注：本文為中國農(nóng)村金融論壇內(nèi)部課題“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)路徑”的部分成果，課題報(bào)告經(jīng)中國金融四十人論壇組織專家評(píng)審。課題負(fù)責(zé)人閻慶民系中國金融四十人論壇成員、學(xué)術(shù)委員、中國銀監(jiān)會(huì)副主席。中國農(nóng)村金融論壇由中國金融四十人論壇與中國農(nóng)業(yè)銀行共同發(fā)起。
本文發(fā)表于《新金融評(píng)論》2014年第6期（總第14期）。課題成果完整版即將正式出版。
摘要：如何更好地促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押創(chuàng)新發(fā)展，緩解農(nóng)戶的“融資難、融資貴”問題，無疑是改善農(nóng)村金融服務(wù)和加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨的一個(gè)重要現(xiàn)實(shí)問題。在現(xiàn)行的制度條件下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)在融資中很難獨(dú)立發(fā)揮抵質(zhì)押功能，實(shí)踐中通常是采取與其他方式聯(lián)合發(fā)揮信貸風(fēng)險(xiǎn)防范作用；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新發(fā)展面臨著一定的法律風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)，并可能對(duì)國家糧食安全、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。為促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)發(fā)展，需要從法律、金融監(jiān)管、金融機(jī)構(gòu)、金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等層面加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)，確保農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)可控；同時(shí)，還需要繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革、全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證、不斷完善農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)保障制度等一系列配套制度建設(shè)，從根本上為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新發(fā)展“保駕護(hù)航”。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；抵質(zhì)押貸款；農(nóng)村金融
一、引 言
農(nóng)村土地改革是十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的一個(gè)重點(diǎn)，而賦予農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押權(quán)是賦予農(nóng)民完整財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一個(gè)典型代表。與此同時(shí)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)“融資難、融資貴”問題是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長期存在的一大難題，其中農(nóng)戶的“融資難、融資貴”問題更為突出。隨著農(nóng)村土地制度改革的推進(jìn)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的增多，豐富農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押方式是重要的破題之策。因此，如何更好地促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押創(chuàng)新發(fā)展，緩解農(nóng)戶的“融資難、融資貴”問題，無疑是改善農(nóng)村金融服務(wù)和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)所面臨的一個(gè)重要現(xiàn)實(shí)問題。
近年來，每當(dāng)涉及經(jīng)濟(jì)體制或農(nóng)村改革議題時(shí)，土地制度改革問題都會(huì)引起社會(huì)的高度關(guān)注，引發(fā)廣泛的討論。其中，是否賦予農(nóng)民土地融資功能，使農(nóng)民獲得土地資產(chǎn)收益，是一個(gè)焦點(diǎn)。這既是一個(gè)土地問題，也是一個(gè)金融問題；既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)法律問題；既是一個(gè)政策問題，也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。這個(gè)問題涉及面廣，非常復(fù)雜，具有重大的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前圍繞如何確定農(nóng)村土地的核心功能，形成了涇渭分明的兩派觀點(diǎn)。
第一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)土地的社會(huì)保障功能。土地具有家庭糧食安全和就業(yè)保障作用，是農(nóng)民的最終的生存保障，也是進(jìn)城農(nóng)民“進(jìn)退有據(jù)”的安全屏障。農(nóng)民家有其田、住有其宅是保證農(nóng)村社會(huì)安定的基石。在農(nóng)村土地制度改革過程中，必須最大限度地保障農(nóng)民土地權(quán)益，絕不允許通過任何形式使農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地?，F(xiàn)行法律中對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的抵押擔(dān)保等金融權(quán)利一直都給予了嚴(yán)格的限制。其根本出發(fā)點(diǎn)就在于防止金融機(jī)構(gòu)行使抵押擔(dān)保權(quán)使農(nóng)民土地權(quán)利發(fā)生根本性轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)民失地、失宅，喪失基本生存條件，成為“流民”，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定，形成難以解決的社會(huì)和政治難題。
第二種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。土地社會(huì)保障功能源于其經(jīng)濟(jì)職能，只有充分實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值，土地的保障功能才能得到更有效的發(fā)揮。對(duì)廣大農(nóng)民來說，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是最主要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，本身蘊(yùn)含著巨大的價(jià)值。2007年頒布《物權(quán)法》，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)明確為物權(quán)，但是出于對(duì)農(nóng)村土地社會(huì)保障性的考慮，并沒有解禁其抵押擔(dān)保權(quán)能，農(nóng)村土地物權(quán)仍無有效的實(shí)現(xiàn)途徑。擁有巨大內(nèi)在價(jià)值的農(nóng)村土地?zé)o法與城市土地一樣平等進(jìn)入要素市場，無法借助金融工具將土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本，阻礙了城鄉(xiāng)的平等、均衡發(fā)展。為此，很多專家呼吁，加快賦予農(nóng)村土地融資功能，充實(shí)農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能，從而拓寬農(nóng)村金融供給渠道，在制度層面破解農(nóng)村融資難問題。
