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　　自2007年中國啟動中央財政農業(yè)保險保費補貼試點以來，中國開始了新一輪農業(yè)保險制度試驗和制度設計，在總結國內實踐和吸收國外經驗教訓的基礎上，以2012年國務院發(fā)布的《農業(yè)保險條例》為標志，中國初步建立了農業(yè)保險制度框架，摸索出了一條符合中國國情、特別是在農業(yè)現(xiàn)代化背景下與農業(yè)風險管理相匹配的發(fā)展路徑。然而不容忽視的是，建立了一個科學合理的制度與制度的有效率運行之間，仍可能存在不小的距離。因此，在中國農險保險發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)存制度的基礎上，進一步研究中國農業(yè)保險制度的發(fā)展、改革和完善問題，具有重要的理論和現(xiàn)實意義，也是制度發(fā)展優(yōu)化及歷史發(fā)展的必然選擇。

　　農業(yè)保險雖然仍然是一種金融工具，但已經發(fā)展成為了一種超越商業(yè)保險活動的制度安排。無論在中國還是其他國家，大多都已經不是本來意義上的農業(yè)保險，不僅僅是為農業(yè)生產者提供農、林、牧、漁等財產風險保障，而更主要的是作為管理本國農業(yè)風險、維持本國農業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展、提高農業(yè)競爭力、減小農民收入波動、提高農民社會福利的重要農業(yè)政策工具或者特殊的農業(yè)風險管理制度。雖然很多國家的農業(yè)保險也還是由商業(yè)保險公司在操作和經營，但一般都被稱為“政府支持的農業(yè)保險”或者“政策性農業(yè)保險”。

　　基于決策層對政策性農業(yè)保險性質的正確認識，我國自2007年以來開始以財政補貼政策推動農業(yè)保險的發(fā)展并取得了非常顯著的效果。2008以來，我國農業(yè)保險保費收入總額就開始穩(wěn)居全球第二位。2013年全國保險費收入達到創(chuàng)紀錄的306.7億元，這一數(shù)字是2003年的36倍。2007以來，我國農業(yè)保險實現(xiàn)了“三個突破”，即主要農作物承保面積突破10億畝、保險金額突破1萬億元、參保農戶突破2億戶/次。

表1  2007年以來我國農業(yè)保險的發(fā)展情況

資料來源：中國保監(jiān)會。

　　（二）研究文獻評述

　　國外農業(yè)保險的研究文獻眾多?？傮w而言，國外農業(yè)保險理論研究的重心大致經歷了兩個階段：在第一個階段，沿著商業(yè)農業(yè)保險市場失靈與福利分析的路徑為政府補貼與政策干預尋找理論依據(jù)。主流的結論是要求政府介入，建立政府補貼的公共農業(yè)保險制度（public crop insurance）；在第二個階段，當公共農業(yè)保險制度面臨財政壓力、管理成本過高、政治對定價的不當干預和激勵不足等問題時，研究者開始反思傳統(tǒng)的農業(yè)保險供給體制，強調基于市場的方法來解決農業(yè)保險的提供問題，探討包括指數(shù)保險在內的新型農業(yè)風險管理方式。

　　國外農業(yè)保險的理論研究成果為我國農業(yè)保險研究的深入提供了很好的參考，但發(fā)達國家的農場主實質上是具有糧食生產企業(yè)的性質，其收入非常高，這與我國以小農經濟為主體的農業(yè)保險問題有著明顯的區(qū)別。因此，對國外農業(yè)保險理論研究成果的借鑒必須結合中國農村、農業(yè)和農民的實際。

　　我國對于農業(yè)保險的理論研究對農業(yè)保險的屬性作了廣泛的探討，對區(qū)域模式的探討和實踐經驗的介紹比較豐富，在制度運行框架的選擇方面取得了可觀的成果，實證、數(shù)量和精算方面的分析逐漸增多，但仍然存在著不足：一是多將農戶視為“同質”的整體，抹煞了日益分化的農戶“異質性”需求的特點；二是多強調政府介入農業(yè)保險的必要性，對政府大規(guī)模補貼的財務可持續(xù)性以及補貼對市場機制的扭曲程度缺乏考察；三是多局限于對試點地區(qū)制度模式的描述，對制度運行中的深層次矛盾缺乏深刻的考察、歸納和總結；四是多著力于現(xiàn)狀對策分析，相對缺少結構性的理論凝練和前瞻性的趨勢分析；五是對政策性農業(yè)保險制度建設的薄弱環(huán)節(jié)、政策偏差和階段性特征的認識和研究不夠深入；六是研究方法上主要進行經驗分析和理論探討，較少實證研究。

　　在實踐中，中國逐步形成“政府引導、市場運作”的“政府市場公私合作”（Public Private Partnerships, PPP）農業(yè)保險制度模式。“政府市場合作”實現(xiàn)了政府責任的回歸，充分利用了保險公司現(xiàn)有的組織資源，這種制度上的優(yōu)勢促使政策性農業(yè)保險快速發(fā)展。然而，農業(yè)保險公私合作改革是在舊的制度土壤里發(fā)生的，雖然取得了一些局部成功，但也面臨較多問題。比如，財政補貼政策不健全，保險公司供給效率不高，面臨風險相關性、信息不對稱、客戶對其缺乏信任以及交易成本過高等難題，風險共擔機制存在缺陷，政府與公司的行為邊界不清晰等。

