我們面對著推進(jìn)根本性結(jié)構(gòu)性改革的窗口期
時間：2024-05-11
作者：樓繼偉
出現(xiàn)企穩(wěn)向好勢頭
當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)面臨諸多挑戰(zhàn)，如內(nèi)需不足、供給過剩以及房地產(chǎn)和外貿(mào)部門的下行壓力，但近期的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)顯示出復(fù)蘇跡象，預(yù)示著經(jīng)濟(jì)正穩(wěn)步向好發(fā)展。
首先，經(jīng)濟(jì)在疫情大流行后逐步復(fù)蘇，2023年國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）超過126萬億，比上年增長了5.2%，但這是在上一年增長3%的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的，兩年平均的增長速度約為4.1%，低于5.5%左右的潛在增長率。再過5年，潛在增長率應(yīng)該為5%，還會逐步下降。
其次，國內(nèi)需求在逐步恢復(fù)，2023年固定資產(chǎn)投資增長了3%，這一數(shù)字并不高。社會消費品零售總額雖然增長了7.2%，但這是在上一年零增長的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的，兩年平均下來，增長約3.6%。進(jìn)出口需求下降，向下拉動經(jīng)濟(jì)增長0.6個百分點，房地產(chǎn)開發(fā)投資同比下降9.6%?？梢钥吹?，房地產(chǎn)開發(fā)投資和進(jìn)出口，這兩個因素對經(jīng)濟(jì)增長的向下的拉動作用最為明顯。
總體來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點表現(xiàn)為內(nèi)需不足、供給過剩，但出現(xiàn)了企穩(wěn)向好的勢頭。全年CPI只上升了0.2%，而PPI下降了3%。今年頭兩個月，經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)有所改善，CPI從1月下降0.8%到2月轉(zhuǎn)為上漲0.7%，CPI同比環(huán)比仍略有下降。1-2月份，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值同比增長7%，利潤同比增長10.2%，而2023年全年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤沒有顯著增長。今年1-2月出口同比增長7.1%，進(jìn)口增長3.5%，順差比去年略有加大；固定資產(chǎn)投資同比增長4.2%，比去年全年加快1.2個百分點。
接下來回顧從去年到現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，主要圍繞去年的狀況。
首先，消費需求減弱。原因一是居民對未來收入的預(yù)期不足，需求不足和供給過剩導(dǎo)致企業(yè)裁員，使得居民減少消費、增加預(yù)防性儲蓄。二是近兩年股市持續(xù)低迷，市場對逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制的效果存疑，導(dǎo)致居民避險性儲蓄增加。三是房地產(chǎn)市場長期低迷需要結(jié)構(gòu)性改革。取消限購等政策雖正確，但未能有效刺激購房需求。
2022年居民儲蓄存款大幅增加了17.8萬億元，創(chuàng)歷史新高，居民儲蓄存款余額達(dá)到了120萬億，2023年更是達(dá)到137萬億，而國內(nèi)生產(chǎn)總值才126萬億?？梢娞嵘用竦氖杖胧侵匾?，更重要的是提振居民的信心。
其次，民間投資不足。影響民間投資意愿下降的因素是多方面的。
一是企業(yè)利潤下降。2022年、2023年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤總額下降了4%和2.3%，2024年1-2月規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤總額同比增長10.2%，但是前年和去年是負(fù)基數(shù)的增長。在這樣的背景下，一部分企業(yè)，特別是民營企業(yè)和小微企業(yè)不敢投資。
