交通銀行課題組[1]
一、我國金融控股公司的現(xiàn)狀與法律問題
（一）我國金融控股公司現(xiàn)狀
我國雖然是當(dāng)前世界上唯一實行嚴(yán)格的金融分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的國家，但有關(guān)法律和政策在金融機構(gòu)境外及國內(nèi)綜合經(jīng)營金融特許等方面留有一定的操作空間，這就為我國金融控股公司的設(shè)立和運轉(zhuǎn)提供了現(xiàn)實的可能性。特別是2001年以來，國內(nèi)金融控股公司的發(fā)展成為大家關(guān)注的焦點，銀行、證券公司、保險公司、不同類型的企業(yè)集團都紛紛躍躍欲試，通過組建金融控股公司搭建統(tǒng)一的服務(wù)平臺，試圖打通貨幣市場、證券市場和保險市場之間的聯(lián)系，推出綜合服務(wù)，拓展自己的業(yè)務(wù)范圍。
1、以國有商業(yè)銀行為主體通過獨資或合資組建的金融控股集團
這種金融控股集團特征是集團的控股公司為商業(yè)銀行，全資擁有或控股一些包括銀行、證券、保險、金融服務(wù)公司以及非金融性實體等附屬機構(gòu)或子公司。這些具有獨立法人資格的附屬機構(gòu)或子公司獨立對外開展相關(guān)的業(yè)務(wù)和承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，集團通過子公司控股其它金融機構(gòu)涉足多種金融業(yè)務(wù)，集團公司董事會有權(quán)決定或影響其子公司最高管理層的任免決定及重大決策。此種形式的金融控股公司主要有交通銀行、中國銀行、中國工商銀行和中國建設(shè)銀行等。
2、非銀行金融機構(gòu)為主體形成的金融控股集團
此類金融控股集團的特點是，母公司是主要經(jīng)營某種金融業(yè)務(wù)的信托或保險公司，通過全資擁有或絕對控股商業(yè)銀行、投資銀行、保險公司、金融服務(wù)公司及非金融性實體等子公司，通過子公司參與其它多種金融業(yè)務(wù)。目前主要有以國有大型信托投資公司為主體在長期經(jīng)營中形成的金融控股集團如中信集團、光大集團，和以國有大型保險公司為主體建立起來的金融控股集團如平安集團、人保集團、人壽保險集團、再保險集團。
3、產(chǎn)業(yè)資本向金融業(yè)滲透形成“類”金融控股公司
通常，產(chǎn)業(yè)、民營資本等非金融機構(gòu)主要通過三種方式控股金融機構(gòu)：一是直接主導(dǎo)或參與新設(shè)立的金融機構(gòu)；二是借國有股東退出之機，受讓金融機構(gòu)股權(quán)；二是借增資擴股之機出資，控股金融機構(gòu)。以這種方式形成的金融控股公司的母公司不是金融機構(gòu)而是一個非金融機構(gòu)的經(jīng)濟實體，它通過全資擁有或控股商業(yè)銀行、保險公司、證券公司、信托公司以及非金融性經(jīng)濟實體等子公司，開展多元化經(jīng)營。此種金融控股公司主要有山東鑫源控股有限公司、海爾集團、新希望集團等。
4、地方政府重組地方金融機構(gòu)形成控股公司
相比于國家金融控股公司立法的遲緩，地方政府對成立金融控股公司更為渴望，希望以金融控股公司提升本地區(qū)金融業(yè)和資本市場發(fā)展水平，成為全國或地區(qū)性的金融中心。地方政府通常通過對控股的地方城市商業(yè)銀行、信托公司、證券公司進(jìn)行重組以期組建金融控股公司。包括天津、北京、上海、福建、安徽、廣東、廣東等在內(nèi)的省和直轄市以及深圳、西安、杭州、威海等中等城市都在本地區(qū)的長期規(guī)劃中流露出組建金融控股公司或金融控股集團的想法。
總之，我國金融控股公司實踐已經(jīng)有了一定程度的發(fā)展，表現(xiàn)出我國金融業(yè)為了順應(yīng)世界潮流，正逐漸探索向混業(yè)經(jīng)營過渡的道路，這種金融創(chuàng)新精神是可喜的。但同時，缺乏指引和約束的發(fā)展也令人擔(dān)心。由于歷史和體制原因，這些問題迄今為止并沒有得到應(yīng)有的重視和研究，這也凸顯了以立法為基礎(chǔ)，從設(shè)立準(zhǔn)入、資本管理、內(nèi)部治理、風(fēng)險管理、外部監(jiān)管等多方面予以制度規(guī)范我國金融控股公司的發(fā)展的極端重要性，以此避免金融控股公司內(nèi)一個公司經(jīng)營不善或倒閉而引發(fā)嚴(yán)重的“多米諾骨牌”效應(yīng)，而規(guī)模巨大的金融集團動蕩更會對我國金融安全、經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展造成巨大的不良影響。
?。ǘ┪覈鹑诳毓晒景l(fā)展中存在的現(xiàn)實法律問題
1、立法規(guī)范的缺失
盡管金融控股公司在我國已經(jīng)有所發(fā)展，但是我國現(xiàn)有的法律、法規(guī)和規(guī)章沒有對“金融控股公司”進(jìn)行專門立法，有關(guān)金融控股公司的法律性質(zhì)、法律地位、設(shè)立程序、業(yè)務(wù)范圍、內(nèi)部治理、監(jiān)管機構(gòu)等基本規(guī)則，均沒有明確的法律規(guī)定。我國金融控股公司目前法律定位不明，缺乏專門法律制度規(guī)范，金融立法嚴(yán)重滯后金融實際發(fā)展的現(xiàn)狀，不但極大地限制了金融控股公司的發(fā)展，而且在“脫法”狀態(tài)下的組建的金融控股公司注定先天不足并蘊含著極大的現(xiàn)實和潛在風(fēng)險。
2、理解認(rèn)識的模糊
金融控股公司在中國還是一個相對較新的事物。對金融控股公司的稱謂和涵義，迄今尚沒有一個為金融監(jiān)管當(dāng)局、金融理論界和實業(yè)界所認(rèn)同和接受的概念。學(xué)術(shù)界關(guān)于金融控股公司的稱謂和定位也不盡相同，有的將之作為金融服務(wù)控股公司，有的將之作為企業(yè)集團，還有的將之定義為金融集團，理解認(rèn)識上的混亂對有限監(jiān)管提出挑戰(zhàn)。
3、組建架構(gòu)不統(tǒng)一
目前，我國己經(jīng)設(shè)立或準(zhǔn)備設(shè)立的金融控股公司己涵蓋了各種金融機構(gòu)和工商企業(yè)。對于不同類型企業(yè)組建金融控股公司方式和步驟缺乏相應(yīng)的限制和規(guī)范，也缺乏對設(shè)立主體的導(dǎo)向性政策和相應(yīng)的限制措施，導(dǎo)致實踐中金融控股公司如雨后春筍般地以各種不同形式和方式在中國迅速集結(jié)和誕生，并呈現(xiàn)放大態(tài)勢。但其中組建方式、組織架構(gòu)、管理模式很不統(tǒng)一。在實際中出現(xiàn)了部分企業(yè)以設(shè)立金融控股公司為手段，達(dá)到套取不正當(dāng)資金和擔(dān)保目的的現(xiàn)象。
4、治理結(jié)構(gòu)不完善
金融控股公司的治理結(jié)構(gòu)較之一般企業(yè)更為復(fù)雜，既具有與一般企業(yè)的治理特征，又具有特殊性和復(fù)雜性。從內(nèi)部來看，金融控股公司的法人治理橫跨狹義的公司(單個子公司)治理和傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)組織(子公司與子公司的關(guān)系)兩個領(lǐng)域，并將對產(chǎn)業(yè)組織問題的解決融入集團內(nèi)部的公司治理之中。從外部來看，政府部門的外部監(jiān)管在金融控股公司治理中占重要地位。金融控股公司作為巨型金融集團，由于其在金融資源配置中的重要地位，更為各國金融監(jiān)管當(dāng)局主要的監(jiān)管對象。政府監(jiān)管當(dāng)局既要求金融控股公司遵守國家相關(guān)金融政策及法律法規(guī)，又往往對金融控股公司的治理結(jié)構(gòu)做出具體的規(guī)定和指引。我國恰恰又沒有諸如《金融控股公司法》之類的立法，缺乏金融控股公司法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)法律環(huán)境。
5、核心企業(yè)缺位
金融控股公司作為金融集團化的一種模式，在其發(fā)展中必須擁有自己的核心企業(yè)。核心企業(yè)一般應(yīng)具備以下條件：擁有金融控股公司控股權(quán)比例超過50%，核心企業(yè)應(yīng)具有較大的規(guī)模，其所在的金融行業(yè)應(yīng)具備較大的市場容量，并且其經(jīng)營的輻射能力應(yīng)較強。分析我國目前金融市場的分布格局，比較適于擔(dān)當(dāng)核心企業(yè)的有商業(yè)銀行、證券公司或者保險公司，但依據(jù)我國金融監(jiān)管部門的規(guī)定，不允許對部分金融企業(yè)控股，即有些金融企業(yè)的股權(quán)傾向于“攤薄”狀態(tài)，例如持有證券公司的股權(quán)不得超過30%。從我國目前存在的金融控股公司來看，除中信和光大能夠控股銀行以外，其他金融控股公司控股的以信托公司和證券公司居多。而這類金融企業(yè)在短期內(nèi)還無法發(fā)揮“平臺效應(yīng)”。如果沒有一個合適的核心企業(yè)，金融集團的規(guī)模優(yōu)勢和團隊效應(yīng)難以充分發(fā)揮出來。
6、子公司獨立性受削弱
在以金融控股公司為母公司所組成的金融集團中，各個金融子公司雖然都依法具有法人資格、獨立承擔(dān)民事責(zé)任，但由于母子公司之間控制關(guān)系的存在，使得子公司實際上已淪為服務(wù)于母公司利益的工具。各個金融子公司喪失獨立性的結(jié)果將導(dǎo)致金融子公司的董事會和管理層在經(jīng)營和財務(wù)決策方面受到很多限制，從而不能夠按照法律和監(jiān)管當(dāng)局要求實施有效的管理。
7、金融風(fēng)險加大
個別金融業(yè)本來就存在個別的、一般的風(fēng)險，包括商業(yè)銀行、保險公司、證券公司等金融機構(gòu)面臨的金融風(fēng)險，比如信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、操作風(fēng)險、流動性風(fēng)險、利率風(fēng)險、策略風(fēng)險、法律風(fēng)險和聲譽風(fēng)險等，《新巴塞爾協(xié)議》特別強調(diào)三大風(fēng)險：信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、操作風(fēng)險。金融控股公司通過組織形式經(jīng)營多種金融業(yè)務(wù)，母子公司建立緊密的關(guān)系，資金、信息、業(yè)務(wù)往業(yè)更為頻繁，從而衍生出諸多區(qū)別于個別金融風(fēng)險的問題。
8、金融監(jiān)管欠到位
我國在分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制下,對于不同的金融機構(gòu)有不同的部門監(jiān)管，但是目前金融控股公司尚沒有對應(yīng)的監(jiān)管部門。沒有為金融控股公司制定統(tǒng)一的監(jiān)管法規(guī)，容易出現(xiàn)對部分金融交叉產(chǎn)品監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管，難以對金融控股公司的整體風(fēng)險進(jìn)行有效地控制。
二、境外金融控股公司立法借鑒
（一）境外立法對金融控股公司的定義
控股公司（Holding Company）是金融控股公司的上位概念。在多數(shù)西方國家，控股公司是指持有其他公司達(dá)到?jīng)Q定性表決權(quán)的股份，并對其實行控制權(quán)或經(jīng)營管理權(quán)的公司。[2]比如英國《簡明不列顛百科全書》將控股公司定義為：“控股公司是持有其他公司達(dá)到控制份額，能以最少的投資控制幾家公司的企業(yè)組織。”
歐盟《2000年信貸機構(gòu)設(shè)立及其業(yè)務(wù)經(jīng)營指令》的規(guī)定，首先金融控股公司本身必須是金融機構(gòu)，其次其子公司完全或者主要是信貸機構(gòu)或金融機構(gòu)，并且如果子公司完全或主要是金融機構(gòu)的，則其中至少有一個是信貸機構(gòu)。[3]而《2002年歐盟對金融集團中的信貸機構(gòu)、保險公司、證券公司補充監(jiān)管的指令》（以下簡稱《金融集團監(jiān)管指令》），金融集團（financial conglomerate）是滿足指令規(guī)定的條件的企業(yè)集團（group）。
韓國《金融控股公司法》第2條第1款第1項的規(guī)定，“金融控股公司”是指按照總統(tǒng)令[4] 的規(guī)定通過占有股份對兩個或兩個以上從事金融業(yè)的公司或與金融業(yè)密切相關(guān)的公司進(jìn)行控制，并且符合《金融控股公司法》第3條規(guī)定，獲得認(rèn)可的公司。