　　（三）農業(yè)保險業(yè)務屬性及特點

　　1．農業(yè)保險的準公共物品性質

　　大多數(shù)農業(yè)保險尤其是多重風險種植業(yè)保險，不具有私人物品特征而具有大部分公共物品的特征。這也是農業(yè)保險在大多數(shù)國家通常作為一種保險的主要原因。當然，有一些農業(yè)保險（比如雹災）在一些國家可以歸為私人物品，也一直存在商業(yè)性經營。

　　2．農業(yè)保險經營的高風險和高成本

　　農業(yè)保險的經營具有高風險特征。農業(yè)生產在很大程度上依賴于自然條件，也在一定程度上依賴于當?shù)氐慕洕图夹g發(fā)展水平。農業(yè)保險的高費用源于農業(yè)在空間上較大的分散性和農業(yè)生產的季節(jié)性。這些特點首先給風險區(qū)劃和確定保險費率帶來困難、增加工作量。其次，保險的展業(yè)宣傳、承保續(xù)約、查勘定損、理賠兌現(xiàn)等業(yè)務工作在時間上比較集中、地域上比較廣闊、工作強度很大。這必然使保險人花費比城鎮(zhèn)的各種保險人更多的人力、物力和財力成本。

　　國內外的實踐表明種植業(yè)保險的費率最低也在2%左右，高的達到15%-20%，這比家庭財產、企業(yè)財產、人身意外傷害等險種的費率高出許多，這樣高價的費率必定帶來一定問題。

　　3．農業(yè)保險的利益存在外在性

　　從真正意義上的商品交換角度分析，農業(yè)保險存在供求“雙冷”。原因除上所述，還有更深層次的：農業(yè)保險所帶來的最終利益是外在的或全社會的。在此借用福利經濟學的原理做對比分析。

　　假如沒有農業(yè)保險，農產品供給曲線是 ，需求曲線是  ，此時的消費者剩余是  ，生產者剩余是 （見圖1)。
 
圖 1農業(yè)保險消費者剩余示意圖

　　農民購買保險后，由于農業(yè)保險的上述作用有助于增加農產品的供給和降低農產品價格，必然使供給曲線向右下方移動。假如移動后的供給曲線是 ，再假定農產品需求是缺乏彈性的，那么供給曲線的移動使農產品價格下降，均衡價格由 降到  。此時的消費者剩余凈增量為 。價格變化也使生產者剩余由原來的  變?yōu)?a target="_blank" href="/Uploads/upload/userup/1501/2012493121b.jpg"> （見圖2-2）,而 可能比 大，也可能比  小，即生產者剩余的增量可能為正，也可能為負。但對于整個社會來說，社會福利即社會剩余的增量即 的面積總是正值。這說明引進種植業(yè)保險后提高了整個社會的福利水平，而社會福利增量，取決于供給曲線  向 方向移動的程度，即農民參與種植業(yè)保險的程度和需求彈性的大小。當農民的參與程度提高，農產品供給彈性就會增大，同時需求彈性減小，社會福利的增量也會增加。即 的面積擴大，但生產者剩余逐漸減少并向消費者轉移。以至生產者的最終利益比引入農業(yè)保險前減少（生產者剩余的增量為負），從而導致農業(yè)的平均利潤下降。
 
圖 2農業(yè)保險社會福利圖

　　由上述理論分析可見，引進農業(yè)保險，保險人并不得益，被保險農戶在一定階段可從中獲得利益，而廣大消費者才是最大和最終的獲利者。這也充分解釋了農業(yè)保險商業(yè)性經營在各個國家失敗或者發(fā)展緩慢的原因。

　　4．農業(yè)保險的經營存在特殊的技術障礙

　?。?）保險費率難以厘定

　　農業(yè)災害損失在年際間差異很大，純費率要以長期平均損失率為基礎，但有關農作物和畜禽生產的原始記錄和統(tǒng)計資料極不完整，長時間的、準確可靠的農作物收獲量以及損失程度資料、畜禽疫病死亡資料難以收集，耕地分布和權屬資料也很難獲取，這就給農業(yè)保險費率的精確厘定帶來特殊困難。費率厘定難，就會在很大程度上影響到經營的穩(wěn)健性和可持續(xù)性。

　?。?）合理的保險責任難以確定

　　各地區(qū)的農業(yè)實踐千差萬別，就在一縣或一鄉(xiāng)之內，其耕作制度、作物種類、品種和畜禽結構、自然地理和社會經濟條件、災害種類和頻率強度等各不相同。而保險經營的原則之一就是風險的一致性，也就是說，同一作物或畜禽的同一險種的保險標的，其保險責任應與其風險等級一致。即農業(yè)保險在險種類別、標的種類、災害種類及頻率和強度、保險期間、保險責任、保險費率等方面，表現(xiàn)出在某一區(qū)域內的相似性和區(qū)域外明顯的差異性。一旦保險風險、保險產量（或成本、或價格）、保障水平不能準確反映產量及其變化的差異，逆選擇就難以從根本上防范或避免。要準確反映這些差異，合理確定不同地區(qū)不同條件下的保險責任，就需要因地制宜，根據(jù)當?shù)氐奶攸c，開辦適當?shù)碾U種，制訂、使用符合當?shù)貙嶋H的保險條款，并科學開展農業(yè)保險區(qū)劃和費率厘定工作，進行相應的業(yè)務管理。

