注：本文為中國(guó)金融四十人論壇內(nèi)部課題“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解與新型城市化融資”的部分成果。課題負(fù)責(zé)人魏加寧系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部巡視員、副部長(zhǎng)、研究員，課題組成員包括李娜、唐滔、朱太輝、楊坤、趙偉欣。
本文發(fā)表于《新金融評(píng)論》2014年第5期（總第13期）。課題成果已正式出版，詳見《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解與新型城市化融資》。
摘要：本文從融資的期限結(jié)構(gòu)、資金使用的項(xiàng)目類別、城市化投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以及防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的角度分析了地方政府債券、政策性銀行以及PPP等三種可持續(xù)的城市化融資方式，重點(diǎn)闡述了每種融資方式的優(yōu)點(diǎn)及在我國(guó)完善和推廣這些融資模式的政策建議，以期達(dá)到“開前門”、“堵后門”、防范地方政府新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。
關(guān)鍵詞：地方政府債券 政策性金融 公私合作伙伴關(guān)系
理論和現(xiàn)實(shí)都表明，城市化進(jìn)程中為企業(yè)、居民提供充足的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)主要是地方政府的責(zé)任。然而，城市化所需投資的資金量較大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)慢。囿于當(dāng)期財(cái)政收入有限的現(xiàn)實(shí)狀況，地方政府通常需要進(jìn)行必要的資本性融資做跨期資源配置，然而目前我國(guó)地方政府的負(fù)債融資模式、融資平臺(tái)加商業(yè)銀行貸款模式、城投債模式、土地財(cái)政模式等均存在諸多問題。為規(guī)范地方政府融資渠道、防范地方政府新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，迫切需要發(fā)展可持續(xù)的城市化融資方式。
一、城市化融資方式之一：地方政府債券
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作為一種融資工具，地方政府債券有助于緩解地方政府當(dāng)期的財(cái)政壓力，增強(qiáng)地方政府根據(jù)本地居民偏好和經(jīng)濟(jì)特征提供優(yōu)質(zhì)公共物品和公共服務(wù)的能力，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)福利水平的提升。同時(shí)，它還具有一些其他融資工具所沒有的優(yōu)勢(shì)。
1、符合公平原則
地方政府債券融資能夠?qū)崿F(xiàn)負(fù)稅（或付費(fèi)）者同受益者之間的相互匹配，一方面可以避免因居民遷徙所帶來的后來者“搭便車”等“橫向不公”問題；另一方面可以將建設(shè)資金的償還分?jǐn)傇诨A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建成以后的（周期的）不同階段，以克服代際之間的“縱向不公”問題。
2、符合效率原則
第一，地方政府相對(duì)于中央政府具有信息優(yōu)勢(shì)。一是地方政府更了解當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)公共物品的需求偏好，因此，可以有效避免由中央政府提供所帶來的偏好誤識(shí)或資源錯(cuò)配問題。二是地方政府更了解本地區(qū)建設(shè)資金缺口和自身的還貸能力，因而能夠更合理地確定舉債規(guī)模。
第二，經(jīng)過債券市場(chǎng)篩選出來的地方政府投資項(xiàng)目所產(chǎn)生的現(xiàn)金流收益一般會(huì)超過舉債成本，同時(shí)，這些項(xiàng)目對(duì)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、擴(kuò)大稅基和增加政府收入也會(huì)產(chǎn)生長(zhǎng)期的正面影響。
第三，拉長(zhǎng)項(xiàng)目建設(shè)周期會(huì)增加固定成本和資金消耗總量，在保證工程質(zhì)量的前提下，地方政府債券融資有利于加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度以節(jié)約成本。
第四，有助于提高財(cái)政支出效率。相比于轉(zhuǎn)移支付資金，地方政府債券需要支付利息成本，而且存在著到期還本付息的硬性約束，因此，地方政府有動(dòng)力提高債券資金使用效率。
第五，發(fā)行地方政府債券有利于完善我國(guó)債券市場(chǎng)的債券品種、期限結(jié)構(gòu)和信用層次，增加資本市場(chǎng)的流動(dòng)性，既有利于拓展居民投資渠道，也有利于豐富金融市場(chǎng)中的“風(fēng)險(xiǎn)—收益”組合，從而提升金融市場(chǎng)的資產(chǎn)配置效率。同時(shí)，地方政府債券的期限結(jié)構(gòu)優(yōu)于商業(yè)銀行貸款，可以避免“短借長(zhǎng)投”引發(fā)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。
3、投資者約束力強(qiáng)
“信息不對(duì)稱”會(huì)引發(fā)金融交易中的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”。按理說，商業(yè)銀行比債券和股票更能緩解這一問題，一是因?yàn)樯虡I(yè)銀行與其貸款客戶有著長(zhǎng)期合作關(guān)系，其提供融資者相關(guān)信息的專業(yè)能力較強(qiáng)；二是商業(yè)銀行可以較好執(zhí)行貸款合約的限制性條款和監(jiān)督借款人的資金使用；三是商業(yè)銀行的商業(yè)信貸通常是不可交易的，從而可以消除債券市場(chǎng)和股票市場(chǎng)在解決信息不對(duì)稱問題時(shí)所面臨的“搭便車”問題。
但是另一方面，商業(yè)銀行由于可以跨期經(jīng)營(yíng)，容易導(dǎo)致商業(yè)銀行短存長(zhǎng)貸，或地方平臺(tái)短借長(zhǎng)投，也容易隱藏信息，掩蓋不良資產(chǎn)，從而導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)不能夠得到及時(shí)釋放。尤其是我國(guó)的商業(yè)銀行大多為國(guó)有銀行，受到各級(jí)政府的絕對(duì)控股和行政干預(yù)，形成政府間“關(guān)聯(lián)交易”，導(dǎo)致地方政府借貸“賴賬不還”，“欺騙一家銀行后再去欺騙另一家銀行”，以及多頭借貸等現(xiàn)象嚴(yán)重存在。
如果允許地方政府自主發(fā)債，就可以顯著地增強(qiáng)投資者（即作為資金供給方的債券購買者）對(duì)地方政府負(fù)債行為的約束，更好地防范其中的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”。首先，地方政府自主發(fā)債是市場(chǎng)化的籌資行為，債券發(fā)行前就設(shè)定了還本付息的硬性約束，地方政府利用債券資金進(jìn)行投資需要確保收益，并且難以向債券購買方轉(zhuǎn)移投資損失。其次，地方政府發(fā)行債券籌集的資金有明確資金用途，期間通過信息披露、市場(chǎng)監(jiān)督等手段可以降低地方政府的冒險(xiǎn)性投資行為，形成有效的外部監(jiān)督。此外，債券市場(chǎng)的信息透明度更強(qiáng)，地方政府自主發(fā)債不存在向銀行貸款時(shí)出現(xiàn)的“多頭借貸”問題，一旦不履行債券約定的還本付息義務(wù)，其債券就會(huì)遭受投資者的拋售，并且影響到其下一次債券發(fā)行的認(rèn)購，從而為地方政府的債務(wù)償還提供激勵(lì)。因此，相對(duì)于商業(yè)銀行貸款而言，地方政府自主發(fā)債反倒會(huì)受到投資者更為嚴(yán)格的市場(chǎng)約束。
4、債券市場(chǎng)能夠及時(shí)暴露和釋放地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
金融體系的主要功能之一是根據(jù)不同參與主體的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，將風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力承擔(dān)的主體。從不同功能主體的特點(diǎn)來看，金融體系的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)功能可以區(qū)分為“橫向風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”和“跨期風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”，兩者分屬于金融市場(chǎng)和商業(yè)銀行等融資中介。所謂“橫向風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”是指在既定的時(shí)點(diǎn)上，不同的投資者可以通過風(fēng)險(xiǎn)互換實(shí)現(xiàn)有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，當(dāng)債券發(fā)行人違約時(shí)，由此造成的損失是由眾多投資者共同承擔(dān)；而所謂“跨期風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”是指在不同時(shí)期之間，通過均衡投資收益與損失來防止金融資產(chǎn)價(jià)格的過度波動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的有效分擔(dān)。
