財稅體制改革滾石上山
時間：2024-08-18
作者：呂冰洋
Q1：《決定》從預算制度、稅收制度和央地財政關(guān)系等多方面對深化財稅體制改革做出了系統(tǒng)部署。與十八屆三中全會時相比，您如何分析新一輪財稅體制改革的思路和重點？
呂冰洋：從十八屆三中全會到二十屆三中全會，可以發(fā)現(xiàn)關(guān)于財稅體制改革的核心議題并沒有改變，它們分別是：預算制度改革、稅收制度改革、央地財政關(guān)系改革。這三個議題是財稅體制的核心，是體現(xiàn)財稅體制“優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”功能的最重要三個部分。
實際上，黨的十九大報告、“十四五”規(guī)劃中所提出的財稅體制改革重點，仍是這三大部分財稅體制改革，如十九大報告提出“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！鳖A算、稅收和央地財政關(guān)系，歷來是財稅體制改革重點。
雖然改革的核心議題沒有改變，但是改革內(nèi)容會隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而變化。十年來，圍繞著十八屆三中全會關(guān)于財稅體制改革的部署，預算、稅收、央地財政關(guān)系均發(fā)生一系列重要改革，如《預算法》修訂、實行績效管理、落實稅收法定原則、國地稅合并、營業(yè)稅改征增值稅、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、推進一系列財政事權(quán)與支出責任改革等。二十屆三中全會提出的財稅體制改革是在新形勢下的改革要求，它是全面深化改革的重要組成部分，是貫徹新發(fā)展理念、更好適應(yīng)我國社會主要矛盾變化的必然要求。
需要注意的是，預算、稅收、央地財政關(guān)系的內(nèi)涵是很豐富的，改革的復雜性和艱巨性呼喚著符合中國國情的理論創(chuàng)新。
《決定》提出，進一步全面深化改革的原則之一是“堅持系統(tǒng)觀念，處理好經(jīng)濟和社會、政府和市場、效率和公平、活力和秩序、發(fā)展和安全等重大關(guān)系，增強改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。以公共經(jīng)濟學為導向的財政理論長期注重研究如何處理好政府和市場、效率和公平的關(guān)系，對處理好經(jīng)濟和社會、活力和秩序、發(fā)展與安全的關(guān)系研究不足，而改革者在設(shè)計改革方案時，肯定會同時思考這幾大關(guān)系的處理。
大致來說，預算要結(jié)合社會主義民主和法治的要求、人民代表大會制度進行理論創(chuàng)新，稅收理論創(chuàng)新要基于經(jīng)濟與社會關(guān)系、國民收入循環(huán)變化進行理論創(chuàng)新，央地財政關(guān)系要基于“中央統(tǒng)一領(lǐng)導、地方分級管理”的央地關(guān)系框架進行理論創(chuàng)新。有了符合中國國情的財政理論，才有相應(yīng)的符合國情的財稅體制改革方案。
Q2：中國央地財政關(guān)系有何特色？您如何看待《決定》對于央地財政關(guān)系方面的部署？《決定》提出“適當加強中央事權(quán)、提高中央財政支出比例”，央地事權(quán)和支出責任關(guān)系如何理順？
呂冰洋：上面說到，財稅體制改革需要相應(yīng)的財政理論支撐，央地財政關(guān)系就是典型代表。長期以來，有大量文獻用財政分權(quán)或財政聯(lián)邦制理論來解釋中國政府行為及經(jīng)濟后果，該理論的缺陷是沒有關(guān)注中央政府作用，也較少考慮信息不對稱情況下各級政府的多目標決策。實際上，在中國“中央統(tǒng)一領(lǐng)導、地方分級管理”的央地關(guān)系格局下，那種能夠“發(fā)揮中央與地方兩個積極性”的政府間財政關(guān)系才是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵。
