求解個(gè)人養(yǎng)老金市場(chǎng)發(fā)展：如何切實(shí)提高群眾參與意愿？
時(shí)間：2022-07-08
個(gè)人養(yǎng)老金制度建設(shè)明顯提速 未來(lái)發(fā)展?jié)摿薮?/strong>
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直在積極探索建立符合國(guó)情的多層次、多支柱養(yǎng)老保障體系。其中，第一支柱，以政府為主導(dǎo)，基本實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)成員的全覆蓋，但隨著我國(guó)人口老齡化加速，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)未來(lái)將面臨較大支付壓力。截至2021年底，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)已達(dá)10.3億。第二支柱，以企業(yè)為主導(dǎo)，發(fā)展較為緩慢，且覆蓋率低。截至2021年底，企業(yè)（職業(yè)）年金參加職工7000余萬(wàn)人，90%以上的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參與者都沒(méi)有參加企業(yè)（職業(yè)）年金計(jì)劃，部分原因是為數(shù)眾多的個(gè)體工商戶和自由職業(yè)者無(wú)法參保。第三支柱，即個(gè)人養(yǎng)老金，尚處于初步發(fā)展階段。
在第一、二支柱發(fā)展面臨困境背景下，建立起國(guó)家稅收優(yōu)惠支持、無(wú)需企業(yè)發(fā)起的個(gè)人養(yǎng)老金制度，是滿足個(gè)人補(bǔ)充養(yǎng)老保障需求的需要，是“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”的必然要求。
2018年開始，我國(guó)陸續(xù)探索發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金融產(chǎn)品，但目前業(yè)務(wù)規(guī)模仍然較小。養(yǎng)老目標(biāo)基金規(guī)模約為1千億元，而個(gè)人稅收遞延型養(yǎng)老商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)體量則更小。與前期試點(diǎn)政策不同，2022年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），確立了發(fā)展養(yǎng)老第三支柱的頂層制度。隨后，銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)分別發(fā)布了配套政策，第三支柱制度建設(shè)明顯提速。市場(chǎng)普遍認(rèn)為，未來(lái)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展?jié)摿薮蟆Ｓ袡C(jī)構(gòu)測(cè)算，預(yù)計(jì)到2031年，我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金潛在空間接近120萬(wàn)億元。
個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展仍需持續(xù)完善制度安排
與會(huì)專家認(rèn)為，個(gè)人養(yǎng)老金市場(chǎng)發(fā)展壯大的關(guān)鍵是要提高廣大群眾的參與意愿，而吸引力的提升則有賴于政策支持和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)所帶來(lái)的較高收益。
目前，個(gè)人養(yǎng)老金政策支持對(duì)推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展作用有限，下一步，發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金需要持續(xù)完善相關(guān)制度安排，應(yīng)至少處理好以下四方面問(wèn)題。
第一，處理好三支柱養(yǎng)老結(jié)構(gòu)問(wèn)題。國(guó)際比較來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老金中第三支柱占比普遍在30%-40%，而我國(guó)第三支柱尚處于起步階段，結(jié)構(gòu)有待調(diào)整。
此外，制度設(shè)計(jì)上還要平衡好第一支柱養(yǎng)老金替代率水平。養(yǎng)老金替代率指退休當(dāng)年領(lǐng)取的養(yǎng)老金水平與退休前工資收入之間的比率，是衡量養(yǎng)老金是否充足的指標(biāo)。若第一支柱養(yǎng)老金替代率過(guò)高，不僅會(huì)降低居民提高補(bǔ)充養(yǎng)老保障的積極性和主動(dòng)性，而且會(huì)給財(cái)政帶來(lái)更大壓力。
第二，處理好稅收優(yōu)惠力度問(wèn)題。2018年六部委在部分城市試點(diǎn)個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品，但因試點(diǎn)范圍過(guò)小、稅收優(yōu)惠力度不足，發(fā)展情況欠佳。參考前期試點(diǎn)的制度安排，我國(guó)較大可能將繼續(xù)沿用個(gè)稅抵扣的方式，即國(guó)際上最廣泛采用EET模式（繳費(fèi)期和投資期免稅，在領(lǐng)取期征稅的模式）。但由于我國(guó)設(shè)置了較高的個(gè)稅起征點(diǎn)，稅收優(yōu)惠政策刺激效果有限。據(jù)測(cè)算，若采用EET個(gè)稅抵扣的稅收優(yōu)惠政策，那么該模式對(duì)95%的中低收入人群可能缺乏激勵(lì)效果。
有專家指出，國(guó)際比較來(lái)看，我國(guó)發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金的最大劣勢(shì)在于沒(méi)有資本利得稅，在場(chǎng)外證券投資收益免稅情況下，通過(guò)稅收遞延等優(yōu)惠措施來(lái)吸引投資者入場(chǎng)十分困難。