十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)農(nóng)村土地改革做了重要部署，打開了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押的政策閘門?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求在“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，“鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)”，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”。2014年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》 ，進(jìn)一步明確要求 “在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”；“抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”；“引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”；“在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”；“加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。 2014年9月29日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開第五次會(huì)議，審議《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》、《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》。習(xí)近平總書記在會(huì)上明確指出，要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局；尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)；積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能；改革試點(diǎn)的目標(biāo)方向，是要探索賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，完善各項(xiàng)權(quán)能，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營新機(jī)制。
但是，由于農(nóng)村土地制度本身的極端復(fù)雜性，將這些政策要求轉(zhuǎn)化為具有現(xiàn)實(shí)可行性制度安排還面臨著法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)成本、社會(huì)保障等諸多因素制約。解決這些問題是一個(gè)系統(tǒng)性工程，也必將經(jīng)歷一個(gè)漫長的過程。但是對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來說，在政策閘門已經(jīng)打開的條件下，等待萬事俱備才啟動(dòng)開展工作并不是一個(gè)最佳的選擇。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，必須未雨綢繆，前瞻性地開展理論研究，針對(duì)性地進(jìn)行探索實(shí)驗(yàn)，為全面啟動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押創(chuàng)新做好理論和實(shí)踐的儲(chǔ)備。
二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押貸款發(fā)展面臨的制度障礙
農(nóng)村土地抵押貸款試點(diǎn)的推行使得近期內(nèi)農(nóng)村土地抵押貸款增長很快，圍繞土地權(quán)利的抵押進(jìn)行的金融產(chǎn)品創(chuàng)新可以緩解農(nóng)戶的信貸約束。從各試點(diǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)地抵押實(shí)際上是采取了與其他方式聯(lián)合發(fā)揮防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的作用。當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押實(shí)踐可以概括為五種模式：“信用+抵押”、“保證+抵押”、“反擔(dān)保+抵押”、“信托+抵押”、“土地證券化+抵押”。然而，在現(xiàn)行的制度條件下，農(nóng)地很難獨(dú)立發(fā)揮抵押融資的功能。各地在推行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)業(yè)務(wù)時(shí)，基本都采取了抵押變擔(dān)保的變相抵押方式。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)卣谵r(nóng)地抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)控制上都共同設(shè)計(jì)了一些措施，包括抵押率控制、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等機(jī)制。但這些措施綜合效力的有效發(fā)揮仍受到各環(huán)節(jié)制度不完善、不匹配的相互牽制。
?。ㄒ唬┑盅簵l件的限制
為了控制農(nóng)地抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)，絕大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)都對(duì)抵押率設(shè)定了一定的條件，一般都要求貸款的金額不高于抵押土地的評(píng)估價(jià)值、貸款的期限不長于抵押土地剩余使用權(quán)的期限。一是只允許部分土地或房產(chǎn)用于抵押，處置時(shí)抵押物的分割存在障礙。為了保障農(nóng)戶依賴于土地的基本生存權(quán)利，很多試點(diǎn)地區(qū)都對(duì)用于抵押的承包地的比例做了限制。但問題在于，對(duì)于沒有進(jìn)行股權(quán)量化的土地和房產(chǎn)，在處置時(shí)如何分割成為難題，并且對(duì)于承包經(jīng)營權(quán)的進(jìn)一步分割可能會(huì)加劇農(nóng)地的細(xì)碎化。二是對(duì)抵押土地的規(guī)模有要求，限制了農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)開展的范圍。一方面，只有土地達(dá)到一定規(guī)模，才具有可抵押的價(jià)值；另一方面，也只有規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶才會(huì)有比較大的信貸資金需求。三是為防范風(fēng)險(xiǎn)控制抵押率，降低了農(nóng)地抵押增信的能力。農(nóng)地價(jià)值是以地上附著物的產(chǎn)出來計(jì)算，沒有考慮土地實(shí)際的價(jià)值，而且在價(jià)值評(píng)估過程中金融機(jī)構(gòu)的話語權(quán)更強(qiáng)，有低估農(nóng)地價(jià)值的傾向，對(duì)本身已經(jīng)“不值錢”的農(nóng)地在貸款上再打折扣，農(nóng)地抵押貸款能夠貸到的金額非常有限。四是流動(dòng)性要求對(duì)貸款期限的限制，使土地抵押的長期融資功能無法發(fā)揮。對(duì)于貸款的期限，各地試點(diǎn)幾乎都是以一年期以內(nèi)的貸款為主，很多還嚴(yán)格限定了貸款期限不超過3-5年。
