2020年以來，美國產(chǎn)業(yè)政策回歸引發(fā)了廣泛爭論。美國此前的產(chǎn)業(yè)政策更側(cè)重于支持研發(fā)和創(chuàng)新，很少通過提供大量補貼、主動“挑選贏家”等方式來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的目的。而當(dāng)前正在形成的新一輪產(chǎn)業(yè)政策無論是在措施上還是在資金量級上都與以往大不相同。本輪產(chǎn)業(yè)政策主要針對芯片與應(yīng)對氣候變化兩個方面，我們此前已經(jīng)分析了芯片產(chǎn)業(yè)政策，本篇報告將聚焦研究應(yīng)對氣候變化的產(chǎn)業(yè)政策。
需要說明的是，許多研究和新聞報道在討論支持清潔能源、降低溫室氣體排放相關(guān)問題時，頻繁使用諸如“應(yīng)對氣候變化”“氣候轉(zhuǎn)型”“綠色轉(zhuǎn)型”“能源轉(zhuǎn)型”等術(shù)語。這些概念實際上具有一致性，都指從傳統(tǒng)高碳能源向清潔、可再生能源轉(zhuǎn)變，以降低溫室氣體排放，促進(jìn)減緩氣候變化的進(jìn)程。本文將統(tǒng)一采用“應(yīng)對氣候變化”的表述。
美國應(yīng)對氣候變化產(chǎn)業(yè)政策的背景及現(xiàn)狀
1. 應(yīng)對氣候變化產(chǎn)業(yè)政策背景：應(yīng)對氣候變化產(chǎn)業(yè)政策是拜登政府重返《巴黎協(xié)定》后為應(yīng)對氣候變化、實現(xiàn)“3050”目標(biāo)所采取的切實行動。
美國氣候政策很大程度上受到激烈黨爭和利益集團(tuán)博弈的牽制，政策缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。在上任特朗普政府時期，氣候政策出現(xiàn)大幅倒退，于2020年正式退出了應(yīng)對氣候變化的全球行動《巴黎協(xié)定》。2021年拜登上任美國總統(tǒng)后，當(dāng)即宣布重返《巴黎協(xié)定》，積極推動氣候變化治理，并提出了以“3050”為主要目標(biāo)的應(yīng)對氣候變化行動框架，即到2030年將溫室氣體排放量水平減少至2005年的一半（50%-52%），到2050年實現(xiàn)凈零排放的目標(biāo)。
《通脹削減法案》（Inflation Reduction Act, IRA）在此背景下應(yīng)運而生，該法案于2022年8月出臺時正逢美國通脹居高不下，核心消費者物價指數(shù)（核心PCE）同比從2021年5月的3.6%持續(xù)攀升至2022年6月的5.2%。因此，雖然法案名為削減通脹，但其實是一項能源法案，絕大部分支出條款與實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型、應(yīng)對氣候變化相關(guān)。這也是拜登政府宣布重返《巴黎協(xié)定》后所采取的切實行動之一。
應(yīng)對氣候變化的法案曾在美國國會僵持了數(shù)十年之久，如今IRA得以通過，不僅反映了人們對氣候變化日益增加的擔(dān)憂，還反映了美國在戰(zhàn)略層面的兩大轉(zhuǎn)變：其一，“胡蘿卜”（補貼）相較“大棒”（碳稅）更能有效獲得政治支持；其二，IRA更加支持在美國本土生產(chǎn)清潔能源，這是美國更為廣泛的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變，在芯片等領(lǐng)域同樣明顯（Bordoff，2022）。
美國國會預(yù)算辦公室（CBO）估計，IRA在2022-2031年預(yù)計總支出為4990億美元，主要是兩方面：一是能源和氣候支出約為3910億美元，用于補貼清潔電力生產(chǎn)和運輸、電動汽車等項目，以降低企業(yè)、家庭的生產(chǎn)或使用成本；二是醫(yī)療保健支出約為1080億美元，通過降低醫(yī)藥成本來減輕通脹影響。
為了平衡財政預(yù)算，IRA計劃通過新項目增加政府收入來抵消上述成本，包括將大公司的最低稅率提高至15%，對股票回購征收1% 的消費稅，并加強(qiáng)國稅局的征收和執(zhí)法。CBO估計，加上醫(yī)療保健計劃節(jié)省的成本，IRA將在未來十年減少2380億美元的政府赤字（圖1）。