一般來說，銀行體系適合于縱向跨期風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，但不利于風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)釋放；而債券市場(chǎng)適合于在投資者之間橫向分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、不利于風(fēng)險(xiǎn)的跨期分擔(dān)，但優(yōu)點(diǎn)是可以及時(shí)地暴露和釋放風(fēng)險(xiǎn)。如果一國(guó)的融資體系過度依賴銀行體系，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)也因此較大地集中在了銀行體系。但由于銀行體系是通過縱向分擔(dān)來分散風(fēng)險(xiǎn)，不利于風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)釋放，因此風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過度集中銀行體系的結(jié)果可能就是風(fēng)險(xiǎn)的不斷積聚。
如果允許地方政府自主發(fā)債，提高市場(chǎng)融資比重，則市場(chǎng)會(huì)適時(shí)地防范、暴露和釋放地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先，地方政府自主發(fā)債可以降低地方政府對(duì)銀行信貸的依賴程度，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)從銀行體系向債券市場(chǎng)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)橫向分擔(dān)和縱向分擔(dān)的平衡，降低銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)積累。其次，市場(chǎng)化的地方政府債券發(fā)行需要考察地方政府的債務(wù)存量規(guī)模、未來的財(cái)政收入，并進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，所有這些都可以有效地制約地方政府的過度負(fù)債和盲目舉債。此外，最為重要的是，地方政府債券發(fā)行以后，需要定期披露相關(guān)信息，接受投資者對(duì)資金使用的監(jiān)督，一旦投資項(xiàng)目或者地方政府的債務(wù)償還出現(xiàn)問題，其潛在的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)及時(shí)得到暴露和釋放。
因此，地方政府債券不僅可以降低銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)積累，促進(jìn)金融體系風(fēng)險(xiǎn)橫向分擔(dān)和縱向分擔(dān)的平衡，而且可以及時(shí)暴露和釋放地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免地方政府債務(wù)問題不斷惡化。
（二）關(guān)于發(fā)展地方政府債券的政策建議
經(jīng)過多年艱苦努力，我國(guó)地方政府自主發(fā)債工作終于從2011年開始在廣東、浙江、上海以及深圳市等地相繼進(jìn)行試點(diǎn)，尤其是從2014年起，地方債發(fā)行進(jìn)一步拓展為“自發(fā)自還”。這一看似不大的進(jìn)步卻蘊(yùn)含著十分重大的歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義，既有助于變地方政府隱性債務(wù)為顯性債務(wù)，有助于對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)時(shí)監(jiān)控，也有助于減輕地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于銀行貸款的過度依賴，還有助于推動(dòng)地方財(cái)政的規(guī)范和透明，以及加快推進(jìn)地方行政體制改革和基層民主制度建設(shè)。
然而，試點(diǎn)地方政府自主發(fā)債，這只是萬里長(zhǎng)征走出的第一步。為了規(guī)范和完善地方債的自主發(fā)行和風(fēng)險(xiǎn)管控，需要把握好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，需要從中央到地方，從財(cái)政到金融，各個(gè)方面做出巨大的努力，并把各項(xiàng)改革措施推向前進(jìn)。
1、把握好政府監(jiān)控與市場(chǎng)約束的關(guān)系
如前所述，地方政府舉債有其必然性和必要性。但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，地方政府存在著天然的負(fù)債沖動(dòng)和政府信用幻覺。[1]
所謂“負(fù)債沖動(dòng)”，就是指為了增加公共產(chǎn)品供給、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，避免人口外流，吸引外資流入，甚至僅僅是為了追求領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的政績(jī)業(yè)績(jī)，地方政府存在著大量舉債的內(nèi)在偏好。
所謂“政府信用幻覺”，是指在信息不透明、體制不規(guī)范的條件下，容易使投資者誤以為地方政府的信用等級(jí)是最高的，地方政府不會(huì)破產(chǎn)，地方政府負(fù)債過多、還不起債時(shí)，中央政府一定會(huì)出手救援或進(jìn)行兜底，而中央政府又擁有貨幣發(fā)行權(quán)和征稅權(quán)，因此任何地方政府債務(wù)最終都是會(huì)得到償還的。
地方政府的負(fù)債沖動(dòng)遇到政府信用幻覺的客觀環(huán)境時(shí)，就有可能導(dǎo)致地方政府的過度負(fù)債。因此，對(duì)地方政府的發(fā)債行為及其潛在風(fēng)險(xiǎn)必須進(jìn)行有效控制。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織財(cái)政專家對(duì)世界各主要國(guó)家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的比較和總結(jié)，國(guó)家對(duì)地方政府舉債的控制主要有四種模式：一是用市場(chǎng)規(guī)則管理地方政府債務(wù)；二是通過政府間協(xié)商來控制地方政府債務(wù)；三是以立法的方式控制地方政府債務(wù)；四是由中央（或聯(lián)邦）政府對(duì)地方政府的直接控制（Ter-Minassin，Craig，1997）。[2]這四種控制模式的實(shí)施條件和實(shí)施效果不盡相同。一個(gè)國(guó)家究竟適用何種模式，取決于多方面因素，包括該國(guó)的歷史傳統(tǒng)、政府間權(quán)力制衡情況、宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況、國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)發(fā)展水平等[3]。但總體看來，關(guān)鍵是要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。
（1）關(guān)于市場(chǎng)的約束作用
一方面，從短期來看，市場(chǎng)的確有時(shí)會(huì)出現(xiàn)“非理性繁榮”階段，尤其在貨幣供給過多的情況下會(huì)出現(xiàn)“債市泡沫”，尤其當(dāng)投資者為國(guó)有金融機(jī)構(gòu)、存在著財(cái)務(wù)軟約束的情況下，指望“軟約束”的投資者去“硬約束”地方政府恐怕難以實(shí)現(xiàn)。但是另一方面，從長(zhǎng)期來看，這種“非理性繁榮”是不可能持久的，泡沫最終是要破裂的，投資者不都是傻子，也不會(huì)總是傻子，如果地方政府不做出任何努力，不披露任何信息，不把舊債還上，新債就會(huì)發(fā)不出去，政府信用幻覺就會(huì)消失。
?。?）關(guān)于政府的監(jiān)控作用
一方面，國(guó)外有研究表明，憲法對(duì)議會(huì)發(fā)行一般責(zé)任債券的權(quán)力作出限制的州比沒有限制的州，其債務(wù)規(guī)模要小，而且更依賴于項(xiàng)目收益?zhèn)推渌?ldquo;預(yù)算外”債券。另有研究表明，從債務(wù)限制規(guī)定的嚴(yán)格程度與債券利率的關(guān)系來看，其嚴(yán)格程度與債券利率成反比，不允許財(cái)政赤字的限制越緊，立法部門對(duì)發(fā)行債券的規(guī)定越嚴(yán)格，那些州的債券利率就越低，而且，財(cái)政赤字限制嚴(yán)格的州其債券利率與限制較松的州差別很大。[4]但是另一方面，如果政府的作用過強(qiáng)并且運(yùn)用不當(dāng)，比如由中央政府對(duì)地方政府發(fā)債行為實(shí)行嚴(yán)格的行政審批（就像日本過去那樣），那么，投資者就會(huì)視中央政府的審批為“背書”，從而放松自己對(duì)購買地方債的審查把關(guān)，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等中介組織的約束作用也會(huì)被大大削弱，結(jié)果導(dǎo)致市場(chǎng)約束的弱化，致使地方債風(fēng)險(xiǎn)從市場(chǎng)向政府轉(zhuǎn)移，從地方向中央轉(zhuǎn)移。這也是為什么近年來日本的地方債發(fā)行程序已經(jīng)從嚴(yán)格的審批制轉(zhuǎn)為“雙軌”備案制[5]的根本原因。
總之，要想發(fā)好地方債，控制好地方債的規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)，就需要把握好政府作用與市場(chǎng)作用之間的關(guān)系，政府作用要把重點(diǎn)放在加強(qiáng)對(duì)地方政府信息披露的監(jiān)管上來，從而促進(jìn)市場(chǎng)約束作用的發(fā)揮。
2、相關(guān)各方需要做出努力
