隨著中國經(jīng)濟發(fā)展進入新的階段，財政政策也面臨著新的挑戰(zhàn)，需要做出新的轉(zhuǎn)變。本文將分三個部分來討論新階段的中國經(jīng)濟與財政政策。第一部分討論當前中國經(jīng)濟發(fā)生的重大變化，由此對于財政政策的調(diào)整也提出了相應(yīng)的要求。第二部分討論財政狀況，尤其是財政支出結(jié)構(gòu)的變化和當前地方財政面臨的困難。第三部分結(jié)合上述兩方面的分析，提出新階段優(yōu)化財政政策需重點關(guān)注的三個問題。
新階段的中國經(jīng)濟
1.國內(nèi)外挑戰(zhàn)
當前，中國經(jīng)濟正處于應(yīng)對內(nèi)外挑戰(zhàn)的重要時期。首先是新冠疫情的后遺癥，2022年疫情防控轉(zhuǎn)段后，疫情給我們帶來的影響依然沒有消退。這表現(xiàn)在多個方面。
第一個體現(xiàn)是疫情對地方財政產(chǎn)生了比較明顯的影響，財政支出明顯增加，而收入則剛好相反，導(dǎo)致較大的收支缺口。這部分缺口主要是疫情帶來的，也是地方財政陷入緊平衡的重要原因。如何解決這個問題，面臨以下挑戰(zhàn)：如果由中央政府出面解決，有可能帶來道德風(fēng)險；如果全部由地方自行解決，會給地方政府帶來相當大的額外壓力。因為即使沒有新冠疫情，地方政府本身就已經(jīng)面臨財政困難。
地方財政壓力加大不僅減弱了它們支持經(jīng)濟發(fā)展的能力，還可能影響其他經(jīng)濟部門，比如地方政府對企業(yè)的欠款比較嚴重。企業(yè)本身已經(jīng)受到了疫情的較大沖擊，面臨財務(wù)困難，如果地方政府不能及時支付工程款等欠款，企業(yè)面臨的壓力會加大，進而導(dǎo)致企業(yè)的投資能力下降和信心不足。
第二個體現(xiàn)是疫情直接沖擊企業(yè)和居民部門。在疫情期間，由于很多業(yè)務(wù)受到影響，企業(yè)收入減少，但員工的工資要照發(fā)，其他的成本也要照常支付，再加上地方財政的間接影響，導(dǎo)致企業(yè)資產(chǎn)負債表變得更脆弱。對居民來說，有一些居民一段時間內(nèi)找不到工作，積蓄花得比較多，于是變得不太愿意消費或者不敢消費，甚至沒有能力消費。這是疫情對部分企業(yè)和居民的資產(chǎn)負債表產(chǎn)生的直接影響，進而影響著有效需求和經(jīng)濟活力。
第三個體現(xiàn)是疫情沖擊對供應(yīng)鏈布局的潛在長期影響。在疫情期間，有些地區(qū)實施封控政策，生產(chǎn)出現(xiàn)減速甚至停滯；如果這些地區(qū)處于供應(yīng)鏈上特別重要的環(huán)節(jié)，就會對整個供應(yīng)鏈帶來很大的沖擊。疫情是罕見事件，未來不一定會再次出現(xiàn)。但是企業(yè)在做經(jīng)濟決策時，會擔心萬一出現(xiàn)類似事件，供應(yīng)鏈是否會再次受到?jīng)_擊，因此會提高對供應(yīng)鏈韌性的要求。微觀上企業(yè)的決策，累積起來就發(fā)生了供應(yīng)鏈整體布局的調(diào)整。中國是全球供應(yīng)鏈很重要的一個環(huán)節(jié)，在其中所占的比重較大，可能受供應(yīng)鏈布局調(diào)整的影響也比較大。
其次是外部環(huán)境的變化，也表現(xiàn)為多個方面。一是外部需求減弱。一些國家在疫情期間推行了大規(guī)模刺激政策，一定程度上推高了通脹，各國央行不得不采取措施來控制通脹。在這種情況下，需求就承受了一定的壓力，顯得較弱。二是全球貿(mào)易繼續(xù)受阻。全球貿(mào)易從疫情前就開始受到明顯抑制，走出疫情后，全球貿(mào)易并沒有好轉(zhuǎn)，反而在總體上比2022年增長得更慢；在2021-2022兩年正增長后，2023全球貿(mào)易收縮5%。三是地緣政治帶來的供應(yīng)鏈調(diào)整，這對我們的企業(yè)來說也是一個外生沖擊。所有這些都會對經(jīng)濟產(chǎn)生負面影響。
2.結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的陣痛以及政府監(jiān)管和治理的變化
除大家普遍知曉的上述疫情的影響、外部變化的影響之外，我們還要特別強調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的陣痛。
十年前，中央第一次提出“三期疊加”的說法。三期疊加的第一個“期”是經(jīng)濟增速的換檔期，中國經(jīng)濟增速從之前的兩位數(shù)，后來逐漸下調(diào)到8%、7%，甚至6%、5%，這是隨著經(jīng)濟發(fā)展水平提升必然會出現(xiàn)的現(xiàn)象。換檔帶來的沖擊大多數(shù)人已經(jīng)習(xí)慣，其影響雖然還有，但是沒有以前那么嚴重。
第二個“期”是財政刺激的消化期。2008年全球金融危機爆發(fā)后，中國實施了非常強有力的“四萬億”財政刺激計劃。這次財政刺激是非正常情況下發(fā)生的，因而不是常規(guī)的財政刺激，至少刺激的強度并非正常強度，所以會帶來一系列要消化的問題。
第三個“期”是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化的陣痛期。當前，人們感受到的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型陣痛不比十年前輕，甚至比十年前更重。為什么？其中特別大的一個變化是房地產(chǎn)。2023年全國房地產(chǎn)開發(fā)投資比2022年下降9.6%，房屋新開工面積下降了20.4%。房地產(chǎn)行業(yè)是中國經(jīng)濟中體量特別大的一個支柱產(chǎn)業(yè)，有很長的上下游產(chǎn)業(yè)鏈，當這個產(chǎn)業(yè)面臨大沖擊的時候必然會影響產(chǎn)業(yè)鏈上的各個環(huán)節(jié)。短期內(nèi)，市場還找不到一個新的行業(yè)可以取而代之。
結(jié)構(gòu)變化通常是漸進的，為什么房地產(chǎn)的變化會這么突然呢？那是因為它的資產(chǎn)屬性。資產(chǎn)價格雖然受基本面的影響，但很大程度上也受預(yù)期或情緒的影響。目前中國經(jīng)濟中的投資渠道并不多，如果大部分人都認為房地產(chǎn)能增值保值，是很好的投資標的，那么房地產(chǎn)業(yè)就會發(fā)展得不錯。但是，如果因為某些原因，人們的預(yù)期突然變化，覺得房地產(chǎn)不再是好的投資，那么投資人數(shù)就會變少，帶來價格的變化，價格變化又會使人們進一步采取觀望態(tài)度。這些預(yù)期因素對房地產(chǎn)的價格有極其重要的影響。