我和合作者在《經(jīng)濟研究》2024年第6期發(fā)表《中國央地財政關(guān)系的演進：一個理論框架》建立了一個中國政府間財政關(guān)系理論框架。該框架提出，央地財政關(guān)系主要取決于中央政府激勵（經(jīng)濟發(fā)展和民生發(fā)展）、平衡（縮小地區(qū)差距）和控制（風險控制和地方政府行為控制）三大目標的平衡，財政放權(quán)程度受中央政府和地方政府行動產(chǎn)出彈性、行動成本、外部性和不確定性等客觀條件制約。
在中國經(jīng)濟高速增長階段，地方政府經(jīng)濟行動產(chǎn)出彈性高、行動成本低、外部性強、不確定性小，因此可以通過大幅度財政放權(quán)來調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟積極性。但是在高質(zhì)量發(fā)展階段，這些條件已發(fā)生很大改變，需要重新調(diào)整中央和地方之間權(quán)力劃分。
值得注意的是，《決定》提出“適當加強中央事權(quán)”而非“適當加強中央財政事權(quán)”，這意味著財政體制改革離不開行政體制改革。事權(quán)就是政府職能，它是各級政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔的任務(wù)和職責，而財政事權(quán)是一級政府應(yīng)承擔的運用財政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責，落實財政事權(quán)需要相應(yīng)的財政支出責任匹配，因此“事權(quán)-財政事權(quán)-財政支出責任”將行政體制與財政體制改革聯(lián)系在一起。
在經(jīng)濟社會治理上，中央政府發(fā)揮積極性主要在四個方面，即宏觀調(diào)控、均衡區(qū)域發(fā)展、維護社會公平以及推動統(tǒng)一大市場建設(shè)。高質(zhì)量發(fā)展階段與之前經(jīng)濟高速增長階段相比，中央政府行動產(chǎn)出彈性、外部性和不確定性相比地方政府均會上升，推動全國統(tǒng)一大市場與地方發(fā)展局部市場的相對收益上升，因此在理論上需要加強中央事權(quán)，它集中體現(xiàn)在跨區(qū)域的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理、社會保障、司法、食品安全和藥品監(jiān)管等。
另外，事權(quán)由決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)構(gòu)成，加強中央事權(quán)并不意味著三種權(quán)力均要上收，三種權(quán)力該如何搭配仍需要結(jié)合每個領(lǐng)域事權(quán)特點進行優(yōu)化。財政支出責任與執(zhí)行權(quán)存在對應(yīng)關(guān)系，因為大多數(shù)事權(quán)在執(zhí)行時需要財政資金支持。我們常說的“事權(quán)與支出責任”改革，在很大程度上是事權(quán)中決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題。
Q3：在您看來，這次改革對于提高我國財政收入、減輕財政收支矛盾有多大作用？在拓展稅源的過程中，稅制改革如何平衡好“高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一”三方面目標？
呂冰洋：仔細觀察《決定》關(guān)于財稅體制內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)其中有一個重要潛臺詞，那就是增強財政可持續(xù)性。從當前財政運行和未來趨勢看，增強財政可持續(xù)性問題日益迫切：
