金融創(chuàng)新的要義
時(shí)間：2024-09-03
作者：劉曉春
《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）是今后一段時(shí)期進(jìn)一步全面深化改革的綱領(lǐng)性文件，為進(jìn)一步全面深化改革明確了方向和原則。全面落實(shí)《決定》要求，需要在改革過程中不斷有理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。
服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，服務(wù)進(jìn)一步全面深化改革，是金融的使命和目的，同時(shí)也是金融使命和目的的前提和基礎(chǔ)。所以，金融領(lǐng)域落實(shí)《決定》精神，不能就金融論金融，而必須著眼進(jìn)一步全面深化改革的全局探索金融改革和金融創(chuàng)新之路。
發(fā)揮金融配置資源的功能
“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，市場配置資源的渠道或手段主要就是金融。金融要發(fā)揮配置資源的功能，完全依賴于市場機(jī)制的作用。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代也有金融機(jī)構(gòu)，因?yàn)闆]有市場機(jī)制，金融機(jī)構(gòu)只是根據(jù)國家計(jì)劃辦理業(yè)務(wù)，并沒有發(fā)揮配置資源的作用。有市場，但市場機(jī)制不暢通，金融所能發(fā)揮的作用同樣是有限的。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)則金融穩(wěn)，金融活則經(jīng)濟(jì)活，正是金融和市場關(guān)系的體現(xiàn)。發(fā)達(dá)的金融，一定與發(fā)達(dá)的市場相伴生。
市場失靈是市場固有的現(xiàn)象，原因可能是人們對個(gè)別市場現(xiàn)象、社會(huì)事件判斷形成的恐慌情緒，可能是某個(gè)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的外溢效應(yīng)，可能是舊的發(fā)展模式、行業(yè)模式走到盡頭，也可能是政府不當(dāng)干預(yù)等等。
理論上，市場失靈可通過市場的自我調(diào)節(jié)重新恢復(fù)活力，但恢復(fù)過程無論長短，必然會(huì)造成對相當(dāng)范圍社會(huì)、社會(huì)成員一定程度的損害，這種損害有時(shí)可能會(huì)導(dǎo)致一個(gè)社會(huì)的崩潰。因此，當(dāng)市場失靈到一定程度時(shí)，需要發(fā)揮政府的作用。
“更好發(fā)揮政府作用”，目的在于修復(fù)失靈的市場，不是以政府?dāng)D壓市場，甚至替代市場。所以，政府管理宏觀經(jīng)濟(jì)的要義是采用一切手段利用市場機(jī)制、激活市場機(jī)制以達(dá)到修復(fù)市場的目的，也即是《決定》所說的“既‘放得活’又‘管得住’，更好維護(hù)市場秩序、彌補(bǔ)市場失靈，暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)，激發(fā)全社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力和創(chuàng)新活力”。即使是為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策等戰(zhàn)略目標(biāo)，政府所有政策也是要利用市場機(jī)制、激發(fā)市場機(jī)制以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。
事實(shí)上，無論政府采取什么措施，機(jī)構(gòu)、個(gè)人都是在市場機(jī)制下來應(yīng)對的，即以機(jī)構(gòu)或個(gè)人利益最大化的方式來應(yīng)對政府出臺(tái)的各種政策。政策制定要在認(rèn)識(shí)到這一前提的基礎(chǔ)上，著力避免由政策本身導(dǎo)致市場扭曲、收縮甚至窒息。只有在政府利用市場機(jī)制、激發(fā)市場機(jī)制的過程中，金融才能有效發(fā)揮配置資源的作用，支持經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。
2010年，香港房地產(chǎn)市場迎來繁榮期，商品房價(jià)格快速上升。為了防止房價(jià)上漲過快導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)，香港特區(qū)政府和金融管理局出臺(tái)了幾輪政策。主要是規(guī)范按揭貸款市場和業(yè)務(wù)，提高按揭貸款首付款比例，限制不同總價(jià)房子按揭貸款的成數(shù)等。然而，幾輪辣招并沒有抑制住房價(jià)的上漲勢頭，原因是當(dāng)時(shí)推高房價(jià)的主力是內(nèi)地買家。這些買家實(shí)力雄厚，大多數(shù)全款購房，對首付款和按揭貸款成數(shù)并不敏感。