臺灣地區(qū)《金融控股公司》規(guī)定“金融控股公司：指對一銀行、保險公司或證券商有控制性持股、并依本法設(shè)立之公司”。而對“控制性持股”這一概念，則“持有一銀行、保險公司或證券商已發(fā)行有表決權(quán)股份總數(shù)或資本總額超過百分之二十五，或直接、間接選任或指派一銀行、保險公司或證券商過半數(shù)之董事。”
按照國際上三大金融監(jiān)管組織——巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、國際證券聯(lián)合會、國際保險監(jiān)管協(xié)會發(fā)起成立的多樣化金融集團論壇于1999年2月發(fā)布的《對金融控股集團的監(jiān)管原則》（又稱《最終文件》）對金融控股公司所下的定義，金融控股公司是指“在同一控制權(quán)下，完全或主要在銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)中至少兩個不同的金融行業(yè)大規(guī)模地提供服務(wù)的金融集團公司”[5] 。
（二）境外立法關(guān)于金融控股公司的認(rèn)定
在美國，對這種銀行控股公司的規(guī)定有以下的特點：要求商業(yè)性實體的資產(chǎn)不能超過金融集團總資產(chǎn)的5%，且這些子公司與集團內(nèi)已經(jīng)投保存款保險的機構(gòu)不得交叉持股，雖然銀行控股公司可以通過設(shè)立子公司滲透到證券、保險等任何金融領(lǐng)域，但法律并不要求這種集團必須從事兩種以上的金融業(yè)務(wù)。
歐盟《金融集團監(jiān)管指令》第2（14）條成為金融集團必須滿足的條件，包括（1）被監(jiān)管實體必須處于該企業(yè)集團的主導(dǎo)地位，或者該企業(yè)集團的子公司中至少一個是被監(jiān)管實體；（2）如果被監(jiān)管實體處于該企業(yè)集團的主導(dǎo)地位，它要么是金融部門實體[6]的母公司、在金融部門實體中持有股權(quán)的實體、或者與金融部門實體有上文提到的某種法定聯(lián)系的實體；（3）如果沒有被監(jiān)管實體處于企業(yè)集團的主導(dǎo)地位，那么，該企業(yè)集團的活動主要（關(guān)于“主要”的定義，見下文）發(fā)生在金融部門，這個條件可稱為“金融部門”標(biāo)準(zhǔn)；（4）企業(yè)集團中至少一個實體屬于保險業(yè)，另一個實體屬于銀行業(yè)或投資服務(wù)業(yè)；[7]（5）企業(yè)集團在保險業(yè)的實體并表和/或合并業(yè)務(wù)，和在銀行業(yè)和投資服務(wù)業(yè)的實體的并表和/或合并業(yè)務(wù)必須都具有重要影響（關(guān)于“重要影響”的定義，見下文），這個條件可稱為“跨部門”標(biāo)準(zhǔn)。
臺灣地區(qū)《金融控股公司法》對持有股份或者資本額的計算標(biāo)準(zhǔn)上，臺灣《金融控股公司法》第五條為防止關(guān)系人交易作如下規(guī)定：“計算同一人或同一關(guān)系人持有金融控股公司、銀行、保險公司或證券商之股份或資本額時，應(yīng)連同下列各款持有之股份或資本額一并計入：一、同一人或同意關(guān)系人之關(guān)系企業(yè)持有者。二、第三人為同一人或同一關(guān)系人持有者。三、第三人為同一人或同一關(guān)系人之關(guān)系企業(yè)持有者。”
（三）境外金融控股公司立法的最新發(fā)展演進(jìn)
1、美國的金融監(jiān)管理念由“強制性”監(jiān)管向“自愿性”監(jiān)管過渡
1998年5月13日，美國眾議院通過了《1998年金融服務(wù)業(yè)法案》。在涉及銀行控股公司組織結(jié)構(gòu)的條款中，該法案創(chuàng)造了金融控股公司(Financial Holding Company)這一新的法律范疇，允許銀行控股公司收購證券、保險等非銀行業(yè)子公司，同樣，非銀行業(yè)的證券、保險控股公司也可以收購商業(yè)銀行，這使得各種金融機構(gòu)交叉經(jīng)營成為可能。1999年5月6日，美國國會參議院通過了《1999年金融服務(wù)業(yè)現(xiàn)代化法案》。該法案提出廢止《1933年銀行法》中的第20項(禁止商業(yè)銀行與證券機構(gòu)合并)和第32項(商業(yè)銀行與投資銀行的人員不得兼職)條款，并廣泛定義了金融機構(gòu)可從事的金融服務(wù)業(yè)務(wù)種類的方式，授予金融控股公司的董事會發(fā)展“補充性”（complementary）金融服務(wù)業(yè)務(wù)的權(quán)利。聯(lián)邦儲蓄委員會擔(dān)任了對金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管的主要職責(zé)，但在授權(quán)金融控股公司涉足金融業(yè)務(wù)以外的補充業(yè)務(wù)時，則由聯(lián)儲會同財政部聯(lián)合實行監(jiān)管。
而對于金融控股公司的監(jiān)管，美國《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》在第二章（Title Two）以專章形式規(guī)定了功能監(jiān)管（Functional Regulation）的相關(guān)內(nèi)容，即強調(diào)相同類型的業(yè)務(wù)應(yīng)該由統(tǒng)一監(jiān)管者監(jiān)管。功能監(jiān)管的模式通過“經(jīng)紀(jì)人和交易商”（Brokers and Dealers）、“投資銀行公司業(yè)務(wù)”（Bank Investment Company Activities）、“證券交易委員會對投資銀行控股公司的監(jiān)管”（SEC Supervision of Investment Bank Holding Companies）等予以規(guī)定。同時，《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》還規(guī)定，與銀行或者儲蓄協(xié)會沒有關(guān)聯(lián)的投資銀行控股公司（is not an affiliate of an insured bank）可以自行選擇由SEC監(jiān)管而同時排除聯(lián)儲的監(jiān)管。由金融機構(gòu)自身來挑選合適的監(jiān)管者，某種程度上也體現(xiàn)了由“強制性”（mandatory）監(jiān)管向“自愿性”（voluntary）監(jiān)管過渡的監(jiān)管理念的變化。
2、英國的成文法規(guī)范的單一監(jiān)管機構(gòu)體制
傳統(tǒng)上英國金融機構(gòu)對各自經(jīng)營業(yè)務(wù)有明確分工和限制，實行專業(yè)化銀行制度。但這一傳統(tǒng)的商業(yè)銀行體制在20世紀(jì)60年代之后慢慢松動。英國《1986年金融服務(wù)法》為英國金融自由化，特別是金融業(yè)務(wù)經(jīng)營的自由化奠定了堅實的法律基礎(chǔ)，使得英國的金融分業(yè)經(jīng)營制度發(fā)生了重大變革，促進(jìn)了商業(yè)銀行業(yè)務(wù)與證券經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)的融合、商業(yè)銀行與投資銀行的相互結(jié)合。在監(jiān)管模式上，《1986年金融服務(wù)法》仍是保留了多頭管理的金融監(jiān)管體制，由不同的機構(gòu)監(jiān)管不同的金融業(yè)務(wù)。同時于1985年成立證券投資委員會（Security and Investment Board，“SIB”）。
英國在上個世紀(jì)九十年代爆出了一系列丑聞，特別是巴林銀行（Barings Bank）倒閉事件。英國金融界開始考慮對“金融服務(wù)行業(yè)自律監(jiān)管”（self-regulation of the financial services industry）的傳統(tǒng)信條進(jìn)行修改，并于1997年10月28日將證券投資委員會更名為金融服務(wù)局（Financial Service Authority，“FSA”）。此外，英國議會制定了取代《1986年金融服務(wù)法》的新法律，即《2000年金融服務(wù)與市場法》?！?000年金融服務(wù)與市場法》標(biāo)志著英國金融服務(wù)機構(gòu)和監(jiān)管體制的重大變革，即從1986年《金融服務(wù)法》確立的“成文法框架下的行業(yè)自律” 體制轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;成文法規(guī)范的單一監(jiān)管機構(gòu)” 體制(Statutory Single Regulator)，并且確立了金融服務(wù)局的單一監(jiān)管機構(gòu)地位。金融服務(wù)局承繼了證券與投資局(SIB)對證券投資業(yè)務(wù)、英格蘭銀行對銀行金融機構(gòu)、財政部對保險機構(gòu)的監(jiān)管職能，其監(jiān)管范圍涵蓋了全部金融領(lǐng)域，包括證券、銀行、保險以及各類互助會。根據(jù)金融服務(wù)局的計劃，它隨后用大約一年的時間，制訂出與FSMA有關(guān)的各項配套法規(guī)和規(guī)則，從而最終完成規(guī)范英國金融服務(wù)業(yè)的法律框架。英國的《2000年金融服務(wù)與市場法》分為30個部分，共433條，附錄22個。該法的主要內(nèi)容涉及金融服務(wù)局（FSA）的組織機構(gòu)，監(jiān)管目標(biāo)和原則，監(jiān)管對象，如何對被監(jiān)管的金融機構(gòu)行使監(jiān)管權(quán)力，如何對被監(jiān)管行為進(jìn)行審批、授權(quán)、豁免和同意，如何認(rèn)定和處罰市場濫用行為，公司上市申請，設(shè)立和發(fā)行共同投資基金，對保險市場的監(jiān)管，以及對投資者的保護等各個方面，并將對所有類型的金融機構(gòu)和業(yè)務(wù)的監(jiān)管都納入其法律框架之中。
3、日本的以自由化、公平化以及全球化為原則的金融體制改革
在二戰(zhàn)結(jié)束后開始的日本經(jīng)濟重建中，以銀行間接融資為主導(dǎo)的金融市場一直為經(jīng)濟運行充當(dāng)資金供應(yīng)來源。日本大藏省作為領(lǐng)導(dǎo)金融界的政府部門，習(xí)慣于以“行政指導(dǎo)”為主的手段來具體部署和指揮金融服務(wù)部門的經(jīng)濟活動。雖然政府和金融業(yè)的緊密關(guān)系和行政化的合作方式，為戰(zhàn)后經(jīng)濟的復(fù)興和騰飛起到了促進(jìn)作用。但不可否認(rèn)該體制存在的固有缺陷，例如長期低利率、甚至零利率政策下積累下來日本銀行擁有總額高達(dá)1200兆的居民儲蓄存款。為改變?nèi)毡俱y行金融界業(yè)務(wù)規(guī)制妨礙金融革新、限制競爭的狀況，日本于1996年11月開始，啟動了被國際社會概稱為"日本版大爆炸式"（Japanese Big Bang）的金融體制改革。這次金融體制改革以三項基本原則為指導(dǎo)，即自由化、公平化以及全球化。
日本對金融控股公司實行集中監(jiān)管，即對金融控股公司及其子公司的監(jiān)管由一個統(tǒng)一的監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。1997年6月，國會通過《金融監(jiān)督廳設(shè)置法》，采取統(tǒng)一的監(jiān)管體制，日本對于金融控股公司的監(jiān)管主要通過三個方面：1、金融控股公司的市場準(zhǔn)入。日本金融監(jiān)督廳對金融控股公司的設(shè)立主要考慮反壟斷、資本充足和管理良好等情況；2、對集團關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管。日本金融監(jiān)督廳要求銀行控股公司每半年交一次業(yè)務(wù)報告，并可隨時要求其提供必要的財務(wù)報表；3、對風(fēng)險集中的監(jiān)管。為了有效防止金控公司在總體上風(fēng)險過度集中于某些特定交易對象、地區(qū)、部門和金融市場，日本金融監(jiān)督廳對整個金融控股公司與集團外單一交易對象總的交易金額進(jìn)行限制。
4、我國臺灣地區(qū)振興臺灣經(jīng)濟的《金融控股公司法》
1999年初，臺灣經(jīng)濟在持續(xù)高增長后出現(xiàn)急速下滑，金融業(yè)則出現(xiàn)逾期放款比率不斷走高的現(xiàn)象，進(jìn)入2002年后，銀行體系爆發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險的壓力增大。因此，臺灣當(dāng)局把2001年確定為“金融改革元年”，宣布推出“六項金融改革法案”[8]和金融體制改革的七大方向，即有限解決基層金融機構(gòu)問題、積極推動銀行業(yè)合并、盡快解決經(jīng)營困難及浮現(xiàn)流動性問題之銀行、推動房地產(chǎn)抵押證券化以提高金融機構(gòu)流動性、加速推動成立金融控股公司、推動設(shè)立資產(chǎn)管理公司、設(shè)立金融監(jiān)督管理委員會。