一是持續(xù)多年的大規(guī)模減稅降費，大幅度降低政府可用財力水平，2023年全國稅收占GDP的比重僅為14.4%，這在全世界范圍看均是比較低的值；二是我國已步入老齡化社會，并且老齡化程度還在不斷加深，人口老齡化將導致來自所得的稅基萎縮和財政福利支出增加，目前我國社會保障中來自財政補貼收入就高達2萬多億；三是經(jīng)濟增速放緩和發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型帶來財政收入下滑；四是隨著房地產(chǎn)大規(guī)模開發(fā)的時代結(jié)束，地方政府土地出讓收入大幅度減少，土地財政難以為繼。
從歷史和世界各國經(jīng)驗看，財政可持續(xù)性下降問題如果得不到有效解決，會逐漸轉(zhuǎn)為財政危機并成為國家重大安全問題。
在各種財政收入中，稅收收入最具有穩(wěn)定性、可預測性和可持續(xù)性，而基金、費、土地出讓金等非稅收入規(guī)范性較差、波動性較大。當前中國財政收入結(jié)構(gòu)最突出的問題是，稅收收入占“四本預算”收入比重過低，2022年該比重僅為42.85%。因此，拓展稅源、改革稅制是下一步財稅體制改革的重點。
稅制改革需要理論支撐，但遺憾的是，在一些涉及中國重要稅制改革和稅收政策調(diào)整問題上，相關(guān)理論并不成熟。例如，增值稅有如下爭議：增值稅是企業(yè)還是消費者承擔？增值稅轉(zhuǎn)嫁方向和程度如何？增值稅減稅是否會降低企業(yè)成本？增值稅減稅對企業(yè)的影響機制是提高企業(yè)投資的邊際收益還是增加現(xiàn)金流？即使是增加現(xiàn)金流，在經(jīng)濟下行期，企業(yè)現(xiàn)金流增加是優(yōu)先用于還債還是投資？等等。
個人所得稅有如下爭議：個人所得稅的主要功能是籌集財政收入還是調(diào)節(jié)收入分配？調(diào)節(jié)收入分配是優(yōu)先增加稅率累進性還是擴大納稅群體？應(yīng)調(diào)節(jié)資本所得差距還是勞動所得差距？個人所得稅與其他調(diào)節(jié)收入分配的公共政策如何協(xié)調(diào)？等等。
消費稅有如下爭議：消費稅改革是趨向一般性消費稅還是選擇性消費稅？消費稅主要功能定位是發(fā)揮籌集財政收入功能還是發(fā)揮調(diào)節(jié)功能？調(diào)節(jié)重點是調(diào)節(jié)資源利用、分配還是納稅人行為（寓禁于征）？等等。在其他一些稅種上也存在爭議，這里不再贅述。
由于理論的滯后，使得一些稅制改革和稅收政策調(diào)整的方向存在爭議，或者說，改革的預期效果存在很大的不確定性。在這種情況下，對改革的各種方案、改革的利弊要進行反復論證，避免改革對經(jīng)濟社會運行產(chǎn)生巨大的反向沖擊。
我個人認為，中國稅制存在的問題是：從國民收入循環(huán)角度看，稅收集中在國民收入循環(huán)的上游環(huán)節(jié)，即生產(chǎn)環(huán)節(jié)；從經(jīng)濟和社會關(guān)系角度看，我國稅制主要嵌入經(jīng)濟而非嵌入社會。這種稅制結(jié)構(gòu)是歷史形成的，它是在稅收征管效率較低、不強調(diào)稅收的社會治理功能的前提下采取的稅制。
未來稅制改革的方向是將稅收從國民收入的生產(chǎn)環(huán)節(jié)下移到再分配、使用和積累環(huán)節(jié)，稅制要從嵌入經(jīng)濟到嵌入社會，讓稅收與社會發(fā)生深刻互動關(guān)系。這就需要對增值稅、個人所得稅、消費稅、房地產(chǎn)稅等關(guān)鍵稅種進行改革，它對“高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一”具有重要意義，但要論證起來非一言兩語能說清楚(下面會對消費稅和個人所得稅進行分析)。
當然，自古以來，稅制改革都是各國改革最難的部分，因為它影響公共部門與私人部門，以及私人部門內(nèi)部之間的利益調(diào)整。再好的改革方案也可能需要很長時間才能落地，對此，我們應(yīng)有相應(yīng)的心理準備。
Q4：關(guān)于消費稅和增值稅的改革思路，學界一直存有爭議，您剛剛也有提及。本次《決定》明確“推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優(yōu)化共享稅分享比例”。對于推進改革過程中可能面臨的障礙該如何克服？您對具體改革設(shè)計有何建議？