資料來源：美國國會預(yù)算辦公室，2022年9月7日估算。
2. 產(chǎn)業(yè)政策的措施及規(guī)模：總支出規(guī)模大且具有不確定性，以稅收抵免為主，其中電動汽車等的稅收抵免含有本地生產(chǎn)要求。
首先，美國官方在IRA通過時預(yù)計未來10年在應(yīng)對氣候變化方面總支出高達(dá)3910億美元，拜登稱“這是美國有史以來應(yīng)對氣候危機(jī)和增強(qiáng)能源安全最積極的行動”。美國國會預(yù)算辦公室（CBO）和美國國會稅收聯(lián)合委員會（JTC）最初預(yù)計在2022-2031年IRA的氣候條款總支出為3910億美元（詳見表1）。其中，約2/3以上規(guī)模（2710億美元）是稅收抵免，將用于補貼：清潔電力生產(chǎn)和存儲的投資及生產(chǎn)稅收抵免（1310億美元）、碳捕獲和封存的生產(chǎn)稅收抵免（30億美元）、核電生產(chǎn)稅收抵免（300億美元）、清潔燃料（190億美元）、清潔能源和個人能效激勵措施（370億美元）、清潔車輛（140億美元）、清潔能源制造業(yè)（370億美元）。剩余1/3（1210億美元）是直接撥款，將用于補貼：農(nóng)林保護(hù)和固存項目（210億美元）、能源貸款（170億美元）、能源效率貸款（110億美元）、工業(yè)脫碳（50億美元）和綠色銀行等其他直接支出項目（660億美元）。
資料來源：Bistline et al.（2023），按照美國國會預(yù)算辦公室（CBO）和美國國會稅收聯(lián)合委員會（JTC）于2022年9月7日估算整理。
注：不同研究估算時可能存在方法與統(tǒng)計差異，導(dǎo)致總支出可能存在四舍五入誤差。
其次，產(chǎn)業(yè)政策規(guī)?？赡芫哂休^大不確定性。最重要的原因是，由于IRA中的絕大部分稅收抵免沒有設(shè)置總額上限，因此IRA政府總支出將取決于企業(yè)和家庭對這些稅收抵免工具的興趣和使用情況。此外，稅收抵免（至少在清潔能源發(fā)電方面）可能不會在2032年后過期。IRA規(guī)定這類稅收抵免將在2032年或者當(dāng)美國電力部門溫室氣體排放量降至2022年的25%以下時才會到期，以較晚的時間為準(zhǔn)。一些研究認(rèn)為，減排在10年內(nèi)很難實現(xiàn)，因此太陽能、風(fēng)能和其他清潔電力投資的稅收抵免持續(xù)時間可能比2032年IRA結(jié)束的時間更長。
第三，本輪應(yīng)對氣候變化產(chǎn)業(yè)政策的一個重要特征是，要求領(lǐng)取補貼的企業(yè)在本地生產(chǎn)、使用本地的原材料。例如，IRA中電動汽車的消費稅抵免要求汽車不僅必須在北美最終組裝，而且電池所用的原材料也得有一定比例源自美國本土或美國的自貿(mào)伙伴。IRA提供了最高7500美元的電動汽車消費稅收抵免，其中一半稅收抵免（3750美元）要求電動汽車需要有至少40%以上的電池關(guān)鍵礦物（包括鈷、鋰和鎳等）在北美提取、加工或者回收，該比例每年提高10個百分點，到2027年要達(dá)到80%；若想獲得另一半稅收抵免，那還需要滿足50%以上的電池部件與材料在北美制造或組裝，該比例每年提高10個百分點，到2029年要達(dá)到100%。
美國應(yīng)對氣候變化產(chǎn)業(yè)政策的效果及爭議
美國應(yīng)對氣候變化的產(chǎn)業(yè)政策規(guī)模巨大，激發(fā)了大量私人部門投資，未來十年政府支出規(guī)模可能高達(dá)0.8萬億-1.2萬億美元，加上政策乘數(shù)效應(yīng)激勵的私人部門投資，應(yīng)對氣候變化總支出約1.7萬億-3.0萬億美元。產(chǎn)業(yè)政策能夠部分實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)，但是迫于政治因素所采取的超大規(guī)模補貼的方式可能造成巨大浪費，“本地生產(chǎn)”等不符合WTO規(guī)則的條款也將對國際貿(mào)易體系產(chǎn)生不利外溢影響。
1. 產(chǎn)業(yè)政策帶動了大量私人部門投資，政府最終支出到2031年可能累計高達(dá)0.8萬億-1.2萬億美元，應(yīng)對氣候變化總投資規(guī)模約1.7萬億-3.0萬億美元。