在金融機構(gòu)組織體系改革上，被臺灣金融界視為能夠振興臺灣經(jīng)濟的《金融控股公司法》于2001年6月27日經(jīng)臺“立法院”完成三讀，并于2001年11月1日實施。臺灣學(xué)者認(rèn)為該金融控股公司法及其相應(yīng)配套實施細(xì)則“不惟可強化臺灣金融業(yè)的競爭力，且能健全臺灣金融業(yè)的體質(zhì)。金融控股公司法賦予臺灣金融業(yè)跨業(yè)經(jīng)營的法源基礎(chǔ)，為臺灣金融業(yè)創(chuàng)造成為得跨業(yè)經(jīng)營以提供各種不同的金融產(chǎn)品之金融集團的契機”。[9]同時，為保證這一金融組織形式的效率發(fā)揮，臺灣“立法院”制定了并行金融監(jiān)理制度。主要特點：
第一、對于金融機構(gòu)組織形勢的轉(zhuǎn)換提供明確的法律指引。規(guī)定了金融機構(gòu)依營業(yè)讓與之合并、公司分割整合改組等新機制，意圖為金融機構(gòu)的整合提供明確的法律指引。
第二、對金融控股公司投資業(yè)務(wù)的模式和經(jīng)營范圍進(jìn)行界定。規(guī)定“金融控股公司應(yīng)確保其子公司業(yè)務(wù)之健全經(jīng)營，其業(yè)務(wù)以投資即對被投資事業(yè)之管理為限”。“直接投資”或“子公司經(jīng)營管理”以外業(yè)務(wù)不得經(jīng)營，金融控股公司之子公司的投資范圍由“金融控股公司法”第三十六條以列舉的方式明定，包括銀行、票卷、信用卡、信托業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)、期貨業(yè)、創(chuàng)投業(yè)。
第三、對于“加重責(zé)任”及主管機關(guān)強制處分權(quán)予以設(shè)定。根據(jù)美國經(jīng)驗，將“加重責(zé)任”在臺灣金融控股公司加以應(yīng)用，也賦予了金融控股公司主管機關(guān)在追究“加重責(zé)任”上的強制處分權(quán)。
5、德國由分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管的轉(zhuǎn)變
2002年以前實行分業(yè)監(jiān)管。盡管德國是全能銀行的起源國，經(jīng)過長時間發(fā)展后已經(jīng)成為當(dāng)今世界上混業(yè)經(jīng)營體制最為發(fā)達(dá)的國家。但在2002年以前，德國金融監(jiān)管當(dāng)局采取的依然是分業(yè)監(jiān)管模式：由德意志聯(lián)邦銀行和聯(lián)邦銀行監(jiān)管局依據(jù)《聯(lián)邦銀行法》，對銀行業(yè)聯(lián)合履行監(jiān)管職能；至于證券業(yè)、保險業(yè)，則分別由聯(lián)邦證券交易監(jiān)管局和聯(lián)邦保險監(jiān)管局予以監(jiān)管。
2002年以后實行統(tǒng)一監(jiān)管。2002年，德國在合并了原銀監(jiān)局、證監(jiān)局和保監(jiān)局三個機構(gòu)的基礎(chǔ)上，成立新的金融監(jiān)管局，依照原有的《德國銀行法》、《保險監(jiān)管法》和《德國證券交易法》三部實體法，履行對德國金融業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管的職能。它是具有法人資格的聯(lián)邦金融監(jiān)管機構(gòu)，直接對財政部負(fù)責(zé)。金融監(jiān)管局按照德國金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)和功能，對其組織機構(gòu)進(jìn)行了特別的設(shè)計。金融監(jiān)管局的職能機構(gòu)包括理事會、咨詢委員會、3個分別接替原銀監(jiān)局、證監(jiān)局和保監(jiān)局職能的委員會，另設(shè)3個特別委員會負(fù)責(zé)整個金融市場的監(jiān)管工作。[10]
三、中國金融控股公司立法的基本理論問題
（一）中國金融控股公司立法的緊迫性與必要性
1、實現(xiàn)全球化背景下我國金融業(yè)順利轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需要
金融混業(yè)經(jīng)營體制已經(jīng)成為世界金融業(yè)發(fā)展潮流的大勢所趨，當(dāng)前發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的金融機構(gòu)多是建立在混業(yè)、綜合經(jīng)營的大背景之下，其營業(yè)范圍廣泛，經(jīng)濟實力雄厚，具有極強的擴張性與競爭力。我國入世后金融市場已逐步開放，尚處于分業(yè)經(jīng)營狀態(tài)的國內(nèi)銀行、證券、保險業(yè)等將面對國際金融巨頭的殘酷挑戰(zhàn)。為應(yīng)對激烈的國際競爭，許多有實力的國內(nèi)金融機構(gòu)甚至是產(chǎn)業(yè)機構(gòu)都在組建或者是籌劃組建金融控股公司，搭建統(tǒng)一的金融服務(wù)平臺，推出綜合金融業(yè)務(wù)，增強自身核心競爭實力。因此，如何為我國金融控股公司的發(fā)展壯大提供法律保障，無疑是一個亟待解決的課題。
2、規(guī)范金融秩序與防范金融風(fēng)險的緊迫需要
我國的金融控股公司自其誕生以來一直在法律的間隙中生存與發(fā)展，且已成為我國金融業(yè)發(fā)展歷程中的一個特殊現(xiàn)象，立法的滯后與監(jiān)管的缺位，使得我國的金融控股公司的經(jīng)營與發(fā)展缺少必要的法律保障與約束，產(chǎn)生了大量的現(xiàn)實問題。在我國當(dāng)前仍是分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)管理的金融體制之下，我國金融控股公司在組織形式上的突破應(yīng)該算是金融業(yè)的“特許經(jīng)營”。由于缺乏明確的法律規(guī)范使得我國現(xiàn)有的金融控股公司的設(shè)立大多由政府主導(dǎo)或特批，這種不透明的方式不僅使不同的機構(gòu)在多元金融業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入方面難以享受公平的待遇，而且也為政府創(chuàng)造了權(quán)力尋租的空間和機會。與此同時，金融控股公司在帶來規(guī)模效應(yīng)的同時也會造成市場集中化程度的大幅度提升，法律規(guī)范的缺位可能會使金融控股公司形成壟斷力量，從而在某一局部市場甚至某些行業(yè)中使競爭減弱或形成壟斷，對市場的公平競爭秩序與環(huán)境形成破壞。德隆案件就是我國金融控股公司問題集中爆發(fā)的一個典型。
3、用立法推動監(jiān)管體制有效行的需要
遵循著分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理的要求，我國已設(shè)立了三個金融行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)，即證監(jiān)會、銀監(jiān)會和保監(jiān)會，并按照機構(gòu)監(jiān)管為主的原則形成了現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管體制框架。然而，金融控股公司的出現(xiàn)對傳統(tǒng)的金融監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)，在金融控股公司的混業(yè)經(jīng)營和復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)之下，傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管體制是不能防范和解決金融控股公司所產(chǎn)生的一系列風(fēng)險和問題的。有鑒于此，中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會和中國保監(jiān)會于2003年9月18日召開了金融監(jiān)管第一次聯(lián)席會議，在其《備忘錄》中明確提出：按照分業(yè)監(jiān)管、職責(zé)明確、合作有序、規(guī)則透明、講求實效的原則，對金融控股公司內(nèi)的相關(guān)機構(gòu)和業(yè)務(wù)，按照業(yè)務(wù)性質(zhì)實施分業(yè)監(jiān)管；對金融控股公司的集團公司依據(jù)其主要業(yè)務(wù)性質(zhì)，歸屬相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》第一次提出“建立健全銀行、證券、保險監(jiān)管機構(gòu)之間以及同中央銀行、財政部門的協(xié)調(diào)機制，提高金融監(jiān)管水平”。這些規(guī)定，為中國金融監(jiān)管體系建立了政策協(xié)調(diào)框架。但對金融控股公司來說，采取分業(yè)監(jiān)管的模式，難免會出現(xiàn)各監(jiān)管主體各自為政、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一以及“監(jiān)管真空”等狀況，三家監(jiān)管機構(gòu)與人民銀行之間也尚未建立有效的溝通、協(xié)調(diào)機制。
金融監(jiān)管制度的選擇是一個動態(tài)的轉(zhuǎn)換的過程，具有歷史階段性，金融監(jiān)管制度的變遷反映了決策者和公眾偏好的改變，所以金融監(jiān)管制度的選擇不是一勞永逸的，沒有單一的金融監(jiān)管制度適合于同一時期的所有國家或統(tǒng)一國家的所有時期。從長期來看，金融監(jiān)管制度是內(nèi)生的制度安排，各國都會自愿的或非自愿的改變其金融監(jiān)管制度，特定的金融監(jiān)管制度可能只適合特定時期和特定國家的需要。[11]加快完善金融控股公司立法，通過完善金融控股公司生存與發(fā)展的法律環(huán)境來逐步推動金融監(jiān)管體制的變革無疑是可行的與必要的。
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中國金融控股公司立法的理念就是效率、安全與秩序的均衡。
金融法律制度的價值理念并非是單維的，而是多層次的，多方面的。首先，金融安全與金融效率恰似一對矛盾集合體，是金融法律制度中的兩大基本立法理念，兩者之間盡管從根本上看是協(xié)調(diào)一致的，但在某種意義上又存在著矛盾與沖突。市場經(jīng)濟的最高原則就是效率，金融機構(gòu)作為市場主體也是以追求最大利潤為目的，根據(jù)制度經(jīng)濟學(xué)家的觀點，最佳的制度安排應(yīng)有助于減少交易成本，以最小的交易成本獲得最大的經(jīng)濟利益。[12]縱觀世界發(fā)達(dá)國家和地區(qū)金融控股公司立法，無論美國、日本還是我國臺灣地區(qū)，在金融自由化，一體化、全球化的浪潮推動下，為了最大限度的提升自身金融機構(gòu)的核心競爭力，實現(xiàn)經(jīng)濟效益的最大化，均在其金融控股公司立法中貫徹了“效率與競爭”的立法理念，確認(rèn)與保護金融創(chuàng)新，例如美國1999年的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，其主要作用就在于廢止1933年《銀行法》中關(guān)于分業(yè)經(jīng)營的相關(guān)條款，為商業(yè)銀行、證券公司和保險公司之間的交叉經(jīng)營，成立大型金融超市以及“一條龍”式的金融服務(wù)提供法律上的保障和依據(jù)，以有效促進(jìn)金融效率的提升。
更深一步而言，我國金融控股公司立法理念的改革與創(chuàng)新更應(yīng)著眼于穩(wěn)定有序，良性競爭的金融市場秩序的建立。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，但市場經(jīng)濟并非天然具有法治的內(nèi)涵。縱觀我國金融控股公司市場實踐中所產(chǎn)生的種種怪相，究其本源仍在于金融立法理念對于構(gòu)建良性金融秩序的忽視所導(dǎo)致的金融市場的失范與混亂。現(xiàn)代金融必然是法治金融，法治是現(xiàn)代金融生態(tài)環(huán)境的核心，現(xiàn)代金融市場秩序本質(zhì)上應(yīng)該是一種法律秩序，一個規(guī)范有序的金融市場秩序既有利于降低金融市場交易成本，提升競爭與效率，也有利于防范和抵御金融風(fēng)險，確保金融安全。
綜上所述，在金融控股公司立法理念上，我們必須克服以前的觀念誤區(qū)，改革以前只重視金融安全的立法理念，以秩序、效率與安全的均衡為金融控股公司立法的基本精神，以期進(jìn)一步修改與完善我國金融控股公司的法律體系，并以法治的思維推動我國金融體制改革的發(fā)展與進(jìn)步。