（二）市場封閉性的約束
抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)化解主要依賴于抵押資產(chǎn)的流動(dòng)變現(xiàn)。此次農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，雖然從所有權(quán)中分離出使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)與收益權(quán)，使其能夠抵押和流轉(zhuǎn)，但農(nóng)村土地市場卻是相對(duì)封閉的，土地的資本化在封閉市場條件下受到多重的約束。一是集體土地的所有權(quán)和承包權(quán)是不能流動(dòng)的；二是土地承包經(jīng)營權(quán)的用途必須嚴(yán)格限定為農(nóng)業(yè)用途；三是農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)的流轉(zhuǎn)必須限定的集體成員內(nèi)部。封閉的市場運(yùn)行加大了抵押土地價(jià)值變現(xiàn)的難度，制約了土地市場價(jià)值的提升。因而，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的資本化不可能給投資人承諾很高的回報(bào)，未來土地產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)增值的可能性也非常小，對(duì)投資人的吸引力也非常有限，這是其資本化面臨的最大障礙。
（三）風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)膬呻y
在現(xiàn)行法律法規(guī)、制度和市場條件下，農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)對(duì)金融機(jī)構(gòu)來說存在一定的政策法律風(fēng)險(xiǎn)，若沒有擔(dān)保，大部分商業(yè)銀行不愿意參與。為了平衡農(nóng)地抵押貸款的業(yè)務(wù)的收益與風(fēng)險(xiǎn)，充分調(diào)動(dòng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)參與的積極性，各試點(diǎn)地區(qū)都建立一定風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，如對(duì)貸款損失風(fēng)險(xiǎn)直接補(bǔ)償，支持擔(dān)保公司提供貸款擔(dān)保，或由財(cái)政出資建立風(fēng)險(xiǎn)基金，幫助分擔(dān)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。盡管各個(gè)地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制上有不同的探索，但均面臨著財(cái)政兜底和市場化走偏的兩難抉擇。
（四）保險(xiǎn)保障的不足
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是分散農(nóng)地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)的重要渠道，我國的一些農(nóng)地抵押試點(diǎn)地區(qū)推行了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。但是總體來說，我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)起步比較晚，目前保險(xiǎn)涉及的品種還比較單一，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)無法滿足農(nóng)戶的需求，特別對(duì)于有農(nóng)地抵押貸款需求的大規(guī)模、專業(yè)化農(nóng)戶的來說，保險(xiǎn)公司無法承保價(jià)值比較高的經(jīng)濟(jì)作物。同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大多處于虧損狀態(tài)，商業(yè)保險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)創(chuàng)新沒有積極性。因而當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)的分散能力非常有限。
三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押發(fā)展面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)
在相關(guān)法律法規(guī)尚未修改的前提下，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村客戶固有的弱質(zhì)性及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場尚不成熟，推行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新仍面臨一定的法律風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)，并可能對(duì)國家糧食安全、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。
（一）法律風(fēng)險(xiǎn)
相關(guān)法律法規(guī)的缺失以及農(nóng)村土地經(jīng)營過程中的違法違規(guī)行為，都可能給金融機(jī)構(gòu)帶來一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。
一是相關(guān)的法律法規(guī)尚未修改，金融機(jī)構(gòu)接受農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押、處置抵押物并處理相關(guān)糾紛缺乏法律依據(jù)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押相關(guān)法律的缺失源于我國城鄉(xiāng)分割的土地制度，為激活農(nóng)村土地融資功能，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，目前有必要重塑城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地制度，并修改相關(guān)法律。但現(xiàn)行土地制度包涵對(duì)保障糧食安全、保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的考量，法律法規(guī)的修改應(yīng)與這些方面配套制度的建立統(tǒng)籌考慮。其一，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)涉及的法律法規(guī)眾多，協(xié)同性不足。涉及《憲法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等多部法律，涉及土地征用、農(nóng)村土地規(guī)劃、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等多方面的管理辦法。其二，一些焦點(diǎn)問題的處理目前難以從法律上予以明確。如擔(dān)保法第34條規(guī)定“抵押人所有的房屋和其他地上附著物可以抵押”，第37條規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”，但住房和宅基地難以分割，僅允許住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押，不允許宅基地使用權(quán)抵押會(huì)阻礙抵押權(quán)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，變相限制了住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押。