針對上述情況，香港特區(qū)政府當(dāng)時(shí)出臺(tái)了買家特別印花稅，以增加非香港居民的購房成本。應(yīng)該說，這一系列措施，一定程度上起到了抑制房價(jià)過快上漲的作用。但政府和監(jiān)管依然把交易的選擇權(quán)留給了市場主體，無論香港居民或非香港居民都有在香港購房的自由，銀行有發(fā)放按揭貸款的自主權(quán)。政府和監(jiān)管只是利用市場機(jī)制，并不抑制市場機(jī)制作用，更不取代市場機(jī)制。
法治是金融發(fā)揮作用的基礎(chǔ)
市場與金融都是基于信用的活動(dòng)，這信任包括所有市場參與者之間的關(guān)系，即包括交易各方、交易者與監(jiān)管者、交易者與政府。確保信任的基礎(chǔ)是法律和規(guī)則。為了確保市場和金融正常運(yùn)行，也為了確保政府有效發(fā)揮彌補(bǔ)市場失靈的作用，不僅需要科學(xué)、完善和穩(wěn)定的法規(guī)體系，更需要良好的依法行政、依法執(zhí)法、依法監(jiān)管的環(huán)境。所謂良好的營商環(huán)境，就是政府的思維方式和行為方式。一定意義上也可以說，有什么樣的法治環(huán)境，就有什么樣的市場和金融形態(tài)。
《決定》提出了“深入推進(jìn)依法行政”的一系列改革任務(wù)，這對市場和金融健康發(fā)展尤其重要。中國地方政府事權(quán)繁多，需要認(rèn)真梳理，納入法律管理。一方面所有事權(quán)都須有法律明確規(guī)范，包括職責(zé)、邊界，另一方面也要有明確的辦事流程。
就市場和金融而言，政府出臺(tái)政策措施，需明確兩個(gè)問題：一是否有利于彌補(bǔ)市場失靈，即是否有利于市場機(jī)制發(fā)揮作用。政府不應(yīng)越俎代庖替代市場功能，或者以行政命令替代法規(guī)。在按照國家戰(zhàn)略鼓勵(lì)、扶持新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，不應(yīng)以行政政策擠壓、淘汰合法的非戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和非高科技企業(yè)；二是否有法律授權(quán)、符合法律程序。
《決定》還提出“健全公正執(zhí)法司法體制機(jī)制”的改革任務(wù)。就市場和金融而言，這里延伸談?wù)劮珊捅O(jiān)管政策的執(zhí)行。有完善的法律、規(guī)定、監(jiān)管政策，不能得到有效的執(zhí)行，法規(guī)只能是擺設(shè)。
法規(guī)、監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行首先需要穩(wěn)定性。穩(wěn)定性是指，法律、監(jiān)管政策不因宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的波動(dòng)而來回變動(dòng)，法律、監(jiān)管政策的執(zhí)行也不因宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的波動(dòng)而時(shí)寬時(shí)嚴(yán)。應(yīng)該嚴(yán)格區(qū)分宏觀調(diào)控政策、宏觀調(diào)控工具與法律、法規(guī)及監(jiān)管政策的職能。
其次，法規(guī)、監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行需要一致性。一致性是指，不同法律、監(jiān)管政策對相同事項(xiàng)的規(guī)定應(yīng)相互銜接，執(zhí)行過程中需遵循同一標(biāo)準(zhǔn)。最近國家金融監(jiān)管總局發(fā)布了《關(guān)于普惠信貸盡職免責(zé)工作的通知》，很好地解決了目前普惠信貸工作中的堵點(diǎn)難點(diǎn)，但能否達(dá)到應(yīng)有效果，還要看具體執(zhí)行。關(guān)鍵點(diǎn)在于，監(jiān)管機(jī)構(gòu)、貸款機(jī)構(gòu)及財(cái)稅、紀(jì)檢、檢察等部門在執(zhí)行相關(guān)職能過程中都能遵循上述《通知》的要求處理相關(guān)事項(xiàng)。
改革農(nóng)村金融體系
目前中國農(nóng)村與三四十年前相比已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，處在一個(gè)新的轉(zhuǎn)折期。被定義為農(nóng)村的區(qū)域有三種狀態(tài)：一是已經(jīng)基本城市化；二是基本工業(yè)化；三是依然為純農(nóng)業(yè)地區(qū)。
三種類型區(qū)域都有兩個(gè)共同現(xiàn)象，首先是年輕人都已離開農(nóng)村、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，甚至不愿意進(jìn)入縣域的工業(yè)領(lǐng)域工作；其次是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式正在悄然發(fā)生改變，即一家一戶的耕作方式已然式微，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、綜合化、現(xiàn)代化經(jīng)營正在興起。