?。ㄈ┲袊鹑诳毓晒玖⒎ǖ穆窂竭x擇與體例模式
1、我國金融控股公司立法的路徑選擇
從國際經(jīng)驗看，無論是單獨立法，還是合并立法，都存在著對金融控股公司及類似機構(gòu)的專門法規(guī)，反觀我國的金融監(jiān)管基本上以機構(gòu)監(jiān)管為主，金融立法也是按金融機構(gòu)的性質(zhì)分別立法為主線的，因此，我國也需要一部專門規(guī)范金融控股公司的單獨法規(guī)，而且這也應(yīng)當(dāng)是我國金融控股公司立法的最大目標(biāo)。但不可否認(rèn)的是，雖然我國社會主義市場經(jīng)濟法律體系已基本形成，但是與金融控股公司法律制度相配套的基礎(chǔ)法律仍有空白，例如關(guān)聯(lián)企業(yè)與關(guān)聯(lián)交易制度、金融法上的信息披露制度、反壟斷與反不正當(dāng)競爭制度等還未健全，而依靠金融控股公司的單項立法是不可能徹底解決這些問題的，這需要相關(guān)法律的配套性改革與輻射，而這無疑是一項系統(tǒng)性工程。再者，金融控股公司作為是一種金融跨業(yè)經(jīng)營的模式，勢必與我國現(xiàn)存的金融分業(yè)法律制度之間存在沖突與矛盾，不僅涉及到一些金融基本法，而且還涉及大量的行政規(guī)章與行業(yè)規(guī)范等的修改與完善，絕不是一朝一夕之功。[13]現(xiàn)實的國情也要求我們不能奢望金融控股公司立法的一步到位，我們需要一個學(xué)習(xí)補課的過程，立法既要有前瞻性又要有實踐性，既要充分借鑒吸收國外的先進(jìn)立法經(jīng)驗，又要充分緊密結(jié)合我國實際，既不冒進(jìn)也不保守，努力在現(xiàn)存的金融法律制度框架之下進(jìn)行制度創(chuàng)新，通過逐步修改完善相應(yīng)的金融法律法規(guī)，為金融控股公司法的制定奠定良好的基礎(chǔ)。
2、我國金融控股公司立法的體例模式
就我國而言，金融控股公司立法要涉及金融基本法和分業(yè)經(jīng)營制度的重大調(diào)整與變革，其法律建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，我們可以借鑒日本關(guān)于金融控股公司立法的經(jīng)驗，先行修改所有與金融控股公司設(shè)立有沖突的經(jīng)濟、金融法條款，然后將其匯總形成《金融控股公司整備法》。[14]其實，2003年我們對《商業(yè)銀行法》以及2005年我們對《公司法》與《證券法》的修訂，已經(jīng)出現(xiàn)了松動的跡象，初步排除了限制金融控股公司發(fā)展的法律障礙。因此，我們可先制定相應(yīng)的金融控股公司管理條例，通過先行制定的管理條例，可以在一定程度上解決公司設(shè)立與經(jīng)營的合法性問題，也可為依法監(jiān)管提供依據(jù)。隨著金融基本法及其他經(jīng)濟法律的修改，我們在時機條件成熟的時候，要適時制訂專門的《金融控股公司法》，以期能夠較為周密、全面的對金融控股公司進(jìn)行專門調(diào)整。
四、中國金融控股公司運行的制度設(shè)計
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1、中國金融控股公司的法律地位
中國金融控股公司立法應(yīng)當(dāng)明確金融控股公司的法律地位，金融控股公司在性質(zhì)上屬于金融機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)接受金融監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)督管理，依法取得其法律地位。我國臺灣地區(qū)《金融控股公司法》對金融控股公司的界定是金融控股公司是對銀行、保險公司或證券商有控制性持股。而巴塞爾銀行委員會、證監(jiān)會國際組織和國際保險監(jiān)管協(xié)會聯(lián)合發(fā)布的《多元化金融集團監(jiān)管的最終文件》中定義多元化金融集團是指這樣的企業(yè)集團，主要業(yè)務(wù)涉足銀行、證券和保險中的兩個領(lǐng)域，接受兩個以上監(jiān)管部門的監(jiān)管，需要滿足不同的資本充足率。[15]
借鑒以上定義，在金融控股公司法中可以對金融控股公司作如下法律界定：即金融控股公司是指依照我國公司法設(shè)立，對銀行、保險和證券等不同金融領(lǐng)域的兩家或兩家以上的公司持有控制性股份，或者達(dá)到實質(zhì)上的控制權(quán)的金融機構(gòu)。作為獨立法人，金融控股公司應(yīng)該具備自身的權(quán)利能力與行為能力，可以獨立承擔(dān)相應(yīng)的法定權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。
2、中國金融控股公司的市場準(zhǔn)入與退出
金融控股公司通過股權(quán)杠桿具有了全能性金融職能，較之一般的金融機構(gòu)和企業(yè)集團有著更大的金融風(fēng)險，對金融控股公司的市場準(zhǔn)入條件理應(yīng)有更為嚴(yán)格的限制。我國金融市場機制尚不健全，監(jiān)管經(jīng)營不足，因此我國應(yīng)當(dāng)實行比發(fā)達(dá)國家更為嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。在市場準(zhǔn)入問題上應(yīng)注意幾個方面，一是進(jìn)入者應(yīng)符合國家金融發(fā)展規(guī)劃和市場要求；二是進(jìn)入者應(yīng)達(dá)到一定的量化標(biāo)準(zhǔn)，如資本總額、資本充足率、資本流動性等；三是進(jìn)入者應(yīng)具有健全的內(nèi)部控制機制；[16]四是產(chǎn)業(yè)資本與金融資本分離問題。
對于金融控股公司的市場退出規(guī)則設(shè)計同樣重要，對不符合適宜性要求的股東的處置，是市場準(zhǔn)入監(jiān)管的延伸，對此監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)采取積極措施。 在金融控股公司立法中，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定金融控股公司的變更和終止事項。另外，應(yīng)當(dāng)注重事前在不同監(jiān)管機構(gòu)之間設(shè)計好應(yīng)對方案，特別是對于金融控股公司子公司以及分支機構(gòu)的財務(wù)危機處理問題，必須對母公司給予子公司的援救行為做出一定的限制，必要時對子公司進(jìn)行破產(chǎn)處理,防止由于對分支機構(gòu)的援助而導(dǎo)致母公司倒閉，從而引發(fā)更大范圍的金融市場震蕩。[17]
?。ǘ┲袊鹑诳毓晒镜慕M織形式和業(yè)務(wù)范圍
1、中國金融控股公司的組織形式
依據(jù)國際慣例，金融控股公司最基本分類依其是否從事金融業(yè)務(wù)之經(jīng)營或僅持有股份而管理各子公司之不同分為：純粹控股公司(Pure HoldingCompany)和事業(yè)控股公司(Holding-operating Company) [18]。我們建議將金融控股公司的經(jīng)營模式鎖定于純粹型控股公司。因為在這種模式下金融控股公司在集團公司并不涉足事業(yè)領(lǐng)域，而僅僅是一個公司經(jīng)營戰(zhàn)略的決策部門。集團公司可以將精力集中于子公司的戰(zhàn)略管理，提高公司的資本運作效率，對企業(yè)的內(nèi)部整合和外部兼并與重組等。而對監(jiān)管機構(gòu)而言,直接規(guī)定集團公司的披露要求，對集團公司和子公司分別監(jiān)管，在一定程度上能夠減輕監(jiān)管的難度，提高監(jiān)管的效率。[19] 而且，由于我國的金融經(jīng)營管理水平不高，金融風(fēng)險目前有積蓄加大的趨勢，金融監(jiān)管的質(zhì)量與經(jīng)驗也有待提升，這些因素都促使我國的金融控股公司模式選擇，必須充分利用原有的制度資源基礎(chǔ)進(jìn)行創(chuàng)新。因為“從歷史經(jīng)驗看，國家制度與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動關(guān)系，往往始于充分利用傳統(tǒng)體制下的有利于經(jīng)濟發(fā)展的因素，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造條件，使經(jīng)濟能在傳統(tǒng)體制下獲得初步和盡量充分的發(fā)展。”[20] 因此可以說純粹性的金融控股公司應(yīng)該是我國分業(yè)經(jīng)營環(huán)境下實踐混業(yè)的適當(dāng)模式。
我國現(xiàn)行立法并不禁止產(chǎn)業(yè)資本控股金融機構(gòu)。雖然歐盟和十國集團的許多國家允許非金融企業(yè)投資于銀行，但許多國家對非金融企業(yè)控制銀行持否定意見。例如，美國的主流觀點認(rèn)為即使允許銀行經(jīng)營證券、保險，也應(yīng)該堅持在銀行產(chǎn)權(quán)和控制規(guī)則方面的限制，即不能讓非金融企業(yè)控制銀行。假如允許工商企業(yè)控制銀行，將會產(chǎn)生經(jīng)濟資源和政治勢力集中的嚴(yán)重風(fēng)險，扭曲貸款發(fā)放決策過程的公正性。其次，這種經(jīng)濟資源的集中以及由此聚積的政治實力也會對貨幣政策造成微秒的、但很嚴(yán)重的危險后果。再次，假如工商企業(yè)利用對銀行的控制權(quán)再增加其融資的杠桿率，金融行業(yè)和非金融行業(yè)都會變得更加脆弱。[21]另外，允許工商企業(yè)控制銀行意味著政府對銀行的擔(dān)保所形成的安全網(wǎng)將擴散到作為銀行股東的工商企業(yè)，增加了它們之間相互傳播風(fēng)險的機會。[22]因此，我國立法對于大企業(yè)集團組建金融控股公司的做法，應(yīng)當(dāng)采取慎重的態(tài)度，原則上要予以制止。同時，對持有金融機構(gòu)股份的企業(yè)也應(yīng)按照《商業(yè)銀行法》第28條的規(guī)定，實行資格審查制度，即任何單位或個人購買商業(yè)銀行股份總額10%以上的，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)。
2、中國金融控股公司的業(yè)務(wù)范圍
金融控股公司的經(jīng)營范圍涉及的重要問題是金融控股公司是否可以從事工商產(chǎn)業(yè)等非金融業(yè)務(wù)。從理論角度分析，銀行控制非金融企業(yè)的不良后果是銀行集企業(yè)主要股東、債權(quán)人、管理者等多種角色于一身，風(fēng)險過度集中，容易導(dǎo)致利益沖突。同時，由于透明度較差，容易產(chǎn)生政府、銀行和企業(yè)之間的相互勾結(jié)的舞弊行為，從而導(dǎo)致不公平競爭環(huán)境的產(chǎn)生，損害金融機構(gòu)間正常競爭的基礎(chǔ)。從國際金融監(jiān)管發(fā)展的趨勢看，各國關(guān)于金融控股公司的業(yè)務(wù)范圍的立法例都是盡量避免金融集團控制工商實業(yè)，金融控股公司作為金融集團的一種組織形式理應(yīng)遵循這一基本限定，以金融相關(guān)業(yè)務(wù)為主。當(dāng)然也有例外，比如日本、韓國、俄羅斯以及印度尼西亞等國都曾允許銀行和工商業(yè)相互持股，但銀行業(yè)和工商業(yè)的聯(lián)營大都產(chǎn)生了嚴(yán)重的問題。德國是銀行業(yè)和工商業(yè)聯(lián)營成功的罕例，但德國也在反思銀行業(yè)和工商業(yè)過于密切的關(guān)系是否阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展。[23]可見，大多數(shù)國家立法對于金融控股公司及其金融子公司投資其它事業(yè)領(lǐng)域(非金融業(yè)務(wù))一般都有比例限制。而歐盟的第二個銀行指南在推薦全能銀行制的同時，為避免風(fēng)險的過度集中，也對銀企關(guān)系作了限制。它規(guī)定，一家銀行對單個企業(yè)的貸款不得超過這家銀行貸款總額的10%，銀行在非金融企業(yè)中持有的股份不得超過這些企業(yè)股權(quán)資本的5%，在單個企業(yè)持有的股份不能超過銀行自有資本的15%。
我國目前正處在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程中，市場化程度不夠充分，金融企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不健全，經(jīng)營管理水平較低。如果金融機構(gòu)投資工商企業(yè)，必然導(dǎo)致金融機構(gòu)與所投資企業(yè)不正常的密切關(guān)系，影響信貸決策的公正，導(dǎo)致所投資企業(yè)與其他企業(yè)的不公平競爭，而且在工商企業(yè)陷入財務(wù)危機時，銀行管理者可能不惜代價救助企業(yè)從而犧牲銀行和存款人的利益。而且銀行與企業(yè)的關(guān)系過渡強化，會使得銀行要對其關(guān)聯(lián)企業(yè)提供資本，往往形成過度投資，導(dǎo)致泡沫經(jīng)濟。因此，我國目前應(yīng)當(dāng)禁止金融控股公司經(jīng)營工商企業(yè)。