應(yīng)對氣候變化產(chǎn)業(yè)政策降低了清潔能源預(yù)期成本，吸引了大量私人部門投資，碳捕集、利用和封存（CCUS）、電池和能源存儲、氫燃料及基礎(chǔ)設(shè)施三大領(lǐng)域最受關(guān)注。僅僅在IRA法案簽署后的8個月時間里，企業(yè)宣布的清潔能源項目和制造設(shè)施投資總計高于1500億美元，超過了2017-2021年這些項目的投資總額。
高盛的報告統(tǒng)計，在IRA簽署的第一年，企業(yè)總共在美國44個州宣布了280個清潔能源項目，總投資額高達(dá)2820億美元。他們通過對2022年7月至2023年8月期間超過2.7萬次公司財報電話會議進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)碳捕集、利用和封存 （CCUS），電池和能源存儲以及氫燃料和基礎(chǔ)設(shè)施三個領(lǐng)域最受關(guān)注。
私人部門投資意愿高漲將導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策規(guī)模遠(yuǎn)高于政府最初預(yù)計的3910億美元。目前看來，企業(yè)似乎都在搶著利用IRA中的補貼（Paul Krugman，2023）。美國官方在2023年4月大幅提高了IRA的預(yù)算成本（2022-2031財年），從2022年9月的近4000億美元提升至約6600億美元，提高了64%，主要是大幅提高了對先進(jìn)制造業(yè)稅收抵免、電動汽車、能源和電力的稅收抵免成本估計（圖2）。美國跨黨派研究機(jī)構(gòu)“爭取制定負(fù)責(zé)的聯(lián)邦預(yù)算委員會”（CRFB）認(rèn)為美國聯(lián)合稅收委員會（JCT）上調(diào)IRA成本可能是由通脹上升、對補貼的需求和興趣增加、監(jiān)管比預(yù)期寬松等因素綜合造成的。
資料來源：CRFB（2023）.
非官方機(jī)構(gòu)估計的政府總支出規(guī)模普遍在0.8萬億-1.2萬億美元（圖3），加上政策乘數(shù)效應(yīng)激勵的私人部門投資，未來十年應(yīng)對氣候變化總支出約在1.7萬億-3萬億美元。瑞士信貸的報告認(rèn)為，官方估計顯著低估了IRA中一些條款的成本，特別是在綠色制造、碳捕獲和清潔氫方面的稅收抵免吸引力可能會推高相關(guān)活動。其估計美國聯(lián)邦政府總支出將超過8000億美元，加上政策乘數(shù)效應(yīng)驅(qū)動的私人投資和綠色融資項目，未來美國在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的總支出可能接近1.7萬億美元。
高盛的報告預(yù)計，美國政府未來十年支出可能高達(dá)1.2萬億美元，總投資規(guī)模約3萬億美元，政府支出乘數(shù)為2.5倍。賓夕法尼亞大學(xué)沃頓商學(xué)院的預(yù)算模型（Penn Wharton Budget Model, PWBM）測算結(jié)果表明，2022-2031財年美國聯(lián)邦政府總支出約1.045萬億美元。Bistline et al.（2023）估計總成本在0.9至1.2萬億美元，其與官方估計最大的差異是大幅提高了對電動汽車（約4000億美元）、碳捕獲和封存（約1000億美元）的稅收抵免支出，而這兩項官方估計成本僅分別為720億美元和510億美元。
數(shù)據(jù)來源：美國國會預(yù)算辦公室（CBO），美國稅收聯(lián)合委員會（JCT），瑞士信貸，高盛，賓夕法尼亞大學(xué)沃頓商學(xué)院PWBM，Bistline et al.（2023），作者整理繪制。
2. 產(chǎn)業(yè)政策有助于美國部分實現(xiàn)碳減排目標(biāo)。
預(yù)計美國在2030年的溫室氣體排放量將較2005年水平少排放35%。減少溫室氣體排放是IRA的首要目標(biāo)，IRA雖然不能實現(xiàn)“到2030年將溫室氣體排放量比2005年水平減少50%至52%”，但有助于縮小與《巴黎協(xié)定》的差距。