二是民間投資過去常承擔(dān)的公共工程出現(xiàn)了地方政府欠資問題。這不僅僅是因為地方財政困難，更因一些地方政府缺乏契約精神。典型案例包括貴州的六盤水市欠資事件，其負(fù)面影響廣泛傳播。
三是境外訂單下降，2023年外貿(mào)出口下降了4.6%，一些勞動密集產(chǎn)業(yè)向東南亞轉(zhuǎn)移成為必然。這種情況下，整體上需要企業(yè)轉(zhuǎn)型，開發(fā)新技術(shù)和新業(yè)務(wù)，這些都需要投資。但是民營企業(yè)，特別是小微企業(yè)承擔(dān)投資風(fēng)險的意愿較弱，投資意愿下降。
一組金融數(shù)據(jù)可以幫助我們看到問題的嚴(yán)重性。最近幾年，廣義貨幣（M2），即“現(xiàn)金+流動性存款+長期固定存款”，已經(jīng)達(dá)到300萬億元，達(dá)到GDP規(guī)模的2.3倍，在全球各國中占比最高。M2與狹義貨幣（M1，即“現(xiàn)金+流動性存款”）之間的差距越來越大，這說明企業(yè)不愿意借錢投資，居民也不愿意借錢投資和消費。M2增長很快，M1和M2之間的差額不斷拉大，可以反映出問題的嚴(yán)重性。
三重壓力仍需解決
為什么會產(chǎn)生這些問題？政府工作報告中提到，當(dāng)前形勢是周期性問題和結(jié)構(gòu)性問題共同作用的結(jié)果。對此，我有自己的看法。
目前，最大的周期性問題是百年不遇的疫情對經(jīng)濟(jì)造成的沖擊。疫情大流行是全國性事件，對經(jīng)濟(jì)造成的沖擊應(yīng)當(dāng)由中央財政承擔(dān)更大的調(diào)節(jié)責(zé)任，但我國財政貨幣政策逆周期調(diào)節(jié)力度相比于發(fā)達(dá)國家比較克制。不同于發(fā)達(dá)國家可以通過個人所得稅報稅數(shù)據(jù)清晰地知道個人和家庭經(jīng)濟(jì)的狀況、中央財政資金可以直接對困難家庭進(jìn)行補(bǔ)助，我國個人所得稅交稅人員占在職員工的比例不到10%，所以主要是采取了減稅降費的政策，這符合我國的國情。
其中，增值稅留抵退稅政策發(fā)揮了重要作用。與其他國家主要由中央承擔(dān)不同，我國增值稅實行中央和地方“五五分享”，但面臨的主要問題是西部和中部地區(qū)需要承擔(dān)更多的留抵退稅責(zé)任。2022年實施了特殊政策，小微企業(yè)的退稅完全由中央財政承擔(dān)。當(dāng)年，中央財政承擔(dān)了92%的留抵退稅，總額達(dá)到了2.2萬億元。目前，退稅時中央和地方仍按“五五分享”，但中央退稅50%，當(dāng)?shù)赝硕?0%（其中15%由當(dāng)?shù)爻袚?dān)，其余35%按各地分享比例分?jǐn)偅?。期待這一新政策能夠減少留抵退稅結(jié)存。
疫情期間還推出了另一項政策，要求國有企事業(yè)單位為小微企業(yè)減免房租，但落實情況并不理想，主要是需要財政補(bǔ)貼，但地方財政又相當(dāng)困難。此外，一些地方對實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)過分理解，出現(xiàn)了“拉閘限電”；對互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的過度監(jiān)管以及打擊教培行業(yè)等。
總體來看，我國面臨供給沖擊、需求不足、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力。到目前為止，經(jīng)濟(jì)還沒有完全從三重壓力中走出來。
有關(guān)部門出臺了一些基于人民群眾基本需求的政策，符合2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的方向。政府工作報告明確提出了堅持穩(wěn)中求進(jìn)的方針，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定是整體發(fā)展的基礎(chǔ)。要求各地區(qū)各部門出臺有利于穩(wěn)定預(yù)期、經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)的政策，同時要謹(jǐn)慎采取收縮性和抑制性措施，清理并廢止與高質(zhì)量發(fā)展背道而馳的政策。