在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)條件下，要想發(fā)好地方債，無論是政府還是市場(chǎng)參與者，也無論是中央政府還是地方政府，無論是投資者還是中介組織，有關(guān)各方都需要做出極大的努力，積極推動(dòng)各個(gè)方面的改革。
?。?）中央政府
就中央政府而言，首先，需要抓緊修改《預(yù)算法》，以便使地方政府發(fā)債做到有法可依?，F(xiàn)行《預(yù)算法》一方面禁止地方政府發(fā)債，另一方面又留了個(gè)“口子”，即在中央政府特批的條件下，地方政府可以發(fā)行地方債。近年來，從中央政府代發(fā)地方債到地方政府試點(diǎn)自主發(fā)債都是以此為依據(jù)的。但是，如果將地方政府發(fā)債普遍加以推廣，則需要抓緊對(duì)現(xiàn)行《預(yù)算法》進(jìn)行及時(shí)修訂。
其次，設(shè)立（或指定）專門機(jī)構(gòu)，對(duì)地方政府發(fā)債進(jìn)行適度監(jiān)管。在對(duì)地方政府發(fā)債實(shí)行嚴(yán)格管制的日本，對(duì)地方債的監(jiān)管工作是由負(fù)責(zé)地方財(cái)政監(jiān)管的“總務(wù)省”（過去是“自治省”）單獨(dú)負(fù)責(zé)，而不是放在負(fù)責(zé)中央財(cái)政的“財(cái)務(wù)省”。在地方債發(fā)行市場(chǎng)化程度較高的美國(guó)，則設(shè)有專門的地方債發(fā)行協(xié)會(huì)作為自律機(jī)構(gòu)，直接對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。在我國(guó)，如果全面推廣地方政府自主發(fā)債，既需要在中央政府設(shè)立或指定專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)對(duì)地方政府發(fā)債相關(guān)信息披露的真實(shí)性監(jiān)管（但不宜放在財(cái)政部?jī)?nèi)，以便平衡中央財(cái)政與地方財(cái)政的關(guān)系）；同時(shí)也需要設(shè)立由地方政府發(fā)債機(jī)構(gòu)組成的協(xié)會(huì)組織，以強(qiáng)化自律。
再次，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，提供增信措施。為了防止出現(xiàn)越是富裕的地區(qū)越容易發(fā)債、越是貧困的地區(qū)越難以發(fā)債的“馬太效應(yīng)”，中央政府不應(yīng)采取向貧困地區(qū)傾斜分配地方債發(fā)債指標(biāo)這種“準(zhǔn)轉(zhuǎn)移支付”辦法，而應(yīng)當(dāng)通過規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，增加透明度，公開各種計(jì)算公式，以便使投資者能夠據(jù)此推算出各地的償債能力。此外，中央政府還應(yīng)當(dāng)通過政策性銀行、政策性保險(xiǎn)公司等政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)一些弱勢(shì)地區(qū)的地方政府發(fā)債提供必要的增信支持，提高其信用等級(jí)，降低其融資成本。
最后，統(tǒng)一推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度改革，由“收付實(shí)現(xiàn)制”引入“權(quán)責(zé)發(fā)生制”，以便形成資產(chǎn)負(fù)債表式的全景圖和高效信息體系。
此外，中央政府還應(yīng)當(dāng)對(duì)每年的地方債發(fā)行進(jìn)行總量控制，統(tǒng)一制定地方債發(fā)行計(jì)劃，并與中央財(cái)政及國(guó)債規(guī)模進(jìn)行并表分析。建立地方債預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)，統(tǒng)一規(guī)定債務(wù)率、負(fù)債率及償債率等警戒指標(biāo)和債務(wù)上限。
?。?）地方政府
就地方政府而言，一是要編制資產(chǎn)負(fù)債表，摸清各級(jí)各地政府的家底，并向全社會(huì)和投資者加以公開，以便使投資者能夠準(zhǔn)確把握各級(jí)各地政府的償債能力。
二是要設(shè)立償債準(zhǔn)備金和償債基金，以便使地方政府在發(fā)債時(shí)就能夠做好償債準(zhǔn)備。
三是要披露發(fā)債所籌資金的使用用途和債務(wù)償還計(jì)劃，以便取信于投資者。
四是地方政府要如實(shí)公布當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、稅收增長(zhǎng)預(yù)測(cè)和財(cái)政預(yù)算方案及其他相關(guān)信息。增強(qiáng)地方財(cái)政的規(guī)范化和透明度。“一般責(zé)任債”要制定和公布資本預(yù)算計(jì)劃（包括年度計(jì)劃、中期規(guī)劃及長(zhǎng)期戰(zhàn)略）；“項(xiàng)目收益?zhèn)?rdquo;則要公布項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃和經(jīng)濟(jì)效益展望，以便讓投資者能夠據(jù)此計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)與收益。
五是為了更好地對(duì)地方政府發(fā)債行為進(jìn)行監(jiān)督和約束，一方面，必須加強(qiáng)地方人大的作用，一般責(zé)任債的發(fā)行都必須經(jīng)過當(dāng)?shù)厝舜蟮膶彶榕鷾?zhǔn)；另一方面，地方財(cái)政局長(zhǎng)一職應(yīng)由地方人大單獨(dú)選舉產(chǎn)生，而非地方行政首長(zhǎng)自己任命，以形成制衡機(jī)制[6]。此外，地方財(cái)政部門還應(yīng)當(dāng)建立專門的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理本級(jí)各部門所有政府性債務(wù)，并對(duì)下級(jí)政府的政府性債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。
?。?）市場(chǎng)參與者
首先，信用評(píng)級(jí)等中介機(jī)構(gòu)要積極開展信用評(píng)級(jí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，并建立相應(yīng)的“防火墻”，切斷賣方付費(fèi)的不合理利益機(jī)制。
其次，機(jī)構(gòu)投資者要加強(qiáng)自身的財(cái)務(wù)約束和投資行為自律（尤其要加快國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的去國(guó)有化改革），以防止出現(xiàn)不計(jì)成本、不顧風(fēng)險(xiǎn)、隨意投資的“傻子現(xiàn)象”發(fā)生。
最后，新聞媒體，尤其是地方性媒體，要加強(qiáng)對(duì)地方政府發(fā)債行為和發(fā)展過程的輿論監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)投資者的風(fēng)險(xiǎn)教育和風(fēng)險(xiǎn)提示。[7]
3、推進(jìn)方式
首先，對(duì)于地方政府債券的發(fā)行主體。對(duì)于允許地方政府自主發(fā)債的政府層級(jí)，專家學(xué)者存在著不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，允許地方政府自主發(fā)債，應(yīng)從省級(jí)政府做起，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，允許地方政府自主發(fā)債，應(yīng)從市級(jí)政府做起，一是因?yàn)槭屑?jí)政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)責(zé)任重，二是因?yàn)榭梢栽黾影l(fā)債主體的數(shù)量。我們認(rèn)為由于《預(yù)算法》修改時(shí)間間隔較長(zhǎng)且審批程序繁雜，在此次修改《預(yù)算法》時(shí)至少應(yīng)當(dāng)放開允許各級(jí)政府發(fā)債的口子，初期可以從省級(jí)政府和計(jì)劃單列市政府做起，一些條件具備的地方可以先行試點(diǎn)市級(jí)發(fā)債，待地方債市場(chǎng)進(jìn)一步規(guī)范、成熟之后，再逐步下放至更低級(jí)別的地方政府。
其次，對(duì)于地方政府債券的投資主體，初期時(shí)應(yīng)僅限于國(guó)內(nèi)投資者，并以金融機(jī)構(gòu)為主，隨著地方債市場(chǎng)規(guī)范、成熟之后，再逐步放開地方債投資主體的范圍，鼓勵(lì)個(gè)人投資者購買和持有地方債，進(jìn)而適當(dāng)允許境外投資者通過QFII（合格的境外機(jī)構(gòu)投資者）等途徑進(jìn)行投資，但需納入外債監(jiān)控范圍。
最后，對(duì)于地方政府債券的類型，應(yīng)特別注意區(qū)別“一般責(zé)任債”和“項(xiàng)目收益?zhèn)?rdquo;。“一般收益?zhèn)?rdquo;由于有當(dāng)?shù)囟愂論?dān)保，所以要通過地方人大投票表決（國(guó)外為全體當(dāng)?shù)鼐用裢镀保?，還應(yīng)報(bào)中央政府主管部門備案，并接受中央政府的總量控制；“項(xiàng)目收益?zhèn)?rdquo;雖然可以不必報(bào)中央政府備案，但是也應(yīng)經(jīng)過當(dāng)?shù)厝舜髮徸h通過，并且一項(xiàng)一案，專款專用，所籌資金不得隨意挪用。建議初期以“項(xiàng)目收益?zhèn)?rdquo;為主，待條件成熟以后再逐步擴(kuò)展到“一般責(zé)任債”。
二、城市化融資方式之二：政策性銀行