例如，布魯金斯學(xué)會的一份被廣泛引用的報告（ Bistline et al.，2023）預(yù)計，IRA有望在2030年將溫室氣體排放量比2005年水平減少35%，到2035年減少41%，比在沒有IRA的情況下分別多減少6和8個百分點（詳見表2）。其中，電力部門對減排貢獻(xiàn)突出，IRA的激勵措施放大了電力行業(yè)的轉(zhuǎn)型趨勢并降低了脫碳成本，預(yù)計到2030年電力部門的排放量將減少64%。2030年電力部門的平均減排成本為每噸二氧化碳83美元，到2035年清潔電力產(chǎn)能平均每年增加51吉瓦。其他研究估計的減排效果與布魯金斯學(xué)會報告估計的類似，在IRA措施助力下，2030年美國溫室氣體排放量比2005年減少30%-50%（Mahajan et al.,2022；Jenkins et al., 2022）。
資料來源：Bistline et al.（2023），作者整理。
3. 產(chǎn)業(yè)政策僅對特定行業(yè)和清潔能源成本影響巨大，但對美國宏觀經(jīng)濟(jì)影響不大。
其一，應(yīng)對氣候變化產(chǎn)業(yè)政策對電力行業(yè)影響最大，因為其大范圍補貼“放大了已經(jīng)發(fā)生的趨勢并降低了脫碳成本”（Bistline et al., 2023）。
一是大幅降低可再生能源生產(chǎn)成本，提高美國可再生能源的國際競爭力。Bistline et al.（2023）估計了主要發(fā)電技術(shù)到2035年的電力均衡成本，預(yù)計到2030年，可再生能源電力成本將持續(xù)下降，太陽能、陸上風(fēng)電、海上風(fēng)電預(yù)計分別下降24%、16%和18%（圖4）。瑞士信貸預(yù)計，這些補貼將使得美國的太陽能和風(fēng)能在2025年至2030年間成為全球最便宜的能源選擇之一，可能使美國從太陽能組件和風(fēng)力渦輪機(jī)的進(jìn)口國變成出口國。清潔氫同樣可能躋身世界成本最低之列，清潔氫發(fā)展規(guī)模將呈現(xiàn)令人驚訝的上升趨勢，使美國成為氫及衍生品的潛在出口國。
二是IRA中基于生產(chǎn)量的補貼將導(dǎo)致批發(fā)負(fù)電價更為普遍，給電力市場帶來一系列影響。IRA中基于電力產(chǎn)量的稅收抵免（PTC），使得發(fā)電廠有強(qiáng)烈動機(jī)在批發(fā)價格很低甚至為負(fù)時持續(xù)運營。目前美國一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了電力批發(fā)的負(fù)價格，隨著IRA的大規(guī)模補貼可能使得負(fù)價格更為普遍，這將改變電力市場參與者進(jìn)出市場的經(jīng)濟(jì)信號，影響位置決策、能源儲存、輸電等諸多方面，并最終影響終端用電情況（例如氫氣生產(chǎn)、加密貨幣挖礦）等。
資料來源：Bistline et al.（2023）。
注：圖為各種技術(shù)的電力生產(chǎn)成本變化，實線表示有IRA補貼的情況，虛線表示沒有IRA補貼的情況。這些估算成本是基于Bistline et al.（2023），估算假設(shè)為30年財務(wù)時間和7%的折現(xiàn)率（加權(quán)資本成本）。假定陸上風(fēng)電和大型光伏發(fā)電可享受IRA中的生產(chǎn)稅收抵免（PTC），核能和海上風(fēng)電可享受投資稅收抵免（ITC），而一些NGCC則可享受與碳捕獲相關(guān)的IRA補貼。計算隱含的假設(shè)是IRA的生產(chǎn)和投資稅收抵免在2032年開始逐步減少。
其二，應(yīng)對氣候變化產(chǎn)業(yè)政策投資對美國總產(chǎn)出影響不大。研究普遍認(rèn)為，IRA對美國經(jīng)濟(jì)的影響是正向的，但是影響有限（德法經(jīng)濟(jì)專家委員會，2023）。如果僅考慮IRA中氣候政策，研究表明到2030年IRA對經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的影響主要是正向的，但是程度有限，預(yù)計將使美國GDP提高0.6到0.9個百分點（Maye & Mazewski，2023）。
然而，如果考慮到IRA中為應(yīng)對氣候變化提供的補貼必須要由當(dāng)前或者未來的稅收提供，將IRA中的所有措施（包括增稅等）納入模型后，其對GDP的影響轉(zhuǎn)為-0.1個百分點（Diamond，2022）。布魯金斯學(xué)會的報告認(rèn)為，IRA的大規(guī)模補貼引發(fā)的投資熱潮可能會短暫地推高利率，但是其投資相對整體經(jīng)濟(jì)而言規(guī)模較小，對美國總產(chǎn)出的影響可以忽略不計。