　?。?）定損理賠成本高

　　一般財產保險的標的是無生命的，保險價值容易確定，定損理賠相對容易。而農業(yè)保險的標的都是有生命的動植物，標的價格在不斷變化，賠款應根據(jù)災害發(fā)生時的價值計算，而此時農作物還未成熟、畜禽處于生長過程中，要科學估測損失程度，預測未來產量以及市場價值難度較大。對于特定風險保險，還要從產量的損失中區(qū)分保險責任之外的災害事故所造成的損失，難度較大。

　?。?）小規(guī)模經營難以分散風險

　　農業(yè)風險單位很大，水災、旱災、風災等農業(yè)風險多為數(shù)省一個風險單位，小者一省也不過幾個風險單位，因此由一縣、一地或一省經營農業(yè)保險，風險很難在空間上進行分散。當然，保險的風險分散不僅包括空間上的分散，也包括時間上的分散，還可以通過再保險進行分散，但是只靠時間上的風險分散和再保險支持，對于保險人來說仍然具有巨大的冒險性。當保險人處于還沒有積累足夠的保險基金的情況下，如果發(fā)生大的災害事故，對保險人來說可能會成為滅頂之災。

　　5、農業(yè)保險經營中存在難以避免“搭便車”現(xiàn)象

　　從購買農業(yè)保險所獲取的保障而言，農業(yè)保險的消費是排他性的，不購買這種保險就不應該獲取發(fā)生災損后的經濟補償，也不應該受益于保險機構的風險管理措施。但是防災防損是減少風險損失、降低保險經營成本的重要措施，在實施防災防損措施時，不買保險的農戶常?？梢?ldquo;搭便車”。

　　上述農業(yè)保險的特點決定了在一定范圍和時期內，其效用是可以分割的。農業(yè)保險經營必須考慮規(guī)?；@既是一般保險產品經營的要求，更是農業(yè)風險和農業(yè)保險經營風險發(fā)生的特點和規(guī)律要求。只有規(guī)模經營，才能發(fā)揮其規(guī)模經濟效益，提高經營的可持續(xù)性和社會資源的利用效率。同時又由于農業(yè)保險的準公共物品性，農業(yè)保險作為政策性保險必須采取“政府引導、市場運作、自主自愿和協(xié)同推進”的管理體制和運行機制，這也是農業(yè)保險健康、可持續(xù)發(fā)展的必然選擇和科學之道。
　

二、中國農業(yè)保險的管理體制與運行機制

　　農業(yè)保險管理體制是規(guī)定中央、地方、部門、保險企業(yè)在各自方面的管理范圍、權限職責、利益及其相互關系的準則，它的核心是管理機構的設置。各管理機構職權的分配以及各機構間的相互協(xié)調，它的合理性與協(xié)調程度直接影響到管理的效率和效能，在農業(yè)保險整個管理中起著決定性作用。

　?。ㄒ唬┲袊r業(yè)保險的管理體制框架及問題

　　2012年頒布的《農業(yè)保險條例》為中國農業(yè)保險設計出“橫向上多部門協(xié)同推進”的制度模式。由《農業(yè)保險條例》第四條、第七條等規(guī)定可知，我國農業(yè)保險是由政府政策支持，在保監(jiān)會的監(jiān)督管理下，有關部門共同協(xié)助推進的。國務院建立由財政、農業(yè)、林業(yè)、發(fā)展改革、稅務、民政、水利、氣象、發(fā)展改革和保險監(jiān)督管理機構等有關部門共同參加的農業(yè)保險工作協(xié)調機制，負責指導和管理我國農業(yè)保險工作；并建立相關部門基礎信息、防震減災等農業(yè)保險相關信息的共享平臺，加大農業(yè)風險基礎性研究的力度，進一步強化各部門協(xié)同推進農業(yè)保險政策?？梢?，中國農業(yè)保險制度呈現(xiàn)出比較獨特的“多部門協(xié)同推進”格局。 

　　然而，從目前全國各地的實踐情況中看，有些省、直轄市、自治區(qū)，精心選擇和設計了本地的農業(yè)保險的經營模式，農業(yè)保險業(yè)務推進比較順暢，發(fā)展也比較快，得到農民的熱烈響應；但也有些地方，至今還沒有出臺完整的本省、直轄市、自治區(qū)發(fā)展農業(yè)保險制度的方案，或者設計的方案很不完善，各種關系至今還沒有理順，致使當?shù)剞r業(yè)保險的發(fā)展受到很大的影響，農業(yè)保險發(fā)展業(yè)績與本省農業(yè)經濟的地位很不相稱。當然不同地方的市場環(huán)境等眾多因素也是造成這種差異的原因。

　　總體來看，目前我國農業(yè)保險管理體制中的主要問題包括以下幾個方面：

　　1. 政府與市場的邊界還不夠清晰

　　當前的農業(yè)保險發(fā)展過程中，政府權力過度介入，逐漸導致政府權力從“政府引導”異化為“政府主導”，難以實現(xiàn)市場化運作。

　　比如，在業(yè)務發(fā)動和組織階段，部分地方政府在農民不了解、不熟悉政策性農業(yè)保險的情況下，將農業(yè)保險的參保率作為基層政府的績效考核目標，通過行政命令將任務層層分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，要求必須全部按期完成,強行規(guī)定保險覆蓋面;有的甚至將參加政策性農業(yè)保險與糧食直補等惠民政策直接掛鉤。侵害了農民利益。