呂冰洋：消費稅改革是近兩年社會討論的熱點問題。實際上，十八屆三中全會中的《決定》就提出，“調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品納入征收范圍”。其中點出“環(huán)節(jié)”就有將消費稅征稅環(huán)節(jié)下移并作為地方稅的意圖。在當?shù)氐胤截斦毫哟螅胤街黧w稅種缺失的背景下，改革消費稅征稅環(huán)節(jié)并下劃地方的呼聲尤為強烈。
但應(yīng)該認識到，消費稅有兩種，分別是一般性消費稅和選擇性消費稅，兩者看似接近，實則在稅收功能定位和稅收要素設(shè)計上有著巨大差異。一般性消費稅是對一般性消費品和服務(wù)征稅，典型的有中國2016年營改增之前的營業(yè)稅、美國的零售稅。選擇性消費稅選擇部分商品和服務(wù)征稅，我國目前的消費稅就是選擇性消費稅。
一般性消費稅與選擇性消費稅有如下重大差異：前者征稅范圍廣，后者征稅范圍窄；前者主要發(fā)揮的是籌集財政收入功能，后者主要發(fā)揮的調(diào)節(jié)功能，調(diào)節(jié)包括調(diào)節(jié)資源利用（例如對實木地板征稅）、調(diào)節(jié)納稅人行為（例如對香煙征稅）、調(diào)節(jié)分配差距（例如對奢侈品征稅）；前者一般采用比例稅率，后者一般采用累進稅率；前者征稅環(huán)節(jié)在零售環(huán)節(jié)，后者征稅環(huán)節(jié)可在生產(chǎn)、批發(fā)和零售任一環(huán)節(jié)；前者受益性強（地方公共服務(wù)與稅源掛鉤），一般作為地方稅，后者受益性非常弱，一般作為中央稅。
由于有這些重大差異，我們應(yīng)明確，消費稅改革是堅持選擇性消費導向，還是未來將其變?yōu)閹в谢旌闲再|(zhì)的消費稅（例如在消費稅下單設(shè)一稅目，體現(xiàn)出一般性消費稅性質(zhì)）？
就目前我國消費稅而言，它是選擇性消費稅，按稅收規(guī)模排序分別是香煙、成品油、小汽車和酒，這四類稅目收入占消費稅收入90%以上。商品零售環(huán)節(jié)價格高于出廠環(huán)節(jié)，征稅環(huán)節(jié)下移有助于擴大稅基，除香煙和成品油這樣有著非常好的商品管控渠道外，其他稅目征稅環(huán)節(jié)下移會增加稅收征管難度。
根據(jù)以上對消費稅性質(zhì)的分析，我個人認為，應(yīng)該將消費稅征稅環(huán)節(jié)下移與下劃地方問題區(qū)分開來。消費稅下劃地方有利有弊，有利之處是增加地方財政收入，不利之處是引發(fā)地方之間惡性競爭、與消費稅調(diào)節(jié)功能定位不符、可能擴大地區(qū)差距（發(fā)達地區(qū)和發(fā)達城市消費更旺盛）、稅源增長潛力未必樂觀（年輕一代對煙酒消費會減少）等?？梢钥紤]的方案是征稅環(huán)節(jié)下移后，中央通過財政二次分配的辦法解決地方財政困難。二次分配辦法不是轉(zhuǎn)移支付，而是根據(jù)每個地區(qū)消費、人口等情況，直接將中央征來的消費稅劃入地方。
《決定》提到“完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優(yōu)化共享稅分享比例”。我國增值稅實行中央與地方50：50分享，地方獲得增值稅來自當?shù)仄髽I(yè)繳納增值稅的50%，也就是說，增值稅是按生產(chǎn)地原則劃分各級政府稅收收入。
這種稅收共享設(shè)計，使得增值稅留抵退稅問題變得突出，例如，欠發(fā)達地區(qū)企業(yè)從發(fā)達地區(qū)購買設(shè)備，發(fā)達地區(qū)得到增值稅，而由欠發(fā)達地區(qū)財政向企業(yè)退稅。
為解決這個問題，2019年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》中，對增值稅留抵退稅分擔機制進行了調(diào)整完善，明確：增值稅留抵退稅地方分擔的部分（50%），由企業(yè)所在地全部負擔（50%）調(diào)整為先負擔15%，其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔，墊付多于應(yīng)分擔的部分由中央財政按月向企業(yè)所在地省級財政調(diào)庫。
