針對當下的中國經(jīng)濟形勢，經(jīng)濟學家中間形成了兩個似乎是不容置疑的共識：降息和發(fā)錢。有學者認為只要持續(xù)大幅降息就能解決所有經(jīng)濟問題，也有經(jīng)濟學家堅信只要給全民發(fā)錢或消費券，就能刺激消費和拉動內(nèi)需，最后藥到病除，經(jīng)濟滿血復活。關(guān)于降息問題，我們之后另作討論，本文先就發(fā)錢這個話題做些探討。
我們認為給全民發(fā)錢或消費券的最佳機會已經(jīng)錯過，不應該成為中央政府的基本選項。若要“發(fā)錢”，應該針對特定人群，主要是鼓勵生育和為社會弱勢人群提供基本的社保和醫(yī)保，這種補貼能兼顧拉動消費、促進公平和提升未來經(jīng)濟增長潛力。治理地方政府軟預算約束和過度舉債實屬必要，但從宏觀角度出發(fā)，為穩(wěn)定經(jīng)濟增長，也需同時加大擴張性財政政策的實施力度。當下通過“保交房”來推動房地產(chǎn)市場的出清，重建開發(fā)商信譽和對政府監(jiān)管的信心，在維護買房人群基本權(quán)益的同時又能拉動內(nèi)需，可能是政府花錢的最優(yōu)方式之一。
“發(fā)錢”的類型和是否有效的前提
關(guān)于“發(fā)錢”的政策呼吁可分為兩類，一是給全民平均發(fā)錢，二是給特定群體發(fā)錢，迄今為止，這方面的建議以鼓勵生育為主。發(fā)消費券與發(fā)錢類似，可以理解為有一定使用期限和條件的“發(fā)錢”。最近有學者提議在黃金周期間發(fā)放一萬億消費券，也有學者建議分期向全民發(fā)放十萬億消費券，都屬于此類別。
發(fā)錢好不好，有特定的前提，不能一概而論。筆者認為，給全民發(fā)錢，或者給特定地區(qū)的全體居民發(fā)錢，有一個關(guān)鍵的前提，這就是經(jīng)濟和社會遭受極為嚴重的外部沖擊。無論是從人道主義出發(fā)，還是從維持總需求的角度，政府發(fā)錢補助受劇烈沖擊的居民是合理之舉。
2020年疫情暴發(fā)之時，筆者也曾呼吁給封控之中的武漢和湖北某些地區(qū)的居民無差別的發(fā)放現(xiàn)金補貼。2020-2022年，香港曾數(shù)次向成年人直接發(fā)放現(xiàn)金，還另外補貼雇主發(fā)放工資。美國在2020年三月疫情暴發(fā)初期就頒布了史上規(guī)模最大的兩萬億美元刺激方案，內(nèi)容包括向年收入7.5萬美元以下的成人每位提供1200美元的資助，以及為小企業(yè)雇員提供幫助。同年四月，日本政府宣布給全體國民每人發(fā)放10萬日元（約6500元人民幣）的經(jīng)濟補助金，對收入沒有限制，非日本國籍居民也可領(lǐng)取。
這些現(xiàn)金發(fā)放穩(wěn)定了就業(yè)與消費，安頓了民生，可以說對于當時的經(jīng)濟社會穩(wěn)定和疫后的經(jīng)濟復蘇都起到了關(guān)鍵作用。
為什么這種特殊背景下的發(fā)錢是有效的？這是因為這類沖擊是外生的，不是內(nèi)部固有的問題；這種沖擊一般是臨時的，不會持續(xù)太久。
對于政府而言，需要在這類外生事件突發(fā)時，迅速向居民發(fā)錢或發(fā)放生活必需品，從而保障基本民生和維持經(jīng)濟的基本運轉(zhuǎn)，防止因突發(fā)沖擊造成供需之間螺旋式的下降，進而造成對宏觀經(jīng)濟的二次傷害。
民眾也會理解，發(fā)錢是特殊情況之下的偶發(fā)行為，沖擊之后經(jīng)濟會回到以往的正常情形，因此不會期待常態(tài)化的發(fā)錢。政府在面對這樣的外部沖擊時，只要做好紓困和維持穩(wěn)定就行，并不需要急于解決內(nèi)部的固有問題。從穩(wěn)定需求的角度來看，突發(fā)沖擊之下，所發(fā)現(xiàn)金在當期被使用的比例也較高。
但在沒有劇烈外部沖擊的背景下，就一定要對“全民發(fā)錢”持極為謹慎的態(tài)度。原因有以下幾點：
首先，內(nèi)需不振，若沒有外部沖擊，就必然是某些內(nèi)因?qū)е?。全民發(fā)錢可能會在短期內(nèi)帶動一些消費，但可能不足以舒緩、更不用說解決導致經(jīng)濟低迷的深層次問題。比如說，當前造成內(nèi)需不振的首要因素是過去三年房地產(chǎn)行業(yè)的萎縮，目前房價還在下行，“保交房”還任重道遠，地方財政非常緊張。這種情況下，全國每人發(fā)幾千元錢，對房地產(chǎn)市場出清能起到的作用微乎其微。