政策性金融是在中央政府支持下，依托國(guó)家信用，運(yùn)用各種融資手段，在國(guó)家指定的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，直接或間接為執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、配合政府特定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)而進(jìn)行的一種資金融通行為。實(shí)際上，政策性金融是一切帶有特定政策意向的利息補(bǔ)貼、投資、擔(dān)保、信用保險(xiǎn)、存款保險(xiǎn)等特殊性資金融通行為的總稱。它是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的金融工具，是政府介入市場(chǎng)的一種方式，是對(duì)商業(yè)性金融的補(bǔ)充和完善。
我國(guó)政策性金融的地位和作用是由社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不健全和現(xiàn)存經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種矛盾決定的。我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，另一方面在政府逐步退出一些直接經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的同時(shí)，市場(chǎng)制度和信用制度建設(shè)緩慢，金融服務(wù)體系不夠健全，難以滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)要求。由于將政策性、優(yōu)惠性和有償性有機(jī)地結(jié)合在一起，政策性金融可以有效地彌補(bǔ)金融服務(wù)供給不足，支持落后地區(qū)、弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)和符合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
（一）政策性金融的理論基礎(chǔ)
政策性金融是“市場(chǎng)失靈”的產(chǎn)物。理論上，在一個(gè)高度多元化的、競(jìng)爭(zhēng)性的金融體系中，絕大多數(shù)的金融服務(wù)需求都可以由商業(yè)銀行或其他競(jìng)爭(zhēng)性金融機(jī)構(gòu)來滿足。然而，理論和實(shí)踐都證明，在某些情況下，市場(chǎng)機(jī)制并不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置，在某些領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制可能失靈，政府不得不介入市場(chǎng)、參與資源配置。
在城市化融資中，純公共物品和準(zhǔn)公共物品是“市場(chǎng)失靈”的典型。按照城市基礎(chǔ)設(shè)施所提供的產(chǎn)品、服務(wù)，以及基于使用這些產(chǎn)品服務(wù)的收費(fèi)可能性，城市基礎(chǔ)設(shè)施可以分為純公共產(chǎn)品和能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流的準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩大類。
前者通常只能由政府財(cái)政投資和提供。后者如果完全由市場(chǎng)供給，就會(huì)產(chǎn)生消費(fèi)不足的問題；如果單純讓政府財(cái)政機(jī)制配置這一部分資源，將無法避免其內(nèi)部直接經(jīng)濟(jì)效益降低的問題。在很多情況下，準(zhǔn)公共物品可以通過一定的制度安排理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從而按照市場(chǎng)化模式運(yùn)作，以定價(jià)覆蓋成本，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用。政策性金融成為介于一般商業(yè)銀行與財(cái)政投資之間、作為政府參與資源配置的手段之一，有利于彌補(bǔ)這兩種資源配置方式的缺陷，更加適應(yīng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資要求，提高配置效率。
（二）政策性金融在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的作用
實(shí)踐證明，中國(guó)設(shè)立政策性金融機(jī)構(gòu)十幾年以來，已經(jīng)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、保護(hù)和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、提高企業(yè)出口競(jìng)爭(zhēng)等方面發(fā)揮了重要作用。政策性金融的戰(zhàn)略地位與特殊作用不可替代，也不是一個(gè)短期的行為。在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，政策性金融在推進(jìn)城市化方面將發(fā)揮重要作用。
1、為城市化發(fā)展直接提供資金支持
長(zhǎng)期以來，由于我國(guó)的債券市場(chǎng)發(fā)展的滯后，以及地方政府自主發(fā)債試點(diǎn)剛剛起步，導(dǎo)致地方政府主要依靠財(cái)政性資金和銀行貸款作為推進(jìn)城市化發(fā)展的主要資金來源。由于財(cái)政性資金不具有跨期限資源配置能力且規(guī)模有限，以及以基礎(chǔ)設(shè)施為代表的城市化建設(shè)項(xiàng)目一般期限較長(zhǎng)且多具有公益性等原因，商業(yè)銀行貸款容易出現(xiàn)期限錯(cuò)配，從而使政策性銀行貸款成為地方政府的重要融資渠道。雖然隨著我國(guó)債券市場(chǎng)的不斷發(fā)展，地方政府債券自主發(fā)行的推廣，未來城市化發(fā)展的融資渠道必然會(huì)不斷拓展，但政策性金融與其他融資渠道具有互補(bǔ)性和共存性，將會(huì)作為城市化融資的一種重要融資渠道而長(zhǎng)期存在。
2、引導(dǎo)商業(yè)性金融和民營(yíng)部門的資金投入
政策性金融主要是做商業(yè)性金融做不了、做不好和不愿做的事情。政策性金融的引導(dǎo)作用主要是指，隨著政策性金融資金的前期投入，降低項(xiàng)目未來發(fā)展的不確定性，逐漸吸引其他商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)及民營(yíng)部門的資金投入，從而起到資金杠桿作用。
在城市化進(jìn)程中，政策性金融的引導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在對(duì)新興產(chǎn)業(yè)或區(qū)域的推動(dòng)上。政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)處于成長(zhǎng)前期、發(fā)展前途不明的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域先行融資，表明政府對(duì)這一領(lǐng)域的扶持意向，降低投資收益的不確定性，從而增強(qiáng)其他金融機(jī)構(gòu)和投資者的信心。當(dāng)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)或者民營(yíng)部門對(duì)這一領(lǐng)域的投資熱情高漲以后，政策性金融機(jī)構(gòu)再逐漸減少或者退出其投資資金，把該領(lǐng)域讓給商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)或者民營(yíng)部門，轉(zhuǎn)而扶持其他產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域，形成一種政策性金融對(duì)商業(yè)性金融或者民營(yíng)部門投資取向的引導(dǎo)機(jī)制，從而促進(jìn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策或區(qū)域規(guī)劃的順利實(shí)施，提高整個(gè)社會(huì)的投資效益，促進(jìn)城市化的綜合發(fā)展。
3、促進(jìn)城市化發(fā)展和地區(qū)均衡發(fā)展的有機(jī)結(jié)合
在我國(guó)城市化進(jìn)程中，地方政府債券這一融資工具如按照完全的市場(chǎng)原則運(yùn)行，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政實(shí)力、管理水平等就會(huì)構(gòu)成信用評(píng)級(jí)時(shí)的不利因素，這些地區(qū)的債券市場(chǎng)融資能力也將受到影響。
為了平衡地區(qū)發(fā)展差距，防止過度出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”，就需要政策性金融對(duì)這種“市場(chǎng)失靈”來加以彌補(bǔ)。政府可以根據(jù)生產(chǎn)力的梯度分布制定（政策性金融的）區(qū)域信貸政策，以促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。
?。ㄈ├谜咝越鹑谕七M(jìn)城市化需要處理好幾大關(guān)系
1、金融與財(cái)政的關(guān)系
從外部關(guān)系緊密程度來看，政策性金融機(jī)構(gòu)與政府之間的關(guān)系無疑是最密切和最直接的。政策性金融機(jī)構(gòu)通常是由政府創(chuàng)設(shè)的，是政府為實(shí)現(xiàn)其特定的經(jīng)濟(jì)職能和政策目標(biāo)的重要工具。政策性金融是財(cái)政職能的延伸，但它又不等同于財(cái)政。財(cái)政更多的是資金投入，不追求回報(bào)；金融（不管是政策性金融還是商業(yè)性金融）起到融資中介的作用，要求還本付息，要對(duì)存款人或債券持有人負(fù)責(zé)。
2、資金支持與政府監(jiān)管的關(guān)系
為保障其有效運(yùn)營(yíng)，政府需要為政策性金融機(jī)構(gòu)提供一定的資本和營(yíng)運(yùn)條件。此外，政府也決定著政策性金融機(jī)構(gòu)的融資領(lǐng)域和職能范圍。其經(jīng)營(yíng)方針、經(jīng)營(yíng)原則和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)需要按照政府的要求而不是市場(chǎng)法則來確定。但是政策性金融機(jī)構(gòu)既要按照政府的設(shè)立目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供政策性金融服務(wù)，又要有效防范風(fēng)險(xiǎn)。因此，中央政府做好對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管尤為重要。