　　在業(yè)務承保方面，部分地方政府在自己沒有精算能力的現(xiàn)實條件下，也不經過其他合適方式評估農業(yè)保險的費率規(guī)節(jié)，就隨意要求保險公司拓寬保險責任范圍、降低保險費率、提高單位保險金額。如在保險方案制定方面,往往由地方政府主導制定年度保險方案,確定保險品種、保險責任、保險費率、承保公司的選擇及經營區(qū)域的劃分等;在資金管理方面，設置賬戶開戶、巨災準備金以及費用使用等限定條件。一些地區(qū)政府部門在開展農業(yè)保險時，利用壟斷資源、行政權力,向保險公司索要或提取費用，這些行為使國家的惠農政策偏離了方向，損害了農民的合法權益,也嚴重影響了農業(yè)保險健康穩(wěn)定發(fā)展。

　　在理賠方面，部分地方政府要求保險公司無原則地擴大賠款金額；甚至要求保險公司在不發(fā)生自然災害的情況下，通過編造假賠案的方式套取資金，而且一些理賠資金并沒有真正賠付到農民手中（李傳峰等，2012）。

　　2．行政權力的約束機制有待健全

　　法治理論認為，權力的“知止”單靠權力者自律是做不到的，其權力邊界應通過外在力量的約束來劃定和實現(xiàn)。當前我國行政權力的約束機制不夠健全主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

　　缺乏對基層政府在農業(yè)保險活動中的行為缺乏監(jiān)督規(guī)定，導致違規(guī)承保套取補貼現(xiàn)象嚴重；對基層政府和保險機構的共同行為監(jiān)管不力，常見的有兩種情況：其一，虛報投保數(shù)量；其二，將未投保標的打包投保。一些政府為完成考核任務,層層下達農業(yè)保險參保指標。為了完成任務，在村民不知情的情況下，有的是行政村先行墊付，然后再向各戶收??；有的由村干部先行墊付，待賠款到賬后再由各戶取出還給村干部；也有經濟條件比較好的農場，替農民墊付了全部保費，但農民不知道參加了保險，即使受了災也得不到理賠，這是另一種意義上的騙取國家財政補貼。

　　3．政府不同部門之間的關系有待理順

　　政府不同部門之間的關系難以協(xié)調，主要源于各部門之間權力劃分不清?！掇r業(yè)保險條例》的出臺，確實解決了在農業(yè)保險領域無法可依的尷尬。但是，此一新頒布行政法規(guī)如何實施以及能否達到制定之初設計的目的，這與立法內容是否科學完備、立法技術是否嫻熟以及能否實現(xiàn)相關部門間的協(xié)調與協(xié)同有著密切的關系。

　　正是由于法律上的這種模棱兩可的規(guī)定，極易造成不同部門對于在農業(yè)保險管理體制中產生管理權之爭、不同部門之間職能交叉與政出多門、不同部門之間缺乏有效的協(xié)調機制等問題。這是因為涉及農業(yè)保險的各部門各自的職責內容是什么、是誰的職責以及違反職責的法律后果是什么均未明確（于娟等，2013）。

　　部門關系不清，導致不同部門權利沖突，也阻礙農業(yè)保險正常運行。在某農業(yè)保險試點工作中發(fā)現(xiàn)，有關部門根據(jù)中央要求，各自頒發(fā)了有關農業(yè)保險的文件，但政策的出發(fā)點往往立足于本部門規(guī)范化管理，集中到農業(yè)保險上就呈現(xiàn)不協(xié)調、不配套，甚至出現(xiàn)相互矛盾的現(xiàn)象。

　　4．不同層級政府之間的關系有待理順

　　農業(yè)保險與普通商業(yè)保險不同，除保險人、投保農戶之外，還得有第三方當事人即政府。在農業(yè)保險的實施過程中各級政府協(xié)同推進顯得尤為重要。但是，在實踐中存在著不同層級政府關系和責任不清晰的問題。

　　首先是中央部門對地方政府缺乏具體要求和指導；其次是各級政府部門在農業(yè)保險中的具體職責不夠清晰明確；第三，省級政府對基層政府“聯(lián)動補貼”機制需要完善。

　　中央財政部門對各個省、自治區(qū)、直轄市予以財政補貼的同時，雖然沒有硬性要求地（市）、縣一定要配套補貼，但不少省要求地（市）縣提供20%左右的配套補貼。這樣部分地、縣政府特別是農業(yè)大縣和財政窮縣，如果他們不提供配套補貼，就得不到省級和中央的財政補貼。在本地經濟能力有限而無法配合上級政府的要求，使得這些財政不寬裕的地、縣要么“有多少錢辦多少事”，最終導致農業(yè)保險的運行進程緩慢，農業(yè)保險 “滲透率”或“覆蓋率”很低；要么采取其他方式，如“先補貼再抽回”，或者直接以“應收賬款”的方式處理，這些方法只會給當?shù)氐霓r業(yè)保險制度的發(fā)展造成更大危害，對《農業(yè)保險條例》的廣泛實行造成更多障礙。

　　5．農戶參與決策程度較低

　　盡管我國的農業(yè)保險政策和法律制度中，有一系列引導和優(yōu)惠農民參與農業(yè)保險的規(guī)定，但是當前的農業(yè)保險管理體制中，實際上涉及到投保農戶參與制度管理的設計較少，也導致了諸多新問題的出現(xiàn)及老問題難以解決。