其三，利率、勞動力成本等宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境對IRA后續(xù)投資規(guī)模的影響更大。不斷變化的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，包括利率上升、勞動力市場緊張和原材料短缺，可能會嚴(yán)重影響IRA氣候政策的成功。特別是，資本成本相對較高的清潔能源投資對利率上升最為敏感（Bistline et al.，2023）。例如，美國能源部的報告就指出，通貨膨脹和供應(yīng)鏈限制、地緣政治不確定性是阻礙“西方風(fēng)力渦輪機(jī)制造商在2022年陸上和海上投資組合中盈利”的因素（高盛，2023）。
4. 應(yīng)對氣候變化產(chǎn)業(yè)政策有助于提高電動汽車產(chǎn)量，但在改善電動汽車供應(yīng)鏈上可能效果欠佳。
IRA的一個重要政策目標(biāo)是通過開發(fā)中國以外的電池關(guān)鍵礦物來源，提高電動汽車電池供應(yīng)鏈的彈性（Chad P. Bown, 2023）。根據(jù)國際能源署的報告（IEA，2022），電動汽車的電池供應(yīng)鏈主要集中在中國，中國生產(chǎn)全球3/4以上的鋰電池，超過一半的鋰、鈷和石墨的加工和精煉能力位于中國；歐洲占全球電動汽車產(chǎn)量的1/4以上，但僅參與20%的鈷加工；韓國和日本在高技術(shù)的陰極和陽極材料生產(chǎn)等下游供應(yīng)鏈占據(jù)重要地位；而美國僅生產(chǎn)全球10%的電動汽車和僅有7%的電池生產(chǎn)能力。
在此背景下，美國將電動車等清潔能源原材料供應(yīng)鏈視作國家安全問題，拜登政府國家安全顧問沙利文在2023年4月的講話表示“超過80%的關(guān)鍵礦物由一個國家（中國）加工，清潔能源供應(yīng)鏈正面臨著被武器化的危險，就像20世紀(jì)70年代的石油或者2022年歐洲的天然氣一樣?！?br />
綜合來看：
一是IRA的補貼能夠有效推動電動汽車在美國的生產(chǎn)和使用。根據(jù)美國能源情報署的《2022年能源展望》預(yù)計（不考慮IRA的情況），到2030年電動汽車占新車銷售比重可能為6.6%，甚至將低于2022年的6.7%。拜登政府在2021年宣布的電動汽車生產(chǎn)目標(biāo)是，在2030年電動汽車銷量要占到輕型汽車銷量的50%。而根據(jù)Bistline et al.（2023）的估計，預(yù)計到2031年IRA對電動汽車的消費補貼可能高達(dá)3900億美元，是CBO最初估計的28倍，相當(dāng)于每年多消費580萬輛電動汽車，由此估計電動汽車在新車銷售份額將上升至2030年的44%，比沒有IRA情況下的份額多12個百分點。其他研究也基本估計2030年電動汽車銷售占比在40%以上（Zhao, et al., 2022; Slowik, et al. 2023; Goldman Sachs, 2023）。
二是“購買美國貨”等本地生產(chǎn)條款可能難以改善其供應(yīng)鏈。PIIE的一項研究認(rèn)為，IRA不能擴(kuò)大美國國內(nèi)關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)量，并且美國當(dāng)前所采取的基于自由貿(mào)易協(xié)定的友好外包方法也有重大局限（Hendrix，2023）。
一方面，美國內(nèi)政部在2023年1月阻止在明尼蘇達(dá)州開采銅和鎳的計劃就突顯了擴(kuò)大國內(nèi)供應(yīng)面臨的諸多挑戰(zhàn)。另一方面，能夠滿足IRA電動汽車補貼采購地要求的主要是與美國簽訂了全面自由貿(mào)易協(xié)定的21個國家，以及日本等與美國達(dá)成關(guān)鍵礦物貿(mào)易協(xié)議的國家。這些滿足采購要求的國家中不包括世界頂級鎳生產(chǎn)國（印度尼西亞、菲律賓）或鈷生產(chǎn)國（剛果民主共和國）。因此，除非美國能夠與非自由貿(mào)易協(xié)定國家制定范圍狹窄、關(guān)鍵的礦產(chǎn)協(xié)議，否則基于友好外包的戰(zhàn)略將很難應(yīng)對獲得IRA全部稅收抵免所需的挑戰(zhàn)。