我們的政策制定者很清楚預(yù)期因素有多重要，所以一直努力在居高不下的房價和房價突變可能帶來的風(fēng)險之間謀求微妙的平衡，力求用時間換空間慢慢擠掉房價中的泡沫，以實現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)的“軟著陸”。這也是人人都希望發(fā)生的，但“軟著陸”技術(shù)性要求很強，稍微心急一點并采取一些措施，就可能會使預(yù)期突然之間發(fā)生劇烈變化，且很難止住。
同時，如圖1所示，聯(lián)合國發(fā)布的《世界人口展望》對中國未來人口的展望在2019和2022年間產(chǎn)生了顯著的變化，這也會影響人們對我國房地產(chǎn)行業(yè)長期前景的預(yù)期?？傊捎谌藗兊念A(yù)期不那么容易被調(diào)控，所以房地產(chǎn)業(yè)的“軟著陸”相當困難。
圖1 2019和2022年中國人口展望的變化
資料來源：聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務(wù)部：《世界人口展望2022》和《世界人口展望2019》。
房地產(chǎn)的非平穩(wěn)波動對地方財政提出了嚴峻挑戰(zhàn)，因為地方財政對土地的依賴性還比較大。結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型可能使土地財政突然受到影響，出現(xiàn)較大幅度的下降，這會進一步放大結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型陣痛對經(jīng)濟的影響。
除了上述與房地產(chǎn)相關(guān)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，我們還會觀察到經(jīng)濟中一些微妙的轉(zhuǎn)型，但是不能把它們看作通常的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，我們可以用一個新詞來描述它們，即監(jiān)管密度或者強度的轉(zhuǎn)型。
改革開放早期，我們的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相對比較簡單，我們生產(chǎn)很多鞋子、襯衫之類的制造品用于出口，那時候面臨的困難是怎么克服貿(mào)易中的一些摩擦和貿(mào)易保護等，企業(yè)面臨的監(jiān)管強度相對不大。但是，隨著經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級，簡單制造業(yè)占比越來越小，一些新的產(chǎn)業(yè)占比越來越大，比如數(shù)字經(jīng)濟。
每個國家都知道，需要對平臺企業(yè)實行一定程度的監(jiān)管。但是，每個國家都發(fā)現(xiàn)，這類企業(yè)的監(jiān)管很難。隨著需要高監(jiān)管強度的行業(yè)所占比重越來越大，就對治理提出了越來越高的要求。對平臺企業(yè)的監(jiān)管更是一門技術(shù)活兒，與上述管理房地產(chǎn)市場的預(yù)期一樣難。
實際上，對平臺企業(yè)的監(jiān)管在全世界都是新生事物，因為現(xiàn)在的平臺和以前的平臺大不相同，它們的生態(tài)非常復(fù)雜，存在很強的外部性，可謂牽一發(fā)而動全身。監(jiān)管也需要持續(xù)學(xué)習(xí)。如果在學(xué)習(xí)過程中我們比較心急，就可能帶來一些預(yù)期外的負面影響。從低監(jiān)管強度的經(jīng)濟體轉(zhuǎn)向高監(jiān)管強度的經(jīng)濟體，是一個結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，需要治理能力的大幅度提升。但是，治理能力的提升通常并非易事。
與政府治理相關(guān)的另一個結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是，我們正在努力實現(xiàn)從高速度增長向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型。這個轉(zhuǎn)型的說法特別好。我們以前片面追求增長的高速度，忽略了人與自然的和諧共生，忽略了收入分配等等。我們現(xiàn)在不滿足經(jīng)濟增長速度，而是要高質(zhì)量發(fā)展，要兼顧多個目標。這同樣給政府治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。以前地方政府是以GDP為主的單目標管理，對地方政府的考核中，GDP占很大的比重。
而現(xiàn)在，要實現(xiàn)多目標的高質(zhì)量發(fā)展，我們不僅希望地方經(jīng)濟增長，又希望實現(xiàn)共同富裕，還希望減少污染等等，總之，有一個很長的目標清單。地方政府需要同時實現(xiàn)多個目標，難度自然比實現(xiàn)單個目標要高得多，需要在各個目標之間進行協(xié)調(diào)平衡，也需要對各個目標的權(quán)重形成共識。上級政府經(jīng)常派專項督查組來督促地方完成各個目標，但是各個督查組側(cè)重點不同，并不一定充分考慮多目標的協(xié)調(diào)平衡，這可能會使地方政府實現(xiàn)多目標變得更加困難。
中國在經(jīng)濟發(fā)展過程中一直強調(diào)，既要市場發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，也要讓政府起一定的作用。政府的作用是什么？是要解決市場解決不了的問題。包括一些規(guī)則如果與經(jīng)濟發(fā)展相矛盾，就要優(yōu)化這些規(guī)則。但是，優(yōu)化規(guī)則比較難，所以在過去的治理中，一定程度上允許地方政府“特事特辦”，遇到以前沒有出現(xiàn)過的問題，先解決問題，然后慢慢完善規(guī)則。Bai et al（2020b）和白重恩等（2021）指出，在過去的經(jīng)濟發(fā)展中，“特事特辦”起到了一定的作用。而現(xiàn)在，“特事特辦”帶來了很多弊病，我們希望消除這些弊病。因此，要從“特事特辦”向普惠性制度優(yōu)化轉(zhuǎn)型。
綜上所述，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的陣痛來自多個方面，產(chǎn)生了多個方面的影響，對政府治理提出了更高的要求，帶來了一些新的挑戰(zhàn)。
3.中國的特色和機會
盡管如此，我們依然有很多特色為我們提供了非常好的發(fā)展機會。
第一個特色是巨大的體量。大體量更容易帶來規(guī)模經(jīng)濟。當然，這是以國家之間的邊界帶來流動障礙為前提的。如果國家之間的邊界不造成流動障礙，那么國家大小就不重要，一個小國中的企業(yè)可以像一個大國中的企業(yè)一樣從事創(chuàng)新，創(chuàng)造價值。但是，國家邊界效應(yīng)總是存在，而且不少國家會人為制造障礙。