　　農戶參與決策程度低既有制度模式的因素，也有農戶知識水平相對較低的因素，更有政府、公司、農民之間缺乏利益制衡與協(xié)調機制的因素，比如政府權利過大，對公司干涉過多；農民對保險合同的制定沒有發(fā)言權，等等。

　　（二）中國農業(yè)保險的運行機制及問題

　　農業(yè)保險的運行機制是指通過規(guī)范農業(yè)保險中各個要素之間的相互作用、合理制約，使農業(yè)保險實現(xiàn)良性循環(huán)的各種措施、制度和方法。國際經驗表明，農業(yè)保險制度發(fā)展的重要方向是完善運行機制。

　　在《農業(yè)保險條例》所確定的原則性框架下，農業(yè)保險運行機制主要體現(xiàn)為在政府支持下實行市場運作，即“政府市場合作”。這一方面實現(xiàn)了政府責任的回歸，另一方面充分利用了保險公司現(xiàn)有的組織資源，提高了運行效率。這種制度上的優(yōu)勢使得政策性農業(yè)保險快速發(fā)展。農業(yè)保險的運行機制包括供求機制、價格機制、競爭機制、市場準入機制、財務管理與會計核算機制等。

　　1．政府與市場邊界不清晰

　　保費補貼和行政的強力推動促進了農業(yè)保險的快速發(fā)展。但行政推動是一把“雙刃劍”，一些地方公私合作的邊界不清，政府對公司行為滲透過度，行政推動已經帶來諸多負面影響。比如，一些地方的政府部門干涉保險機構的業(yè)務活動，要求保險機構簽訂不合規(guī)范的保單。

　　這種源于地方政府的道德風險事故，使保險經營機構正當保險費收入減少和賠付率人為地提高，擴大了保險損失成本，或者不能給遭受災損的投保農戶足額賠付。這些行為既損害了保險人的合法利益，也損害了被保險人的利益，影響到農業(yè)保險制度的健康和可持續(xù)發(fā)展。而相關政府部門的職務犯罪更是危及農業(yè)保險的價值與合法性。

　　2．商業(yè)模式的雙重困境

　　目前保險公司經營的基本上都是傳統(tǒng)的多種災害農業(yè)保險（MPCI）。與西方一些國家大規(guī)模農場經營不同的是，中國農村地域分散，大多是一家一戶小規(guī)模經營(據(jù)統(tǒng)計，目前種植面積超過100畝的農戶所耕種的土地面積，不到全國的六分之一)，組織化程度很低，這些都給保險公司的銷售與理賠都帶來巨大的挑戰(zhàn)。如果保險人與規(guī)模極小且分散的單個農戶一對一簽單交易和一戶一戶查勘定損和理賠，將面臨很高的市場操作代價。由于信息不對稱引發(fā)的逆選擇與道德風險問題會比較突出，這種經營成本農業(yè)保險機構是無法控制的。

　　目前我國農業(yè)保險經營尚有較多的盈余，是因為很多方面還沒有按照市場化經營的要求直接展業(yè)和分戶理賠，交易成本尚沒有顯現(xiàn)出來。另外，費用率也被壓低，原因可能在于：一些業(yè)務是行政推動，相關成本體現(xiàn)為行政資源占用，而沒有表現(xiàn)為農業(yè)保險的費用與成本支出；存在虛假承保和虛假理賠現(xiàn)象，有些業(yè)務為虛構業(yè)務、基本上不用成本；這些操作的變化，節(jié)省了本該支出的成本。由此可見，農業(yè)保險的真實交易成本應該是很高的。

　　為了規(guī)避上述市場交易成本，保險公司普遍依賴行政部門的支持來開展業(yè)務，這又將面臨前面提到的行政推動導致的諸多負面作用，使得農業(yè)保險的聲譽受到不良的影響。

　　可見，在保險公司現(xiàn)有的商業(yè)經營模式下，面臨高市場交易成本與官方組織成本的雙重困境。

　　3．需求傳遞機制不完備

　　依據(jù)公共產品最優(yōu)供給理論，消費者和供給者之間存在著一定程度的信息不對稱，如果供給者忽視消費者的需求，就無法達到公共產品的供求均衡。農業(yè)保險也不例外。

　　在現(xiàn)行農業(yè)保險運行機制下，一方面，農業(yè)保險的供給往往不是取決于本地區(qū)農民的客觀需求，而是由地方政府根據(jù)其“政績”或“利益”需要，或者為了完成上級任務而“硬性”供給的。而另一方面，農民作為農業(yè)保險的最終消費者由于缺乏自身需求偏好表達的適當渠道，也就很難有效參與農業(yè)保險的供給決策。不僅如此，當前我國尚未建立起有效的農業(yè)保險市場評價機制，農民尚不能根據(jù)自己的消費體驗來行使對保險公司的“選擇權”，自然也就不能對保險公司的行為產生有效的激勵和約束效應。其結果必然導致農業(yè)保險的供給與農民對農業(yè)保險的需求脫節(jié)，影響農業(yè)保險的健康發(fā)展。