第一，負(fù)債規(guī)?？刂?。控制負(fù)債規(guī)模，一是為了使政策性金融機(jī)構(gòu)的支持能力和力度在政府財(cái)力的可承受范圍之內(nèi)，有多少錢辦多少事；二是為了有效掌控政策性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)；三是保證政策性金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。發(fā)達(dá)國(guó)家政府大多對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的負(fù)債有所限制，如原日本開發(fā)銀行向政府借款和發(fā)行債券不得超過資本金和準(zhǔn)備金總額的10倍，韓國(guó)開發(fā)銀行和輸出入銀行的章程都明確規(guī)定“發(fā)行金融債券的限度為繳納資金和準(zhǔn)備金總和的10倍”。
第二，決策控制。政府必須在政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)方針、經(jīng)營(yíng)原則、年度經(jīng)營(yíng)目標(biāo)等重大問題上起決定性作用。
第三，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制。政府應(yīng)督促政策性金融機(jī)構(gòu)建立和完善內(nèi)部工作流程和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、控制機(jī)制，避免發(fā)生政策性業(yè)務(wù)所應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)之外的額外風(fēng)險(xiǎn)。
第四，外部考核機(jī)制。政府需要建立起對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、貸款質(zhì)量以及費(fèi)用支出等方面的一整套特殊考核指標(biāo)體系，從根本上校正政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)理念，提高風(fēng)險(xiǎn)防范與控制意識(shí)和能力。
3、政策性金融和商業(yè)性金融的關(guān)系
政策性金融和商業(yè)性金融存在較大區(qū)別：商業(yè)性金融籌資成本完全是市場(chǎng)化的，而政策性銀行借助國(guó)家主權(quán)信用可以降低籌資成本。商業(yè)性金融的不良貸款損失通常是由商業(yè)銀行自己承擔(dān)，但是政策性金融機(jī)構(gòu)如果形成風(fēng)險(xiǎn)和損失，最終要由政府承擔(dān)。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，政策性金融和商業(yè)性金融是一種相輔相成、相互補(bǔ)充、合作競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。這主要表現(xiàn)在，兩者的市場(chǎng)定位存在差異，但又存在合作關(guān)系。
?。?）市場(chǎng)定位不同
政策性金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)性銀行之間主要區(qū)別是政策性金融機(jī)構(gòu)以政府信用做擔(dān)保，資金來源是政府注資或發(fā)債籌資。其目標(biāo)是貫徹政府政策，引導(dǎo)社會(huì)資金投向。而商業(yè)性金融則以法人資產(chǎn)作擔(dān)保，主要靠股東資本或吸收公眾存款，做中短期信貸業(yè)務(wù)，以零售為主，以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)。因此，前者主要承辦商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不愿涉足的或不能辦理的政策性金融業(yè)務(wù)；后者作為一國(guó)金融體系和制度的主體，承辦絕大部分的商業(yè)性金融業(yè)務(wù)。但是政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性銀行在制度或法律上是平等關(guān)系，前者雖與政府政策和相應(yīng)的政府擔(dān)保相聯(lián)系，但并無凌駕于商業(yè)性銀行之上的權(quán)力。
（2）兩者存在合作關(guān)系
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政策性金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)性銀行之間存在很強(qiáng)的合作和補(bǔ)充關(guān)系。因?yàn)槿绻耆揽渴袌?chǎng)機(jī)制自由運(yùn)作，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的活動(dòng)往往無法保證長(zhǎng)期資金的有效率分配；而脫離了商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)和信息資源支持，政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)成本和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)將大大上升，最終可能難以完成國(guó)家賦予的使命。具體來看，這種合作關(guān)系主要表現(xiàn)在：
第一，根據(jù)政府的調(diào)控需要，政策性金融機(jī)構(gòu)可以作為政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對(duì)于商業(yè)性銀行所從事的符合政策導(dǎo)向或要求的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，予以資金融通、償還擔(dān)保等方面的支持。
第二，政策性金融機(jī)構(gòu)可以幫助商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)開拓新市場(chǎng)。在一些商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不敢進(jìn)入的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，政策性金融機(jī)構(gòu)通過業(yè)務(wù)開發(fā)或增信服務(wù)，不僅可以降低項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)相關(guān)投資（例如城市道路附近的相關(guān)私人投資），而且可以積累大量有關(guān)地方、行業(yè)、項(xiàng)目的豐富資料和信息，從而間接地幫助商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)拓展市場(chǎng)。
第三，共同為某類或某個(gè)項(xiàng)目提供融資服務(wù)。例如政策性銀行和商業(yè)銀行可以聯(lián)合組建銀團(tuán)，為某個(gè)準(zhǔn)公益項(xiàng)目提供貸款；再如通過政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供保險(xiǎn)，可以在很大程度上降低農(nóng)村信用社、小額貸款公司的信貸風(fēng)險(xiǎn)。
第四，委托商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)承辦部分政策性業(yè)務(wù)。出于成本和費(fèi)用節(jié)約的需要，政策性金融機(jī)構(gòu)也可以加強(qiáng)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的合作，充分利用后者的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，高效率地辦理業(yè)務(wù)。
4、中央政府與地方政府的關(guān)系
在城市化過程中，政策性金融提供融資的項(xiàng)目可以分為兩類，一類屬于中央政府應(yīng)投項(xiàng)目，一類屬于地方政府應(yīng)投項(xiàng)目。對(duì)于政策性金融融資產(chǎn)生的收益以及由此帶來的風(fēng)險(xiǎn)等等，應(yīng)正確區(qū)分中央政府與地方政府各自承擔(dān)的責(zé)任。
同時(shí)，政策性金融機(jī)構(gòu)自身也要與中央政府和地方政府做好協(xié)調(diào)和銜接工作，與中央政府相關(guān)部門對(duì)接專項(xiàng)債券發(fā)行、住宅金融事業(yè)部籌建、政策支持等事宜；與地方政府加強(qiáng)溝通合作，推動(dòng)地方政府做好城市化發(fā)展規(guī)劃與融資規(guī)劃的有效對(duì)接。在推進(jìn)城市化過程中，政策性金融機(jī)構(gòu)需要通過發(fā)行專項(xiàng)債券等融入資金，就需要向財(cái)政、監(jiān)管等相關(guān)部門報(bào)批。在棚戶區(qū)改造過程中，政策性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)劃與地方政府的城市化規(guī)劃如何有效銜接，政策性金融機(jī)構(gòu)如何參與地方政府的棚戶區(qū)改造規(guī)劃編制，如何提供融資規(guī)劃設(shè)計(jì)和財(cái)務(wù)顧問服務(wù)等，都值得深入研究。在控制風(fēng)險(xiǎn)方面，目前國(guó)家開發(fā)銀行推動(dòng)實(shí)施“統(tǒng)一評(píng)級(jí)、統(tǒng)一授信、統(tǒng)借統(tǒng)還”模式，但這種模式的前提是地方政府要編制和發(fā)布資產(chǎn)負(fù)債表，否則國(guó)家開發(fā)銀行就難以準(zhǔn)確制定貸款利率，地方政府的還款保證機(jī)制也會(huì)落空。因此，政策性金融機(jī)構(gòu)的貸款模式需要與地方政府資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行有效銜接。
