4月6日，人民銀行會同有關部門起草的《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《金融穩(wěn)定法》草案），向社會公開征求意見。
《金融穩(wěn)定法》草案共六章四十八條，分為總則、金融風險防范、金融風險化解、金融風險處置、法律責任、附則。
其中，草案首次明確由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制（國務院金融委）負責認定風險外溢性強、波及范圍廣、影響程度深、可能嚴重危害金融穩(wěn)定的重大金融風險，指揮開展重大金融風險防范、化解和處置工作。同時，壓實各方金融風險防范化解和處置責任，明確對金融機構的主要股東、實際控制人的市場準入和監(jiān)管要求。在風險處置措施中，新増整體轉移資產負債，設立過橋銀行和特殊目的載體，暫停終止凈額結算等措施。對于市場關注的“金融穩(wěn)定保障基金”，草案也明確了其定位、資金來源及運用等相關內容。
業(yè)內關于制定《金融穩(wěn)定法》的呼聲已久。就在草案發(fā)布的三周前，中國金融四十人論壇（CF40）以“金融穩(wěn)定立法的目標與問題”為主題，召開了內部課題評審會暨“雙周圓桌”研討會。會上，多位專家就中國金融四十人研究院課題《制定<金融穩(wěn)定促進法>研究》（以下簡稱“報告”）及金融穩(wěn)定立法相關問題展開討論交流。
報告強調，金融穩(wěn)定立法應立足于中國現(xiàn)實環(huán)境，重點在于解決本輪金融風險處置中暴露出的體制機制和規(guī)則規(guī)制短板。長遠來看，具有前瞻性的事前防范機制比風險處置、事后救助對金融穩(wěn)定更加重要。
報告提出了金融穩(wěn)定立法應遵循的五個原則，即“市場化、法治化”、“集中權威、協(xié)同高效”、“機制暢通、反應敏捷”“權責清晰、獎罰分明”和“系統(tǒng)完備、重點兼顧”。
報告還提出，金融穩(wěn)定立法的基本框架與要素應至少包括八個方面：金融監(jiān)管體系建設，公司治理，消費者權益保護，風險防范前置，風險損失分攤機制，公共資金處置遵循“成本最小化”和“系統(tǒng)性風險例外”原則，夯實金融穩(wěn)定的基礎支撐和保障以及追責問責機制。
建立具有前瞻性的事前防范機制更加重要
從金融功能的角度看，金融穩(wěn)定體現(xiàn)為金融中介促進資源配置功能的順暢實現(xiàn)，從而服務于實體經濟發(fā)展的根本目標，而不應該是金融的自我繁榮、自我循環(huán)，拉長融資鏈，最后導致實體經濟循環(huán)不暢。
報告提出，金融穩(wěn)定立法應立足于我國現(xiàn)實環(huán)境，重點在于解決金融風險處置中暴露出的體制機制和規(guī)則規(guī)制短板。比如，市場出清機制不暢、部門職能劃分不清、“買單”機制不明、央地關系權責不匹配、監(jiān)管存在“牌照信仰”、公司治理效能弱化、追責問責機制缺失等。
金融穩(wěn)定立法在著眼于“防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)”、聚焦“落實處置金融風險的資金來源”等矛盾焦點的同時，更應關注事前防范機制。報告認為，從長遠看，具有前瞻性的事前防范機制比風險處置、事后救助對金融穩(wěn)定更加重要。
而此次《金融穩(wěn)定法》草案一大亮點就是進一步健全了風險防范、化解、處置全鏈條的制度安排。草案強調，維護金融穩(wěn)定，“應當堅持強化金融風險源頭管控，將金融活動全面納入監(jiān)管……”。從草案細則來看，在防范環(huán)節(jié)就壓實了金融機構及其主要股東、實際控制人的主體責任，強化金融機構審慎經營義務，明確了監(jiān)管機構、地方政府、保障基金的監(jiān)管分工，并提出“中國人民銀行推動建設國家金融基礎數(shù)據(jù)庫，并依法向國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制成員單位共享數(shù)據(jù)資料”等要求。
金融穩(wěn)定立法：五原則與八要素
報告提出，金融穩(wěn)定立法應遵循五方面原則。
一是堅持市場化、法治化。堅持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，有效銜接現(xiàn)有金融領域法律法規(guī)，為實現(xiàn)金融穩(wěn)定提供清晰可循的法律依據(jù)。
二是集中權威，協(xié)同高效。明確金融穩(wěn)定工作的牽頭機構，清晰金融管理各部門間的協(xié)調機制，相互配合、協(xié)同聯(lián)動、運行高效。
三是機制暢通，反應敏捷。明確全面覆蓋、敏捷暢通的預防處置應對金融風險的事前、事中、事后全流程工作規(guī)則，明確應對金融風險、實現(xiàn)金融穩(wěn)定的可用政策和工具。
四是權責清晰，獎罰分明。明確金融穩(wěn)定各主體間的權責劃分，實現(xiàn)責權一致、激勵約束兼容、科學合理，有效防范道德風險。