　　4．價格信號機制扭曲

　　一般來說，農業(yè)的風險水平越高，農業(yè)保險的費率水平也應該越高，農民購買保險的成本也就越大。然而，在“全省統(tǒng)一費率”的制度下，農業(yè)保險的價格脫離了農業(yè)風險的真實水平，各投保人轉嫁風險的權利和支付保費的義務存在不對等性，極易誘發(fā)投保人的“逆選擇”問題。也即低風險的投保人不愿意投保，而高風險的投保人積極性很高，最終使農業(yè)風險不斷向保險公司集中，導致保險公司經營風險加大，影響到農業(yè)保險的穩(wěn)健經營。

　　5．供求機制不平衡

　　目前，我國的農業(yè)保險還只是以“成本保險”為主，也即在發(fā)生承保的危害以后，保險公司并不是按照被毀損農作物的全部價值賠償，而只是保障農作物的物質成本，其保險保障水平大概相當于作物總收入的30%左右。保險金額一般只有300到500元。有的省份則是根據(jù)農作物的損失程度按照比例賠付，也有的地方只有發(fā)生完全損失（絕產，即損失70%以上）的情況下，才按照保險金額賠償。這對于農戶來說，所得的賠償金額遠遠不足以彌補所遭受的損失，無法滿足農民合理的訴求。這在很大程度上影響到很大一部分農民的投保積極性。

　　6、市場結構不健全

　　首先，部分經營主體參與目標不明確。在過去的幾年農業(yè)保險試驗中，除個別省份個別年份發(fā)生中等災害損失造成保險公司的分支機構虧損外，全國沒有較大范圍比較嚴重的災害損失發(fā)生，2007-2013年7年中約在70%-80%左右，同時因為農業(yè)保險的展業(yè)、定損理賠主要是依靠基層政府或涉農機構集中辦理，費用率也不高，所以在這幾年中，經營農業(yè)保險的公司大部分年份賬面上有盈余。短時期內的財務效果使不少保險公司紛紛申請參與農業(yè)保險領域。

　　其次，部分經營主體行為不規(guī)范，自身發(fā)展不足難以適應經營農業(yè)保險的要求。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　一是機構不健全，承保流程管理粗放。農業(yè)保險業(yè)務季節(jié)性很強。在承保時間緊張的情況下，難以實現(xiàn)承保準確到戶。在部分缺乏縣、鄉(xiāng)、村農險服務機構和人員的區(qū)域更加突出。

　　二是農業(yè)保險理賠資金到位較慢。在理賠方面，保險公司存在對承保種植業(yè)保險損失難以及時賠付到位問題。發(fā)生大面積自然災害損失后查勘的工作量較大，保險公司無法做到對全部農戶農作物受損情況進行逐一查勘，根據(jù)抽樣查勘結果進行定損，一般會發(fā)生一定的偏差，部分保險公司與基層政府商定統(tǒng)一賠款額度，然后按照參保戶數(shù)進行平均分配。或者不按保險合同規(guī)定的保險金額賠償，與地方政府共同制定封頂賠付金額。

　　三是對高風險業(yè)務積極性不高。有的保險機構單純從盈利角度出發(fā)，對一些風險較大、管控較難的險種，如漁業(yè)保險等，即便農戶投保積極性很高，保險公司也不愿承保。

三、中國農業(yè)保險發(fā)展改革路徑：體制完善與機制優(yōu)化

　　“政府引導、市場運作、自主自愿和協(xié)同推進”是中國農業(yè)保險發(fā)展的基本原則，在當前環(huán)境和背景下，科學選擇中國農業(yè)保險發(fā)展改革路徑，首先要明確農業(yè)保險發(fā)展改革方向，結合當前我國農業(yè)保險管理體制和運行機制現(xiàn)狀，逐步完善和優(yōu)化，以充分發(fā)揮農業(yè)保險風險管理作用，實現(xiàn)農業(yè)保險的健康、可持續(xù)發(fā)展。

　　（一）中國農業(yè)保險發(fā)展改革方向

　　建議從以下四個方面來進行機制體制改革和完善：一是提高農業(yè)保險服務能力，進一步擴大農業(yè)保險保險覆蓋面，提高保障水平，拓寬服務領域，提升服務水平，加強基層服務體系建設。二是完善風險防范機制，逐步探索建立健全多方參與、風險共擔、多層分散的大災風險分散機制，強化保險機構風險管控，健全農業(yè)保險再保險體系，建立財政支持的大災風險分散機制，研究設立國家農業(yè)保險巨災風險基金。三是加強監(jiān)督管理，健全市場準入退出機制，加強農業(yè)保險產品管理，強化市場監(jiān)管，維護參保農戶合法權益，著力構建規(guī)范有序、服務優(yōu)良、優(yōu)勝劣汰、適度競爭的農業(yè)保險市場體系。四是加大政策扶持力度，加強財稅政策扶持，加大涉農金融支持力度，建立信息共享機制，加快形成農業(yè)保險信息共享機制，推進農業(yè)保險信息化建設。

　　（二）基礎路徑：完善管理體制

　　完善中國農業(yè)保險管理體制是農業(yè)保險發(fā)展改革的基礎和保障。完善管理體制既要實現(xiàn)“橫向多部門的協(xié)同推進”也要實現(xiàn)“縱向多層級政府的共同引導”。主要包括以下五個方面：