三、城市化融資方式之三：公私合作伙伴關(guān)系（PPP）
（一）PPP模式概要
1、PPP模式的定義
公私合作伙伴關(guān)系（Private-Public Partnership，簡(jiǎn)稱PPP），指的是為了共同完成某個(gè)項(xiàng)目（主要是公共事業(yè)項(xiàng)目）的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)形成的相互合作關(guān)系，它包括BOT、TOT[8]、DBFO[9]等一系列項(xiàng)目融資模式。
PPP的出現(xiàn)和發(fā)展是由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大投資與政府的有限財(cái)政預(yù)算之間存在沖突，這種沖突促使政府不得不邀請(qǐng)私營(yíng)投資者來填補(bǔ)政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的資金缺口，從而實(shí)現(xiàn)以有限的財(cái)政支出來滿足龐大的公共需求。在PPP融資模式下，公共基礎(chǔ)設(shè)施以及其它公共服務(wù)的傳統(tǒng)采購模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛伤綘I(yíng)部門設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)的模式，政府部門的職責(zé)范圍轉(zhuǎn)變?yōu)樵u(píng)估和確定基礎(chǔ)設(shè)施需求，監(jiān)控采購系統(tǒng)的有效運(yùn)行和公平競(jìng)爭(zhēng)，確保私營(yíng)部門提供的公共服務(wù)能夠滿足環(huán)境要求和安全標(biāo)準(zhǔn)等。也就是說，PPP融資模式吸引私營(yíng)資本參與公共設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)的提供，從而將政府公共部門的角色從公共服務(wù)的投資者和建設(shè)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的采購者和監(jiān)管者。因此，PPP融資模式能夠在不增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和提高稅負(fù)的情況下改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給，減緩政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；私營(yíng)部門在專業(yè)知識(shí)和人員方面的優(yōu)勢(shì)和能動(dòng)性，也有利于提高公共服務(wù)的供給效率，節(jié)約建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。
2、PPP模式的運(yùn)作程序
PPP的運(yùn)作程序因具體的操作模式不同會(huì)有所變化，但通常按照以下幾個(gè)階段來推進(jìn)。
圖1 PPP項(xiàng)目的縱向模式的運(yùn)作程序
階段Ⅰ：需求分析和可行性評(píng)估。首先，政府部門需要對(duì)于某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的需求做出評(píng)估，這通常采用成本——效益分析法進(jìn)行。其次，需要對(duì)傳統(tǒng)供給方式和PPP模式的效率進(jìn)行比較，以確定是否采用PPP模式。此外，通常還需要進(jìn)行初步的PPP實(shí)用性檢驗(yàn)，包括法律、政治、技術(shù)特性等方面，以最終決定PPP模式是否適用。
階段Ⅱ：操作模式選擇和準(zhǔn)備。一旦決定采用PPP模式，接下來就需要根據(jù)政府部門的目標(biāo)、意愿以及公共設(shè)施的屬性等具體情況來選擇采用PPP的哪一種操作模式。這一階段需要篩選出備選操作模式，并與該項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的傳統(tǒng)供給方案進(jìn)行對(duì)比，最終決定采用的PPP操作模式。在每個(gè)PPP項(xiàng)目投標(biāo)之前，通常會(huì)采用“物有所值檢驗(yàn)（Value for Money Test）”對(duì)傳統(tǒng)的供給模式和可選擇的PPP操作模式在合同期間（即設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)行、維護(hù)等，不同的操作模式包含的環(huán)節(jié)不同）所發(fā)生的成本的凈現(xiàn)值進(jìn)行量化比較。
階段Ⅲ：招投標(biāo)和簽訂合同。一旦決定采用PPP模式，且決定了具體的PPP操作模式，下一步就需要按照適用的法律法規(guī)進(jìn)行招投標(biāo)和簽訂特許權(quán)協(xié)議等合同。政府部門先要制定關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)的詳細(xì)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)者的資質(zhì)以及PPP模式下特許權(quán)協(xié)議的期限和權(quán)益，然后采用競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，以減少成本支出。由于項(xiàng)目涉及設(shè)計(jì)、建造、融資、運(yùn)營(yíng)、管理、維護(hù)等多個(gè)方面，所以投標(biāo)者通常會(huì)組成聯(lián)營(yíng)體進(jìn)行投標(biāo)。評(píng)標(biāo)結(jié)束以后，政府部門要與首選投標(biāo)人進(jìn)行談判，討論和調(diào)整項(xiàng)目的相關(guān)條件或者標(biāo)準(zhǔn)。政府部門與首選投標(biāo)人在各方面達(dá)成共識(shí)以后，簽訂特許權(quán)協(xié)議，并組建項(xiàng)目公司準(zhǔn)備項(xiàng)目的實(shí)施。
階段Ⅳ：項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及管理。到此便進(jìn)入了PPP項(xiàng)目的實(shí)施階段，包括項(xiàng)目設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造、融資、運(yùn)營(yíng)、管理、維護(hù)等多個(gè)部分。項(xiàng)目設(shè)施完工后，只有在通過政府部門的竣工驗(yàn)收后方可投入運(yùn)營(yíng)。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，項(xiàng)目公司通過征收設(shè)施使用費(fèi)或者由政府支付來運(yùn)營(yíng)、維護(hù)設(shè)施，償還貸款，實(shí)現(xiàn)投資收益。在這一過程中，政府部門除了驗(yàn)收項(xiàng)目設(shè)施以外，還應(yīng)對(duì)項(xiàng)目公司提供的服務(wù)或者設(shè)施運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)控，以保證服務(wù)或設(shè)施的運(yùn)行達(dá)到環(huán)保、安全等方面的標(biāo)準(zhǔn)。
階段Ⅴ：項(xiàng)目終結(jié)和轉(zhuǎn)交。在特許權(quán)協(xié)議到期以后，PPP項(xiàng)目通常會(huì)以一定的價(jià)格或免費(fèi)轉(zhuǎn)交給政府部門，而且項(xiàng)目設(shè)施需要達(dá)到特許權(quán)協(xié)議中規(guī)定的條件或者標(biāo)準(zhǔn)，由政府繼續(xù)運(yùn)營(yíng)或處置。
3、PPP模式的參與者結(jié)構(gòu)
一個(gè)PPP項(xiàng)目包括眾多參與者，而參與者之間的關(guān)系都是由彼此之間簽訂的合同或者協(xié)議確定的，項(xiàng)目協(xié)議規(guī)定了公共部門和私營(yíng)部門的權(quán)利和義務(wù)，從而確定彼此分擔(dān)的成本和風(fēng)險(xiǎn)，并且成為其它合同簽訂的基礎(chǔ)。此外，項(xiàng)目協(xié)議也是政府部門管理項(xiàng)目公司建造、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的主要法律依據(jù)。、
圖2 PPP模式中的主要參與者及合同關(guān)系
資料來源：Alfen at el.（2009）。
在PPP項(xiàng)目中，各參與人的權(quán)利和義務(wù)各不相同。
?。?）項(xiàng)目發(fā)起人。PPP項(xiàng)目的發(fā)起人通常是政府部門，負(fù)責(zé)識(shí)別和評(píng)價(jià)基礎(chǔ)設(shè)施的需求狀況，決定是否采用PPP模式建造或改善基礎(chǔ)設(shè)施；為PPP模式的實(shí)施頒布相應(yīng)的法規(guī)，并根據(jù)本國(guó)或當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟(jì)環(huán)境，為PPP項(xiàng)目的運(yùn)行提供制度支持；提供土地、稅收優(yōu)惠、營(yíng)業(yè)執(zhí)照或業(yè)務(wù)許可等方面的支持。項(xiàng)目發(fā)起人同時(shí)作為政府部門，其采用PPP模式的主要目的是，在節(jié)約財(cái)政支出的基礎(chǔ)上，將基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門，以獲得相對(duì)于傳統(tǒng)供給模式更高的效率。