瑞士信貸的報告也表示，到2030年美國電動汽車電池和關(guān)鍵礦物生產(chǎn)不會具備全球競爭力，最高7500美元的稅收抵免不足以激勵汽車制造商徹底改革供應(yīng)鏈。根據(jù)IEA 2022年估計，雖然歐洲和美國政府在發(fā)展國內(nèi)電池供應(yīng)鏈方面采取了諸多措施，但是到2030年大部分供應(yīng)鏈仍然將是中國的，到2030年70% 的電池產(chǎn)能仍然在中國。
5. 應(yīng)對氣候變化產(chǎn)業(yè)政策能夠提供大量工作崗位，同時伴隨著就業(yè)結(jié)構(gòu)重大調(diào)整。
其一，IRA提供的補貼將創(chuàng)造大量就業(yè)。部分研究估計的IRA到2030年將為美國創(chuàng)造的就業(yè)崗位在100萬至150萬個之間（Foster et al., 2023; Mahajan et al., 2022; Maye & Mazewski，2023）。
其二，產(chǎn)業(yè)政策將使得就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大調(diào)整，整體看化石燃料行業(yè)的就業(yè)損失大部分被建筑業(yè)和制造業(yè)的就業(yè)收益所抵消（德法經(jīng)濟(jì)專家委員會，2023）。
以Foster et al.（2023）的測算為例，他們預(yù)計到2030年IRA的能源條款將為美國創(chuàng)造145.7萬個工作崗位，其中建筑業(yè)、制造業(yè)和電力公用事業(yè)部門是就業(yè)增長最多的三個行業(yè)，分別增長59萬個、15萬個和19萬個工作崗位。這種增長與電動汽車、電池、清潔能源稅收抵免，《美國投資就業(yè)法案》和《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》中的“購買美國貨”條款以及鋼鐵等能源密集型行業(yè)的碳邊境調(diào)整直接相關(guān)。與此同時，綠色能源轉(zhuǎn)型會使石油和天然氣開采、煤炭開采和石油精煉行業(yè)崗位減少。
6. 應(yīng)對氣候變化產(chǎn)業(yè)政策僅大規(guī)模采用生產(chǎn)和投資補貼的方式可能效率低下，還可能帶來“補貼競賽”等副作用。
其一，美國應(yīng)對氣候變化產(chǎn)業(yè)政策之所以采取大規(guī)模補貼，其背后的原因主要是政治性的。盡管大量學(xué)術(shù)文獻(xiàn)已經(jīng)證明了征收碳稅的經(jīng)濟(jì)效率，但該法案還是采用對清潔能源提供補貼的方式。碳定價方法是通過提高能源成本而產(chǎn)生政治責(zé)任，而補貼可以降低能源成本、掩蓋政策成本。雖然很多美國人支持政府采取行動應(yīng)對氣候變化，但實際支付意愿可能很低（Jenkins，2014）。因此，采用補貼的形式才具有在美國國會通過的政治現(xiàn)實。
其二，僅提供大量生產(chǎn)和投資補貼在應(yīng)對氣候變化方面可能效率低下。一方面，雖然近期一些研究為使用清潔能源補貼提供了一些新證據(jù)（Acemoglu et al.，2023），但使用補貼的效率低于排放定價或可再生能源組合標(biāo)準(zhǔn)（RPS）等其他工具（Palmer & Burtraw ,2005; Fischer & Newell,2008）。根據(jù)Bristline et al.（2023）的估計，IRA的隱含減排成本是碳稅的5-6倍。法德經(jīng)濟(jì)專家委員會報告（2023）就批評IRA主要通過提供生產(chǎn)和投資補貼的策略在應(yīng)對脫碳挑戰(zhàn)方面效率低下，相較而言，歐洲采用碳定價和專門的工業(yè)干預(yù)，顯然是更優(yōu)的方式。另一方面，大規(guī)模補貼需要提高除應(yīng)對氣候變化以外領(lǐng)域的稅收，將產(chǎn)生額外的低效率，而碳稅則不會（Chad P. Bown, 2023）。
其三，IRA可能引發(fā)一場有害和低效的綠色補貼競賽，顯著增加綠色轉(zhuǎn)型的成本。美國應(yīng)對氣候變化的產(chǎn)業(yè)政策正在推動從歐洲到東亞的各國政府提出對應(yīng)的投資計劃，從而引發(fā)了所謂的“全球補貼競賽”。政策制定者，尤其是歐洲國家擔(dān)心IRA 可能導(dǎo)致外國直接投資（FDI）出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)扭曲，并引發(fā)本國企業(yè)遷往美國。