此外，政府還要求各方面政策要圍繞整體發(fā)展大局，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，將非經(jīng)濟(jì)性政策納入宏觀政策取向一致性評估，以強(qiáng)化政策統(tǒng)籌，確保各項政策同向發(fā)力，形成合力。這是首次將非經(jīng)濟(jì)性政策納入宏觀政策取向一致性評估。2024年3月5日的政府工作報告提出了這些要求，但實際上這些要求在去年經(jīng)濟(jì)工作會議上已經(jīng)提出。我們可以看到，這一政策變化的一個明顯標(biāo)志是將非經(jīng)濟(jì)性政策納入宏觀政策取向評估，不再采取抑制性政策。期待這些要求能夠真正落地并產(chǎn)生良好效果。
現(xiàn)在還有一個大問題就是房地產(chǎn)。從2021年下半年開始，一些地方出現(xiàn)了房地產(chǎn)、地方債務(wù)和中小金融機(jī)構(gòu)等方面的風(fēng)險。政府工作報告把中小金融機(jī)構(gòu)列為風(fēng)險隱患，實際上其不再是隱患，而是已經(jīng)出現(xiàn)了風(fēng)險。與此同時，地方土地出讓收入也在下降，這些現(xiàn)象相互關(guān)聯(lián)，表明存在中長期的結(jié)構(gòu)性問題。
具體問題包括，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地需要城市投資公司負(fù)責(zé)征地拆遷，將土地轉(zhuǎn)為國有土地，再以“七圖一牌”的形式拍賣給房地產(chǎn)開發(fā)商。這種做法使得城市投資公司可以償還融資債務(wù)，實現(xiàn)再融資、再開發(fā)，從而當(dāng)?shù)卣梢垣@得土地出讓的凈收入。銀行，尤其是中小金融機(jī)構(gòu)對城市投資公司抱有信任，大量持有其債務(wù)，同時銀行也發(fā)放了大量以土地為抵押的貸款。
為了增強(qiáng)成片開發(fā)的能力，房地產(chǎn)公司正在向大型化、超大型化發(fā)展。這些公司長期以來一直處于高債務(wù)、高杠桿、高流轉(zhuǎn)的狀態(tài)。地價越高，流轉(zhuǎn)越快，這些趨勢都使得房地產(chǎn)公司受益。各個城市，尤其是新建城區(qū)基本上都采用了大社區(qū)、寬馬路、大廣場、大花園的布局，千城一色。而且，城市病現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，表現(xiàn)為房價高企、生活不便、交通擁堵以及公共資源不足等問題。這種循環(huán)模式已經(jīng)到了無法持續(xù)的邊緣。
2016年2月，黨中央國務(wù)院專門發(fā)布文件，要求新建住宅要推廣街區(qū)制，不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。然而，到目前為止，這一要求并沒有得到落實，這表明需要從解決基礎(chǔ)性制度入手。目前，結(jié)構(gòu)性的基礎(chǔ)問題尚未得到解決，一旦房價下跌，房地產(chǎn)公司的資金流動性將會面臨困難，土地拍賣收入將會下降，地方隱性債務(wù)將會暴露，地方土地財政收入也將會下降。銀行，尤其是中小金融機(jī)構(gòu)將會面臨出險的風(fēng)險。
結(jié)構(gòu)性改革勢在必行
最后我們來分析當(dāng)前相關(guān)的應(yīng)對政策及其效果。
首先來看財政政策的大致情況。2023年，全國財政預(yù)算赤字設(shè)定為3%。政府于2023年10月對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，增加了1萬億元赤字，使得最終財政赤字率達(dá)到3.8%。2024年全國預(yù)算赤字率繼續(xù)設(shè)定為3%，并且地方政府專項債券的額度安排為3.9萬億，較去年的3.8萬億增長了1000億元。
接下來我們來分析財政政策的效果。
首先，今年將繼續(xù)實施減稅降費政策，但歷史結(jié)存的期末留抵已基本退除，因此減稅降費效果可能會下降。經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示CPI在0附近波動已有一年，PPI為負(fù)數(shù)已超過一年半。大量資金結(jié)存在銀行，導(dǎo)致貨幣政策擴(kuò)張效果有限，因此財政政策應(yīng)更積極。盡管今年真實赤字率有所增加，但仍顯不足，赤字率仍可提高。建議增加經(jīng)常性項目開支，重點支持基層政府轉(zhuǎn)移支付、緩解基層財政困難，并堅決查處亂收費、亂罰款。增加的財政支出可用于對小微企業(yè)補(bǔ)貼房租、水電費，以及向一般困難家庭提供現(xiàn)金補(bǔ)貼。個人所得稅和社保基金的統(tǒng)一征收可提供更清晰的家庭經(jīng)濟(jì)狀況，利用這一系統(tǒng)可以實現(xiàn)更精準(zhǔn)的財政資金補(bǔ)貼。