在這種情形下，繼續(xù)以服務(wù)農(nóng)戶為主設(shè)計(jì)農(nóng)村金融體系和農(nóng)村金融產(chǎn)品，不僅可能變?yōu)闊o用功，而且會(huì)增加中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。未來在農(nóng)村地區(qū)依然會(huì)有農(nóng)戶金融的存在空間，但一定不是農(nóng)村金融的主流模式。
《決定》提出，“構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動(dòng)機(jī)制。推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度，推動(dòng)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等方面享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法?！?br />
“深化承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置改革，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，完善承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民合作經(jīng)營，推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持政策同帶動(dòng)農(nóng)戶增收掛鉤。健全便捷高效的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。”
“有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，健全土地增值收益分配機(jī)制。”
這些改革的實(shí)施，將全面改變中國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的面貌：
首先，農(nóng)業(yè)不再是一家一戶的種養(yǎng)殖業(yè)，種養(yǎng)殖業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品收購、運(yùn)輸、加工及城市食品加工服務(wù)業(yè)不再是相互割裂的。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)將是規(guī)?；?、綜合化、智能化的產(chǎn)業(yè)；
其次，農(nóng)業(yè)人口將大規(guī)模市民化，今后不再有傳統(tǒng)意義上的務(wù)農(nóng)人員，而是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者和勞務(wù)人員；
第三，城鄉(xiāng)進(jìn)一步融合，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村將逐步消失。農(nóng)村金融體系的改革和農(nóng)村金融的創(chuàng)新需配合這些改革展開。
?。?）因地制宜確定城市化、工業(yè)化、純農(nóng)業(yè)三類不同農(nóng)村區(qū)域農(nóng)村金融體系改革的方案。部分地區(qū)農(nóng)商行改革應(yīng)與城商行改革統(tǒng)籌安排。
（2）為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的金融服務(wù)需要，在適當(dāng)保留少量縣域以下法人銀行的基礎(chǔ)上，兼并重組現(xiàn)有農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行甚至城商行，組建地市以上規(guī)模的地方商業(yè)銀行。
?。?）提升業(yè)務(wù)經(jīng)營管理能力，圍繞城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)新金融產(chǎn)品和金融服務(wù)。一是為規(guī)?；?、綜合化、現(xiàn)代化經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供全方位的金融服務(wù)和產(chǎn)品；二是為農(nóng)村各類土地流轉(zhuǎn)提供合適的金融服務(wù)和產(chǎn)品；三是為農(nóng)民有償退出農(nóng)村各類土地權(quán)提供便捷、保值增值的金融服務(wù)和產(chǎn)品；四是為農(nóng)民市民化，進(jìn)城創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供適配的金融服務(wù)和產(chǎn)品等。
構(gòu)建科技金融體制
《決定》提出，“構(gòu)建同科技創(chuàng)新相適應(yīng)的科技金融體制，加強(qiáng)對國家重大科技任務(wù)和科技型中小企業(yè)的金融支持，完善長期資本投早、投小、投長期、投硬科技的支持政策。健全重大技術(shù)攻關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，建立科技保險(xiǎn)政策體系。提高外資在華開展股權(quán)投資、風(fēng)險(xiǎn)投資便利性?！?br />
