2022年4月6日，中國人民銀行發(fā)布《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），引起社會各界廣泛關注。金融穩(wěn)定是國民經濟健康有序發(fā)展和社會長治久安的重要保障，制定《金融穩(wěn)定法》是健全我國金融法治體系的迫切需要，能夠為防范化解重大金融風險提供堅實的制度保障，提升系統(tǒng)性金融風險防控能力。
《征求意見稿》共六章四十八條，分為總則、金融風險防范、金融風險化解、金融風險處置、法律責任和附則。與會專家圍繞《征求意見稿》的核心內容展開深入討論，主要聚焦于金融穩(wěn)定立法的定位與目標、金融風險防范、風險處置資金來源和使用、央地權責利劃分、金融穩(wěn)定保障基金、與其他法律銜接、金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協調機制等內容。
《金融穩(wěn)定法》的定位與目的
《征求意見稿》中第一條闡明立法目的：“為了健全金融風險防范、化解和處置機制，壓實各方責任，完善處置措施，落實處置資源，維護金融穩(wěn)定，制定本法。”
對于金融穩(wěn)定立法目的，與會專家有兩種不同觀點：一種觀點認為，金融穩(wěn)定立法是綜合立法，不應局限于風險處置。其中，有專家建議，針對近年來金融風險頻發(fā)、涉及范圍擴大的現象，立法應強調金融風險防范，突出“未雨綢繆”，才能使監(jiān)管機構免于陷入頻繁處置金融風險的困境。也有專家建議提高金融穩(wěn)定立法的宗旨目標，例如可將立法目標改寫為“為統(tǒng)籌做好重大與系統(tǒng)性金融風險防范化解處置工作，厘清各方權利義務責任，確保國民經濟與社會健康發(fā)展，維護金融穩(wěn)定，保障金融安全，制定本法”。
另一種觀點認為，實現金融穩(wěn)定是多方面因素作用的結果，包括穩(wěn)健可持續(xù)的宏觀經濟政策、穩(wěn)健的金融機構、有效的金融市場、完善的金融基礎設施、有效的宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管、有效的危機處置機制等，任何國家都很難通過一部法律來解決金融穩(wěn)定涉及的所有問題。因此，金融穩(wěn)定立法是維護金融穩(wěn)定的法律體系中的一個組成部分，應該解決當前工作中的痛點、難點，聚焦金融法律體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，即金融機構退出和風險處置。
金融風險防范
《征求意見稿》的“第二章 金融風險防范”包括：持牌經營、風險防范主體責任、股東和實控人準入、股東和實控人禁止行為、股息紅利分配要求、恢復與處置計劃、地方政府行為要求、監(jiān)管合力、信息報送與共享。
有專家建議強化金融風險防范，進一步優(yōu)化相關規(guī)定：一是金融風險防范不可缺少風險監(jiān)測、壓力測試，建議在第二章單獨列示；二是明確判斷系統(tǒng)性金融風險和發(fā)現風險外溢性的責任主體；三是單獨列示金融風險防范中的央行的宏觀審慎、監(jiān)管機構的微觀審慎職責邊界，具體內容可放至對應的法律中完善；四是對防范風險而言，僅獲得數據是不夠的，建議由央行或者其他牽頭部門進行風險監(jiān)測、預警和壓力測試，在此基礎上識別系統(tǒng)性風險；五是第十三條規(guī)定“金融機構的股東應當以自有資金出資”，但在實踐中，股權向上穿透中較難明確區(qū)分自有資金和債務資金，建議細化相關規(guī)定，使其更具可操作性。
金融風險化解和處置
《征求意見稿》的“第三章 金融風險化解”包括：風險化解主體責任、地方政府風險化解職責、監(jiān)管部門早期糾正和監(jiān)管、存保早期糾正；“第四章 金融風險處置”包括：處置工作機制、處置資金來源、處置措施和工具、司法銜接。
（一）風險處置應遵循市場化、法治化原則
與會專家一致贊同，風險處置應堅持市場化、法治化原則，避免市場各方形成不合理的救助預期，造成事前無視風險和事后道德風險。
有專家認為，市場化的關鍵在于：一是要壓實股東責任，國有股東或者其他股東應同股同權，不能偏頗；二是要強調市場化出清，政府和監(jiān)管兜底的做法可能破壞社會信用環(huán)境。法治化中，對于股權、債權減記，需要權衡行政權力在其中的作用，應依據法律判決而非僅依靠行政命令進行股權、債權的減記和清零。
（二）處置資金的來源和使用
第二十八條中規(guī)定，金融風險處置過程中，應當按照下列順序使用資金、資源：股東及實際控制人、市場化資金、行業(yè)保障基金、地方政府、金融穩(wěn)定保障基金。