其次，特別國債項目應(yīng)確保年年支付利息、到期償還本金。然而，預(yù)算報告顯示實際情況可能達(dá)不到這一標(biāo)準(zhǔn)，甚至不如增加1萬億赤字更為透明。為何不將這些項目交由民間承辦？雖然民間承辦存在風(fēng)險，但可給予適當(dāng)補(bǔ)貼，鼓勵其承擔(dān)。若增加1萬億赤字，則將這些支出納入一般性支出，使預(yù)算更透明。將其列為特別國債項目，則歸入政府性基金支出，但這一分類預(yù)算粗略，難以理清支出用途。
長期以來，基金性財政政策往往意味著擴(kuò)大政府投資，但在當(dāng)前相對完善的基礎(chǔ)設(shè)施下，這種做法的效果逐漸減弱。因此，應(yīng)考慮增加對企業(yè)特別是小微企業(yè)的支出，提升居民收入，以達(dá)到政府工作報告所要求的提質(zhì)增效目標(biāo)。
第三，應(yīng)對房地產(chǎn)、地方債務(wù)、中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險是當(dāng)前及未來的重要任務(wù)。各級部門已采取一系列政策，包括取消限價限購、允許提前還債、降低首付比例、加速“保交樓”等，同時為有流動性困難的房地產(chǎn)企業(yè)提供信貸支持，堅決遏制地方隱性債務(wù)增量，化解存量。
近年來，國家特殊置換債額度下達(dá)各地，有助于緩解地方政府還債壓力，降低債務(wù)成本。此舉旨在應(yīng)急解決問題，需要堅持并不斷優(yōu)化。今年政府工作報告要求加大保障性住房建設(shè)和供給。目前，住宅、辦公樓、商業(yè)用房甚至產(chǎn)業(yè)園區(qū)供大于求，需要清理庫存。將其改造為保障性住房可推動房地產(chǎn)市場逐步清理，房地產(chǎn)市場的回暖基礎(chǔ)在于清理庫存。
第四，房地產(chǎn)市場陷入低迷，主要源于中長期的結(jié)構(gòu)性問題，需要通過結(jié)構(gòu)性改革才能根本解決。2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出完善相關(guān)基礎(chǔ)性制度、加快構(gòu)建新型房地產(chǎn)發(fā)展模式的要求，核心在于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)（這是制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要障礙）。城鄉(xiāng)土地保持公有制，但使用權(quán)能自由轉(zhuǎn)讓，房地產(chǎn)稅收入彌補(bǔ)成本，促進(jìn)城市居住環(huán)境改善。同時，取消城鄉(xiāng)戶籍區(qū)別，實行“人地錢”掛鉤政策，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，提高消費需求。
然而，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)面臨既得利益障礙，需要各地區(qū)各部門統(tǒng)一認(rèn)識，提高中央財政占比，提供公平的基本公共服務(wù)。目前政策主要在于逐步改善房地產(chǎn)市場狀況，避免系統(tǒng)性危機(jī)，并加速推動根本性的結(jié)構(gòu)性改革，以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一大市場，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和社會公平正義。危機(jī)是推動改革的催化劑，危機(jī)可以推動共識。當(dāng)前，我們面對著推進(jìn)根本性結(jié)構(gòu)性改革的窗口期，亟需對此達(dá)成共識。
作者樓繼偉系CF40學(xué)術(shù)顧問、財政部原部長、全國社?；鹄硎聲硎麻L，本文經(jīng)授權(quán)轉(zhuǎn)載，原文發(fā)表于“中歐國際工商學(xué)院”公眾號。編發(fā)時略有改動。文章僅代表作者個人觀點，不代表CF40及作者所在機(jī)構(gòu)立場。
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