　　1．明確農業(yè)保險中政府與市場的邊界

　　（1）要深刻認識農業(yè)保險中政府與市場對立統(tǒng)一關系

　　農業(yè)保險具有較強的公共性和外部性，它具有“準公共產品”屬性，這就決定了它的實施必須在政府的參與下才能得以實現(xiàn)。本來政府和市場兩者的職能與手段具有獨立性。但是，這種獨立性又都有其局限性，因為，在中國政策性農業(yè)保險的條件下，保險企業(yè)很難像普通財產人身保險那樣，完全獨立地開展農業(yè)保險業(yè)務，必須依靠政府及其部門，的協(xié)助，從事保險經營，實現(xiàn)和完成保險展業(yè)、簽單、防災、查看、理賠等活動。

　　“政府市場合作模式”，就是為了解決農業(yè)保險市場上，在公平精算費率條件下的需求不足而產生的解決方案，因此這種農業(yè)保險市場本身就不是也不可能是純粹市場機制。充分認識和理解在中國農業(yè)保險市場中政府與市場的關系，明確各自的職能和角色，政府發(fā)揮社會管理、協(xié)調組織、財政支持和市場監(jiān)管的職能，保險企業(yè)發(fā)揮自己的特長提供專業(yè)的保險服務、分散風險的職能。只有這樣才能很好的把握政府與市場的行為邊界。

　　（2）政府發(fā)揮“引導”而非“主導”作用，確保企業(yè)經營自主權

　　在市場經濟條件下，政府不能直接干預企業(yè)的自主經營決策，更不能隨意變更農業(yè)保險的政策環(huán)境，保險企業(yè)應充分發(fā)揮其在資金管理、財務核算、再保安排等經營優(yōu)勢，發(fā)揮其專業(yè)性和獨立性。保險企業(yè)應把握市場機遇，充分履行保險企業(yè)的社會責任，獨立自主做好“經營”工作，而不受政府“主導”。

　　2．要以法治思維約束各類行政權力

　　（1）對地方政府行為做出明確監(jiān)管規(guī)定并明確責任機構，消除“監(jiān)管真空”

　　農業(yè)保險制度的構建離不開公權力。但利用公權力發(fā)展農業(yè)保險的前提是要還原真實的公權力，所以必須對行政權力加以法律上嚴格約束。要進一步完善農業(yè)保險立法，加快制定與《農業(yè)保險條例》配套的法律、部門規(guī)節(jié)，用法律規(guī)則來規(guī)范國家行政機關的行為，“法無明文規(guī)定無權力”，通過立法的外在約束限制政府在農業(yè)保險中的權力邊界，同時以農戶參與農業(yè)保險制度決策與管理權利去制約政府的權力，實現(xiàn)權力的制衡，保障個體權利與自由。做到科學立法、行政機關嚴格執(zhí)法。

　?。?）理順監(jiān)管體制，加強監(jiān)管力量

　　加強對農業(yè)保險的監(jiān)管十分必要。加強監(jiān)管的關鍵是首先理順監(jiān)管體制，思路有兩條：一是改變目前多部門分散監(jiān)管模式，建立統(tǒng)一的農業(yè)保險監(jiān)管體制，只有一家或兩家負責農業(yè)保險監(jiān)管，對于保險業(yè)務難以涵蓋的內容，授權監(jiān)管部門延伸監(jiān)管，包括訴訟活動。二是繼續(xù)維持目前這種多部門分散監(jiān)管格局，但需要有一個可操作性強的實際的協(xié)調機構，以一家為主，共同研究監(jiān)管政策，實施統(tǒng)一的監(jiān)管活動。同時，針對監(jiān)管力量嚴重不足的問題，必須要加大國家對監(jiān)管人員的配備，培養(yǎng)更多的監(jiān)管人員，使監(jiān)管工作具體可行。只有全方位監(jiān)管落實了，才能保證農業(yè)保險的有一個依法合規(guī)的公正的市場秩序，保障投保農戶的權益，保障政府支持政策的效率，也讓我國農業(yè)保險的微觀經營水平更上一層樓。

　　3．理順政府不同部門之間的關系

　?。?）明確各部門職責，避免出現(xiàn)職能交叉

　　《農業(yè)保險條例》對于各部門的職能規(guī)定彈性較大，因此應該在《農業(yè)保險條例》的宏觀基礎上，順應農業(yè)保險的理念，配套制定相關的部門規(guī)節(jié)，對《農業(yè)保險條例》中對于各部門職能界定不清的進行細化，確定各部門的協(xié)調合作機制，健全各部門職能管理的長效機制，在各部門之間合理分配職責，真正使協(xié)同推進更有可操作性。

　　（2）建立農業(yè)保險政府各部門信息共享機制

　　《農業(yè)保險條例》第四條第二款規(guī)定，“財政、保險監(jiān)督管理、國土資源、農業(yè)、林業(yè)、氣象等有關部門、機構應當建立農業(yè)保險相關的信息共享機制”，各部門應該建立農業(yè)保險工作聯(lián)系機制，定期或不定期交換農業(yè)保險信息，交流農業(yè)保險經驗，深入貫徹落實國家有關強農惠農政策，不斷推進政策性農業(yè)保險工作。這樣有助于農業(yè)保險發(fā)展規(guī)劃工作的順利進行，也便于了解和綜合評價農業(yè)保險效果，及時解決農業(yè)保險發(fā)展中的各種問題。