而宅基地使用權(quán)能否抵押爭議較多，由于住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地所有權(quán)分屬農(nóng)戶和農(nóng)戶所在集體，“一戶一宅”及難以向非集體成員轉(zhuǎn)讓的制度設(shè)計(jì)，使得宅基地抵押短時(shí)間內(nèi)難以從法律上予以明確。其三，“倒逼”法律修改形勢下需要考慮已發(fā)放貸款關(guān)聯(lián)方的權(quán)益保護(hù)。在“無法可依”的前提下，各地已經(jīng)進(jìn)行了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押方面的試點(diǎn)探索，并“倒逼”相關(guān)法律法規(guī)及時(shí)進(jìn)行修改。在修改法律時(shí)，需要考慮對(duì)已實(shí)施抵押貸款的債權(quán)人、債務(wù)人、擔(dān)保方的權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。例如，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，“小產(chǎn)權(quán)房”交易不合法，但如果強(qiáng)制取締“小產(chǎn)權(quán)房”交易或者拆除“小產(chǎn)權(quán)房”，又可能傷及出讓人和購買人的基本利益，使其失去基本生活保障，所以對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”及其抵押擔(dān)保需要謹(jǐn)慎處理。
二是土地經(jīng)營過程中的違法違規(guī)行為可能給金融機(jī)構(gòu)帶來損失。在土地經(jīng)營過程中違法違規(guī)行為也會(huì)給金融機(jī)構(gòu)帶來法律風(fēng)險(xiǎn)，這在土地抵押貸款項(xiàng)目中比較常見。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押方面，以下行為可能會(huì)導(dǎo)致法律風(fēng)險(xiǎn)。其一，承貸人用非法取得的土地使用權(quán)抵押。如某省××公司以投資建設(shè)項(xiàng)目為名，與省相關(guān)部門有關(guān)審批人員相互勾結(jié)，采取虛構(gòu)項(xiàng)目，制作虛假立項(xiàng)批復(fù)文件、土改審批卷宗和行賄受賄等手段，騙取集體土地使用權(quán)1.47萬平方米，此類土地抵押將給銀行帶來較大風(fēng)險(xiǎn)。其二是所抵押土地使用權(quán)的租借合同不規(guī)范。在較長的租借期內(nèi)，土地出租方和租入方容易產(chǎn)生利益糾紛，從而影響銀行權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。其三是抵押方違法違規(guī)用地。近年來我國故意閑置土地、改變土地用途等違法違規(guī)用地行為多有發(fā)生，2014年某省××市違法用地項(xiàng)目就達(dá)571宗，違法用地面積4264畝，所抵押土地的違法違規(guī)使用一旦引起相關(guān)部門查處，將會(huì)給銀行帶來損失。
（二）信用風(fēng)險(xiǎn)
由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體弱質(zhì)性及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和抵押市場尚不完善等原因，金融機(jī)構(gòu)推行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保創(chuàng)新不可避免面臨信用風(fēng)險(xiǎn)。
一是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體具有弱質(zhì)性。農(nóng)村土地的經(jīng)營收益是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款的主要還款來源，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)容易遭受自然災(zāi)害破壞，我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，農(nóng)業(yè)科技對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貢獻(xiàn)率仍相對(duì)較低，農(nóng)業(yè)仍然是弱勢產(chǎn)業(yè)。雖然與傳統(tǒng)的小農(nóng)戶相比，家庭農(nóng)場和專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的規(guī)模更大，但與城市工商業(yè)經(jīng)濟(jì)主體相比，新型農(nóng)村經(jīng)營主體的盈利能力有限，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱。一旦遭受自然風(fēng)險(xiǎn)或市場風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款將失去穩(wěn)定的第一還款來源，可能出現(xiàn)大面積的信用違約，嚴(yán)重影響農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的長期健康發(fā)展。
二是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估具有復(fù)雜性。其一，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場不完善，土地產(chǎn)權(quán)價(jià)格形成機(jī)制尚未建立，進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估缺乏可參考的市場價(jià)格。其二，我國地理環(huán)境差異較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值會(huì)因?yàn)榈孛?、可種植作物或建設(shè)性用途不同、是否靠近城市、交通便利情況、周邊開發(fā)情況、附近城市土地價(jià)格等因素產(chǎn)生較大差異，不能形成統(tǒng)一的價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，難以照搬其他地方經(jīng)驗(yàn)。其三，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展不健全，評(píng)估農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)不足。這都使得金融機(jī)構(gòu)難以準(zhǔn)確衡量土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值，不管是采用外部機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果，還是金融機(jī)構(gòu)自行評(píng)估，都可能高估土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值，從而引致風(fēng)險(xiǎn)。
三是金融機(jī)構(gòu)權(quán)利實(shí)現(xiàn)具有波折性。金融機(jī)構(gòu)在處置押品時(shí)，可能受到當(dāng)?shù)厝宋沫h(huán)境、法律環(huán)境、制度環(huán)境等多方面因素的制約，難以順利實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利。其一，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證工作尚未完成，一些地方的土地產(chǎn)權(quán)歸屬并不清晰，處置押品可能導(dǎo)致權(quán)益糾紛。其二，土地是農(nóng)民的重要收入來源，押品處置可能觸及農(nóng)民生活保障、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等問題，使得金融機(jī)構(gòu)顧慮較多。其三，農(nóng)村的法律和信用環(huán)境建設(shè)滯后，可能發(fā)生群體性違約事件，從而損害金融機(jī)構(gòu)利益，如某省××市“銀苗糧食種植專業(yè)合作社”因無力償還土地流轉(zhuǎn)抵押貸款而全家“跑路”，農(nóng)戶因不能獲得租金而“自發(fā)”收回租賃給合作社的土地經(jīng)營權(quán)，使得押品處置遇到困難。