該舉措讓發(fā)達省份承擔更多退稅義務(wù)，但也只能稱得上救弊之舉，增值稅留抵退稅問題仍有待從根本上解決。
“優(yōu)化共享稅分享比例”問題也是值得深入討論的問題，無論是提高還是降低地方增值稅分享比例，均是利弊并存。例如，提高地方增值稅分享比例，會有助于增加地方財政收入，但是不利之處是加劇地方稅收競爭、不利于統(tǒng)一大市場建設(shè)、不利于地方職能轉(zhuǎn)變。
因此，在“優(yōu)化共享稅分享比例”的同時，可以考慮“優(yōu)化共享稅分享規(guī)則”，即按人口、消費、發(fā)票等因素分配地方增值稅收入，它除了可消除按生產(chǎn)地原則劃分增值稅帶來的弊端外，還有額外的好處——可使地區(qū)之間財力更加平均，可以大幅度降低轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，由此減輕轉(zhuǎn)移支付帶來的效率損失問題。
Q5：在健全直接稅體系方面，《決定》提到“完善綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制度，規(guī)范經(jīng)營所得、資本所得、財產(chǎn)所得稅收政策，實行勞動性所得統(tǒng)一征稅”，您對此如何理解？
呂冰洋：個人所得稅的主要功能是什么？大多數(shù)人認為是調(diào)節(jié)收入分配，實際上，這個判斷有些含糊，需要深入分析的是，個人所得稅的調(diào)節(jié)分配效果是看整體效果還是局部效果？調(diào)節(jié)分配重在縮小組間差距還是組內(nèi)差距（組可按收入、地區(qū)、城鄉(xiāng)等劃分）？是寬稅基還是窄稅基？是高累進稅率還是低累進稅率？累進稅率是針對綜合所得還是針對分類所得？這不是輕易就可下判斷的事情，需要深入結(jié)合理論和國情進行分析。
理論上，個人所得稅的功能有二：調(diào)節(jié)收入分配、籌集財政收入。這兩個功能之間有沖突、有互補，是矛盾的對立統(tǒng)一體。例如，如果用個人所得稅降低基尼系數(shù)效果來判斷它的調(diào)節(jié)分配作用大小，那么首先應(yīng)該考慮是擴大納稅群體而非提高累進稅率。實際上，即使是在發(fā)達國家，個人所得稅也僅能讓基尼系數(shù)下降1-3個百分點，調(diào)節(jié)收入分配的效果遠低于社會保障，但是其籌集財政收入的功能非常強，OECD國家個人所得稅占稅收收入比重平均為25%左右。
因此，我們看個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的功能，重點不應(yīng)放在整體調(diào)節(jié)功能，而更應(yīng)看重它的局部調(diào)節(jié)功能，即針對重點人群進行調(diào)節(jié)，尤其是針對高收入者和超高收入者的調(diào)節(jié)。我國各個時期政策文件中都體現(xiàn)出這一點，如十九大報告提出“調(diào)節(jié)過高收入，縮小收入分配差距”，二十大報告提出“完善個人所得稅制度，調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入”。
因此從長遠看，個人所得稅改革定位應(yīng)是“籌集財政收入為主，精準調(diào)節(jié)為輔”?？刹扇〉母母锎胧┌ǎ阂皇羌訌妭€人所得稅對大額資本所得的調(diào)節(jié)，對超過一定規(guī)模的股息紅利所得和財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得實行累進稅率；二是維持綜合所得45%的最高邊際稅率不變，適當調(diào)高適用45%稅率的收入下限值；三是將經(jīng)營所得納入綜合所得范圍，縮小核定征收范圍；四是不宜頻繁調(diào)整綜合所得的免征額和附加扣除，要讓它們保持較長時間的穩(wěn)定。