對于處置資金的來源和使用，與會專家討論的焦點內容是：中央的出資責任、金融穩(wěn)定保障基金以及央地責權利對等。
其一，中央的出資責任。一種觀點認為，金融是中央事權，建議將中央財政、中央銀行再貸款列入處置資金來源，同時應強調“花錢要有約束”。另一種觀點認為，《征求意見稿》中對央行、中央財政出資責任保持模糊性描述是有必要的，旨在打破市場主體對央行和中央政府風險兜底的預期。
其二，金融穩(wěn)定保障基金。一種觀點認為，要厘清金融穩(wěn)定保障基金與現有其他行業(yè)性保障基金的關系，這些保障性基金在籌集資金渠道上可能重復，會加重金融機構負擔。因此，可以考慮將各種行業(yè)性保障基金合并，統(tǒng)一管理。另一種觀點認為，行業(yè)保障性基金側重于常規(guī)金融風險處置，而金融穩(wěn)定保障基金的定位是重大金融風險處置，在金融委統(tǒng)籌管理下按照相關程序報批使用。
其三，央地責權利對等。與會專家普遍認為，《征求意見稿》中強調壓實地方政府責任，但實踐中地方政府可能缺乏資源和能力去履行相應責任，需處理好央地關系。
一方面，金融是中央事權，審批和日常監(jiān)管權力都在中央金融監(jiān)管部門，且金融行業(yè)大部分稅收都上繳中央。地方政府履責或缺乏能力、資源以及激勵機制。
另一方面，第二十四條規(guī)定了由省級政府負責處置轄區(qū)內的非金融企業(yè)引發(fā)的金融風險。但實踐中，金融風險通常是由金融和非金融、宏觀和微觀等因素互相交織而產生的，難以界定哪些風險完全由金融企業(yè)引發(fā)，哪些風險完全由非金融企業(yè)引發(fā)。
此外，地方政府參與非控股的問題金融機構處置仍存在爭議。國際上對問題金融機構的處置，遵循金融機構自救、行業(yè)處置資金介入、公共資金介入的順序。地方政府深度介入金融風險處置，尤其是在其非問題金融機構股東的情況下出資的做法，是否符合國際上有效監(jiān)管的核心原則，有待進一步研究論證。
（三）與其他法律的銜接
金融穩(wěn)定立法要做好和《破產法》、《合同法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》等法律之間的銜接。具體來看，一是要明確控股股東和實際控制人的權利義務邊界，金融機構大股東承擔無限責任，需與《公司法》修訂結合起來，保持一致。同時，在金融機構救助和風險處置過程中要注意保護中小股東的權益；二是第三十條規(guī)定金融管理部門處置措施中包括“向第三方機構轉移被處置金融機構的部分或者全部業(yè)務、資產和負債”，“被處置金融機構符合國務院金融管理部門規(guī)定條件的，實施股權、債權減記和債轉股”。這涉及市場上大量合同關系，可能會改變眾多民商事法律關系，需要斟酌；三是第三十條中的“暫停合格金融交易的終止凈額結算”，暫停應有限制，否則對金融市場，尤其是金融衍生品市場影響過大；四是第三十七條“三終止”需要明確其啟動條件、啟動標準和申請的組織機構；五是要與《破產法》有效銜接。
其他建議
對于《征求意見稿》其他內容，與會專家建議：一是建議增強風險處置的透明度。建議建立和完善金融風險處置的信息披露制度，掌握好向社會公眾公布風險處置情況的節(jié)奏。
二是建議加重違法違規(guī)行為處罰和做好監(jiān)管效能評估。對金融監(jiān)管部門的效能評估，應遵循“盡職免責”原則，明確問責的機構和方式，可考慮引入第三方獨立評估機制。
對于構建金融穩(wěn)定長效機制，與會專家建議：在堅持實質重于形式和公平競爭前提下，落實好金融業(yè)“持牌經營”、“同樣業(yè)務，同樣監(jiān)管”原則。首先，對于以“科技創(chuàng)新”為名實質從事金融業(yè)務的活動，監(jiān)管部門應及時穿透定性，盡早規(guī)制無照經營活動。其次，按照“誰發(fā)牌，誰定非”的原則，由負責市場準入的監(jiān)管部門來識別和認定非法金融機構和業(yè)務。只有明確了識別認定非法金融活動的責任歸屬，才能從根本上抑制非法金融活動高發(fā)頻發(fā)的態(tài)勢。最后，建議建立跨部門工作機制，在非法金融活動定性以后，由公安司法機關、相關政府部門、地方政府共同開展立案打擊、風險處置、追贓、維穩(wěn)等工作。
本文隸屬于CF40成果簡報系列，較原文有刪節(jié)，執(zhí)筆人為中國金融四十人研究院青年研究員鐘益。 
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