（三）操作風(fēng)險(xiǎn)
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新缺乏明確的操作規(guī)程，農(nóng)村客戶經(jīng)理專業(yè)素質(zhì)偏低，且存在信息不對(duì)等問題，使得農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新更容易出現(xiàn)違法違規(guī)等操作風(fēng)險(xiǎn)。
一是操作規(guī)程缺失和人員素質(zhì)偏低致使違規(guī)操作。目前我國對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押缺乏監(jiān)管指引，金融機(jī)構(gòu)也難以制定明確的具有可操作性的貸款管理辦法和操作規(guī)程，客戶經(jīng)理更多是根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)和憑借自身探索開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新。加上部分農(nóng)村地區(qū)的客戶經(jīng)理素質(zhì)不高，存在對(duì)國家政策指引理解不到位，對(duì)銀行內(nèi)部管理辦法學(xué)習(xí)和掌握不足，對(duì)自身職業(yè)操守要求不夠嚴(yán)格等問題，容易出現(xiàn)違規(guī)操作甚至違法的情況。
二是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押的信息不對(duì)稱問題帶來較大風(fēng)險(xiǎn)隱患。信息不對(duì)稱是農(nóng)村金融固有的難題，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押方面，這一問題尤其明顯。金融機(jī)構(gòu)需要對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬、權(quán)利是否存在瑕疵、農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)、土地產(chǎn)能、重復(fù)抵押情況等信息進(jìn)行多方面調(diào)查，有些信息在當(dāng)前的農(nóng)村土地管理制度下難以便捷準(zhǔn)確的獲得，這就帶來了金融機(jī)構(gòu)基層客戶經(jīng)理與內(nèi)外部人員串謀和虛假抵押等違規(guī)操作的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
?。ㄈ┖暧^層面的風(fēng)險(xiǎn)
除金融機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)外，在耕地保護(hù)、糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定等宏觀層面還面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)。
一是土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營如果失序，將不利于保護(hù)耕地和保障糧食安全。為保障國家糧食安全，我國規(guī)定了“18億畝耕地紅線”，并對(duì)農(nóng)村土地用途做出了嚴(yán)格限制。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款出現(xiàn)違約，金融機(jī)構(gòu)處置作為抵押物的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)過程中，由于金融機(jī)構(gòu)的非專業(yè)性及其主要以快速處置抵押物為目的，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中就可能會(huì)出現(xiàn)改變土地用途的情況，使得農(nóng)地非農(nóng)化。此外，處置抵押的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)還有可能使得農(nóng)村土地過分集中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)營規(guī)模過大。而有研究表明，我國單戶農(nóng)民耕地規(guī)模大于200畝時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率將隨著規(guī)模擴(kuò)大而不斷降低。
二是押品處置或使農(nóng)民生活失去保障。農(nóng)戶以自有土地經(jīng)營權(quán)、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押，一旦還款困難，則會(huì)引致押品處置。而對(duì)大多數(shù)農(nóng)民而言，土地收入是最主要的收入來源，一旦失去土地經(jīng)營權(quán)，則會(huì)導(dǎo)致自身生活失去保障。在“一戶一宅”制度下，多數(shù)農(nóng)戶只有一處房產(chǎn)，一旦失去住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，則會(huì)導(dǎo)致“無房可住”。在農(nóng)村社會(huì)保障不健全的前提下，這會(huì)影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。
四、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押創(chuàng)新發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)防范
開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新涉及到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，應(yīng)高度重視其中存在的多方面風(fēng)險(xiǎn)。未來需要從法律、金融監(jiān)管、金融機(jī)構(gòu)、金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等層面加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)，確保農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)可控。
（一）法律層面：更改和完善相關(guān)法律法規(guī)
應(yīng)制定法律修改規(guī)劃，逐步修改農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押涉及的法律法規(guī)。一是統(tǒng)籌兼顧，確定相關(guān)法律法規(guī)逐步修改方案。在統(tǒng)籌兼顧提高農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)融資能力和保障社會(huì)穩(wěn)定、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，區(qū)分輕重緩急，做好法律修改方案，形成明確的法律修改規(guī)劃，采取逐步修改的方法，依次破除農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押的法律障礙。二是對(duì)十八屆三中全會(huì)、2014年中央一號(hào)文件確定的賦權(quán)問題盡快予以明確規(guī)定。明確農(nóng)民對(duì)承包土地經(jīng)營權(quán)享受抵押、擔(dān)保權(quán)能，框定涉及承包地范疇、承貸主體、責(zé)任和義務(wù)等。明確在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地范疇，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地以單獨(dú)設(shè)定抵押或者與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村企業(yè)的廠房一并抵押等多種形式抵押融資。三是對(duì)涉及農(nóng)民生活保障、社會(huì)穩(wěn)定等深層次問題試點(diǎn)研究并跟進(jìn)修法。對(duì)涉及農(nóng)民生活保障、社會(huì)穩(wěn)定等深層次問題，比如宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押問題，村集體成員對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和集體資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、抵押的決定權(quán)等問題，需要進(jìn)行試點(diǎn)研究，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行法律修改。