Q6：《決定》提出“加強財政資源和預算統(tǒng)籌，把依托行政權(quán)力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預算管理”，您怎么理解《決定》對預算制度改革的部署？
呂冰洋：“加強財政資源統(tǒng)籌”并不是新提法，它是近年來黨中央反復強調(diào)的預算改革，如十九屆五中全會、“十四五”規(guī)劃都有提及。“加強財政資源和預算統(tǒng)籌”既是提升財政可持續(xù)性的需要，也是推動預算制度改革的需要。
據(jù)《國務(wù)院關(guān)于2022年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》，截至2022年底，全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額339.5萬億元、金融企業(yè)資產(chǎn)總額400.9萬億元、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額59.8萬億元。數(shù)量龐大的國有資源資產(chǎn)為我國經(jīng)濟社會發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)，更可為加大政府性資源統(tǒng)籌力度、增強財政保障能力、提高財政可持續(xù)性提供財力支持。
為強化財政資源統(tǒng)籌管理，要推進資產(chǎn)管理與預算管理、財務(wù)管理深度融合，推進資產(chǎn)管理融入預算管理一體化，建立健全預算資金形成資產(chǎn)的全鏈條管理機制。目前盡管已建立國有資產(chǎn)管理綜合報告和專項報告制度，但是現(xiàn)有國有資產(chǎn)的統(tǒng)計報告制度不夠健全，需落實“全口徑全覆蓋”國有資產(chǎn)管理，如加快推進自然資源統(tǒng)一調(diào)查檢測體系建設(shè)。
特別地，國有資產(chǎn)報告不應(yīng)是四大類資產(chǎn)的簡單加總，而應(yīng)是重點反映國有資產(chǎn)的總體價值狀況和在重點領(lǐng)域的運營情況。同時，要將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理情況納入預算管理績效考核范圍，強化預算績效管理的監(jiān)督和約束作用。
Q7：您認為“防范化解隱性債務(wù)風險長效機制”應(yīng)該具備哪些條件？您對未來我國政府債務(wù)管理和地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型的方向和路徑有何思考？
呂冰洋：地方政府債務(wù)風險是防范化解金融風險的重點領(lǐng)域，自2014年國務(wù)院“43號文”發(fā)布、2015年初新《預算法》實施后，中央采取了一系列防范化解地方政府債務(wù)風險的舉措，“開前門、堵后門”，在化解地方政府債務(wù)風險上取得了階段性成效。但是，近年來，地方政府隱性舉債仍然時有發(fā)生，融資平臺市場化轉(zhuǎn)型進展緩慢。
地方政府隱性債務(wù)屢禁不斷，源于一系列深層次的體制性原因：地方政府事權(quán)、支出責任與財力不匹配問題尚未根本解決，中央兜底預期難以根除，地方政府仍然存在巨大的投資沖動，監(jiān)管約束機制仍不健全。例如，就監(jiān)管約束機制而言，地方隱性債務(wù)涉及政府向企業(yè)提供擔保、向企業(yè)注入土地或公益性資產(chǎn)、國有資產(chǎn)處置等事項，地方人大還未將這些政府行為充分納入監(jiān)督范疇。
建立防范化解隱性債務(wù)風險長效機制是個系統(tǒng)工程，有些體制性問題的解決非朝夕之功，就債務(wù)本身管理而言，可有如下幾個重點機制建設(shè)：
一是界定政府隱性債務(wù)，進行分類管理。一類是地方非融資平臺國有企業(yè)債務(wù)，二類是地方金融機構(gòu)債務(wù)，三類是政府投資基金、政府購買服務(wù)以及不規(guī)范的PPP項目所形成的債務(wù)，要針對不同類型債務(wù)特點，摸清債務(wù)底數(shù)，確定哪些屬于政府救助責任，哪些要由負債人承擔責任。