例如，歐盟已經(jīng)開始加碼對實現(xiàn)氣候目標(biāo)的投入，以此抵消IRA可能帶來的扭曲，總體投入規(guī)模與美國相當(dāng)，除了2023年2月提出的總額約5100億歐元（約合5600億美元）的綠色交易產(chǎn)業(yè)計劃（Green Deal Industrial Plan）外，歐盟還在RRF中批準(zhǔn)了額外350億歐元（400億美元）用于支持綠色轉(zhuǎn)型的措施。歐洲最大貿(mào)易協(xié)會Business Europe總干事馬庫斯·拜勒（Markus Beyrer）表示，“雖然我們都否認(rèn)存在補貼競賽，但在某種程度上，這種情況確實正在發(fā)生。”這種補貼競賽可能會顯著增加綠色轉(zhuǎn)型的成本，拖累技術(shù)革新。
7. 產(chǎn)業(yè)政策中的本地含量要求可能會對國際貿(mào)易體系產(chǎn)生較嚴(yán)重的影響，拖累全球技術(shù)革新進(jìn)程和實現(xiàn)凈零排放效率。
IRA中包含了許多本地含量、本地生產(chǎn)要求，這些要求被認(rèn)為違反了世界貿(mào)易組織的原則，在歐洲引起了相當(dāng)大的爭議（德法經(jīng)濟(jì)專家委員會，2023）。歐洲布魯蓋爾研究所的報告（Kleimann et al.，2023）則認(rèn)為IRA補貼中不符合世貿(mào)組織規(guī)則的條款可能對多邊貿(mào)易體系破壞嚴(yán)重。
報告分析認(rèn)為，IRA的補貼中含有所禁止補貼（Prohibited subsidies）和可采取行動補貼（Actionable subsidies），明顯不符合多邊貿(mào)易規(guī)則。報告判斷，雖然采取與世界貿(mào)易組織（WTO）不一致的政策并不罕見，但I(xiàn)RA在破壞多邊貿(mào)易體系方面的增量效應(yīng)（incremental effect）可能非常嚴(yán)重，原因有三。
一是IRA加入了特朗普政府提出的一系列廣泛適用于世貿(mào)組織的不一致政策，而拜登政府繼續(xù)推行。這些措施包括美國第232條對鋼鐵和鋁進(jìn)口征收關(guān)稅，以及美國第301條對來自中國的多種進(jìn)口產(chǎn)品征收關(guān)稅。IRA讓國際社會認(rèn)識到，拜登政府仍然沿著特朗普所指定的破壞性貿(mào)易政策道路前進(jìn)。
二是美國以前從未使用WTO所禁止的以本地含量為條件（local-content requirements，LCRs）的補貼。這可能會發(fā)出一個強(qiáng)有力的信號，這種LCRs在發(fā)達(dá)國家也可以使用。廣泛采用LCRs將使國際貿(mào)易體系更加分散，致使全球在支持凈零排放轉(zhuǎn)型方面效率更低。
三是在世貿(mào)組織已經(jīng)很脆弱的情況下，世貿(mào)組織歷史上最強(qiáng)大的支持者越來越無視世貿(mào)組織的規(guī)則。美國繼續(xù)阻撓世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)的運作，關(guān)于世貿(mào)組織機(jī)構(gòu)改革的談判（事實上由美國主持）迄今未取得任何明顯進(jìn)展。無效的世貿(mào)組織對全球貿(mào)易和繁榮是個壞消息，特別是對發(fā)展中國家而言，貿(mào)易一直是而且應(yīng)當(dāng)繼續(xù)是增長和技術(shù)趕超的強(qiáng)大源泉。
彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所（PIIE）所長亞當(dāng)?波森（Adam Posen）認(rèn)為，當(dāng)前美國推行的產(chǎn)業(yè)政策正與反自由貿(mào)易措施越來越緊密地捆綁在一起，這些措施不僅包括施加關(guān)稅，還包括本地含量要求和投資壁壘等。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策最大的問題不僅僅在于規(guī)模巨大、浪費嚴(yán)重，還包括：一方面，當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)政策將全球行業(yè)競爭視為零和游戲，錯誤認(rèn)為本國可以創(chuàng)造持久的比較優(yōu)勢、實現(xiàn)本國企業(yè)對于所在行業(yè)的持續(xù)主導(dǎo)。事實上，這通常不會實現(xiàn)，而且可能招致他國報復(fù)性措施。另一方面，補貼戰(zhàn)、貿(mào)易壁壘和對國內(nèi)投資的激勵措施，會導(dǎo)致先進(jìn)綠色技術(shù)的傳播碎片化和緩慢化，拖累全球技術(shù)革新進(jìn)程。