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為了便于整合旗下資源、發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，成功的金融控股公司管理模式應(yīng)該具有以下特征：
第一，金融控股公司實現(xiàn)整體上市。從財務(wù)管理角度來看，金融控股公司上市有利于統(tǒng)一規(guī)劃資本資源，從整體角度規(guī)劃財務(wù)協(xié)同，包括進(jìn)行統(tǒng)一的負(fù)債管理和資金管理，從整體利益出發(fā)進(jìn)行資源配置；從資本運作角度來看，金融控股公司上市尤其是多國上市地位的確認(rèn)，能夠為大規(guī)模的收購與兼并活動提供便利。
第二，金融控股公司對子公司實施有效管理。從內(nèi)部管理角度來看，通過股權(quán)置換由金融控股公司來取代子公司的上市地位，實現(xiàn)金融控股公司整體上市只是多元目標(biāo)之一，變相對控股的子公司為全資擁有的子公司，從而加強對子公司的直接和完全的控制是另一個需要實現(xiàn)的目標(biāo)。為了更有效配置資源、實施風(fēng)險控制、發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，金融控股公司必須對子公司實施更為直接的管理。
第三，以客戶需求為主、業(yè)務(wù)和區(qū)域?qū)驗檩o的原則劃分產(chǎn)品線架構(gòu)。按照產(chǎn)品線來整合旗下的業(yè)務(wù)資源已經(jīng)成為多數(shù)金融控股公司的一個共同選擇。因為產(chǎn)品導(dǎo)向有助于提高專業(yè)化水平，有助于降低管理費用，也有助于加強對環(huán)境的適應(yīng)能力。但產(chǎn)品線劃分的內(nèi)在邏輯應(yīng)當(dāng)是以客戶需求為中心。當(dāng)然，在大的模塊下，業(yè)務(wù)和區(qū)域也可以成為公司內(nèi)部管理架構(gòu)設(shè)置的考慮，如匯豐控股就是按地區(qū)設(shè)置其管理架構(gòu)的。
第四，推行事業(yè)部模式。在組織架構(gòu)上，事業(yè)部模式正在成為越來越多金融控股公司的選擇，因為采用事業(yè)部模式不僅有利于母公司進(jìn)行一體化運營、統(tǒng)一調(diào)配資源，而且可以在各業(yè)務(wù)模塊之間實現(xiàn)共享后臺資源，從而減少不必要的費用支出，實現(xiàn)客戶資源、銷售網(wǎng)絡(luò)及內(nèi)部管理資源上的共享，并且有助于對風(fēng)險進(jìn)行直接和統(tǒng)一的管理。
第五，實施矩陣式管理。在管理路徑中，矩陣式是最能同時體現(xiàn)客戶中心論和產(chǎn)品專業(yè)化的方式，既能對特殊地區(qū)特殊群體的需求做出快速反應(yīng)，又能保持產(chǎn)品線管理的專業(yè)效率。但矩陣式是高級階段的管理方法，在金融控股的初期，可能更重要的任務(wù)在于如何在產(chǎn)品線的重組中更好地體現(xiàn)客戶中心原則；在于如何通過資本運作更好地進(jìn)行股權(quán)分布，從而為今后的經(jīng)營性管理打好基礎(chǔ)。因此，就順序而言，指向矩陣式的改造應(yīng)該是在上述問題得到基本解決后才提上日程的。
基于以上五個特征，我國金融控股公司管理架構(gòu)需要做好以下的幾件事情：
第一，成立金融控股公司作為集團母公司，作為母公司，金融控股公司取得上市地位；
第二，進(jìn)一步加強對子公司的控制。首先是選擇合理的子公司管理模式。其次，通過合理的資本運作，在政策允許的范圍內(nèi)，增加對有價值的子公司的持股比例，對核心子公司最好100%持股；
第三，在加強對子公司控制力的基礎(chǔ)上，以客戶為中心改造業(yè)務(wù)模塊，且優(yōu)先采用事業(yè)部制；
第四，選擇合理的、適合自己的管理途徑，并在條件成熟時向矩陣式管理過渡。
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1、中國金融控股公司風(fēng)險控制的基本原則
一國對于金融市場的風(fēng)險控制，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國的法律、歷史、經(jīng)濟發(fā)展傳統(tǒng)，而且風(fēng)險控制是一項非常具休和復(fù)雜的制度設(shè)計，具有很強的技術(shù)性，所以應(yīng)當(dāng)首選確定金融控股公司風(fēng)險控制的基本原則。
一是適度從嚴(yán)的原則。確保金融控股公司的安全穩(wěn)健是風(fēng)險控制制度設(shè)計的首要目的。目前不應(yīng)當(dāng)過分追求機構(gòu)間各方面資源的整合和協(xié)同效應(yīng)，對金融機構(gòu)之間的結(jié)合緊密程度應(yīng)該從嚴(yán)規(guī)范。
二是重點加強信息披露的原則。對金融控股公司內(nèi)部的關(guān)聯(lián)交易和外部交易必須制定強制的信息披露制度，對信息公開的內(nèi)容、準(zhǔn)確性和完整性制定明確的準(zhǔn)則
三是外部控制與自律防范相結(jié)合的原則。外部風(fēng)險控制制度設(shè)計應(yīng)該對風(fēng)險管理政策、框架、內(nèi)容、指標(biāo)和方法等做出較為明確的規(guī)定，強制金融機構(gòu)依法建立防火墻。同時，引導(dǎo)金融機構(gòu)建立健全適合我國國情與各金融機構(gòu)自身實際情況的風(fēng)險管理體系，完善自律機制，以充分發(fā)揮金融機構(gòu)自律防火墻的作用。
2、中國金融控股公司風(fēng)險控制的具體制度
首先，法人關(guān)系的風(fēng)險控制。法人關(guān)系的風(fēng)險控制要求金融控股公司及其成員子公司都是依法獨立享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事義務(wù)的法人機構(gòu)，在法律上它們是股權(quán)關(guān)系。法人防火墻的設(shè)立要求母公司和各個子公司按照公司法的規(guī)定依法注冊為具有獨立法人資格的公司，但關(guān)鍵是在實際的運作中保持法人的獨立性，特別是保持子公司資本充足，不抽逃子公司資本，并保持管理上的隔離和身份上的隔離，防止對子公司實行過度控制，以避免被法院否認(rèn)子公司的法人獨立性。在管理上的隔離機制要求金融控股公司母子公司以及各個子公司的經(jīng)營管理者要分開，并要分設(shè)賬戶和賬簿，建立單獨的財務(wù)記錄，要求銀行與證券等子公司分開管理，以強化二者在法律和公眾心目中的分離。在身份上的隔離機制則通過辦公場所上的分離，以及禁用相同的名字等身份隔離措施防止對某一子公司的信任危機傳遞到整體金融控股公司。金融控股公司的銀行子公司及其他子公司進(jìn)行共同營銷時，其營業(yè)場所及人員應(yīng)予區(qū)分，并明確標(biāo)示，而且應(yīng)向客戶揭露各項業(yè)務(wù)的重要內(nèi)容及交易風(fēng)險。
其次，資金鏈條的風(fēng)險控制。資金鏈條的風(fēng)險控制限制金融控股公司內(nèi)部交易，防止風(fēng)險傳播和利益沖突，主要防止銀行子公司因過度借貸或購買不良資產(chǎn)而直接承擔(dān)其證券子公司等其它成員公司的風(fēng)險。對內(nèi)部交易施加“質(zhì)”和“量”的限制，“質(zhì)”的限制是要求內(nèi)部交易必須在市場條件下進(jìn)行，而“量”的限制是內(nèi)部交易不能超過一定的數(shù)量限制等。[24]
再次，信息不正當(dāng)使用的風(fēng)險控制。金融業(yè)務(wù)是一種與信息具有密切聯(lián)系的經(jīng)濟活動。以金融控股公司的方式進(jìn)行跨業(yè)經(jīng)營，則是通過子公司的經(jīng)營進(jìn)行，各子公司之間共享運營設(shè)施，共享客戶信息，可以節(jié)約經(jīng)營成本，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效益。金融控股公司的一大優(yōu)勢在于，不同子公司可以分享相關(guān)信息，而且通過信息共享，節(jié)約相關(guān)的客戶資信調(diào)查成本。因此，我國可以借鑒美國《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》和臺灣《金融控股公司法》，對消費者金融信息的共享和保護的有關(guān)規(guī)定。金融控股公司內(nèi)部的銀行可以與附屬保險公司、證券公司共享消費者的信息，只要對消費者公開，并做到對第三者保密，金融機構(gòu)可以與作為該機構(gòu)代表或與該機構(gòu)有金融服務(wù)營銷合作安排的公司分享客戶信息。為防止信息的不正當(dāng)使用，保護客戶的合法權(quán)益，金融控股公司負(fù)有明確和長期的尊重客戶隱私的義務(wù)，并保護客戶的非公開個人信息的安全性和機密性。
最后，人事關(guān)聯(lián)的風(fēng)險控制。金融控股公司的人事隔離，是指禁止或限制董事、高級管理人員和其他雇員在經(jīng)營不同金融業(yè)務(wù)的子公司之間兼職。由于兼職的董事、高級管理人員和其他雇員對于從事不同金融業(yè)務(wù)經(jīng)營的子公司在謀求利益上客觀存在的矛盾與沖突，因此應(yīng)當(dāng)限制董事、高級管理人員和其他雇員在經(jīng)營不同金融業(yè)務(wù)的子公司之間兼職。
（五）中國金融控股公司的法律責(zé)任——加重責(zé)任制度
企業(yè)集團的復(fù)雜性使得集團公司治理具有雙重特征：第一，母公司、子公司以及關(guān)聯(lián)公司分別有治理結(jié)構(gòu)行使治理的職責(zé);第二，企業(yè)集團本身又構(gòu)成了一個統(tǒng)一的治理機制運作系統(tǒng)。同時，企業(yè)的社會責(zé)任決定了企業(yè)集團公司治理的主體從股東擴大到利益相關(guān)者。這樣就使得企業(yè)集團的權(quán)力、責(zé)任配置以及監(jiān)督、指導(dǎo)、決策等治理活動超越了企業(yè)的法人邊界。而從經(jīng)濟治理的視角來看，子公司處于集團治理的內(nèi)邊界之中，子公司不應(yīng)該以有限責(zé)任(法人邊界)為保護傘，子公司破產(chǎn)時任何金融利益受到損失的股東債權(quán)人對母公司應(yīng)有索取權(quán)，由此奠定了子公司治理的實際運作基礎(chǔ)。因此，公司治理的實踐中，處于被支配地位的子公司的法人邊界作為其治理邊界是不反映公司的實際權(quán)責(zé)關(guān)系的。[25]
由于金融控股公司在金融業(yè)中除了具有“控股公司”的法律屬性外，更具有特殊的“金融混業(yè)”的經(jīng)濟屬性，這兩種屬性的疊加使得金融控股公司中母子公司、兄弟公司、姊妹銀行等之間的法律和經(jīng)濟關(guān)系錯綜復(fù)雜，美國金融監(jiān)管制度中逐步改變了對金融機構(gòu)具有控制性利益的金融控股公司的法律待遇，政府監(jiān)管機構(gòu)和立法機構(gòu)對金融控股公司實行了加重責(zé)任制度。由于加重責(zé)任的特殊作用，美國于1999年通過的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》肯定了加重責(zé)任制度，并產(chǎn)生了一定的國際影響。而臺灣則借鑒了美國的加重責(zé)任制度，要求金融控股公司對銀行子公司、保險子公司及證券子公司有救援義務(wù)來加重金融控股公司的責(zé)任。
我國金融控股公司立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定控股公司對其子公司的加重責(zé)任制度，即當(dāng)子公司資本金不足或者失去清償能力時，控股公司應(yīng)當(dāng)作為子公司的力量之源，有義務(wù)幫助子公司補足資本金或恢復(fù)清償能力。如果控股公司不履行，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)有權(quán)對控股公司采取制裁措施以保障加重責(zé)任制度的實施。加重責(zé)任制度的宗旨是，既要防范金融控股公司的系統(tǒng)風(fēng)險，又要促進(jìn)金融業(yè)的健康發(fā)展，求得安全性與效益性二者之間的平衡。
五、中國金融控股公司監(jiān)管的法律思考