（二）監(jiān)管層面：引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押行為
監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押出具指引性實(shí)施意見，規(guī)范市場秩序，并防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。一是鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)有序開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押。要求金融機(jī)構(gòu)在遵循依法合規(guī)、公平誠信、風(fēng)險(xiǎn)可控、惠農(nóng)利民原則的基礎(chǔ)上，積極開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押業(yè)務(wù)創(chuàng)新；結(jié)合農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)，優(yōu)化審貸程序；健全和完善內(nèi)部控制機(jī)制，建立全面有效的風(fēng)險(xiǎn)管理制度和崗位制衡、考核、問責(zé)機(jī)制；建立切實(shí)可操作的土地產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款流程，明確各環(huán)節(jié)的責(zé)、權(quán)、利。二是完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押的配套服務(wù)體系。聯(lián)合相關(guān)部門，完善土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易機(jī)制、抵押登記機(jī)制，健全融資擔(dān)保、信用評(píng)級(jí)、土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估等機(jī)構(gòu)設(shè)置。對(duì)涉及多部門的股權(quán)抵押、反擔(dān)保等間接擔(dān)保方式，明確可進(jìn)行間接抵押的擔(dān)保物或擔(dān)保權(quán)益范疇，明確擔(dān)保程序，對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控。對(duì)涉及農(nóng)民生活保障、社會(huì)穩(wěn)定等深層次問題，按照現(xiàn)行法律規(guī)定嚴(yán)格要求金融機(jī)構(gòu)。三是出具貸款分類指引。在綜合產(chǎn)值、地區(qū)分布、地貌等多方面因素綜合衡量農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值的基礎(chǔ)上，有效測算農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押的風(fēng)險(xiǎn)緩釋作用，針對(duì)不同產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，給出有差別的貸款風(fēng)險(xiǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)。四是明確資本計(jì)量問題。在標(biāo)準(zhǔn)法下，對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押認(rèn)可與否不會(huì)影響資本的計(jì)量。在初級(jí)內(nèi)部評(píng)級(jí)法下，在明確列示出的合格信用風(fēng)險(xiǎn)緩釋工具部分，并不包括農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押。但同時(shí)在關(guān)于合格抵質(zhì)押品的兜底條款（即其他抵質(zhì)押品）中規(guī)定：除金融質(zhì)押品、應(yīng)收賬款、商用房地產(chǎn)、居住用房地產(chǎn)之外，經(jīng)銀監(jiān)會(huì)認(rèn)可的符合信用風(fēng)險(xiǎn)緩釋工具認(rèn)定和管理要求的抵質(zhì)押品。在高級(jí)內(nèi)部評(píng)級(jí)法下，商業(yè)銀行可在符合相關(guān)要求的前提下自行認(rèn)定抵質(zhì)押品，但應(yīng)有歷史數(shù)據(jù)證明抵質(zhì)押品的風(fēng)險(xiǎn)緩釋作用。因銀行機(jī)構(gòu)未有相關(guān)歷史數(shù)據(jù)正面其風(fēng)險(xiǎn)緩釋作用，所以在高級(jí)內(nèi)部評(píng)級(jí)法下，目前階段銀行機(jī)構(gòu)暫不宜將兩權(quán)抵押認(rèn)定為合格的抵押品。
?。ㄈ┙鹑跈C(jī)構(gòu)層面：完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押制度安排
金融機(jī)構(gòu)自身做好風(fēng)險(xiǎn)防控，是防范農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。一是出臺(tái)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款的管理辦法。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快出臺(tái)指導(dǎo)各級(jí)分支行發(fā)放農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款的管理辦法，在體現(xiàn)地區(qū)差異的基礎(chǔ)上，盡量規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化貸款產(chǎn)品，對(duì)承貸主體，貸款期限、貸款用途、擔(dān)保方式、還款方式等信貸要素，押品處置方式，抵押率等進(jìn)行指導(dǎo)，規(guī)范信貸流程，嚴(yán)守風(fēng)險(xiǎn)底線。二是做好貸前風(fēng)險(xiǎn)防范。嚴(yán)格客戶準(zhǔn)入，把控風(fēng)險(xiǎn)防范的第一道防線。在評(píng)估土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值之外，通過地緣關(guān)系加強(qiáng)貸前調(diào)查，突出對(duì)承貸主體生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)、人品、耗電量、耗水量等軟信息的應(yīng)用，掌控決定承貸人還款能力的的生產(chǎn)經(jīng)營情況。三是做好貸后風(fēng)險(xiǎn)管理。做好貸后監(jiān)測，通過定期回訪、實(shí)地查看，嚴(yán)格監(jiān)控農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及地上附著物權(quán)屬變更情況，保證抵押權(quán)利真實(shí)有效。定期對(duì)土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值進(jìn)行重估，掌控抵押對(duì)貸款的風(fēng)險(xiǎn)覆蓋情況。對(duì)土地規(guī)劃變動(dòng)和重大自然災(zāi)害等危機(jī)信貸安全的情況及時(shí)預(yù)警和報(bào)告，及時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)。做好押品處置，通過流轉(zhuǎn)交易、協(xié)商收購、法律訴訟等方式最大程度補(bǔ)償貸款本息損失。
