基金運(yùn)作的監(jiān)管，應(yīng)該統(tǒng)一監(jiān)管部門(mén)。對(duì)于參與投資的主體，如果是特殊主體，應(yīng)該由其監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。比如國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)能否參與公募或私募的投資基金，應(yīng)該由相關(guān)監(jiān)管部門(mén)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)控制的原則做出規(guī)定，除此之外的市場(chǎng)主體，應(yīng)該由它的董事會(huì)做出自己的規(guī)定。
第四，要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，盡快完善投資基金的法律法規(guī)。中國(guó)現(xiàn)在沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的投資基金法，只有《證券投資基金法》?，F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要有公募的投向?qū)崢I(yè)的基金，也需要私募的股權(quán)投資基金和證券投資基金，特別需要私募的股權(quán)投資基金的發(fā)展。現(xiàn)在盡管在法律上沒(méi)有大的障礙，但是也有很多問(wèn)題，使得它們不能夠順利發(fā)展，因此我認(rèn)為應(yīng)該完善立法。
最近發(fā)改委在牽頭制定股權(quán)投資基金的辦法，我認(rèn)為這是比較好的。我希望能按照剛才的概念來(lái)立規(guī)則，如果我的概念不對(duì)，希望大家提出批評(píng)和指正。這個(gè)規(guī)則立好了，中國(guó)就能夠出一個(gè)比較好的投資基金法，公募的、私募的、證券的、實(shí)業(yè)的都可以用一個(gè)法給予比較好的規(guī)范。1999年到2002年，九屆人大財(cái)經(jīng)委曾經(jīng)成立過(guò)一個(gè)投資基金法的立法小組，其中第九章就是對(duì)私募基金的規(guī)定，即向特定對(duì)象募集資金。因?yàn)閷?duì)基金的認(rèn)識(shí)不一致，以及對(duì)監(jiān)管權(quán)歸屬的認(rèn)識(shí)不一致，為了在九屆人大獲得通過(guò)，立法機(jī)關(guān)采取了妥協(xié)的辦法，把第九章拿掉了，也就是把有關(guān)私募基金的部分拿掉了，把《投資基金法》改為《證券投資基金法》?！蹲C券投資基金法》公布之后，確實(shí)對(duì)基金業(yè)的發(fā)展起到了很大的促進(jìn)作用，但是也很遺憾，對(duì)于各種私募基金沒(méi)有給予更好的法律空間。
今天國(guó)際上出現(xiàn)了金融危機(jī)，我們可以看到，私募基金有重要的作用，但是如果管理不好，也會(huì)有一定的危害性，特別是高風(fēng)險(xiǎn)操作的對(duì)沖基金。因此，我們大家要凝聚共識(shí)、推進(jìn)立法，這是我們義不容辭的責(zé)任。
幾項(xiàng)政策建議
對(duì)于發(fā)展股權(quán)基金，我有以下幾項(xiàng)建議。
第一，發(fā)展人民幣基金，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)整合和技術(shù)進(jìn)步。
經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需要技術(shù)創(chuàng)新，企業(yè)技術(shù)升級(jí)、企業(yè)重組、行業(yè)整合，這些都離不開(kāi)股權(quán)基金的參與。世界金融危機(jī)和世界經(jīng)濟(jì)下滑，為中國(guó)企業(yè)提供了利用兩個(gè)市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。我們應(yīng)該聯(lián)合起來(lái)，制定一個(gè)很好的法規(guī)，讓中國(guó)的人民幣基金能夠迅速地形成，可以讓成熟的人民幣基金購(gòu)買(mǎi)外匯，參與到國(guó)際收購(gòu)兼并中去。有人說(shuō)金融危機(jī)給中國(guó)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，但是中國(guó)絕對(duì)不可以以中投公司的名義去大量收購(gòu)，也不可以用外匯儲(chǔ)備這樣做。我想最好的辦法，就是解放中國(guó)的金融，讓中國(guó)的老百姓能夠自主地運(yùn)用自己的資金，就是要發(fā)展人民幣的基金，讓人民幣的基金換成外匯到國(guó)外去投資。
第二，要發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，促進(jìn)股權(quán)基金的發(fā)展。
