以地方財政困境為突破口打破地方“四位一體”的循環(huán)關(guān)系鏈
時間：2024-10-22
作者：劉元春
中央和地方財政關(guān)系的重構(gòu)已成為公眾廣泛關(guān)注的焦點，并且是二十屆三中全會提出的改革中最具實質(zhì)意義的內(nèi)容之一。
財政體系重構(gòu)進(jìn)入新階段
央地財政關(guān)系的改革是中國政府體系改革的核心之一，必須從整個體系大改革的角度進(jìn)行思考。如果對于財政體系、宏觀治理體系以及新發(fā)展階段的國家治理體系和相應(yīng)的發(fā)展模式尚未有清晰的認(rèn)識，僅對央地財政關(guān)系進(jìn)行簡單調(diào)整，可能無法達(dá)到預(yù)期的效果。
目前我們已經(jīng)進(jìn)入到新的財政體系重構(gòu)階段，這一階段有兩個標(biāo)志性信號。
第一，財政“雙低”現(xiàn)象全面出現(xiàn)。一方面，廣義財政收入占GDP的比重過低，2018年廣義財政收入占GDP比重為31%，但是去年底僅為23%。世界發(fā)達(dá)國家的平均水平在35%左右，這意味著我國對于整體經(jīng)濟(jì)的駕馭能力和國家治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)出現(xiàn)了全面弱化。
另一方面，中央財政支出占總體財政支出的比重過低。2023年，中央財政支出占總體財政支出的比例僅有14%。財政“雙低”現(xiàn)象的出現(xiàn)標(biāo)志著財稅體系大改革來到了關(guān)鍵時刻。
第二，在過去財權(quán)與事權(quán)不匹配的情況下，支撐地方新財源的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和時代紅利已經(jīng)出現(xiàn)了全面改變，即土地財政和通過平臺模式實現(xiàn)地方債務(wù)融資遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。
目前債務(wù)型的地方財政面對兩大難題，一是房地產(chǎn)市場的深度調(diào)整導(dǎo)致土地紅利和房地產(chǎn)紅利消失，二是地方投融資平臺債務(wù)高筑導(dǎo)致簡單的地方財政債務(wù)融資模式出現(xiàn)問題?，F(xiàn)有的分權(quán)模式和財權(quán)事權(quán)不匹配的模式面臨劇烈挑戰(zhàn)，不具備可持續(xù)性。因此，必須要改變目前的困局，做出重大調(diào)整來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長。
回顧2014-2024這十年，我們發(fā)現(xiàn)，我們上一輪的改革并沒有從根本上改變地方財政債務(wù)融資的模式，也沒有改變地方政府在現(xiàn)有財政缺口以及權(quán)力體系下所出現(xiàn)的亂象，所以必須要從更為本質(zhì)和宏觀的角度來進(jìn)行財稅體系改革。
破解“四位一體”的循環(huán)關(guān)系鏈 重新定位地方政府職能
從可行性路徑來看，重點要以地方財政所面臨的困境作為突破口，對地方政府的職能進(jìn)行根本性的重構(gòu)，其關(guān)鍵是破解地方政府、地方投融資平臺、地方中小金融機(jī)構(gòu)以及地方國企“四位一體”的循環(huán)關(guān)系鏈，重新定位地方政府在經(jīng)濟(jì)、社會方面的功能。
在“分灶吃飯”的體制下，地方政府進(jìn)行大規(guī)模基建投資、產(chǎn)業(yè)建設(shè)和城市建設(shè)的舉措具有激勵相容的特性，與城市化、工業(yè)化、地方政府的政績觀和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相匹配。在過去二十年里，這種模式對于我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展具有重要作用。但如今，“四位一體”的循環(huán)關(guān)系鏈出現(xiàn)了崩塌，產(chǎn)生了大量的負(fù)面效應(yīng)，導(dǎo)致了市場秩序惡化、產(chǎn)能過剩、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間狹窄和全國統(tǒng)一大市場難以建成等問題，成為高質(zhì)量發(fā)展模式中最大的障礙。因此，破解這一循環(huán)關(guān)系鏈條成為關(guān)鍵。
第一，要求地方政府從過度的經(jīng)濟(jì)建設(shè)功能適度向經(jīng)濟(jì)與社會平衡發(fā)展進(jìn)行轉(zhuǎn)換。當(dāng)下中國主要矛盾的一個關(guān)鍵方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展之間的不匹配、不均衡，要對此進(jìn)行調(diào)整。
第二，對不斷擴(kuò)展的地方國企進(jìn)行適度收縮，地方政府在債務(wù)端的管理適度向資產(chǎn)端進(jìn)行轉(zhuǎn)移。對國有企業(yè)戰(zhàn)略定位要有重新認(rèn)識，有的國企可以適度向市場開放，而有的國企可以適度向央企集中。同時整頓地方所推動的大量園區(qū)經(jīng)濟(jì)、市域經(jīng)濟(jì)和縣域經(jīng)濟(jì)。過去由政府出臺政策所形成的政策洼地所構(gòu)建的沒有真正投資效益的園區(qū)，要進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一整合、統(tǒng)一梳理和再定位。
第三，對地方政府入股的部分地方金融機(jī)構(gòu)或受地方嚴(yán)格控制的中小金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并、重組，防止地方政府權(quán)力過度向金融領(lǐng)域擴(kuò)張，擾亂金融市場。對地方政府投融資平臺也要進(jìn)一步定位和重新梳理。
第四，加速按照近期中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神對投融資平臺進(jìn)行改革，在聚焦戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上進(jìn)行投融模式的現(xiàn)代化改革。
作者劉元春系CF40成員、上海財經(jīng)大學(xué)校長，本文來源于公眾號“中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇 CMF”，文章僅代表作者個人觀點，不代表CF40及作者所在機(jī)構(gòu)立場。
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