這種發(fā)錢的辦法，即使在短期內(nèi)對拉動某些消費起到一些作用，但經(jīng)濟中間的痼疾不會像某些外部沖擊那樣自動消失，政府一旦停止發(fā)錢，就會發(fā)生“財政懸崖”的情況，消費和經(jīng)濟增速急轉(zhuǎn)直下，迫使政府不斷加碼發(fā)錢的力度，才能避免經(jīng)濟二次探底。
發(fā)錢可能會遲滯實際問題的解決。有人會說，只要不產(chǎn)生通脹，就應不停地發(fā)錢，直到經(jīng)濟走上正軌。但真實世界的經(jīng)濟和社會運行要復雜的多。發(fā)錢本身是一個復雜的過程，全民無差別的發(fā)錢看起來省卻了一些鑒別成本，但要將現(xiàn)金高效、廉潔、準時地發(fā)到每個國人手中，未必那么簡單。
不是每個公民都有銀行賬號，農(nóng)村老人尤其如此。根據(jù)第七次全國人口普查公報，2020年全國人口中，流動人口為3.76億人，其中跨省流動人口為1.25億人，省內(nèi)流動人口為2.51億人。將現(xiàn)金沒有滴漏地發(fā)到這些人群手上，實際上是一個復雜的系統(tǒng)工程，將會消耗大量的行政資源。在此過程中，也有可能造成一定程度的貪腐和尋租，額外消耗社會資源。
我們還需要考慮擠出效應。即使通過印鈔而擁有似乎無限的財力，整個政府的能力和精力是有限的，一旦走上持續(xù)向全民發(fā)錢的道路，就很有可能耽擱其他事項，包括一批迫切需要及時處理的關(guān)鍵問題，也有可能損及推進結(jié)構(gòu)性改革的努力。最后的結(jié)果，發(fā)錢不僅沒有真正可持續(xù)地提高需求，讓經(jīng)濟進入一個良性循環(huán)，反而可能會耽誤必要的改革和市場出清，讓經(jīng)濟進入某種程度的惡性循環(huán)。
發(fā)錢，尤其是發(fā)消費券，也有可能增加政府壟斷。持續(xù)的全民發(fā)錢也會大幅增加政府支出和赤字，擴大政府規(guī)模，造成進一步的國進民退。即使各地方政府能廉潔高效地發(fā)錢，肥水不流外人田，他們都有很大的動機將資金的使用，尤其是消費券的使用限定在本區(qū)域，這樣就會影響全國統(tǒng)一大市場的形成，甚至造成一定程度的市場化倒退。地方政府也可能會盡力將所發(fā)資金或消費券的使用引導到地方政府所屬的各類平臺和其他企業(yè)，從而蠶食民營企業(yè)的空間。
最后，全民發(fā)錢的通脹風險不能完全忽視。通脹極低甚至通縮時，持續(xù)發(fā)錢在初期未必導致通脹。但如果一個社會的資源被越來越多地用于分配和尋租，一旦民眾的預期改變，認為政府只是通過最簡單的印鈔來應付當下的經(jīng)濟困境，通脹可能會突然爆發(fā)。實際上，亞非拉一些發(fā)展中國家在過去幾十年中，因為通過印鈔來配合大規(guī)模增加政府支出，最后導致超級通脹的例子不勝枚舉。
發(fā)達國家在這方面也有教訓。最近的一個例子就是疫情之后的美國通脹。2020年疫情暴發(fā)時美國政府推出的2萬億美元紓困計劃可以說是合理妥當?shù)?，當年高達14.9%的赤字率也無可厚非。但拜登政府在2021年初上臺之后，又推出1.9萬億美元的刺激計劃，導致當年美國赤字率仍高達12.4%，而當年一季度美國GDP增速已經(jīng)回升至1.6%，二季度更是飆升到12.0%。可以說，沒有及時收手的過度刺激直接導致了之后的高通脹。
總之，給全體國民發(fā)錢，政府一定要三思而后行，除非是應對突發(fā)猛烈的外生沖擊，否則不應該作為提振經(jīng)濟的政策選項。學者在建議中央政府給全民發(fā)錢時也要謹慎，因為盡管可以舉出疫情期間發(fā)錢效果良好的例子，但也需要知道，這些例子幾乎都發(fā)生在發(fā)達經(jīng)濟體，都是在疫情暴發(fā)這種極為特殊的外部沖擊下的特殊政策。即使是這些成功的例子，有的國家因為在疫情之后沒有及時降低財政支出規(guī)模，等待他們的就是2021年下半年開始的高通脹。
疫情之外，過去幾十年大規(guī)模向全民發(fā)錢的例子不多，有些發(fā)展中國家曾經(jīng)做過一些類似發(fā)錢的事，通過印鈔和大規(guī)模赤字增加福利支出，最后的結(jié)局不外乎是惡性通脹、經(jīng)濟崩盤甚至國家崩潰。
當下的中國經(jīng)濟不存在嚴重的外部沖擊。疫情結(jié)束已有一年半；自然災害確實有，但畢竟是局部的。全球經(jīng)濟表現(xiàn)尚可，我國上半年出口同比增速3.6%，六月份更是高達8.6%，外需是穩(wěn)定甚至強勁的。