有些創(chuàng)新最容易在邊界之內(nèi)實現(xiàn)價值，因此國內(nèi)市場很重要，一個大市場能讓企業(yè)的創(chuàng)新得到更大的回報。大市場也給整體經(jīng)濟帶來了韌性，只有大市場才能有比較齊全的產(chǎn)業(yè)門類，否則很多產(chǎn)業(yè)不成規(guī)模，而產(chǎn)業(yè)門類齊全又使得整體經(jīng)濟韌性較強。當外部沖擊對我國產(chǎn)生影響時，國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)門類可以互相補充，從而減緩沖擊的負面影響。
但是，大市場也會帶來挑戰(zhàn)，包括地區(qū)之間的差異很大，所以在治理上要盡量避免“一刀切”。因為地區(qū)差異較大，“一刀切”的成本比較大。在對外方面，規(guī)模大的好處是，有底氣；但壞處是，可能會對其他經(jīng)濟體產(chǎn)生比較大的沖擊，引發(fā)它們的擔憂和防范。比如，最近歐盟對中國生產(chǎn)的電動汽車考慮實施限制，其中的一個可能因素是，他們擔心中國快速增長的電動汽車生產(chǎn)會沖擊他們的汽車產(chǎn)業(yè)。
曾經(jīng)有一個說法叫“中國價格”，是指中國生產(chǎn)了什么產(chǎn)品，這些產(chǎn)品的世界價格就會下降，因為中國的供應(yīng)能力太強，而中國購買什么產(chǎn)品，這些產(chǎn)品的國際價格就會上升，因為全世界的供給至少短期內(nèi)難以滿足中國突然增加的需求。這就是體量大給我們帶來的挑戰(zhàn)。
第二個特色是我們有豐富的人力資源，這為創(chuàng)新提供了良好的條件。學(xué)術(shù)界把創(chuàng)新劃分為從0到1的創(chuàng)新和從1到N的創(chuàng)新，前者是指從無到有，后者是指從小規(guī)模到大規(guī)模。中國在從1到N的創(chuàng)新上有無可比擬的優(yōu)勢，因為我們的工程師很多，創(chuàng)新者也很多，那些琢磨創(chuàng)新的人可以聘請大量的工程師，把每一個細節(jié)研究透徹，逐漸改善工藝，每個環(huán)節(jié)改善一點，集腋成裘就形成了非常大的競爭優(yōu)勢。這是中國的優(yōu)勢。
另外，我們的高儲蓄率使創(chuàng)新有足夠多的資金，我們的消費者對新事物特別開放，新產(chǎn)品出來了消費者總會積極擁抱，我們的基礎(chǔ)設(shè)施也相當好，減少了很多方面的成本。
政府在各方面發(fā)揮作用，在有些方面發(fā)揮正面作用，當然不可避免也會起到一些意想不到的副作用。比如，當各個地方政府都努力培育同一個產(chǎn)業(yè)時，這個產(chǎn)業(yè)就會出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，這是我們要注意的一些問題。
4.高質(zhì)量發(fā)展的要素
我們認為高質(zhì)量發(fā)展包括四個要素：
第一是基于創(chuàng)新和效率提升的發(fā)展。關(guān)于效率，我們可以看一個指標，即投資回報率。在2008年之前，投資回報率基本穩(wěn)定，但是2008—2016年，投資回報率出現(xiàn)了下行趨勢，2016年之后，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，投資回報率有所回升，但是新冠疫情之后，投資回報率再度下行（見圖2）。要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，就要有比較高的投資回報率，這是我們當前面臨的一大挑戰(zhàn)。
圖2 中國的投資回報率：1978-2022年（稅后并且剔除價格因素之后）
資料來源：白重恩、張瓊，中國的資本回報率及其影響因素分析，《世界經(jīng)濟》， 2014(10)；及作者后續(xù)結(jié)果更新。
第二是以人民為中心的發(fā)展，這包括滿足人民的物質(zhì)消費和精神消費需求，特別是物質(zhì)消費。高質(zhì)量發(fā)展就是要讓居民能夠享受更多的發(fā)展果實，讓居民消費占GDP比重更高一些。如果將中國居民消費率與全球主要經(jīng)濟體比較，可以看到，大部分國家的居民消費率都比中國高（見圖3）。國際比較表明，中國在提高居民消費水平方面還有較大空間。
圖3 主要經(jīng)濟體居民消費占GDP比重比較
資料來源：根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)繪制。https://data.worldbank.org/indicator/NE.CON.TOTL.ZS。
如果單看中國，2000—2010年消費占GDP比重在下降，之后有一段時間在上升，后來又趨于下降。這與很多因素相關(guān)，其中之一可能是財政。在消費占GDP比重上升的這段時期，我們看到居民可支配收入占GDP的比重也在上升，居民消費占GDP的比重和居民可支配收入占GDP的比重基本上同步變化，只有一兩年的差異。居民消費還與基尼系數(shù)相關(guān)。如果能通過財政政策實現(xiàn)基尼系數(shù)下降，居民可支配收入上升，那消費就會增長。
Bai et al (2020a)指出，2009年后一段時間，我們加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，而基礎(chǔ)設(shè)施投資創(chuàng)造了很多就業(yè)機會，尤其是為教育水平不是很高的人群提供了就業(yè)機會。從住戶調(diào)查數(shù)據(jù)可以看到，在“四萬億”財政刺激計劃及之后幾年中，學(xué)歷越低的人群收入增長越快。這筆龐大的投資雖然效率不高，但它促進了居民收入和勞動報酬的快速增長，一定程度上縮小了收入分配差距。這對我們的財政政策有一些啟示。
當然，高質(zhì)量發(fā)展還涉及綠色發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展與安全等問題。這些問題本文不做重點討論。
總之，新階段的中國經(jīng)濟既有陣痛也有優(yōu)勢，我們要發(fā)揮好這些優(yōu)勢實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。新階段財政政策要為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展起到正面的積極推動作用。
當前的財政狀況
新發(fā)展階段追求高質(zhì)量發(fā)展對于財政政策提出了新的要求，而我國的財政運行也在發(fā)生很多變化，本文主要關(guān)注財政支出和地方財政情況。
1.財政支出結(jié)構(gòu)