（四）金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)層面：建立健全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系
建立健全保險(xiǎn)、擔(dān)保等風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系，進(jìn)一步完善農(nóng)村金融市場環(huán)境，可有效提高農(nóng)村金融體系風(fēng)險(xiǎn)防范能力。一是有效利用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展成果。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)重大自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，有效緩解金融機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)一方面可要求承貸主體購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，增強(qiáng)自身風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，間接保障信貸資金安全，另一方面可接受保險(xiǎn)收入質(zhì)押，將金融機(jī)構(gòu)作為保險(xiǎn)第一受益人，直接保障信貸資金安全。二是加強(qiáng)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)建設(shè)。應(yīng)加強(qiáng)專業(yè)支農(nóng)的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)建設(shè)，以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保創(chuàng)新為契機(jī)，結(jié)合多種抵押擔(dān)保方式，提高支農(nóng)專業(yè)水平。金融機(jī)構(gòu)在加強(qiáng)與融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作的同時(shí)，需嚴(yán)格融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入，選擇資金實(shí)力雄厚、自身風(fēng)險(xiǎn)防范能力強(qiáng)的擔(dān)保公司合作。三是合理發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。為推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保創(chuàng)新，多地地方政府主導(dǎo)成立擔(dān)?；?、償債基金，與銀行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)相對(duì)接，對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行一定程度的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。此外可成立市場化的資產(chǎn)管理公司，對(duì)因土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款形成的不良資產(chǎn)進(jìn)行專項(xiàng)處置。
五、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押創(chuàng)新的制度改革思考
為保障農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新的平穩(wěn)有序推進(jìn)，除了從法律和金融層面強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制外，還需要從經(jīng)濟(jì)層面加快一系列配套制度建設(shè)，從根本上為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新“保駕護(hù)航”。
（一）繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革
做好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押創(chuàng)新，首先要深化土地制度改革，為農(nóng)村土地抵押擔(dān)保提供相應(yīng)的制度保障。
1. 改革征地制度。一是逐步縮小征地范圍，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地。二是建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制，對(duì)于被征收土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償。三是逐步建立和完善征地補(bǔ)償爭議的協(xié)調(diào)裁決機(jī)制，在征地過程中要維護(hù)被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)。
2. 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。建立規(guī)范的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易許可制度，實(shí)行公開交易制度，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)赝恋赜行问袌鲆哉袠?biāo)、拍賣、掛牌方式進(jìn)行。
3. 加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)。一是賦予農(nóng)民真正的流轉(zhuǎn)主體地位。通過相關(guān)法律，明確允許農(nóng)民在不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，將土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)讓、抵押等方式自由流轉(zhuǎn)，從法律層面保證農(nóng)民承包土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分離”。二是加快流轉(zhuǎn)載體建設(shè)。加快縣、鄉(xiāng)兩級(jí)土地承包經(jīng)營權(quán)交易場所的建設(shè)，為農(nóng)民開展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供便利條件，并賦予相應(yīng)的政府公信力。三是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。對(duì)依法取得的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)，必須嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)，采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他符合國家有關(guān)法律和政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)。