當下我國經(jīng)濟面對的挑戰(zhàn)顯然來自于內(nèi)需，尤其是這幾年房地產(chǎn)市場的深度下行。房地產(chǎn)萎縮和其他一些因素也帶來消費疲軟，六月零售同比增速只有2%；前兩年高速增長的新三樣投資今年開始放緩；地方政府大幅度加大征稅和罰沒力度可能導致企業(yè)家信心不足，從而影響民間投資；股市下行也導致股市融資急劇下降，并進而傷及一級市場融資。我國市場利率已經(jīng)大幅度下降，十年期國債利率已經(jīng)降至2.1%附近，國企融資利率已創(chuàng)新低，通過降低基準利率來推動信貸需求的空間已經(jīng)不大。
這種情況下，什么樣的政策才能提振經(jīng)濟？
究竟該如何提振經(jīng)濟？
如何“發(fā)錢”？
目前形勢下，結(jié)合我國尚處于轉(zhuǎn)型之中的中等收入國家的特征，我們認為從財政金融的角度來看，兼顧短期刺激和長期結(jié)構(gòu)調(diào)整，可考慮以下幾點：
一是有保有壓，在嚴控部分省市過度舉債的同時，總體上要加大財政的寬松刺激力度。
二是在穩(wěn)定房地產(chǎn)的同時，考慮到房地產(chǎn)業(yè)萎縮對地方財政的影響較大，在硬化預算約束的同時，下決心推動消費稅等稅制改革，適度增加地方政府的稅收分享比例，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，將轉(zhuǎn)移支付和地方人口流入、戶籍數(shù)量和就學人數(shù)等指標緊密掛鉤。
三是抓住牛鼻子，穩(wěn)住房地產(chǎn)，核心是保障買房者作為債權(quán)人的基本利益，集中中央財力做好保交樓工作，讓房地產(chǎn)市場出清，恢復最基本的市場信心和秩序，并在保交房的過程中間做好保障房的供應。
四是有選擇的發(fā)錢。一個重點是優(yōu)化社保和醫(yī)保體系，大幅提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的保障水平，為部分人群支付更高比例的基本醫(yī)保費用，這樣不僅能提高將近1.7億低收入老人的收入，還能緩解2.9億農(nóng)民工的后顧之憂，提高他們的消費意愿和消費能力；另一個重點是中央財政直接以現(xiàn)金發(fā)放的形式補貼生育。
因為本文討論“發(fā)錢”，我們就主要談最后兩點。房地產(chǎn)行業(yè)的萎縮是中國經(jīng)濟目前面臨的最主要挑戰(zhàn)。這個行業(yè)已經(jīng)超跌，對中國經(jīng)濟、金融和財政的影響還沒有完全反映出來，有些被掩蓋的風險仍有可能暴露出來，所以有必要采取積極的措施防止房地產(chǎn)業(yè)陷入螺旋式下降的困境?！氨＝粯恰笔峭械追康禺a(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，是一個實際的抓手。
“保交樓”的問題值得反復強調(diào)，是整個房地產(chǎn)行業(yè)出清非常關(guān)鍵的一步。我國的房地產(chǎn)銷售主要是新房銷售，新房銷售又以期房銷售為主。期房銷售就是期貨市場，交割是這個市場正常運行的核心。妥善解決保交樓問題是重建市場信心的關(guān)鍵，是穩(wěn)定和擴大內(nèi)需的前提。中央政府應加快摸底調(diào)研各地的“保交樓”問題。
鑒于地方政府嚴峻的財政情況，商業(yè)銀行在推進白名單制度上可能面臨較大難度，開發(fā)商目前也難以自行籌集資金進行保交樓，因此需要中央政府直接提供“保交樓”專項資金，設(shè)立專門機構(gòu)來推動相關(guān)工作。根據(jù)我們?nèi)ツ甑谋Ｊ毓浪?，保交樓的資金缺口在三萬億人民幣左右。中央政府這方面的額外支出，從保護買房人作為債權(quán)人的基本權(quán)益，維護社會公平正義，加速市場出清，和穩(wěn)定經(jīng)濟增長等角度來看，都是當前最優(yōu)的經(jīng)濟政策選擇之一。
全民發(fā)錢的最佳時機已過，但給某些特定人群發(fā)錢尚有必要，這個發(fā)錢更應該被理解為是政策調(diào)整和結(jié)構(gòu)改革。
首先是增加弱勢人群的基本養(yǎng)老保險。我國養(yǎng)老體系可分為三層。以2022年數(shù)據(jù)來看，處于頂端的是機關(guān)事業(yè)單位退休人員，離退休人數(shù)為2113萬，月人均退休金為7320元；處于中間的是企業(yè)職工，退休人數(shù)為11531萬，月人均退休金為3778元；處于金字塔底的是城鄉(xiāng)居民，絕大部分就是農(nóng)民，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)是16464萬，遠超前兩類的總和，月人均養(yǎng)老金僅為205元。