首先看全口徑財政支出占GDP的比重，這是財政的總盤子，衡量的是財政在國民經(jīng)濟中支配的資金份額。所謂全口徑，即不單單是一般公共預(yù)算支出，而是把四本預(yù)算以及一些隱性債務(wù)對應(yīng)的財政支出都加總起來，這才是國際可比的口徑。
如圖4所示，總體上看，在20世紀90年代中期的低谷期之后，中國全口徑財政支出占GDP的比重持續(xù)上升。2019年，中國全口徑財政支出占中國GDP比重約為38%，僅次于“大躍進”時期。當前財政總盤子事實上已處于歷史高位，完善財政政策對于高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。
圖4 全口徑支出占GDP比重
資料來源：汪德華、李冰冰，2023，從單峰到雙峰--1953-2019年中國財政支出結(jié)構(gòu)大轉(zhuǎn)型，工作論文。
這些支出都流向了哪些領(lǐng)域？汪德華、李冰冰（2023）將財政支出分成三類：一是基本政府職能支出，如外交、國防、公共秩序和安全、地震事務(wù)、節(jié)能環(huán)保，等等。沒有這些支出，政府不能正常運行。二是一些經(jīng)濟建設(shè)性支出，如農(nóng)林水事務(wù)、交通運輸還有就業(yè)等等。三是社會福利性支出，如教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育等等。他們按照這一分類方法，遵循縱向可比和國際可比的原則，研究了中國1953-2019年間全口徑財政支出結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型歷程。
汪德華、李冰冰（2023）的研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟建設(shè)性支出在“大躍進”時期最高，隨后下降并在較長時間段內(nèi)維持在一個比較高的水平，改革開放以后這類支出有所下降。這類財政支出的占比到20世紀90年代中期達到一個新的臺階，并基本穩(wěn)定在這個水平上。而社會福利性支出占財政支出比重在不斷上升。
改革開放前，經(jīng)濟建設(shè)性支出一支獨大，但是現(xiàn)在經(jīng)濟建設(shè)性支出和社會福利性支出基本上持平；剩下的是基本政府職能支出，占比約在20%左右，且比較穩(wěn)定。這三類支出占財政總支出的比重的演變趨勢，與它們占GDP比重的演變趨勢是一致的。只不過財政總支出占GDP的比重在1994年之后逐年上升，所以三類支出占GDP的比重基本上也都在上升，其中社會福利性支出和經(jīng)濟建設(shè)性支出上升得更快一些，尤其是社會福利性支出最近幾年保持較快的上升。
以上是不同時期的財政支出比較，下面來看看中國和其他經(jīng)濟體財政支出的比較。如圖5所示，經(jīng)濟建設(shè)性支出占財政總支出的比重，中國遙遙領(lǐng)先于其他經(jīng)濟體。1995年以來，中國經(jīng)濟建設(shè)性支出占全口徑財政支出比重在波動中下降，2019年為35.6%。IMF數(shù)據(jù)顯示，發(fā)展中國家（人口500萬以上的22個非OECD國家）經(jīng)濟建設(shè)性支出相對更高，在20%左右，但較中國低15個百分點左右。發(fā)達國家（OECD國家）這項支出占財政總支出的比重更低，只有11%左右，中國是它們的3倍還要多一點。
圖5 經(jīng)濟建設(shè)性支出的跨國比較[2]
資料來源：汪德華、李冰冰，2023，從單峰到雙峰--1953-2019年中國財政支出結(jié)構(gòu)大轉(zhuǎn)型，工作論文。
與此形成鮮明對比的是，中國的社會福利性支出占比明顯低于其他國家。2019年，發(fā)達國家的社會福利性支出占比約為68%。非OECD國家的這一比重約為47%。中國的社會福利性支出較OECD國家低約25個百分點，較非OECD國家低約3.8個百分點（見圖6）。
從變化趨勢看，OECD國家社會福利性支出穩(wěn)步提升，在1995—2019年間這些國家的社會福利性支出占比提高了8個百分點；我國的社會福利性支出占比增長很快，在1995—2019年增長約10.8個百分點；非OECD國家在波動中略有下降。
圖6 社會福利性支出的跨國比較
資料來源：汪德華、李冰冰，2023，從單峰到雙峰——1953-2019年中國財政支出結(jié)構(gòu)大轉(zhuǎn)型，工作論文。
2.地方財政壓力
在我國，地方政府一直擔負著促進經(jīng)濟發(fā)展，提供基本公共服務(wù)等主體責任；而地方財政的可持續(xù)發(fā)展，是激發(fā)地方財政活力、發(fā)揮地方政府積極性的基礎(chǔ)。
如圖7所示，1994年分稅制改革后，一般公共預(yù)算中縣鄉(xiāng)支出占比持續(xù)上升，目前接近50%；地市本級支出占比略有上升；與之對應(yīng)的，中央支出占比，省本級支出占比均持續(xù)下滑。這反映了地方財政，特別是縣鄉(xiāng)財政在中國財政運行中的重要地位?？h鄉(xiāng)財政運轉(zhuǎn)不暢，財政政策的執(zhí)行及政策效果都將遇到挑戰(zhàn)。
圖7還顯示，地方政府的收入占比遠低于其支出占比。因此，地方財政運轉(zhuǎn)高度依賴轉(zhuǎn)移支付，此外還依賴一般公共預(yù)算之外的一些收入。
圖7 縣鄉(xiāng)財政是中國財政的主體
資料來源：根據(jù)歷年《中國財政統(tǒng)計摘要》數(shù)據(jù)整理所得。
地方財政運轉(zhuǎn)的另一個重要收入來源是“土地財政”，即國有土地出讓收入，但最近幾年其顯著下滑（見圖8）。
從土地財政在地方財政運轉(zhuǎn)中所擔負的功能來看，這種快速下滑對地方財政帶來的壓力不容忽視。土地財政收入中的一大部分用于當?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施投資，另有一部分通過“調(diào)入資金”通道進入地方政府一般公共預(yù)算，對地方一般公共預(yù)算的“?；久裆⒈９べY、保運轉(zhuǎn)”有比較大的支持。地方政府之所以大規(guī)模調(diào)入土地財政收入，主要是因為一般公共預(yù)算原有各類資金來源無法滿足支出資金需求。
根據(jù)汪德華、鄒杰（2023）收集的2022年1228個樣本縣的數(shù)據(jù)，調(diào)入資金占一般公共預(yù)算收入比重的均值約為23%。地方政府專項債也依賴土地財政。發(fā)達地區(qū)80%的專項債還本資金依賴土地財政，欠發(fā)達地區(qū)可能更高（婁洪，2023）。
隨著專項債發(fā)行規(guī)模的增加，以及土地財政收入的減少，地方政府的還債壓力加大。另外，融資平臺債務(wù)或城投債的運轉(zhuǎn)和其他隱性債務(wù)的化解，同樣依賴國有土地出讓金。因此，土地財政的退潮并非簡單地通過減少經(jīng)濟建設(shè)性支出就可以應(yīng)對的，其帶給地方政府的財政壓力，還需要有系統(tǒng)性的對策。