　　4、理順不同層級政府之間的關系

　　在農業(yè)保險制度創(chuàng)新中，首先要允許分散決策，根據(jù)當?shù)氐木唧w情況因地制宜地自行確定農業(yè)保險項目范圍、種類和保障水平，自行決定對農業(yè)保險的補貼原則和標準等。同時，在我國農業(yè)保險制度發(fā)展中，有必要參考制度收斂過程中呈現(xiàn)的一些共同制度屬性，進行制度設計，確定全國大致統(tǒng)一的整體制度框架。全國性農業(yè)保險政策設計必須堅持統(tǒng)一制度框架與分散決策相結合的原則，將制度的自然演進和人為設計有機地結合起來。

　　5。建立健全農戶參與機制

　?。?）加大宣傳力度，提高農民對農業(yè)保險的認識程度

　　雖然現(xiàn)在農民對農業(yè)保險的接受程度大大提高，投保的積極性大大增加，但由于農業(yè)保險具有專業(yè)性強的特點，很多農民對于農業(yè)保險的具體政策規(guī)定、農業(yè)保險合同條款還是認識不清，必須要加大政府和保險公司對農業(yè)保險的宣傳力度，通過各種形式手段，宣傳有關政策，解讀農業(yè)保險條款，加大農民對農業(yè)保險的認識，樹立農民自愿參保的意識，做到普法到家，使農民能夠積極自主的參與到農業(yè)保險投保中來。

　?。?）建立農業(yè)保險基層服務網(wǎng)絡

　　農業(yè)保險的經營高度分散，僅僅靠保險經營機構進行宣傳、組織、展業(yè)、承保、核保，發(fā)生災害損失時進行查勘、定損和理賠有實際困難，所以要在基層政府幫助下建立起基層網(wǎng)絡，才能向農民提供比較好的保險。從長期來看，應鼓勵、引導保險機構加大投入，拓展基層服務網(wǎng)絡，提高服務能力，真正落實自主經營原則。

　?。?）建立農戶參與制度決策與管理的機制

　　不少農民雖然參加了農業(yè)保險，但對農業(yè)保險的制度、保障內容、保險合同條款等認識不清。農業(yè)保險在制度安排上采用財政補貼資金分配的自上而下，這樣使得政府與公司成為農業(yè)保險的主導，農民參與程度很低，從而使得政府、公司、農民之間缺乏利益制衡與協(xié)調機制。顯然，這種高高在上的制度安排很難真正滿足農民的需求，也很難對農民的合理訴求具有及時的響應性。因此，必須將農民參與政策性農業(yè)保險制度的決策和監(jiān)督作為重要的發(fā)展方向。

　　（三）必然路徑：優(yōu)化運行機制

　　農業(yè)保險的“政府市場合作”需要政府更多發(fā)揮的引導作用，保險機構的更多發(fā)揮市場作用。具體可從以下五個方面著手：

　　1．完善現(xiàn)有制度，主要是政府市場合作的邊界

　　進一步劃清政府和市場之間的邊界，減少地方政府越位、錯位等行為的發(fā)生。對有多家保險公司經營的省市，應該通過公開招標選擇經營機構，并使農業(yè)保險組織管理規(guī)范化、透明化。一定要限制政府部門隨意分派市場資源，通過完善立法和制度規(guī)范來約束地方政府行為失范。

　　2．鼓勵和支持產品創(chuàng)新，降低交易成本

　　要通過商業(yè)模式創(chuàng)新提高保險公司的供給效率。由于農業(yè)風險的相關性（系統(tǒng)性）以及信息不對稱問題，使得保險風險集合與分散的最基本功能缺乏效率。因此，農業(yè)保險技術的創(chuàng)新著力于處理農業(yè)保險的傳統(tǒng)問題，如道德風險、高交易成本、逆選擇，特別是系統(tǒng)性風險問題。

　　3．積極進行銷售模式創(chuàng)新，降低對行政推動的依賴

　　要培育和利用農民自己的合作組織，實施“合作—代理模式”。與商業(yè)保險公司相比，農民自己的合作組織則能夠比較有效地解決管理和交易成本高、目標群體的信任等問題，較好地滿足低收入群體的需求。從理論上說，商業(yè)保險公司與合作組織在向農戶提供保險方面都具有相對優(yōu)勢，因此二者結合起來，可以更好地發(fā)揮各自的相對比較優(yōu)勢。因此，要充分發(fā)揮農村合作互助組織的作用。

　　4、探索農業(yè)保險組織形式創(chuàng)新

　　我們這里主要討論合作保險組織?；ブ献鞅ｋU的理論和實踐意義在于，第一，農業(yè)保險市場上的組織多元化，可以更充分地合理地配置市場資源；第二，農民真正自愿結合成立的保險組織機構更能得到農民的信任和支持，農業(yè)保險在這里的推行更容易被接受；第三，在一定范圍內的合作制保險的發(fā)展，有利于投保人之間的風險監(jiān)督，從而有效防止道德風險和逆選擇，降低交易成本；第四，在一定程度上實現(xiàn)業(yè)務的差異化定位，更好地滿足農戶的保險需求。

　　5、探索建立競合機制

　　在農業(yè)保險這個領域，因為不可能是自由競爭的市場，也不可能完全適用純粹的市場機制，不能提倡“充分競爭”，而要提倡“適度競爭”，或者提倡“服務競賽”。因此，有必要將政策性農業(yè)保險的保費和代理費做統(tǒng)一規(guī)定，禁止競爭性降價和提高手續(xù)費，公司之間主要是在服務質量方面的競賽。否則，不可能收獲普通商品那種因為競爭所帶來的效率提高、成本降低的政策初衷。
 
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