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任何一項經(jīng)濟制度都是“雙刃劍”，金融控股公司也不例外。金融控股公司通過資本的聯(lián)系，融合機構(gòu)和業(yè)務(wù)，能為企業(yè)提供全方面的金融服務(wù)，具有傳統(tǒng)金融機構(gòu)所沒有的優(yōu)勢，但同時也增加了控股公司在資本結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)上的復(fù)雜性，導(dǎo)致金融控股公司產(chǎn)生了很多新的風(fēng)險。2000年4月世界銀行公布的一份研究報告指出，從監(jiān)管的角度看,金融控股公司帶來的風(fēng)險主要表現(xiàn)在：
第一，風(fēng)險容易在金融控股公司的內(nèi)部傳播。金融控股公司的內(nèi)部交易容易引起經(jīng)營性的風(fēng)險在其內(nèi)部傳播，如當(dāng)一家控股子公司陷入經(jīng)營危機或陷入財務(wù)困難時，可能由于已有的資金往來而使其他集團成員被迫救助，從而發(fā)生新的資金往來，這樣對與其進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易的內(nèi)部成員產(chǎn)生拖累，把其自身的經(jīng)營性風(fēng)險傳遞給關(guān)聯(lián)成員企業(yè)，可能引發(fā)另一個成員的流動性困難，或大幅度地影響后者的業(yè)務(wù)量。如果后者是一家被監(jiān)管的金融子公司，就必然引起金融監(jiān)管當(dāng)局的關(guān)注。
第二，公開的信息與真實情況可能有較大出入。透明度問題既與個別集團成員的財務(wù)狀況有關(guān)，也與整個集團的財務(wù)狀況有關(guān)，同時也與集團的法人結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu)有關(guān)。集團內(nèi)部法人主體之間的交易可能會夸大一個集團成員的報告利潤和資本水平，因為集團的凈資本(外部資本)可能大大低于所有集團成員的資本之和。因而，公開信息的準(zhǔn)確性將大打折扣。集團結(jié)構(gòu)和內(nèi)部交易的復(fù)雜性將使監(jiān)管當(dāng)局和投資人、債權(quán)人難以了解集團內(nèi)部各個成員之間的授權(quán)關(guān)系和管理責(zé)任，從而無法準(zhǔn)確判斷和區(qū)分一個集團成員所面對的真實風(fēng)險。
第三，成員企業(yè)不一定保持獨立的決策自主權(quán)。如果一個被監(jiān)管的金融機構(gòu)由一個控股公司控股，該機構(gòu)是否能夠獨立地、有效地行使管理就是一個問題。監(jiān)管當(dāng)局和股東、債權(quán)人需要知道，該機構(gòu)的董事會和管理層是否可以按照監(jiān)管當(dāng)局和法規(guī)的要求,實施有效的管理。這樣的擔(dān)心來源于該機構(gòu)的董事會和管理層可能缺乏必要的自主權(quán)，他們在經(jīng)營和財務(wù)決策方面受到很多限制，作出客觀判斷的能力將大打折扣。如果控股公司是非金融性企業(yè)，不受監(jiān)管的約束，金融性子公司的自主性將更成問題。[26]
此外，金融控股公司還存在著諸如監(jiān)管風(fēng)險、資本安全風(fēng)險、不公平競爭（壟斷風(fēng)險）等等。當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，還存在以下金融系統(tǒng)的效率低下和缺乏制度和監(jiān)管措施易導(dǎo)致風(fēng)險失控的問題，使得金融控股公司所具有的風(fēng)險問題更加突出，并有可能使風(fēng)險進(jìn)一步加大。
?。ǘ┪覈壳敖鹑诳毓晒颈O(jiān)管存在的主要問題
1、目前的分業(yè)監(jiān)管架構(gòu)存在明顯缺陷
三大金融監(jiān)管機構(gòu)與人民銀行的分工監(jiān)管，難免會形成一定的監(jiān)管盲區(qū)和重復(fù)監(jiān)管。在對金融控股公司的監(jiān)管上三家監(jiān)管部門協(xié)調(diào)難度大，處理金融控股公司風(fēng)險由誰牽頭、誰作最后決定等都存在著一定的現(xiàn)實困難。金融產(chǎn)品創(chuàng)新對嚴(yán)格的“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”模式提出了挑戰(zhàn)。雖可對依據(jù)金融控股公司的主要業(yè)務(wù)性質(zhì)實施主監(jiān)管制度，但是金融控股公司的業(yè)務(wù)量比重可能會不斷變化，或某類業(yè)務(wù)占的比例較小但其影響大，在這種情況下,為金融控股公司確定主監(jiān)管機構(gòu)可能會遭遇尷尬。此外，監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管要求與手段各不相同(如對資本充足率的要求)，亦不利于不同機構(gòu)監(jiān)管的金融控股公司間公平競爭的開展。
2、監(jiān)管職責(zé)不清，難以有效監(jiān)管金融控股公司關(guān)聯(lián)交易、資本金重復(fù)計算等風(fēng)險
現(xiàn)行金融分業(yè)監(jiān)管體制難以有效監(jiān)管金融控股公司關(guān)聯(lián)交易。金融控股公司通過關(guān)聯(lián)交易，有利于各種協(xié)商效應(yīng)的發(fā)揮，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。關(guān)聯(lián)交易的諸多操作手法使金融控股公司各成員的財務(wù)報表的真實性存在疑問。由于金融控股公司法人治理結(jié)構(gòu)、管理架構(gòu)與內(nèi)部交易構(gòu)造復(fù)雜，而集團與各子公司、子公司與子公司之間信息交流的程序準(zhǔn)確性缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)業(yè)務(wù)的財務(wù)處理口徑存在差異，合并報表很難完整、準(zhǔn)確地反映集團財務(wù)狀況。在分業(yè)監(jiān)管下，國內(nèi)對金融控股公司存在監(jiān)管空白，缺乏強制按時報送財務(wù)信息、資本狀況的制度安排，各監(jiān)管單位僅掌握集團內(nèi)相應(yīng)行業(yè)子公司的相關(guān)數(shù)據(jù)，缺乏對集團整體風(fēng)險的把握。外部債權(quán)人、股東以及其他利益相關(guān)者很難準(zhǔn)確評價集團的經(jīng)營業(yè)績，及時把握整體風(fēng)險狀況。
3、信息溝通不暢，對風(fēng)險整體把握不足，難以有效實現(xiàn)前瞻性風(fēng)險管理
金融控股集團業(yè)務(wù)涉及不同行業(yè)，由于各行業(yè)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管方法、監(jiān)管重點各不相同，如果現(xiàn)實監(jiān)管體系中存在著行業(yè)監(jiān)管口徑差異，集團公司就有可能通過集團內(nèi)部的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移來規(guī)避較為嚴(yán)格行業(yè)監(jiān)管部門的監(jiān)管。目前，各監(jiān)管機構(gòu)之間缺少適時的信息溝通渠道，也沒有相應(yīng)的信息數(shù)據(jù)庫供監(jiān)管當(dāng)局共享，不利于金融控股集團整體風(fēng)險的監(jiān)控。在分業(yè)監(jiān)管下，對金融控股實施監(jiān)管主要考察兩大指標(biāo)：一是資本充足情況，二是關(guān)聯(lián)企業(yè)風(fēng)險的防火墻措施。而我國目前對金融控股公司的風(fēng)險監(jiān)管指標(biāo)尚未建立，資本充足性、資產(chǎn)流動性以及關(guān)聯(lián)交易等監(jiān)管還缺乏一套規(guī)范科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。實際上，金融控股經(jīng)常通過內(nèi)部重復(fù)計算著資本、進(jìn)行大量關(guān)聯(lián)交易，憑借較為寬闊的業(yè)務(wù)平臺通過轉(zhuǎn)移資產(chǎn)等方式來逃避監(jiān)管，如果再沒有這樣一套監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)適時關(guān)注風(fēng)險狀態(tài)，將可能導(dǎo)致外部監(jiān)管的失靈和失效[27]。
（三）世界主要國家對金融控股公司的監(jiān)管
1、美國的“傘形”監(jiān)管模式
在美國，1999年頒布的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》明確了美聯(lián)儲作為金融控股公司傘形監(jiān)管者，負(fù)責(zé)對控股公司的綜合監(jiān)管，各金融監(jiān)管機構(gòu)按照行業(yè)監(jiān)管職責(zé)要求對子公司所屬業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管：美聯(lián)儲（FRB）、財政部貨幣監(jiān)理署（OCC）、儲蓄管理局（OTS）、和聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）負(fù)責(zé)銀行子公司的監(jiān)管，證券交易委員會（SEC）負(fù)責(zé)證券子公司的監(jiān)管，州保險監(jiān)理署負(fù)責(zé)對保險子公司進(jìn)行監(jiān)管。[28]
2、英國的集中統(tǒng)一監(jiān)管模式
隨著英國從傳統(tǒng)型的分業(yè)經(jīng)營向以金融控股公司形成進(jìn)行的混業(yè)經(jīng)營的轉(zhuǎn)變, 1997 年 5 月，英國財政大臣布朗宣布改革金融監(jiān)管體制, 將包括英格蘭銀行在內(nèi)的 9 家金融監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力統(tǒng)一到一家新的機構(gòu), 于是同年 10 月成立了世界上最強有力的金融監(jiān)管服務(wù)局 ( FSA)。2000年 6 月, 英國女王正式批準(zhǔn)了 《2000 年金融服務(wù)和市場法》, 該法明確了FSA作為英國惟一的、獨立的、對英國金融業(yè)實行全面監(jiān)管的執(zhí)法機構(gòu)，擁有制定金融監(jiān)管法規(guī), 頒布與實施金融行業(yè)準(zhǔn)則，給予被監(jiān)管者以指引和建議以及制定一般政策和準(zhǔn)則的職能。并為了確保 FSA依法行使全面負(fù)有的監(jiān)管職責(zé)，防止 FSA濫用職權(quán), 以權(quán)謀私，2001 年 12 月設(shè)立了金融監(jiān)管制約機構(gòu)——金融服務(wù)和市場特別法庭，專門審理 FSA與被監(jiān)管者間難以調(diào)解的問題, 提高了 FSA依法行使監(jiān)管權(quán)力。[29]這樣，通過立法將原銀行、證券、保險的監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一到綜合性監(jiān)管機構(gòu)下面，由該機構(gòu)對金融集團和各子公司實施統(tǒng)一的監(jiān)管，使母子公司都置于有效的監(jiān)管下，避免了監(jiān)管真空的出現(xiàn)與監(jiān)管協(xié)調(diào)[30]。
圖2 統(tǒng)一監(jiān)管模式（以英國為例）
3、我國臺灣地區(qū)監(jiān)管模式
臺灣地區(qū)在本世紀(jì)初通過立法加快了金融控股公司的發(fā)展，目前已形成 14 家成熟的金融控股公司。 監(jiān)管方面，管理當(dāng)局改革了原金融行政管理權(quán)集中在“財政部”，而業(yè)務(wù)管理權(quán)分散在“財政部”、“中央銀行”和“中央存款保險公司” 三大機構(gòu)中的多頭監(jiān)管局面，成立了統(tǒng)一的“金融監(jiān)督管理委員會”，將分散在三大機構(gòu)中的監(jiān)管職能統(tǒng)一到該委員會下。 委員會下設(shè)銀行局、證期局、保險局分別執(zhí)行相應(yīng)的監(jiān)督檢查[31]。
4、日本的監(jiān)管模式