圖8 國有土地出讓金月度累計同比增速
資料來源：根據(jù)CEIC數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)計算所得。
地方財政的壓力，突出體現(xiàn)在地方政府的債務(wù)壓力。這包含顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。地方政府的顯性債務(wù)包括一般債和專項債，其中專項債近些年增加比較快，一般債也有所增加（見圖9）。但是地方政府債務(wù)不僅僅包含顯性債務(wù)，而且這部分債務(wù)也不是最大的。地方政府債務(wù)的最大部分其實是融資平臺的舉債，其有息債務(wù)余額增加得很快（見圖10）。
圖9 地方政府債務(wù)情況
資料來源：根據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫整理所得。
圖10 地方政府融資平臺情況
資料來源：根據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫整理所得。
關(guān)于財政政策的若干建議
在中國經(jīng)濟發(fā)展新階段，追求高質(zhì)量發(fā)展是首要任務(wù)。前文分析已指出，中國經(jīng)濟當前急需應(yīng)對的有兩個重大挑戰(zhàn)，一是如何克服疫情后遺癥的影響，盡快讓經(jīng)濟增長恢復(fù)內(nèi)生動力；二是需要妥善應(yīng)對房地產(chǎn)市場低迷的沖擊。
從財政的視角看，這兩方面的壓力都對地方財政的平穩(wěn)運轉(zhuǎn)造成了較大的沖擊。從高質(zhì)量發(fā)展的要求看，當前特別需要尋找到具有長期投資效率，能夠提高消費占比的財政投入領(lǐng)域。顯然，適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的財政政策調(diào)整涉及方方面面，本文按照上述思路著重強調(diào)三點。
1.剝離出新冠疫情沖擊導(dǎo)致的地方債務(wù)并由中央提供支持
當前，地方財政特別是市縣基層財政處于緊平衡，受到社會各界廣泛關(guān)注。地方財政緊平衡不斷加重可能導(dǎo)致地方政府行為異化，進而衍生出損害營商環(huán)境，危及社會穩(wěn)定，產(chǎn)生局部金融風(fēng)險等問題。例如，少數(shù)地區(qū)已出現(xiàn)城投債償還困難、政府拖欠企業(yè)賬款等現(xiàn)象。
如何改善地方財政運轉(zhuǎn)狀態(tài)，特別是如何按照中共中央政治局會議“制定一攬子化債方案”的要求，幫助地方政府妥善處置規(guī)模龐大的隱性債務(wù)，是當前急需解決的問題。
有人建議由中央政府幫地方政府還債。主要理由有兩個：第一，中央政府債務(wù)占GDP的比率相對較低，從絕對水平和國際比例來看，中央政府還有進一步發(fā)債的空間。第二，中央政府發(fā)債付息成本相對較低，替代付息成本較高的地方債務(wù)更合算。
當然也有人強烈反對這樣做，反對的一個主要原因在于，如果地方政府的欠債由中央代還，會不會造成道德風(fēng)險問題？這次中央政府的代償，可能會使地方形成未來再借債，中央政府還會代為償還的預(yù)期，導(dǎo)致地方政府當前有激勵更多舉債。這個擔憂關(guān)乎道德風(fēng)險，與中央政府的財力和舉債成本無關(guān)。
在經(jīng)濟學(xué)中，道德風(fēng)險是指人們有了保險或保障后，人們一些可控的行為會改變，而且對他們有利，但對保障提供方不利。在地方政府債務(wù)的問題上，上級政府幫了下級政府，下級政府就會做一些對自身有利但對全局或上級政府不利的事，比如繼續(xù)加大舉債，讓全國債務(wù)增加，這是一種道德風(fēng)險。
我們認為，考慮到道德風(fēng)險問題，制定兼顧短期需要和長遠機制的地方政府債務(wù)整體解決方案還需深入研究，但為幫助地方政府應(yīng)對財政運轉(zhuǎn)的困難局面，可以優(yōu)先分解出并非因地方政府的道德風(fēng)險行為，而是外生的新冠疫情沖擊導(dǎo)致的超常態(tài)增支減收部分，本文稱之為疫情沖擊地方赤字，由中央給予地方政府必要的救助扶持。本文在給出估算思路，初步估算2020年—2022年疫情沖擊導(dǎo)致的超常態(tài)地方赤字的基礎(chǔ)上，提出處置這部分債務(wù)的政策建議。
疫情沖擊地方赤字，簡單說來就是沒有疫情沖擊則不會發(fā)生的赤字，包括疫情沖擊導(dǎo)致的地方財政減收，為應(yīng)對疫情沖擊發(fā)生地方財政增支兩部分。
?。?）式界定了本文分析的疫情沖擊地方赤字的經(jīng)濟含義。我們能夠根據(jù)公開的地方?jīng)Q算數(shù)據(jù)計算出2020—2023年地方財政實際收支差額，其經(jīng)濟內(nèi)涵可分為兩部分：一是假定沒有發(fā)生疫情沖擊時，正常狀態(tài)時的地方收支差額：二是因外生疫情沖擊產(chǎn)生的地方赤字。這兩部分都無法實際觀測到，但第一部分可以根據(jù)歷史數(shù)據(jù)合理推算出來，由此疫情沖擊地方赤字就可以合理估算出來。
地方實際收支差額=按歷史數(shù)據(jù)估算的地方收支差額+疫情沖擊地方赤字（1）
為估算疫情沖擊地方赤字，可將（1）式變換可得：
疫情沖擊地方赤字
=地方實際收支差額-按歷史數(shù)據(jù)估算的地方收支差額
=（地方實際支出-地方實際收入）-（估算的地方支出趨勢值-估算的地方收入趨勢值）
=（地方實際支出-估算的地方支出趨勢值）-（地方實際收入-估算的地方收入趨勢值）（2）
（2）式給出了我們估算疫情沖擊地方赤字的基本思路。（2）式中，第一項是為應(yīng)對疫情沖擊，地方財政超出正常狀態(tài)的增支額；第二項是因為疫情沖擊，地方財政超出正常狀態(tài)的減收額。
第一項應(yīng)對疫情沖擊導(dǎo)致地方財政超常態(tài)增支額，主要是指地方政府按中央政府的部署、要求，為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟落實積極財政政策，在中央支持下超出按歷史數(shù)據(jù)估算趨勢值的支出額。
第二項疫情沖擊導(dǎo)致地方財政超常態(tài)的減收，主要有兩類來源，一是因疫情對各個行業(yè)以及企業(yè)產(chǎn)生了較大沖擊，因經(jīng)濟基本面惡化，由此導(dǎo)致稅收和非稅收收入顯著下降；二是中央政府為助企紓困和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟，出臺了較多的減稅降費退稅政策。