值得一提的是，今年兩會國務(wù)院給這部分人群增加了每月20元養(yǎng)老金。農(nóng)村老人當然還有些來自土地的收入，但微乎其微。養(yǎng)老儲蓄是制約我國將近三億農(nóng)民工群體釋放消費潛力的一個重要因素，因此要鼓勵超過一半人口的消費，最兼顧效率與公平的做法是大幅增加這部分人群的養(yǎng)老金。
我國農(nóng)民在歷史上因為“剪刀差”為國家做出了大量貢獻，改革開放過程中，幾代農(nóng)民工為城市建設(shè)也奉獻了青春，增加他們的養(yǎng)老金，也有助于共同富裕和促進社會公平。根據(jù)我們的計算，若每人每月增加300元養(yǎng)老金，每年中央財政多支出6000億人民幣，約為GDP的0.5%；若每人每月增加600元，月養(yǎng)老金收入增至825元，則中央財政額外支出12000億人民幣，接近GDP的1%。
其次是補貼弱勢人群的基本醫(yī)療保險。我國醫(yī)保體系分為職工和居民兩塊，2023年參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險人數(shù)96293萬人，占14億國民的68%，絕大部分農(nóng)民和未成年人都包括在其中。近年來居民醫(yī)保繳費在各地穩(wěn)步上升，農(nóng)村老人的繳費壓力上升尤為明顯，一些地方甚至出現(xiàn)了棄保的現(xiàn)象。我們估算，如果中央政府免除20歲以下和60歲以上城鄉(xiāng)居民的醫(yī)保繳費，則每年約增加2300億人民幣的支出。
第三類是用來鼓勵生育的現(xiàn)金補貼。2022年我國總?cè)丝跍p少85萬人，為六十年來首次下跌，2023年減少幅度擴大到208萬。我國新生嬰兒數(shù)量從2018年開始快速下降，2023年出生人口降至902萬，與2003-2017年1636萬的年均值相比，下降45%，2018年以來年均下降9.4%。當前我國的總和生育率可能已經(jīng)跌至1.0%，遠低于維持人口更替所需的2.1。人口總量下行和年輕人口比例的下跌是抑制內(nèi)需一個重要原因，從供給側(cè)角度來講，也會降低我國社會的整體活力，抑制我國未來的潛在增長率。
如何補貼生育，一胎二胎三胎是否應有區(qū)別，是否應補貼已經(jīng)出生的嬰兒和未成年人，學界業(yè)界已經(jīng)有很多討論，爭議較多，政策設(shè)計也必定會非常復雜。但有一點應該是明確的，就是在總體財力有限的情況之下，與其無差別地給全民發(fā)錢，不如有針對性地補貼生育。我們認為，在未來若干年，可考慮每年額外約10000億元的生育現(xiàn)金補貼。
綜合起來看，未來兩年中，若中央政府每年撥付15000億元的保交房資金（總共三萬億）、6000億的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老補貼、2300億的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險補貼和10000億的生育補貼，則每年中央政府的額外支出是33300億元，約為今年GDP總量的2.5%。
兩年之后，保交房工程完成，經(jīng)濟增速企穩(wěn)，這筆支出終止，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老補貼每年增加至12000億，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療補貼增加至4000億，生育補貼增加至14000億，總數(shù)為30000億元。考慮到GDP增長，未來這三項補貼約為GDP的2%。
我們認為這樣的“發(fā)錢”既能拉動當下的內(nèi)需，又能出清市場，穩(wěn)定需求，兼顧公平，還能提高未來經(jīng)濟增長潛力。
作者陸挺系CF40特邀成員、野村證券中國首席經(jīng)濟學家，原文首次發(fā)表于2024年8月4日，作者對文中部分數(shù)字有更新。文章僅代表作者個人觀點，不代表CF40及作者所在機構(gòu)立場。 
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