?。?）項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司也叫特殊目的公司，是具體負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、開發(fā)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的單位。項(xiàng)目公司通常由項(xiàng)目發(fā)起人（或發(fā)起人的代理人）和私營(yíng)部門的投資共同出資成立，具體的出資比例及雙方的義務(wù)由股東協(xié)議規(guī)定。在組織形式上，可以選擇的有公司制結(jié)構(gòu)、合伙制結(jié)構(gòu)、有限合伙制結(jié)構(gòu)、合資企業(yè)或者這些形式的綜合體，實(shí)踐中項(xiàng)目公司的具體組織形式由所在國(guó)家或者地區(qū)的法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)體制等決定。比如，在一些具有戰(zhàn)略意義的行業(yè)領(lǐng)域，如果不允許私營(yíng)資本或外國(guó)資本控股或擁有資產(chǎn)，項(xiàng)目公司就不能設(shè)立成為一個(gè)獨(dú)立的法人實(shí)體。
?。?）貸款銀行。PPP項(xiàng)目的建設(shè)資金除了發(fā)起人和私營(yíng)部門投資者的股本資金外，剩余的資金需求絕大部分都是通過銀行貸款籌集的。在PPP模式中，銀行貸款的償還通常只有有限追索權(quán)，即不論項(xiàng)目出現(xiàn)什么問題，銀行貸款的償還不能追索到項(xiàng)目借款人除該項(xiàng)目資產(chǎn)、項(xiàng)目現(xiàn)金流以及所承擔(dān)的義務(wù)之外的任何形式的資產(chǎn)[10]。此外，由于PPP項(xiàng)目的資金需求龐大，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)幾家甚至十幾家銀行組成的銀團(tuán)共同對(duì)項(xiàng)目公司提供貸款，即辛迪加貸款。
?。?）開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。在PPP項(xiàng)目中，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)銀行都可以為項(xiàng)目公司提供貸款，但不同的是開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的貸款要促進(jìn)所在國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，其融資成本相對(duì)較低。
（5）承包商、供應(yīng)商和運(yùn)營(yíng)商。項(xiàng)目的建設(shè)承包商和項(xiàng)目設(shè)施運(yùn)營(yíng)商通常是項(xiàng)目的投資者之一，它們與項(xiàng)目公司簽訂交鑰匙合同來負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。在該合同下，項(xiàng)目公司的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)就轉(zhuǎn)移給了承包商和運(yùn)營(yíng)商。
?。ǘ㏄PP模式在我國(guó)城市化中的作用
1、PPP模式的優(yōu)勢(shì)
各國(guó)的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)表明，PPP模式具有多重優(yōu)勢(shì)。
?。?）增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給。PPP模式使得公共基礎(chǔ)設(shè)施前期建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的資本支出轉(zhuǎn)化為了未來的服務(wù)支付，從而可以在政府財(cái)政資金有限的情況下，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的超前建設(shè)和公共服務(wù)的超前供給，還可以及時(shí)地籌集項(xiàng)目建設(shè)所需資金，提高項(xiàng)目建設(shè)效率。
?。?）縮減項(xiàng)目的成本支出。從協(xié)調(diào)的角度來看，對(duì)于一些大規(guī)模的投資項(xiàng)目，特別是初期投資比較大的項(xiàng)目，采用PPP模式可以分散在一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)做各種投融資安排，實(shí)現(xiàn)投融資的雙向優(yōu)化。將項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、營(yíng)運(yùn)和管理有效地結(jié)合起來，可以極大地激勵(lì)私營(yíng)部門努力使項(xiàng)目整個(gè)壽命期內(nèi)的時(shí)間成本和資金成本最小化，可以提高項(xiàng)目的執(zhí)行效率。專業(yè)管理、規(guī)模經(jīng)濟(jì)，技術(shù)創(chuàng)新和富有靈活性的項(xiàng)目程序可以幫助降低成本。
（3）獲取額外收益。在PPP模式中，私營(yíng)部門還可以從第三方獲取額外收益，從而減少政府部門的補(bǔ)助成本。這種額外收益可以通過使用閑置的生產(chǎn)能力或者處置剩余資產(chǎn)獲取。
（4）更好地實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。PPP模式的一個(gè)核心原則是將風(fēng)險(xiǎn)分配給可以以最小成本管理風(fēng)險(xiǎn)的一方，因而不是一般風(fēng)險(xiǎn)的最大轉(zhuǎn)移，而是風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)分配，以確保項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)最大價(jià)值。
?。?）提高服務(wù)質(zhì)量。相對(duì)于傳統(tǒng)的項(xiàng)目模式，PPP模式提供的服務(wù)質(zhì)量更高，這主要是因?yàn)镻PP模式實(shí)現(xiàn)了相關(guān)服務(wù)的整合，提高了規(guī)模經(jīng)濟(jì)，服務(wù)供給方式的創(chuàng)新，以及PPP協(xié)議中設(shè)置了相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)激勵(lì)和懲罰機(jī)制。
（6）強(qiáng)化公共管理。PPP模式將公共設(shè)施和服務(wù)的建設(shè)和供給責(zé)任轉(zhuǎn)移給了私營(yíng)部門，政府部門成為了監(jiān)管者，主要負(fù)責(zé)公共設(shè)施和服務(wù)的規(guī)劃以及對(duì)私營(yíng)部門經(jīng)營(yíng)的監(jiān)控，而不再管理每天的公共服務(wù)交付。此外，通過在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)，PPP模式還可以使公共服務(wù)的成本成為市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)的基準(zhǔn)，從而最大程度地實(shí)現(xiàn)“物有所值”。
綜合上述優(yōu)勢(shì)，與傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給模式相比，PPP模式提高了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給效率，能夠持續(xù)地為政府部門節(jié)約財(cái)政支出，這成為在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式的主要理由。
2、我國(guó)引入PPP模式的作用
PPP模式有六大積極作用：一是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升政府治理水平。PPP模式要求地方政府樹立平等意識(shí)、法制意識(shí)和契約精神。PPP模式可以促使政府從項(xiàng)目實(shí)施者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃者和監(jiān)督者，有利于減少政府對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。二是推進(jìn)建立和完善現(xiàn)代財(cái)政制度。PPP模式下吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，要求提高公共預(yù)算和政府債務(wù)的透明度；PPP項(xiàng)目全生命周期的合作模式要求政府從以往單一年度預(yù)算收支管理逐步向中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和資產(chǎn)負(fù)債管理轉(zhuǎn)型，而且要求建立跨年度的資本預(yù)算，會(huì)計(jì)制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制改變?yōu)闄?quán)責(zé)發(fā)生制，編制健全的資產(chǎn)負(fù)債表。三是防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式的引入能夠促進(jìn)私人股權(quán)融資的增加，有利于降低融資平臺(tái)的杠桿率。PPP模式中，社會(huì)資本可以有效分擔(dān)城市化建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理當(dāng)中的法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)（項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)、建造風(fēng)險(xiǎn)等）。四是拓展融資渠道，緩解政府短期內(nèi)建設(shè)資金短缺的壓力。地方政府采用PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)，可以同時(shí)解決地方政府的財(cái)政資金短缺問題和管理效率低下問題，因?yàn)樯鐣?huì)資本在滿足公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，有動(dòng)力最大限度地壓縮成本以獲取最大利益。五是拓寬社會(huì)資本投資領(lǐng)域。PPP機(jī)制要求對(duì)民間資本放開準(zhǔn)入，可以給有長(zhǎng)期投資偏好的企業(yè)主體更大的生存和發(fā)展空間，為政府和市場(chǎng)主體尋求共贏提供契機(jī)。六是優(yōu)化項(xiàng)目管理并提高資金使用效率。私營(yíng)部門全過程參與準(zhǔn)公共產(chǎn)品的前期設(shè)計(jì)及規(guī)劃，有利于避免政府的決策失誤和資源浪費(fèi)。