日本對金融控股公司實行集中監(jiān)管,即對金融控股公司及其子公司的監(jiān)管都由一個綜合的監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。1998 年 6 月 5 日, 《金融體系改革法》 在參議院獲得通過, 該法允許銀行、保險、證券等行業(yè)的金融機構(gòu)跨行業(yè)經(jīng)營各種金融業(yè)務(wù)。同年 6 月22 日, 日本成立了金融監(jiān)督廳 ( 2000 年改為金融廳) , 取代了大藏省的金融檢查和監(jiān)督職能,正式獨立地執(zhí)行其對金融行業(yè)的混業(yè)監(jiān)管職能[1]。金融廳根據(jù)監(jiān)管業(yè)務(wù)的性質(zhì)設(shè)置了企劃局、監(jiān)督局、檢查局三個職能部門, 三個部門通力合作, 分別擔(dān)當(dāng)起制定法律事務(wù), 對交易所和存款保險機構(gòu)的監(jiān)督, 監(jiān)督金融業(yè)發(fā)展動態(tài), 檢查金融機構(gòu)日常業(yè)務(wù)運作。在監(jiān)管上, 金融廳還和日本銀行分工合作, 金融廳作為金融監(jiān)管的最高機構(gòu), 負(fù)責(zé)頒發(fā)營業(yè)許可、對金融機構(gòu)進(jìn)行檢查和指導(dǎo), 而日本銀行僅依據(jù)市場交易行為進(jìn)行檢查和提供金融服務(wù), 并將檢查結(jié)果傳送給金融廳進(jìn)行監(jiān)管。[32]
就上述監(jiān)管模式而言，各有利弊，并無絕對的高下之分、優(yōu)劣之別。統(tǒng)一監(jiān)管有利于金融監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)行綜合全面的監(jiān)管，能有效避免監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管，擴大監(jiān)管的規(guī)模經(jīng)濟，提高監(jiān)管效率，還能減輕被監(jiān)管者負(fù)擔(dān)的監(jiān)管費用。而傘型監(jiān)管模式能降低監(jiān)管機構(gòu)從分業(yè)監(jiān)管到綜合監(jiān)管的轉(zhuǎn)換成本，同時由于監(jiān)管模式的選擇不僅是技術(shù)問題，更是制度問題，它更能緩解改革中可能遭受的阻力。從實證的角度看，美國經(jīng)驗也表明，監(jiān)管效率的高低很大程度取決于監(jiān)管機構(gòu)之間的信息連通和監(jiān)管指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化，監(jiān)管程序以及監(jiān)管人員行為的規(guī)范化程度，而不一定需要一個全能的監(jiān)管者。因此，并不存在一個監(jiān)管模式的最佳典范，只有與各國的具體國情相吻合，才能實現(xiàn)有效監(jiān)管。[33]
（四）次貸危機背景下對金融監(jiān)管的反思與啟示
1、次貸危機暴露出美國現(xiàn)行金融監(jiān)管中存在的問題與弊端
監(jiān)管有效性是金融競爭力的重要方面。美國金融行業(yè)能夠領(lǐng)先其他國家和地區(qū)，說明其監(jiān)管體系和框架基本能夠適應(yīng)市場需求和符合市場實際。此次金融危機爆發(fā)前， 美國采取的是“ 雙重多頭” 金融管體制。雙重是指聯(lián)邦和各州均有金融監(jiān)管的權(quán)力多頭是指有多個部門負(fù)有監(jiān)管職責(zé)， 如美聯(lián)儲（FRB）、財政部（OCC）、儲蓄管理局（OTS）、存款保險公司（FIDC）、證券交易委員會（SEC）等近10個機構(gòu)。這樣的格局無疑符合美國一直倡導(dǎo)的分權(quán)和制約的精神。美國崇尚自由，政治和文化上都推崇權(quán)力的分散和制約，反對權(quán)力的過度集中，這是美國多頭金融監(jiān)管體制形成的深層次原因。格林斯潘在其2007年的新書《動蕩年代》（The Age of Turbulence）里闡述到：“多個監(jiān)管者比一個好”，同時存在多個監(jiān)管機構(gòu)，可以保證金融市場享有金融創(chuàng)新所必備的民主與自由，同時，可以使每一個監(jiān)管者形成專業(yè)化的比較優(yōu)勢，相互之間的競爭可以形成權(quán)力的制衡。
應(yīng)該承認(rèn)，美國的這套監(jiān)管體制確實在歷史上支持了美國金融業(yè)的繁榮。但隨著金融的全球化發(fā)展和金融機構(gòu)綜合化經(jīng)營的不斷推進(jìn)，“雙重多頭”的監(jiān)管體制出現(xiàn)了越來越多的“真空”，并使一些風(fēng)險極高的金融衍生品成為“漏網(wǎng)之魚”。最為突出的真空就是各部門、各產(chǎn)品的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。不僅如此，近年來一直有華爾街人士抱怨，美國監(jiān)管體系機構(gòu)太多，權(quán)限互有重疊。而另一方面，監(jiān)管盲點也不鮮見，例如，像CDO（債務(wù)擔(dān)保證券）、CDS（信用違約掉期）這樣的金融衍生產(chǎn)品，到底該由美聯(lián)儲、儲蓄管理局，還是證券交易委員會來管沒有明確，以至于沒有誰去管。其次，由于各種監(jiān)管規(guī)則制定得越來越細(xì)，在確保監(jiān)管準(zhǔn)確性的同時犧牲了監(jiān)管的效率，對市場變化的反應(yīng)速度越來越慢。最后，多頭監(jiān)管的存在，使得沒有任何一個機構(gòu)能夠得到足夠的法律授權(quán)來負(fù)責(zé)整個金融市場和金融體系的風(fēng)險，最佳的監(jiān)管時機往往因為會議和等待批準(zhǔn)而稍縱即逝。[34]
2、美國金融監(jiān)管的最新改革藍(lán)圖
2008年3月31日，美國財政部公布了改革藍(lán)圖（簡稱“保爾森計劃”）。這項計劃被視為美國自上世紀(jì)經(jīng)濟“大蕭條”以來規(guī)模最大的金融監(jiān)管體制改革計劃，引起美國銀行業(yè)和地方政府的多方爭議。著眼于促進(jìn)形成一個富有競爭力的、能夠帶動和支持美國經(jīng)濟持續(xù)創(chuàng)新的金融服務(wù)業(yè)，該計劃提出了短期和中期的金融監(jiān)管體制改革建議，并提出了長期的概念化的最優(yōu)監(jiān)管框架，其中短期的改革措施是向中期和長期最優(yōu)監(jiān)管框架的一種過渡。
短期的建議主要集中在針對目前的信貸和房屋抵押市場，采取措施加強監(jiān)管當(dāng)局的合作，強化市場的監(jiān)管等。中期的建議主要集中在消除美國監(jiān)管制度中的重疊，提高監(jiān)管的有效性。如果說中短期建議是便宜之計，那么值得研究是長期的建議。長期的建議是向著“目的導(dǎo)向”的監(jiān)管方式（objectives-based regulatory approach）轉(zhuǎn)變。“目的導(dǎo)向”的監(jiān)管，是對現(xiàn)代金融監(jiān)管框架的一種全新探索，這種監(jiān)管模式借鑒了目前世界存在的各種監(jiān)管體系的優(yōu)缺點，最大的特點是強調(diào)監(jiān)管框架和目標(biāo)緊密聯(lián)系。這種監(jiān)管模式的主要好處是，整合有自然合力的領(lǐng)域的監(jiān)管責(zé)任，而不是分割在不同的監(jiān)管者那里。比如，市場穩(wěn)定監(jiān)管當(dāng)局，注重所有各類金融機構(gòu)當(dāng)中可能影響市場穩(wěn)定的問題；審慎金融監(jiān)管當(dāng)局能夠注重不同類型金融機構(gòu)風(fēng)險管理的共同因素；商業(yè)行為監(jiān)管當(dāng)局可以更加一致地對待監(jiān)管不同的產(chǎn)品，減少監(jiān)管套利。同時，“目的導(dǎo)向”的監(jiān)管要比分業(yè)監(jiān)管框架更好地根據(jù)金融整體環(huán)境的改變而調(diào)整，也比單一監(jiān)管者體制更加清晰地關(guān)注某一特定目標(biāo)。
堅持“目標(biāo)導(dǎo)向”的監(jiān)管方法，設(shè)立三個不同的監(jiān)管當(dāng)局：第一，負(fù)責(zé)市場穩(wěn)定的監(jiān)管當(dāng)局（Market Stability Regulator）。美國財政部建議由美聯(lián)儲擔(dān)任該職，并有責(zé)任和權(quán)利獲得適當(dāng)信息，披露信息，在監(jiān)管法規(guī)的制定方面與其他監(jiān)管當(dāng)局合作，為了整體金融市場的穩(wěn)定而采取必要的糾正措施和行動；第二，負(fù)責(zé)與政府擔(dān)保有關(guān)的安全穩(wěn)健的審慎金融監(jiān)管當(dāng)局（Prudential和Financial Regulator）。新的審慎金融監(jiān)管當(dāng)局可以承擔(dān)目前聯(lián)邦審慎監(jiān)管當(dāng)局，如OCC和OTS的責(zé)任，并負(fù)責(zé)金融控股公司監(jiān)管職責(zé)；第三，負(fù)責(zé)商業(yè)行為的監(jiān)管當(dāng)局（Business Conduct Regulator）。商業(yè)行為監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)為金融公司進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域，出售其產(chǎn)品和服務(wù)方面，提供和制定適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。這樣的監(jiān)管方法可以在增強監(jiān)管的同時，更好地應(yīng)對市場的發(fā)展步伐，鼓勵創(chuàng)新和企業(yè)家精神。
在這個監(jiān)管框架下，除了以上三個監(jiān)管者以外，還有另外兩個監(jiān)管者，一是聯(lián)邦保險保證公司；一是公司財務(wù)監(jiān)管當(dāng)局。
財政部建議采用以目的為導(dǎo)向的監(jiān)管方式，認(rèn)為這種方式代表了未來最優(yōu)的監(jiān)管框架。相比原則導(dǎo)向監(jiān)管區(qū)分銀行、保險、證券和期貨的分業(yè)監(jiān)管模式，以目的為導(dǎo)向的監(jiān)管注重監(jiān)管的目標(biāo)，不再區(qū)分銀行、保險、證券和期貨幾個行業(yè)，而是按照監(jiān)管目標(biāo)及風(fēng)險類型的不同，將監(jiān)管劃分為三個層次：第一層次是著眼于解決整個金融市場穩(wěn)定問題的市場穩(wěn)定監(jiān)管；第二層次是著眼于解決由政府擔(dān)保所導(dǎo)致的市場紀(jì)律缺乏問題的審慎金融監(jiān)管；第三層次是著眼于和消費者保護監(jiān)管相關(guān)，解決商業(yè)行為標(biāo)準(zhǔn)問題的商業(yè)行為監(jiān)管。三個層次監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管框架的緊密聯(lián)系，使監(jiān)管機構(gòu)能夠?qū)ο嗤慕鹑诋a(chǎn)品和風(fēng)險采取統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，將大大提高監(jiān)管的有效性。[35]
3、美國次貸危機對金融監(jiān)管模式的幾點啟示
美國的次貸危機之影響還未見底，但這次危機以及美國所采取的改革行動，帶給我們許多啟示和思考：
第一，目標(biāo)性監(jiān)管是可供參考的改革路徑。藍(lán)皮書提出了三步走的計劃，正是考慮到了美國長期的歷史傳統(tǒng)和利益格局。與其類似，我國要實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管需要付出較大的改革成本，而且我國的金融市場綜合化還處于起步階段，金融企業(yè)的主業(yè)特征比較明顯，統(tǒng)一監(jiān)管的必要性并不充分。因此應(yīng)著重在協(xié)調(diào)現(xiàn)有機構(gòu)的基礎(chǔ)上，明確主要監(jiān)管目標(biāo)的負(fù)責(zé)主體。要盡快明確責(zé)任主體，控制全面市場風(fēng)險，落實市場穩(wěn)定性監(jiān)管。在市場綜合化的背景下，市場穩(wěn)定性監(jiān)管成為首要監(jiān)管目標(biāo)，也是抵御金融風(fēng)險的主要屏障。
第二，正確認(rèn)識職能監(jiān)管機構(gòu)的利益主體性和競爭性，平衡安全與效率考量。在分業(yè)經(jīng)營的情境下，各職能監(jiān)管機構(gòu)的治理目標(biāo)帶有明確的部門性，利益難以協(xié)調(diào)，在市場綜合化的情況下，監(jiān)管競爭還可能誘使一些監(jiān)管機構(gòu)縱容本部門的越界行為，從而為金融危機埋下隱患。因此，在分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)有體制下，要尤其重視對監(jiān)管政策的組織協(xié)調(diào)和綜合考量。要汲取次貸危機的教訓(xùn)，推動立法擴大監(jiān)管范圍，把私募基金、對沖基金、信用評級機構(gòu)等納入規(guī)范的監(jiān)管視野，并加強對金融關(guān)聯(lián)企業(yè)的并表監(jiān)管。藍(lán)皮書檢討了美國監(jiān)管體制的真空現(xiàn)象，尤其是對對沖基金等新興金融機構(gòu)的自由放任。雖然我國金融業(yè)遠(yuǎn)未發(fā)達(dá)，但在近期的股票市場震蕩格局中，此類機構(gòu)的影響已經(jīng)比較明顯。[36]