也就說，我們假定如沒有發(fā)生新冠疫情沖擊，地方財政的收入和支出，應(yīng)當會延續(xù)以往年份的收支增長趨勢。如果地方財政的實際收支，與估算的收入和支出趨勢值有偏差，這個偏差即是被動或主動應(yīng)對沖擊而發(fā)生的。
（2）式計算中，需要估算的是按歷史數(shù)據(jù)外推的2020—2022年地方支出趨勢值和地方收入趨勢值。由于地方財政收支的變化具有穩(wěn)定性和明顯的上升趨勢，因而本文選擇指數(shù)平滑法進行趨勢值預(yù)測，具體采用的趨勢值預(yù)測方法是指數(shù)三重平滑法 (以下簡稱ETS)。ETS作為一種時間序列預(yù)測方法是指數(shù)平滑法的擴展，可以用于具有趨勢和季節(jié)性的時間序列數(shù)據(jù)。ETS 模型包括三個部分：誤差項、趨勢項和季節(jié)性項。其中，誤差項表示模型無法解釋的隨機波動，趨勢項表示時間序列的長期趨勢，季節(jié)性項表示時間序列的周期性變化。
在下文分析中，我們將地方一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算納入地方財政收支估算范圍內(nèi)。這主要是因為：國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模較小；社會保險基金預(yù)算雖受到疫情嚴重沖擊，但其封閉運行，不影響當前地方財政的運轉(zhuǎn)。而一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算，在疫情期間是執(zhí)行積極財政政策的主要抓手，在當前也是地方財政運轉(zhuǎn)困難的主要領(lǐng)域。
特別要指出的是，2020—2023年，沖擊地方財政運轉(zhuǎn)的重大事件除疫情之外，還有土地財政的退潮。土地出讓收入的下降，對地方財政的影響是全方位的。土地財政的退潮，同樣是受到疫情沖擊的影響，但更重要的因素可能是中長期內(nèi)“我國房地產(chǎn)市場供求關(guān)系發(fā)生重大變化”。為了排除土地財政退潮對（1）式、（2）式估算結(jié)果的影響，我們在地方財政收支的實際值和趨勢值估算中，均分別扣除了土地財政相關(guān)收入和土地財政相關(guān)支出。兩者的定義如下。
地方土地財政相關(guān)收入
=房產(chǎn)稅+城鎮(zhèn)土地使用稅+土地增值稅+耕地占用稅+契稅+國有土地使用權(quán)出讓金收入+國有土地收益基金收入+農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入
地方土地財政相關(guān)支出
=國有土地使用權(quán)出讓金收入安排的支出+國有土地收益基金安排的支出+農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金安排的支出
根據(jù)上文介紹的測算公式和預(yù)測方法，本文估算了2020—2022年疫情沖擊地方赤字規(guī)模，具體結(jié)果見表1和表2。表1報告了地方財政的超常態(tài)增支和減收額?？梢钥吹剑?020—2022年估算的地方財政超常態(tài)增支，2020年高達22548億元，2021年不到5000億元，2022年則為9413億元。受疫情沖擊的影響，地方超常態(tài)減收顯著增加，2020年減收6878億元，2021年減收8748億元，2022年因?qū)嵤┐笠?guī)模留抵退稅減收15351億元。
表1 應(yīng)對疫情沖擊的地方超常態(tài)增支和減收額估算（單位：億元）
資料來源：根據(jù)上文思路估算。
以表1為基礎(chǔ)，可以估算出三年的疫情沖擊地方赤字（見表2）：2020年為29426億元，2021年為13722億元，2022年24764億元，三年總計67912億元。
需要注意的是，疫情沖擊地方赤字是已發(fā)生事項，應(yīng)有相應(yīng)的資金來源彌補。從地方財政運轉(zhuǎn)的實際情況看，可能的彌補途徑包括中央給予更多轉(zhuǎn)移支付，中央給予更多一般債或?qū)ｍ梻~度，地方自行籌措資金承擔（如調(diào)入資金等）。
由于三年中地方一般債并未放寬發(fā)行規(guī)模，我們采用前述實際值減去估算的趨勢值的方法，估算出2020—2022年間的中央超常態(tài)轉(zhuǎn)移支付、超常態(tài)新增專項債。如表2所示，對應(yīng)三年中67912億疫情沖擊地方赤字，中央額外增加的超常態(tài)轉(zhuǎn)移支付彌補了11703億元，超常態(tài)新增專項債彌補了18643億元，余下的37566億元是在中央政策空間下，由地方自行籌措資金彌補。
表2 疫情沖擊地方赤字及彌補途徑估算（單位：億元）
資料來源：根據(jù)表1結(jié)果和上文思路估算。
表1、表2的估算，勾畫出三年疫情對地方財政的外生沖擊影響。因疫情沖擊，三年中地方額外產(chǎn)生6.79萬億元赤字，其中由中央額外增加了1.17萬億元轉(zhuǎn)移支付作了部分彌補；余下的5.62萬億元，其中1.86萬億元由地方額外發(fā)行的專項債彌補，3.76萬億元則由地方自行籌措資金解決。
需要進一步明確的問題是：如何看待未由中央額外增加轉(zhuǎn)移支付彌補的5.62萬億元的疫情沖擊地方赤字？我們認為，5.62萬億元的額外地方赤字產(chǎn)生原因主要是外生的疫情沖擊，而非因為地方政府不遵守財政紀律的道德風(fēng)險行為。在當前地方財政運轉(zhuǎn)困難的局面下，中央財政應(yīng)以5.62萬億元赤字為基準，根據(jù)不同情況給予相應(yīng)的補助支持政策。
一是按照上述方法，以省為單位測算出如表2所示的疫情沖擊地方赤字及三種彌補途徑的估計值，為實施以下兩點建議奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。省對市縣的處理政策由省參照中央方案自行確定。由于上述測算方案并非完全精準，應(yīng)允許各省根據(jù)實際情況調(diào)整測算基數(shù)和處理政策。
二是1.86萬億元的超常態(tài)新增地方專項債，建議由中央財政通過發(fā)行國債的方式，承擔還本付息責任。這種方式并不要求中央財政一次性發(fā)行國債拿出近2萬億元資金來解決這一問題，而是在1.86萬億元專項債需要還本付息時由中央財政承擔。由此，每年對中央財政產(chǎn)生的沖擊較小，但永久性減免了地方政府1.86萬億元的債務(wù)還本付息負擔，對地方財政修養(yǎng)生息幫助較大。
三是地方自行籌措資金承擔的疫情沖擊赤字3.76萬億元，可考慮由中央財政發(fā)行特別國債籌措資金，根據(jù)各地困難程度分檔予以扶持。以省為單位，對于當前地方財政運行非常困難地區(qū)，中央可考慮給予100%彌補；條件一般地區(qū)給予50%彌補；條件尚可地區(qū)給予20%彌補。這種處理方式，主要是將地方為應(yīng)對疫情沖擊已動用的財政存量資源以補助資金方式部分返回，為地方財政應(yīng)對當前的困難局面提供有力支持。