二是建立符合新時代要求的地方政府投融資體制。針對不同類型（經(jīng)營性、準經(jīng)營性或非經(jīng)營性）的投資項目采取差異化融資模式，強化項目儲備制度、專家咨詢制度、項目公示制度、績效評價制度和責任追究制度等制度建設(shè)，加強對地方政府債務(wù)融資的期限、成本、償債資金來源和效益等方面的審核、評估和監(jiān)測。
三是加強金融監(jiān)管，減少地方政府對金融機構(gòu)的干預。地方政府對金融資源存在大量隱性化方式控制，即通過其所參股或控股的城市商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等地方性金融機構(gòu)，甚至通過證券公司、小額貸款公司、金融租賃公司、設(shè)備租賃公司等非銀行渠道（即所謂的“影子銀行”），將金融資源轉(zhuǎn)移到地方政府青睞的項目建設(shè)上。因此，需要進一步深化金融機構(gòu)市場化改革，減少地方政府對金融機構(gòu)的干預，使金融機構(gòu)開展政府類業(yè)務(wù)時真正成為市場的主體，真正對自己的決策行為負責。
Q8：總體上，您認為本輪財稅體制改革面臨哪些必須啃的“硬骨頭”？您對深化財稅改革的優(yōu)先序有何思考？
呂冰洋：可以說，沒有哪一項財稅改革是“好啃的肉”。自黨的十八屆三中全會以來，關(guān)于“健全財政預算體系”“財政事權(quán)與支出責任改革”“完善地方稅系”“完善轉(zhuǎn)移支付體系”“省以下財政體制改革”等改革重點屢次提出，這一方面反映改革的決心和進展，另一方面也反映這幾個關(guān)鍵領(lǐng)域的財稅體制機制問題仍未得到系統(tǒng)性解決。
新一輪財稅體制改革的復雜性、艱巨性更加突出，雖然《決定》提出很多財稅體制改革措施，但這些措施不少是方向性的，具體改革仍需要詳細論證和設(shè)計。預算、稅收、央地財政關(guān)系這三大領(lǐng)域改革沒有優(yōu)先順序之分，并且，從過去改革經(jīng)驗看，這三部分改革往往是聯(lián)動的，例如有著深遠影響的1994年分稅制改革，全稱是分級分稅財政管理體制改革，它必須先有增值稅、營業(yè)稅等重要稅種改革，之后才有中央與地方財政分配關(guān)系的重大調(diào)整，進而有各級政府預算管理制度的改革。但這只是在邏輯上有先后次序，在實踐中改革幾乎是同時的。
財稅體制改革不僅影響各級政府財政收入和支出，而且對地方政府行為及地方經(jīng)濟社會發(fā)展有著長期影響，需要一段時間才能觀察出效果。幾乎每項改革方案均是利弊交織，而且利與弊需要一段時間才能反映出來。
在這種情況下，非常有必要采取廣泛試點辦法，它可有效降低改革風險，使得決策者能夠從容比較和選擇各項改革方案。試點的前提條件是改革可以在局部操作，不會產(chǎn)生牽一發(fā)而動全身的結(jié)果，財稅體制中不少改革設(shè)想具備試點條件。在優(yōu)化共享稅分享比例（規(guī)則）、完善國有資本經(jīng)營預算和績效評價制度、深化零基預算改革、完善財政轉(zhuǎn)移支付體系、完善政府債務(wù)管理制度、下沉部分非稅收入管理權(quán)限等問題上，均可通過試點來探索全局性改革方案。
總體來說，當前財稅體制改革的復雜性和艱巨性是超過以往的，財稅體制改革是一個滾石上山的過程，要克服的困難不少，但換個角度看，解決財稅體制機制中一些問題后，它對經(jīng)濟社會發(fā)展所起的推動作用也將是巨大的。
如果說，1994年分稅制改革推動了后來中國經(jīng)濟高速增長、黨的十八屆三中全會以來財稅體制改革推動了現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建和國家治理現(xiàn)代化的話，那么，新一輪財稅體制改革也必將在高質(zhì)量發(fā)展階段發(fā)揮巨大作用，成為中國式現(xiàn)代化進程的重要推動力。
本文系CF40研究部對中國人民大學財稅研究所執(zhí)行所長呂冰洋的訪談，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。
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