美國應(yīng)對氣候變化的產(chǎn)業(yè)政策明顯更傾向于低收入地區(qū)
美國應(yīng)對氣候變化的產(chǎn)業(yè)政策都有意識地向低收入地區(qū)傾斜，明顯具有針對地方的特點。美國財政部對IRA的實際投資情況分析發(fā)現(xiàn)，已宣布的清潔能源、電動車等投資大部分都落在了經(jīng)濟(jì)條件較差的地區(qū)，這些地區(qū)的平均工資、家庭收入、就業(yè)率和大學(xué)畢業(yè)率都低于全國平均水平（圖5-圖8）。麻省理工學(xué)院和榮鼎集團(tuán)的數(shù)據(jù)表明，IRA通過以來，流向低收入地區(qū)的清潔投資份額從68%顯著增加至78%。
這類針對地方的政策不僅是在能源轉(zhuǎn)型、應(yīng)對氣候變化方面，在芯片行業(yè)也十分明顯。美國早在20世紀(jì)50年代就開啟了針對地方的產(chǎn)業(yè)政策，其中規(guī)模最大、歷史最悠久的地方項目就是田納西河谷管理局（TVA），然而，近四十年來，美國聯(lián)邦政府一直不愿意在國防部門以外的領(lǐng)域與針對地方的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行接觸（Muro et al. 2022）。但2020年以來，針對地方政策正在強(qiáng)勢地回歸，布魯金斯學(xué)會2022年的一份報告詳盡地評估了美國第117屆國會通過法案中針對地方的產(chǎn)業(yè)政策，預(yù)計到2027年總支出金額將達(dá)到774億美元。
數(shù)據(jù)來源：美國財政部。
注：圖5-7資料來源于美國財政部，均為直方圖，分別反映了按照大學(xué)生畢業(yè)率、就業(yè)人口比率、貧困率、每周平均工資等分為20個組，每組的IRA項目數(shù)量。
這可能是在收入和區(qū)域不平等差距日益嚴(yán)峻的情況下，拜登政府應(yīng)對經(jīng)濟(jì)問題所呈現(xiàn)出的政策實施特點之一。過去幾十年，美國經(jīng)濟(jì)在“自由放任”和“再分配努力”之間搖擺不定，而拜登政府的產(chǎn)業(yè)政策表明美國正重新致力于廣泛的公共投資，并且具有顯著的針對地方的特點。也就是說，通過對美國特定地方和地區(qū)進(jìn)行有意識的直接投資來實現(xiàn)提高經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)能力、更高生活水平和減少碳排放等目標(biāo)（Muro，2023）。
美國財政部長耶倫用“現(xiàn)代供給側(cè)經(jīng)濟(jì)學(xué)”來概括拜登政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和應(yīng)對不平等方面的經(jīng)濟(jì)政策，其中一個重要內(nèi)容是要減少收入分配差距并調(diào)節(jié)族群與區(qū)域發(fā)展不平衡。具體措施上，政府投資除考慮特定地區(qū)生產(chǎn)要素條件外，還將特別關(guān)注投資在不同人群和地區(qū)分布情況，保證發(fā)展環(huán)境不利的社區(qū)和族群也能得到適當(dāng)比例投資（盧鋒，2023）。
關(guān)于應(yīng)對氣候變化產(chǎn)業(yè)政策的幾點思考
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本文節(jié)選自《2020年以后的美國應(yīng)對氣候變化產(chǎn)業(yè)政策》，作者鐘益系中國金融四十人研究院青年研究員。微信掃碼可閱讀完整文章。
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