科技金融是進(jìn)一步全面深化改革中金融面對的一個(gè)新課題。以前金融支持的主要是成熟技術(shù)應(yīng)用下的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，對于科技創(chuàng)新，除了近年一些風(fēng)險(xiǎn)投資，其他金融領(lǐng)域涉足相對比較少。科技創(chuàng)新，投資的時(shí)間長，不確定性大，失敗的風(fēng)險(xiǎn)高。商業(yè)性的金融支持科技創(chuàng)新，不能只靠情懷和覺悟，需要有相應(yīng)的制度安排。
長期資本、耐心資本，并不是單純長期閑置的資金。即使是社?；稹⒈ｋU(xiǎn)資金等長期資金，為了保值增值，也可以進(jìn)行短期市場操作。大量短期資金長期在一個(gè)市場或一項(xiàng)資產(chǎn)上頻繁進(jìn)出，只要存量相對穩(wěn)定，對于融資人而言，就是長期資金。就風(fēng)險(xiǎn)投資而言，風(fēng)險(xiǎn)投資基金之所以能承受科技創(chuàng)新投資風(fēng)險(xiǎn)，是需要相應(yīng)的制度安排的。
制度安排能夠確保收益覆蓋風(fēng)險(xiǎn)。所謂收益覆蓋風(fēng)險(xiǎn)有兩層含義：一是風(fēng)險(xiǎn)投資基金的最終投資人的其他各類投資收益能夠覆蓋他用于風(fēng)險(xiǎn)投資的所有損失。任何投資人都不可能將大部分資本配置于風(fēng)險(xiǎn)投資資產(chǎn)，一般只會(huì)將非常小的部分用于風(fēng)險(xiǎn)投資，這部分小到即使全部損失都不會(huì)對自己整體投資產(chǎn)生影響，也就是說，自己的其他投資收益足以彌補(bǔ)這部分損失。二是風(fēng)險(xiǎn)投資基金管理人進(jìn)行具體的風(fēng)險(xiǎn)投資中，成功項(xiàng)目的收益足以覆蓋失敗項(xiàng)目的損失。
只有符合這兩項(xiàng)要求的資本才能稱之為耐心資本。以此為基礎(chǔ)，還要有財(cái)稅、考核等制度的安排，方能使長期資本真正具備耐心。如果能實(shí)現(xiàn)這樣的安排，政府基金、股權(quán)基金、信貸資金等都可以成為耐心資本支持科技創(chuàng)新。
以人們一般認(rèn)為不適合做風(fēng)險(xiǎn)投資的信貸資金為例?？梢钥紤]確定銀行每年撥出總資產(chǎn)的萬分之五用于科技創(chuàng)新貸款。每年萬分之五，幾年累計(jì)是非常大的量。但對一家銀行而言，每年多萬分之五的壞賬損失并不會(huì)傷筋動(dòng)骨。
以此為基礎(chǔ)，還需要一些配套的制度安排：一是允許銀行與借款人協(xié)商除利息以外的特殊收費(fèi)安排，分享企業(yè)今后成功的收益，以實(shí)現(xiàn)成功的信貸項(xiàng)目收益能覆蓋失敗項(xiàng)目的損失。二是這類貸款的收益，會(huì)計(jì)核算上應(yīng)該先計(jì)入特殊撥備，而不是計(jì)入當(dāng)期損益，以確保這部分收益首先被用于核銷這類貸款可能的損失，并根據(jù)這類貸款的規(guī)律制定撥備回?fù)芤?guī)則。三是對這類貸款應(yīng)免征增值稅等相關(guān)稅項(xiàng)。四是銀行和監(jiān)管對這類貸款的資產(chǎn)質(zhì)量等應(yīng)制定特殊考核和監(jiān)管辦法。
相信，如果有這樣的制度安排，銀行就會(huì)有動(dòng)力去支持科技創(chuàng)新，同時(shí)也不會(huì)造成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。信貸資金經(jīng)過這樣的安排能支持科技創(chuàng)新，政府引導(dǎo)基金、股權(quán)投資等應(yīng)更容易安排。
關(guān)于提高外資在華開展股權(quán)投資、風(fēng)險(xiǎn)投資便利性。在目前緊張的國際地緣政治博弈形勢下，在減少負(fù)面清單，進(jìn)一步對外開放的同時(shí)，高科技領(lǐng)域投資需要在法規(guī)上區(qū)分三種外資情形：一是單純的財(cái)務(wù)性投資；二是技術(shù)合作型投資；三是戰(zhàn)略收購型或技術(shù)控制性投資。對三類投資需有不同的政策。
此外，為了應(yīng)對美國等西方國家對中國高科技領(lǐng)域投資的遏制，可以考慮通過特定的設(shè)計(jì)和架構(gòu)調(diào)整，吸引歐美投資者的資金，避免受到美國等長臂管轄。如，可以在特定區(qū)域如上海臨港新片區(qū)設(shè)立針對高科技企業(yè)的離岸投融資市場，制定特殊的法律框架，允許各種股權(quán)及金融架構(gòu)設(shè)計(jì)，給外資以充分的金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)和投資的自由度，完全的資金進(jìn)出便利等。
作者劉曉春系上海新金融研究院（SFI）副院長，本文選自《財(cái)經(jīng)》。文章僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表CF40及作者所在機(jī)構(gòu)立場。 
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