第三，處理好個(gè)人養(yǎng)老金每年繳納上限問(wèn)題?！兑庖姟分幸?guī)定，每人每年繳納個(gè)人養(yǎng)老金的上限為1.2萬(wàn)元，并由人社部、財(cái)政部根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展情況等因素，適時(shí)調(diào)整繳費(fèi)上限。一方面，由于個(gè)稅免征額較高，1.2萬(wàn)元的繳費(fèi)上限對(duì)大部分納稅群體吸引力較為有限。另一方面，按照每年1.2萬(wàn)元繳費(fèi)上限累積10年，個(gè)人賬戶金額也僅約12萬(wàn)元，可購(gòu)買的金融產(chǎn)品也十分有限。
第四，處理好個(gè)人養(yǎng)老金賬戶彈性制度問(wèn)題。目前，個(gè)人養(yǎng)老金賬戶一旦建立，在享受稅收優(yōu)惠后，賬戶資金不能隨意支取，導(dǎo)致這部分資金喪失了流動(dòng)性。在此種安排下，賬戶資金量不大，投資收益尚不清晰，并且又喪失流動(dòng)性，很大程度上會(huì)降低個(gè)人養(yǎng)老金賬戶建立的積極性。
政策建議
第一，明確個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展模式，持續(xù)優(yōu)化頂層制度設(shè)計(jì)。有專家認(rèn)為，首先，應(yīng)明確個(gè)人養(yǎng)老金的發(fā)展模式和功能定位。國(guó)際上，個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展形成了兩條道路、兩個(gè)模式，按照第一、二、三支柱覆蓋范圍比例，可以分為可替代模式（啞鈴型）和附加模式（金字塔型）。其中，可替代模式中第二支柱因?yàn)閰⒈Ｈ吮仨毷锹毠ざ采w范圍較小，第三支柱覆蓋范圍較大，甚至可能不亞于第一支柱。而附加模式中第一、二、三支柱覆蓋范圍逐漸減少。其次，結(jié)合前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展模式確定后，應(yīng)盡可能動(dòng)用更多資源，為第三支柱發(fā)展創(chuàng)造更加有力的政策環(huán)境。
第二，平衡個(gè)人養(yǎng)老金的養(yǎng)老屬性與流動(dòng)性需求，加大個(gè)人養(yǎng)老金賬戶的彈性和自由度。個(gè)人養(yǎng)老金賬戶資金長(zhǎng)期鎖定，直到退休才能領(lǐng)取，保證資金真正用于養(yǎng)老，體現(xiàn)了很強(qiáng)的養(yǎng)老屬性。但這與個(gè)人的資金流動(dòng)性需求存在一定沖突，機(jī)構(gòu)普遍反映，五年期以上的金融產(chǎn)品不易被市場(chǎng)接受。
建議建立有條件限制但相對(duì)開放的個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，其中有條件限制在于保證養(yǎng)老目的，相對(duì)開放在于促進(jìn)資金流動(dòng)。如，除每人每年1.2萬(wàn)元個(gè)人養(yǎng)老金繳納限額外，允許個(gè)人將其他資金一并存放，從而形成規(guī)模較大的賬戶，統(tǒng)一進(jìn)行資產(chǎn)配置和管理。
第三，持續(xù)完善《意見》后續(xù)配套政策和細(xì)則。
一是建議規(guī)范三支柱養(yǎng)老體系之間的對(duì)接機(jī)制。《意見》中要求個(gè)人養(yǎng)老金“與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)（職業(yè)）年金相銜接”，需要建立制度規(guī)范第一、二、三支柱賬戶之間的資金流動(dòng)、通道和對(duì)接機(jī)制以及投管、繳費(fèi)、記錄和基金轉(zhuǎn)移接續(xù)的實(shí)現(xiàn)方式等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
二是建議明確個(gè)人養(yǎng)老金繳費(fèi)上限的調(diào)整細(xì)則。一方面，給潛在參與人以及參與金融機(jī)構(gòu)充分預(yù)期；另一方面，可考慮建立繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，除與社會(huì)平均工資增長(zhǎng)指數(shù)化掛鉤外，或可將與領(lǐng)取退休金時(shí)間點(diǎn)的距離等因素考慮在內(nèi)。此外，當(dāng)前相對(duì)偏低的繳費(fèi)上限限制了有能力繳費(fèi)人群，影響個(gè)人養(yǎng)老金整體規(guī)模發(fā)展，可考慮調(diào)整現(xiàn)有繳費(fèi)上限，并通過(guò)差異化稅收優(yōu)惠政策的方式來(lái)兼顧公平。
三是制定養(yǎng)老賬戶終結(jié)情況下的政策細(xì)則?！兑庖姟分幸?guī)定：“參加人死亡后，其個(gè)人養(yǎng)老金資金賬戶中的資產(chǎn)可以繼承?！北匾獣r(shí)，應(yīng)結(jié)合民法典、依據(jù)繼承法等相關(guān)法律規(guī)范對(duì)政策細(xì)則進(jìn)行完善。
四是建議多元化設(shè)計(jì)個(gè)人養(yǎng)老金稅收政策。可參考其它成熟市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)擴(kuò)大個(gè)人養(yǎng)老金制度的覆蓋面，稅收優(yōu)惠多元化。如，可考慮TEE模式（稅后繳納，投資及領(lǐng)取階段免稅的模式）和EET模式（繳費(fèi)期和投資期免稅，在領(lǐng)取期征稅的模式）并行，以及對(duì)低收入群體采取其它稅收補(bǔ)貼措施，提升個(gè)人養(yǎng)老金的吸引力。
本文隸屬CF40成果簡(jiǎn)報(bào)系列，執(zhí)筆人為中國(guó)金融四十人研究院青年研究員鐘益。
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