2. 明確緩解地方財政困難的長期思路
剝離疫情沖擊導(dǎo)致的地方債務(wù)并由中央提供支持，僅是緩解地方財政困難的一個后遺癥較少、應(yīng)急性的對策。從長期看，鑒于地方財政在中國的特殊重要性，還應(yīng)進一步明確緩解地方財政困難，激發(fā)地方財政活力的體制性思路。
（1）控制地方支出
上文談到了地方財政遇到了各種各樣的困難。要解決地方財政的困難，無外乎從三個角度入手：一是增加收入，二是減少支出，三是降低籌集資金的成本。
就目前情況看，增加地方財政收入的手段比較有限：曾經(jīng)討論過的征收房產(chǎn)稅，反對聲音非常大，推動起來有難度；提高個人所得稅率可能也不是好辦法。個人所得稅的最高邊際稅率是45%，從國際比較來看，已經(jīng)不低。繼續(xù)提高這部分稅率會削弱人們的工作激勵，甚至對創(chuàng)新也會產(chǎn)生負面影響；增值稅好不容易才有所下調(diào)，再提高，也有一定的難度。當然，地方政府手上還有一些資產(chǎn)可以盤活，比如土地，但隨著房地產(chǎn)業(yè)走弱，土地財政也面臨困難。
因此，當前最主要的解決方法需要從控制支出的方向來考慮。支出可以分為三類，一是制度化的支出，二是地方政府有自由裁量權(quán)的支出，三是地方政府沒有多少自由裁量權(quán)，但又不是在制度化的框架可預(yù)期的支出，比如我們前面討論的疫情帶來的超常支出。這三類支出要分類控制。
首先應(yīng)該盡量減少制度化的收支不平衡。在現(xiàn)行央地關(guān)系中，普遍存在“中央請客、地方買單”的現(xiàn)象，應(yīng)減少這種情況。給地方政府下達的任務(wù)中，有些涉及重大公共風(fēng)險，與此相關(guān)的支出應(yīng)該由中央政府承擔。國家重大戰(zhàn)略可能也由中央政府承擔更好一些，當然也不排除中央和地方共擔，但是應(yīng)盡量減少地方的責任，用國債而不用或者少用地方債來融資，因為國債的成本較低。
地方政府有自由裁量權(quán)的支出的控制更加困難。這部分原則上應(yīng)該不由上級政府提供保障，應(yīng)該遵循量入為出的原則。首先要更加明確政府的支出責任，可以由市場來做的留給市場，或者由政府少量資金撬動市場。其次，這樣的支出應(yīng)該接受明確的問責，評估支出的效果。
第三類支出可以參照我們前面討論的疫情帶來的超常赤字的處理辦法。
（2）緩解地方債務(wù)壓力
在債務(wù)方面，前文已經(jīng)提到，與新冠疫情相關(guān)的債務(wù)可以由中央政府幫助化解。但是，還有一大部分可能涉及道德風(fēng)險的債務(wù)，現(xiàn)在地方要按期償債存在困難，對此要想辦法幫助地方政府進行債務(wù)重組，以時間換空間。
同時，需要進一步優(yōu)化地方債務(wù)的一些政策設(shè)計。
首先，打破信用剛兌，讓融資平臺更加市場化，減少地方財政擔保。目前發(fā)債主體和信用評級之間的關(guān)系不是很密切。比如，融資平臺作為一家企業(yè)，由于尚未完全剝離其政府融資職能，市場對它的評級往往是基于投資者認為這家企業(yè)是由財政擔保的。這可能會讓債權(quán)人低估風(fēng)險，造成債務(wù)過度擴張。因此，需要盡量減少地方財政擔保，使評級機構(gòu)能夠根據(jù)融資平臺本身的業(yè)務(wù)來決定評級，由此減輕政府的負擔。
再次，應(yīng)明確專項債的責任主體。當前，專項債是由省政府代表地方市縣發(fā)行的，因此，很難說清楚這些債究竟是基于省政府的信用還是地方政府的信用。需要明確專項債的真實等級，讓地方債持有者持有的債券與其承擔風(fēng)險的能力相匹配，這樣也有助于降低系統(tǒng)風(fēng)險。
最后，要避免專項債的資金用途泛化。專項債是為專門項目而籌集的資金，用這一項目所得的收益來償還。但是，目前存在將專項債資金挪作他用的現(xiàn)象，甚至有時候?qū)ｍ梻捻椖慷际遣徽鎸嵉?，或者項目提供的?shù)據(jù)是不真實的。這會給地方債埋下隱患。
3.加大教育投入，補貼幼兒養(yǎng)育并擴容優(yōu)質(zhì)學(xué)校
前文提到，中國的社會福利性支出占財政支出的比重長期以來低于其他國家，居民消費占GDP的比重也低于大部分經(jīng)濟體。2009—2016年居民消費有所增加，那段時間居民消費增加的一個重要來源是基礎(chǔ)設(shè)施投資帶來的居民收入增加。但是當下基礎(chǔ)設(shè)施投資效率已經(jīng)比較低，所以我們需要思考以下難題：未來是否還要繼續(xù)增加基礎(chǔ)設(shè)施投資？如果不能繼續(xù)增加，那么能否找到一個或一些既有長期效率又能夠推動居民消費的辦法？
我們的一個建議是加大對教育的投入。現(xiàn)在很多人在討論如何加大對教育的投入，一種辦法是延長義務(wù)教育。義務(wù)教育意味著小孩上學(xué)不需要繳納學(xué)費，學(xué)校的費用基本上是由財政支出。我們現(xiàn)在是九年義務(wù)教育，有人建議把九年制義務(wù)教育延長，問題是向哪一邊延伸，向高中延伸還是向?qū)W前延伸？這是一個有爭議的問題。
我們的建議是向?qū)W前延伸。這是因為學(xué)前教育的投資回報率很高，同時學(xué)前教育的家庭支出負擔是育齡家庭的后顧之憂，財政補貼學(xué)前教育對提振消費的效果更明顯。
在投資回報率方面，研究人員對美國不同的政府教育項目進行了評估，研究表明，不管是0~3歲的托育階段，還是3~6歲的學(xué)前階段，教育投入的收益都遠大于成本，幼兒養(yǎng)育每投資1美元，就能產(chǎn)生3-12美元的回報，年化回報率高于1900年以來全球股市年化美元投資回報率（Bailey et al，2021；García et al，2020；Gray-Lobe，2023；Heckman et al，2010；Hendren和Sprung-Keyser，2020）。有學(xué)者在中國做實驗，他們也證實了幼兒養(yǎng)育的重要性（Sylvia et al,2021；Wang et al,2023）。
回報高的一個重要原因是，這段時間的教育對個人的能力形成和后期發(fā)展非常重要，而且，幼有所育是高質(zhì)量教育體系的起始環(huán)節(jié)和奠基性環(huán)節(jié)，教育的動態(tài)連續(xù)性和互補性意味著幼兒養(yǎng)育對后期教育體系的成效具有重要影響。所以，將義務(wù)教育延伸至學(xué)前階段的投入是值得的，能帶來很好的社會效益。
十九大以來，學(xué)前教育有了較大的改善，幼兒園入園率已經(jīng)達到了85%左右。但是，學(xué)前教育支出對家庭的負擔還比較高。中國居民收入調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2017年家庭學(xué)前教育支出約占家庭總收入的10%。該負擔率高于美國政府設(shè)定的家庭可承受的負擔比例基準（7%），也高于日本、韓國、德國、法國、英國、俄羅斯、巴西、墨西哥、南非的負擔率。