政府可以設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。最近國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。這個(gè)文件提出了一個(gè)很好的理念，即“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”。而且創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可以用參股、融資擔(dān)保、跟進(jìn)投資或其他方式運(yùn)作，這對(duì)于創(chuàng)投企業(yè)的發(fā)展是一個(gè)福音。如果政府能夠在現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金，對(duì)于普通股權(quán)基金的發(fā)展，引導(dǎo)它們投向政府所需要發(fā)展的行業(yè)，也是一項(xiàng)積極的措施。
政府還應(yīng)該盡快明確合伙制股權(quán)投資基金的稅收政策，盡快明確合伙制股權(quán)投資企業(yè)的工商登記辦法。《合伙企業(yè)法》生效已經(jīng)一年多了，但是相關(guān)部門(mén)還沒(méi)有做出相應(yīng)的配套措施。10月29號(hào)全國(guó)人大召開(kāi)的立法工作會(huì)議上，已經(jīng)明確提出各個(gè)部委應(yīng)該在立法的同時(shí)把相應(yīng)的配套法規(guī)做好?，F(xiàn)在已經(jīng)生效的法規(guī)，還沒(méi)有做出配套法規(guī)的，要盡快做出法規(guī)。這將給VC和PE創(chuàng)造好的法律環(huán)境，這是一個(gè)好消息。
第三，科學(xué)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善投資基金的金融政策。這包括以下幾個(gè)方面。
一是關(guān)于合伙制投資基金的開(kāi)戶制問(wèn)題。目前已有許多在開(kāi)戶管理辦法之外給予開(kāi)戶的先例，在這方面，不是開(kāi)與不開(kāi)的問(wèn)題，而是對(duì)賬戶的監(jiān)管原則問(wèn)題。
二是合伙制和信托計(jì)劃下的企業(yè)上市問(wèn)題。現(xiàn)在證監(jiān)會(huì)對(duì)于合伙企業(yè)的開(kāi)戶和上市問(wèn)題，最擔(dān)心的是怕名義上的一個(gè)合伙制企業(yè)，有50個(gè)合伙人，但是每一個(gè)合伙人背后都拖著一堆客戶，中國(guó)的很多金融風(fēng)險(xiǎn)都是由于出現(xiàn)“拖斗”現(xiàn)象而產(chǎn)生的。因此我建議用“穿透式”的原則解決非公眾公司股東個(gè)數(shù)上限的問(wèn)題。在上市之前它的股東不能超過(guò)200個(gè)。如果說(shuō)有了100個(gè)股東，又出現(xiàn)了合伙的PE，你就可以看合伙的PE是不是50個(gè)合伙人。其中實(shí)業(yè)的企業(yè)完全可以把它當(dāng)作一個(gè)投資主體，自然人也可以作為一個(gè)投資主體。但如果它是一個(gè)咨詢公司，或者是另外一個(gè)合伙企業(yè)，就需要把這個(gè)投資公司、咨詢公司或股權(quán)基金的所有股東都算在一起，借鑒美國(guó)的做法，用“穿透式”的辦法，把它的總數(shù)集中起來(lái)，如果不超過(guò)200份，就應(yīng)該允許它上市。如果不解決這個(gè)問(wèn)題，所有的PE和VC退出的問(wèn)題是難以在中國(guó)境內(nèi)解決的。證監(jiān)會(huì)也在積極研究這個(gè)問(wèn)題，我想會(huì)盡快得到解決。
三是金融監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該盡快明確金融機(jī)構(gòu)投資股權(quán)基金的原則。保險(xiǎn)、證券、銀行、信托投資公司盡管自有資金很少，但它們籌集了許多資金，它們能不能夠參與做LP（有限合伙人），應(yīng)該制定出一個(gè)規(guī)則來(lái)。并不是說(shuō)投資于投資基金風(fēng)險(xiǎn)就很大，關(guān)鍵是控制好杠桿率和資產(chǎn)組合。當(dāng)前的金融海嘯可能會(huì)使監(jiān)管當(dāng)局在這個(gè)問(wèn)題上更加謹(jǐn)慎，但是也沒(méi)有關(guān)系，用現(xiàn)在市場(chǎng)比較冷的機(jī)會(huì)，大家比較冷靜地來(lái)探討這個(gè)問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題也能夠解決。
四是應(yīng)該盡快開(kāi)辟場(chǎng)外市場(chǎng)，為股份制企業(yè)股權(quán)流通提供合法場(chǎng)所。有一個(gè)場(chǎng)外市場(chǎng)，而且是具有融資功能的場(chǎng)外市場(chǎng)，對(duì)于幾輪融資和最后培育出一個(gè)合格的上市公眾公司是有好處的。
?。ū疚母鶕?jù)吳曉靈女士出席“中華創(chuàng)業(yè)投資協(xié)會(huì)2008年年會(huì)暨中國(guó)創(chuàng)業(yè)投資/私募股權(quán)投資高峰論壇”時(shí)所做的主題演講整理而成，經(jīng)作者審核）
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