第三，監(jiān)管方式要適應(yīng)市場的變化。盡管次貸危機的發(fā)生不能全部歸咎于監(jiān)管體制的松散，但次貸危機引發(fā)美國這次大規(guī)模的監(jiān)管體制改革，適應(yīng)市場變化、及時調(diào)整監(jiān)管方式是必要的。任何一個國家的監(jiān)管體制必須與其經(jīng)濟金融的發(fā)展與開放的階段相適應(yīng)，不管監(jiān)管體制如何選擇，必須做到風(fēng)險的全覆蓋，不能在整個金融產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和創(chuàng)新鏈條上，有絲毫的空白和真空，從而最大限度地減少由于金融市場不斷發(fā)展而帶來更嚴(yán)重的信息不對稱問題。面對日益復(fù)雜化的金融創(chuàng)新，金融監(jiān)管不宜過分依賴具體的規(guī)則約束，而應(yīng)采取更具靈活性的原則導(dǎo)向的監(jiān)管模式，注重加強同市場主體的溝通，只有這樣才能處理好金融創(chuàng)新與風(fēng)險、自由與管制風(fēng)險的關(guān)系，才能維護金融體系的健康穩(wěn)定。
第四，應(yīng)該探索本土模式而放棄對西方模式的盲目追求和復(fù)制。法律移植并不必然符合市場經(jīng)濟需要，它不能替代社會生活中所需要的大量習(xí)慣慣例。所以在重視借鑒他國經(jīng)驗時，要同時開拓適合本國國情的監(jiān)管工具與監(jiān)管指標(biāo)。發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管已經(jīng)走過了四個時期，即金融自由化發(fā)展時期（20 世紀(jì)30 年代以前）、廣泛的金融監(jiān)管時期（20 世紀(jì)30～70 年代）、從管制到自由化的回歸時期（20 世紀(jì)70～90 年代）、安全與效率并重時期（20 世紀(jì)90 年代）。目前出現(xiàn)的金融監(jiān)管改革實際上是第五個時期演進(jìn)的過程。一方面發(fā)達(dá)國家的金融監(jiān)管改革說明，即使人們認(rèn)為的“成熟”的金融監(jiān)管體系本身也在一直變動，甚至是劇烈變動。誰也不曾料想金融業(yè)發(fā)展程度最高的美國會暴發(fā)次貸危機，完美的金融監(jiān)管模式并不真實存在，中國目前尚不可能一勞永逸地找到一個發(fā)達(dá)國家的范例來照抄。不追求任何一個西方國家的監(jiān)管模式，根據(jù)我國自身的歷史背景、政治、文化因素，探索符合我國國情的監(jiān)管制度是目前監(jiān)管發(fā)展的方向。
第五、加強對金融產(chǎn)品鏈的監(jiān)管。由于導(dǎo)致金融危機的主要因素是一些具體的金融衍生產(chǎn)品超出監(jiān)控范圍，它們通過銷售途徑逐漸擴展到社會各界，從而導(dǎo)致全局性金融危機。從這個角度看，金融監(jiān)管在一些金融衍生品上的缺位是導(dǎo)致金融危機產(chǎn)生的一個重要原因。我國在發(fā)展金融控股公司過程中，無論采用哪種監(jiān)管方式，監(jiān)管部門都應(yīng)加強對金融產(chǎn)品的監(jiān)管。針對那些缺乏實際交易基礎(chǔ)、設(shè)計復(fù)雜、風(fēng)險無限放大的金融衍生品，監(jiān)管部門必須嚴(yán)格審查產(chǎn)品的設(shè)計機理、風(fēng)險控制、投資對象，防止風(fēng)險在系統(tǒng)內(nèi)部失去控制。
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美國金融界曾對20世紀(jì)30年代的金融危機作了實證研究，得出的結(jié)論是在金融危機中倒閉的銀行有80%是單一銀行。而此次美國次貸危機顯示了金融控股公司在抵御金融危機中的獨特優(yōu)勢，美國五大投行剩下的兩家最后也向銀行控股公司轉(zhuǎn)型。正在深化的金融危機使得世界各國對金融混業(yè)更為謹(jǐn)慎，而金融控股公司基于其特性，可能成為更多人的選擇。因此如何通過建立具有中國特色的，行之有效的監(jiān)管體系來最大限度的發(fā)揮金融控股公司的優(yōu)勢并防范其風(fēng)險，從而促進(jìn)我國金融市場乃至國民經(jīng)濟的健康快速發(fā)展，無疑是我們必須盡快解決的一個重要問題。
一國采取何種監(jiān)管體制，要綜合考慮其法律、監(jiān)管體制演變等國情來設(shè)計，不能簡單照抄照搬他國經(jīng)驗。由于我國真正意義上的分業(yè)監(jiān)管體制是在2003年初成立銀監(jiān)會后才正式確立的，到現(xiàn)在才運行不過5年時間，同時考慮到整合機構(gòu)涉及原有機構(gòu)的人員安排和新機構(gòu)的職責(zé)定位、監(jiān)管文化融合、監(jiān)管專業(yè)分工、內(nèi)部決策程序設(shè)計等方面的現(xiàn)實困難，這種格局在短期內(nèi)不宜改變。但是，金融控股公司的出現(xiàn)對我國的金融監(jiān)管體制提出了現(xiàn)實挑戰(zhàn)，因此必須提前謀劃有關(guān)問題。從中國臺灣等國家和地區(qū)快速實行統(tǒng)一監(jiān)管體制的運行情況看，盲目推進(jìn)統(tǒng)一監(jiān)管體制是不可取的，整個監(jiān)管體制改革要與我國金融控股公司發(fā)展現(xiàn)狀、趨勢以及法制建設(shè)進(jìn)展等情況相銜接，務(wù)必分步推進(jìn)，穩(wěn)妥實施。[37]
首先，我國目前監(jiān)督機制還不健全，實施統(tǒng)一監(jiān)管所必要的一些信用制度、評估制度尚未建立?，F(xiàn)有金融監(jiān)管機構(gòu)人員素質(zhì)和監(jiān)管手段跟不上統(tǒng)一監(jiān)管的需要，金融業(yè)的發(fā)展、金融市場的完善程度與發(fā)達(dá)國家相比還有較大差距，作為被監(jiān)管對象的金融業(yè)尚未達(dá)到能夠適應(yīng)統(tǒng)一監(jiān)管的水平，因而在我國目前情況下，實行統(tǒng)一監(jiān)管模式的時機尚未成熟。
其次，金融控股公司由于其特殊的組織結(jié)構(gòu)和特點，同時具有多種金融功能的實現(xiàn)手段，而且金融控股公司的銀行子公司、信托投資子公司、保險子公司或證券子公司也可能同時具有實現(xiàn)某種金融功能的手段，己很難用傳統(tǒng)的純粹的機構(gòu)監(jiān)管方式對金融創(chuàng)新下的金融控股公司實施監(jiān)管了。金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新使金融機構(gòu)業(yè)務(wù)界限日趨模糊，在此情況下，傳統(tǒng)的機構(gòu)監(jiān)管方式有可能出現(xiàn)監(jiān)管空白。而采用功能監(jiān)管方式，由于金融功能是相對穩(wěn)定的，盡管金融功能實現(xiàn)方式互相組合、千變?nèi)f化，但是只要金融監(jiān)管方式隨著其金融功能作出制度安排，就可以達(dá)到有效監(jiān)管的目標(biāo)。功能監(jiān)管更能適應(yīng)新形勢下我國金融業(yè)發(fā)展對監(jiān)管體制的要求，有利于我國金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，更有效地防止金融風(fēng)險的跨行業(yè)感染與積聚。
再次，強化對金融控股的功能監(jiān)管，按照銀行、保險、證券、信托四大功能分工，分別設(shè)置監(jiān)管機構(gòu)實施監(jiān)管。由于金融控股公司的整體的風(fēng)險不可小視，必須明確對其的牽頭監(jiān)管者，負(fù)責(zé)對其整個公司層面的業(yè)務(wù)規(guī)范、風(fēng)險控制，以保證金融控股公司以安全和健康的方式運行，防止其經(jīng)營狀況威脅到關(guān)聯(lián)存款機構(gòu)的生存。同時，負(fù)責(zé)牽頭完善監(jiān)管當(dāng)局的相互溝通的機制、方式和內(nèi)容，建立協(xié)調(diào)機制，避免監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管真空。
因此在對我國金融控股公司的監(jiān)管模式選擇上，宜采取機構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管相結(jié)合的綜合監(jiān)管模式，即對金融控股公司層面上由牽頭監(jiān)管機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，對金融控股公司的金融子公司則由各監(jiān)管機構(gòu)進(jìn)行功能監(jiān)管。牽頭監(jiān)管機構(gòu)可確立為中國人民銀行。同時將我國金融監(jiān)管當(dāng)局已經(jīng)建立的監(jiān)管聯(lián)席會議制制度化，進(jìn)一步完善相互溝通的機制、方式和內(nèi)容。協(xié)調(diào)各自對金融控股公司的監(jiān)管舉措，避免監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管真空。今后可以在條件成熟時將監(jiān)管模式由牽頭模式過渡到“一體化監(jiān)管”模式。[38]模式轉(zhuǎn)變的條件包括以下幾方面：一是我國金融控股公司綜合經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展到一定程度；二是我國金融監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管能力和金融法律發(fā)展到一定程度；三是我國信用征信體系和評估制度基本建立，市場化評估機構(gòu)達(dá)到一定數(shù)量和規(guī)模時；四是我國金融市場發(fā)展的深度和廣度達(dá)到一定水平，金融體系基本健全時；五是我國金融機構(gòu)的規(guī)模和盈利能力達(dá)到世界先進(jìn)水平，基本可以與國際先進(jìn)金融機構(gòu)進(jìn)行同等化競爭時。
注：
[1]本課題由論壇顧問吳曉靈指導(dǎo)、交通銀行贊助，論壇成員連平帶領(lǐng)交通銀行課題組完成，為中國金融四十人論壇首批課題成果之一 。
[2]彭宇文：《發(fā)展混業(yè)業(yè)務(wù)必須走金融控股公司的道路》，《湖南稅務(wù)高等專科學(xué)校學(xué)報》2003年1月第1期。
[3]《歐洲議會和理事會關(guān)于信用機構(gòu)設(shè)立和經(jīng)營的指令》（2000年3月20日），第1（21）條。
[4]韓國的經(jīng)濟立法是經(jīng)由議會通過立法程序制定的。議會制定基本法律，然后頒布相關(guān)的總統(tǒng)令、施行規(guī)則?；痉傻囊?guī)定一般都比較原則，而總統(tǒng)令、施行規(guī)則則是對這些原則性規(guī)定的解釋說明和具體化。因此，韓國的法律通常會形成法律、總統(tǒng)令和施行規(guī)則三位一體的體系。
[5]轉(zhuǎn)引自劉希普：《國外金融控股公司：特點和模式》，《世界經(jīng)濟與政治論壇》2003年第5期。
[6]根據(jù)《金融集團監(jiān)管指令》的規(guī)定，金融部門實體的范圍要比被監(jiān)管實體廣。被監(jiān)管實體僅指信貸機構(gòu)、保險公司或投資公司；而金融部門實體則包括被監(jiān)管實體、金融機構(gòu)、再保險機構(gòu)、保險控股公司、混合金融控股公司。
[7]在歐共體銀行法中，銀行業(yè)和投資服務(wù)業(yè)被認(rèn)為是同一個金融部門。
[8]臺2001年6月通過的“金融六法”包括：“金融控股公司法”、“金融重建基金條例”、“營業(yè)稅法修正案”、“存款保險條例修正案”、“票券金融管理”、“保險法修正案”。
[9]王文宇：《控股公司與金融控股公司法》，中國政法大學(xué)出版社2003年5月第版，第116頁。
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[16]謝平等：《金融控股公司的發(fā)展與監(jiān)管》，中信出版社2004年版，第186頁。
[17]巴曙松《金融控股公司的風(fēng)險何在》，
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