托育服務(wù)占家庭收入的比重則更高，約為15%（程杰等，2021），也高于前面提到的大部分國家。同時，托育服務(wù)的供給依然不足，存在入托難的問題，3歲以下的嬰兒入托率僅有5.5%，遠低于OECD國家同年齡段兒童平均入托率(36%)。
因此，如果政府能夠?qū)⒘x務(wù)教育提前到3~6歲，并在時機成熟時普惠托育服務(wù)，會帶來多方面好處：第一，幼兒養(yǎng)育覆蓋面廣、獲得感強，能有效降低生活成本，提振居民消費信心；第二，免費學(xué)前普惠托育是實現(xiàn)共同富裕，阻隔貧富代際傳遞、鞏固脫貧攻堅成果的重要基礎(chǔ)；第三，免費學(xué)前普惠托育可以有效減輕養(yǎng)育成本，鼓勵生育，應(yīng)對人口挑戰(zhàn)。
我們也對財政補貼幼兒養(yǎng)育所需的支出做了預(yù)測。我們的測算表明，3~6歲學(xué)前教育免費并按學(xué)費以5%的速度增長，需要財政每年額外投入約GDP的0.2%。目前教育支出約為GDP的4%，免費學(xué)前教育意味著在4%的基礎(chǔ)上增加0.2%。在托育服務(wù)方面，如果把入托率從現(xiàn)在5.5%提高到30%，平均每人補貼1萬元，財政每年的額外支出是GDP的0.12%左右。如果這兩方面都做，則財政支出就會增加GDP的0.32%。當然，這是大致的估算，平均每人補貼1萬元沒有考慮到不同地區(qū)的成本差異。如果要考慮地區(qū)成本差異，就需要有不同的補貼，則有待進一步細化。
加大學(xué)前教育的投入，也會創(chuàng)造一些就業(yè)崗位。當前，青年人的就業(yè)是一個挑戰(zhàn)，尤其是青年女性就業(yè)最困難。如果我們能普及學(xué)前教育，提高托育的覆蓋率，有可能為青年女性創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。我們的測算表明，大約可以創(chuàng)造200萬人的就業(yè)機會。其中，幼兒園按7:1生師比計算，教師的缺口是30萬；托兒所按6:1生師比計算，24.5%的新增入托率，托育老師的缺口為170萬。
財政支持在幼兒養(yǎng)育上的擴圍正在進入很多國家的公共政策議程。目前提供免費學(xué)前教育的國家有30多個，日本在2019年開始對所有家庭提供3~5歲兒童的免費教育，對低收入家庭免費提供3歲以下兒童的日托服務(wù)。
我們建議由政府財政來負擔這部分教育支出，但不是取消社會辦學(xué)，而是通過政府購買服務(wù)的方式，由政府來付費或者發(fā)放教育券，讓每個居民可以選擇到不同的學(xué)前教育機構(gòu)去上學(xué)。也就是，并非所有幼兒園都是公立的。但是，幼兒園的質(zhì)量要有比較好的監(jiān)管。與此同時，重視師資建設(shè)，補助幼兒養(yǎng)育培訓(xùn)，增強學(xué)前教育的職業(yè)吸引力。重視幼兒養(yǎng)育的公平和均衡發(fā)展，財政投入尊重地區(qū)差異，既允許因地制宜，也要保障基本公共服務(wù)的均衡。將托育服務(wù)納入地方基本公共服務(wù)體系，列入教育統(tǒng)計，以中央財政專項轉(zhuǎn)移支付為主來啟動免費學(xué)前教育和普惠托育服務(wù)。
關(guān)于教育，還有很多方面值得認真思考。比如如何在高考制度的約束下減少家庭教育競爭焦慮？我們認為最有效的辦法是增加高質(zhì)量高校的供給。優(yōu)質(zhì)高校的擴容和多元化不僅有助于增加拔尖創(chuàng)新人才的數(shù)量和多元化，而且會連帶優(yōu)質(zhì)中學(xué)的擴容和多元化。雖然增加高質(zhì)量學(xué)校供給也有難度，但比其他手段更值得去做。
結(jié)語
總結(jié)來看，我們面臨著新的復(fù)雜的經(jīng)濟情況，這些新情況對政府治理和財政政策提出了更高的要求。應(yīng)對這些要求，我們要突破過去的框框，采取一些新的手段，優(yōu)化財政政策，提升國家財政尤其是地方財政的可持續(xù)性。應(yīng)對當前的地方財政困難局面，需要明確長期的體制改革思路和近期可執(zhí)行的行動方案。在近期，我們認為應(yīng)當剝離出因為外生的新冠疫情沖擊導(dǎo)致的地方債務(wù)，由中央給予補助。在長期，我們認為應(yīng)以控制地方支出，出臺避免嚴重道德風(fēng)險的緩解地方債務(wù)壓力的方案為主要方向。
2024年，政府經(jīng)濟工作的重點是“鞏固和增強經(jīng)濟回升向好態(tài)勢，持續(xù)推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長”，需要繼續(xù)實施積極的財政政策，并要適度加力、提質(zhì)增效。加大教育投入，補貼幼兒養(yǎng)育并增加高質(zhì)量學(xué)校供給，是當下積極財政政策的最優(yōu)選擇之一。這類政策不僅在當下有助于提振信心、促進消費、助力經(jīng)濟恢復(fù)，同時也是中長期中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求。
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注：
[1] 白重恩，清華大學(xué)文科資深教授、經(jīng)管學(xué)院院長；汪德華，中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員；毛捷，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院教授。本文基于2023年9月21日白重恩教授在第403期“長安講壇”上的演講修改而成。作者感謝吳斌珍、李艷、李冰冰等人的貢獻，本文不少內(nèi)容借鑒了他們的研究。本文獲得國家自然科學(xué)基金面上項目“積極財政政策的經(jīng)濟效應(yīng)（72073140）”和國家自然科學(xué)基金國際(地區(qū))合作交流項目“度量中國的產(chǎn)業(yè)政策并在一個統(tǒng)一的量化框架內(nèi)評估其效果（72261160577）” 的研究資助。
[2] 圖5中非OECD國家，選取的是數(shù)據(jù)可得的500萬人口以上的22個國家和地區(qū)。圖6相同。
作者白重恩系CF40學(xué)術(shù)顧問、清華大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院院長，本文整理自作者在中國經(jīng)濟50人論壇舉辦的《長安講壇》第403期所作演講。文章僅代表作者個人觀點，不代表CF40及作者所在機構(gòu)立場。 
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