（三）我國(guó)推廣PPP模式需要注意的問題
為了實(shí)現(xiàn)PPP模式的“收益最大化、風(fēng)險(xiǎn)最小化”，我國(guó)地方政府在城市化投資領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式需要注意以下問題：
1、政府部門的角色轉(zhuǎn)換
PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)作離不開政府部門的推動(dòng)，但同時(shí)也需要政府部門進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換。在PPP模式中，政府部門的角色需要從傳統(tǒng)模式中公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資者和建造者，轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則的制定者、公共服務(wù)的采購者和公共服務(wù)的監(jiān)管者等。
?。?）基礎(chǔ)設(shè)施的投資者、采購者和提供者
如果政府部門通過PPP模式將基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)以及公共服務(wù)的供給轉(zhuǎn)移給了私營(yíng)部門，那么政府部門的角色就成了采購者，而私人部門就成了投資者和運(yùn)營(yíng)商。作為采購方，政府部門必須遵守合同的約定，履行合同中約定的義務(wù)，信守承諾。
?。?）利益協(xié)調(diào)者和公共服務(wù)監(jiān)管者
在采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，政府相對(duì)于私人部門而言，在征用土地時(shí)具有更明顯的協(xié)調(diào)方優(yōu)勢(shì)，當(dāng)私人部門與其他利益主體之間出現(xiàn)法律爭(zhēng)議時(shí)，政府的角色更多的是以利益協(xié)調(diào)者的身份出現(xiàn)。
此外，PPP模式需要調(diào)動(dòng)私營(yíng)部門的積極主動(dòng)性，發(fā)揮私營(yíng)部門的高效率，但政府部門仍然需要在基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)、投資建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等各個(gè)階段對(duì)私營(yíng)部門的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，以確保私營(yíng)部門提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能夠滿足環(huán)境、安全等方面的標(biāo)準(zhǔn)要求。當(dāng)然，政府部門的這種監(jiān)管是建立在與私營(yíng)部門協(xié)調(diào)合作的基礎(chǔ)之上。
2、建立和完善相關(guān)法律法規(guī)
PPP模式在我國(guó)的運(yùn)用和發(fā)展中欠乏有效的法制保障。目前，法律體系不健全，沒有專門針對(duì)PPP運(yùn)用的相關(guān)立法，只有部委出臺(tái)的一些部門規(guī)章、地方政府的相關(guān)規(guī)章以及一些文件給出的相關(guān)規(guī)定。
為確立允許通過私人部門參與公共服務(wù)的生產(chǎn)而更有效提供公共服務(wù)質(zhì)量的目的，政府必須首先通過制定法律、法規(guī)等法律文件建立一個(gè)可以吸引私人投資而又能實(shí)現(xiàn)公共利益的法律框架。首先，應(yīng)建立私營(yíng)企業(yè)生存和發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境，可以從立法和市場(chǎng)準(zhǔn)入兩個(gè)方面著手，為私營(yíng)企業(yè)提供一個(gè)公平、公開的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。其次，需要制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，以確保PPP項(xiàng)目各參與方在項(xiàng)目的授權(quán)、設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、管理、維護(hù)等方面簽訂相關(guān)的協(xié)議或合同的效力。第三，改革公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理制度，更好地監(jiān)督和管理私營(yíng)部門投資、建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施過程中的行為。最后，為保證這些規(guī)則能夠得到貫徹執(zhí)行，政府必須通過各種具體行政管理手段來落實(shí)其中的有關(guān)規(guī)定，履行其提供公共服務(wù)的職能。
3、構(gòu)建有效的監(jiān)管體系
考慮到基礎(chǔ)設(shè)施的公共性，PPP項(xiàng)目如果失敗會(huì)給社會(huì)公共利益帶來重大的負(fù)面影響。因此，需要政府對(duì)私營(yíng)部門的活動(dòng)以及項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)實(shí)施有效監(jiān)管。政府應(yīng)從具體的PPP模式項(xiàng)目出發(fā)，從項(xiàng)目的服務(wù)價(jià)格監(jiān)管、項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、項(xiàng)目的退出監(jiān)管和項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)監(jiān)管四個(gè)角度入手開展全面監(jiān)管。
值得注意的是，在政府規(guī)定PPP項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象和服務(wù)價(jià)格的時(shí)候，PPP項(xiàng)目實(shí)際上會(huì)構(gòu)成政府的未來隱性負(fù)債。因此，有必要根據(jù)政府債務(wù)限額，制定關(guān)于PPP項(xiàng)目總規(guī)模的上限。
4、加強(qiáng)人才培養(yǎng)
PPP模式操作復(fù)雜，涉及的知識(shí)面廣，需要經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、工程管理以及合同管理等各個(gè)方面的人員共同參與。目前，我國(guó)相關(guān)方面的人才缺乏，因此為了加快PPP模式的發(fā)展，特別是在地方政府基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用，需要加強(qiáng)PPP模式的學(xué)習(xí)以及相關(guān)人才培養(yǎng)。
注：
[1]參見：章江益，《財(cái)政分權(quán)條件下的地方政府負(fù)債——美國(guó)市政公債制度研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009年。
[2]參見：特里薩•特爾-米納什編，政府間財(cái)政關(guān)系課題組校譯：《政府間財(cái)政關(guān)系理論與實(shí)踐》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003年。
[3]參見：章江益，《財(cái)政分權(quán)條件下的地方政府負(fù)債——美國(guó)市政公債制度研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009年。
[4]參見：章江益，《財(cái)政分權(quán)條件下的地方政府負(fù)債——美國(guó)市政公債制度研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009年。
[5]注：所謂“雙軌”備案制是指，一方面，下級(jí)政府發(fā)債前向上級(jí)政府報(bào)備，上級(jí)政府審核后就可以開始發(fā)債；另一方面，如果沒有得到上級(jí)政府的認(rèn)可，但只要本級(jí)議會(huì)討論通過，地方政府仍然可以自行發(fā)債。
[6]注：在美國(guó)，地方政府的財(cái)政局長(zhǎng)或主計(jì)局長(zhǎng)，通常是由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生。在日本，負(fù)債地方債發(fā)行工作的總務(wù)局局長(zhǎng)一職，有時(shí)是由中央政府“出向干部”（相對(duì)于外派干部）擔(dān)任的。
[7]注：如日本的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)R&I公司，就是由日本最大的財(cái)經(jīng)類新聞媒體——《日本經(jīng)濟(jì)新聞》出資興辦的。
[8]即Transfer-Operate-Transfer（轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）模式。
[9]即Design-Build-Finanee-Operate（設(shè)計(jì)-建造-投資-經(jīng)營(yíng)）模式。
[10]安排了貸款擔(dān)保的還可以追索到擔(dān)保單位的資產(chǎn)。
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