4. 完善土地用途管制制度。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用和開發(fā)，嚴(yán)格劃定城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界和規(guī)模邊界，細(xì)化農(nóng)村土地用途分區(qū)和相應(yīng)的管制規(guī)則。二是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)和押品處置過程中的用途管制，按照嚴(yán)格保護(hù)耕地和保障糧食安全的要求，加強(qiáng)監(jiān)控和管理。三是建立更加規(guī)范、便于管理和監(jiān)督的用地許可證制度，設(shè)置土地用途變更許可程序，同時(shí)應(yīng)強(qiáng)化用地許可信息的公開和共享。
?。ǘ┤骈_展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證
土地確權(quán)登記頒證是界定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)，對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變，保證農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押長期穩(wěn)定發(fā)展具有重要作用。
1. 加快推進(jìn)承包地、宅基地和集體建設(shè)用地的確權(quán)登記。
目前，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證登記工作正在穩(wěn)步推進(jìn)，為適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押創(chuàng)新步伐，仍需進(jìn)一步加快進(jìn)度。下一步，要按照國家建立和實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的有關(guān)要求，將農(nóng)房等集體建設(shè)用地上的建筑物、構(gòu)筑物統(tǒng)一納入宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證的范圍，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一登記確權(quán)、統(tǒng)一發(fā)證。
2. 強(qiáng)化土地確權(quán)登記成果應(yīng)用。一是要將土地權(quán)利證書融入土地征收、土地供應(yīng)等相關(guān)管理環(huán)節(jié)，促進(jìn)登記發(fā)證全覆蓋。二是要充分發(fā)揮土地權(quán)利證書在農(nóng)民土地抵押、土地權(quán)屬爭議調(diào)處中的作用，加快探索農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)證在土地抵押等領(lǐng)域的運(yùn)用。三是要以完善土地登記簿內(nèi)容為基礎(chǔ)，建設(shè)土地登記信息系統(tǒng)，實(shí)時(shí)掌握土地產(chǎn)權(quán)變化情況，掌握土地抵押、轉(zhuǎn)讓信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地二級(jí)市場的有效監(jiān)管。
?。ㄈ┎粩嗤晟妻r(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)保障制度
1. 建立多渠道籌措保障資金的機(jī)制。一是財(cái)政資金。財(cái)政資金應(yīng)作為農(nóng)村社會(huì)保障的主體，在投入總量上應(yīng)隨財(cái)政收入的增長而同步增長，并做到專款專用。二是村集體資金。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦產(chǎn)業(yè)的利潤及集體經(jīng)濟(jì)的積累等，出讓、出租集體建設(shè)用地使用權(quán)，承包土地經(jīng)營權(quán)所取得的土地收益等應(yīng)作為農(nóng)村社會(huì)保障資金的重要來源。三是農(nóng)民自籌?？梢詫⑥r(nóng)戶自籌部分詳細(xì)分為多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，由農(nóng)民根據(jù)自己的繳費(fèi)能力和保障需求自主選擇。
2. 建立多層次的農(nóng)民社會(huì)保障體系。一是完善作為社會(huì)保障最基本防線的最低生活保障制度，加大中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村低保的轉(zhuǎn)移支付力度。二是完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，積極引導(dǎo)農(nóng)民群眾參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，增加定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，提高醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量和水平。三是完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，按照全覆蓋的要求，加快推進(jìn)新農(nóng)保制度，逐步提高財(cái)政直接補(bǔ)貼農(nóng)民參保費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)。
3. 實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的城鄉(xiāng)銜接。未來社會(huì)保障體系既要解決好進(jìn)城農(nóng)民社會(huì)保障的銜接問題，又要解決好留守農(nóng)民的社會(huì)保障問題，在制度設(shè)計(jì)、保障模式等方面，必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，充分考慮與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的政策銜接。
（四）強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的政策扶持
1. 積極推動(dòng)戶籍制度改革。要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。加快《戶籍法》的立法步伐，讓新的戶籍制度適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)形勢下的人員流動(dòng)，保障我國所有公民平等自由地享有各項(xiàng)基本公共服務(wù)。
2. 努力提高農(nóng)民收入。要積極落實(shí)好三中全會(huì)精神，保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。擴(kuò)大農(nóng)民的就業(yè)空間，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，增加農(nóng)民的工資性收入。大力發(fā)展特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營性收入。鞏固和完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，改革和完善農(nóng)民的補(bǔ)貼制度，增加農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入。
3. 大力發(fā)展農(nóng)民職業(yè)技能教育。一方面，通過加強(qiáng)非農(nóng)職業(yè)教育，可以提高農(nóng)民的素質(zhì)，使農(nóng)民獲得在城市長期生活的一技之長，長期穩(wěn)定地在城市生活，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的有效轉(zhuǎn)移，使走出去的農(nóng)民成為真正的“新市民”。另一方面，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化程度的提高，必須大力開展農(nóng)業(yè)職業(yè)教育，培養(yǎng)大批有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民。
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