五是系統(tǒng)完備、重點兼顧。金融穩(wěn)定立法既要解決全鏈條、“未雨綢繆”治未病的問題，也要突出重點，解決“買棺材”的問題。
其中，有專家指出，市場化和法治化原則尤為重要。市場化要求切實維護市場主體間的平等地位，并完善公司治理機制。法治化則要求尊重立法的規(guī)則和程序，改進立法機制、規(guī)范政府行為。在市場化與法治化的基礎上，監(jiān)管機構的權力也應當受到明確的制約，避免讓監(jiān)管機構既當裁判，又當運動員。
在上述原則基礎上，報告提出，金融穩(wěn)定立法的基本框架與要素應該包括以下八個方面。
一是金融監(jiān)管體系建設。應堅持分業(yè)經營與分業(yè)監(jiān)管，可考慮賦予人民銀行監(jiān)管糾偏的權力和實施機制；強化機構分業(yè)監(jiān)管下的功能監(jiān)管；明確金融穩(wěn)定決策機構職責，賦予其金融規(guī)則制定權、重大事項決策權、金融風險的判斷和處置權以及問責追責權。
二是公司治理。客觀來說，國有企業(yè)公司治理中代理人選擇比較困難。應加強黨的領導，強化對大股東約束，規(guī)范信息披露，建立穩(wěn)健的薪酬機制，激勵與約束相容，充分發(fā)揮外部治理機制的監(jiān)督作用。
三是消費者權益保護。建立金融消費者權益保護統(tǒng)一機制，嚴格信息披露要求，強化對侵犯金融消費者權益行為的懲處機制，加強金融消費者教育，提高監(jiān)管對金融創(chuàng)新的反應速度，建立救濟制度和非訴機制。
四是金融穩(wěn)定必須要做到風險防范前置。構建信息溝通和協(xié)作機制，建設預警機制，開展壓力測試，完善金融風險事前、事中和事后處置全鏈條工作。
五是風險損失分攤機制。這是金融穩(wěn)定立法中爭論較多的問題，包括救助啟動條件、動用程序、損失分攤原則等，也是促進穩(wěn)定、防范風險的最關鍵一步。
六是在動用公共資金處置問題金融機構風險時，應遵循“成本最小化”和“系統(tǒng)性風險例外”原則。明確股東出清、行業(yè)性資金救助、央行流動性救助、央行專項再貸款救助、地方可動用資源、中央財政兜底的資金動用順序。
七是夯實金融穩(wěn)定的基礎支撐和保障，包括信用環(huán)境優(yōu)化、信息整合與共享、監(jiān)管能力建設、發(fā)揮好第三方中介機構作用等。
八是追責問責機制。其中，對于機構、股東、地方政府、金融監(jiān)管部門等各方風險防范化解和處置責任的界定需要有明確說法。
總的來看，上述八方面的大部分內容都與此次發(fā)布的《金融穩(wěn)定法》草案的方向相一致。
比如，《金融穩(wěn)定法》草案明確，由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展，指揮開展重大金融風險防范、化解和處置工作。同時賦予其問責權，規(guī)定國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制對重大金融風險形成、擴大、蔓延或者處置不當負有直接責任的地方、部門以及有關單位和個人，可以采取約談、內部通報、責令作出書面檢查等措施予以問責。問責辦法由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制制定。
再如，草案進一步壓實了各主體的金融風險防范化解和處置責任，包括壓實金融機構及其主要股東、實際控制人的主體責任，強化金融機構審慎經營義務，加強對主要股東、實際控制人的準入和監(jiān)管要求。壓實地方政府的屬地和維穩(wěn)責任，及時主動化解區(qū)域金融風險。壓實金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責任，切實履行本行業(yè)本領域金融風險防控職責，嚴密防范、早期糾正并及時處置風險。人民銀行發(fā)揮最后貸款人作用，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。
此外，草案還新增了整體轉移資產負債、設立過橋銀行和特殊目的載體、暫停終止凈額結算等處置工具。按照市場化法治化原則，明確對被處置機構可以依法實施股權、債權減記和債轉股，分攤處置成本。明確股權、債權的減記順位，保障股東、債權人和相關利益主體的合法權益，明確債權人和相關利益主體通過風險處置所得不低于破產清算所得。完善處置配套制度安排，與司法程序保持銜接等。
制定《金融穩(wěn)定法》的一個重要現(xiàn)實背景是，我國現(xiàn)行法律對金融穩(wěn)定和金融風險防范處置的規(guī)定條款分散、過于原則，部門化色彩較濃，缺乏系統(tǒng)完整的規(guī)定。因此，報告提出，建立統(tǒng)一、有序、高效、權威的金融穩(wěn)定法律制度，關鍵要厘清八個方面關系，具體包括：金融穩(wěn)定與公平效率的關系，金融穩(wěn)定與宏觀穩(wěn)定政策的關系，金融穩(wěn)定立法與中央銀行的關系，金融穩(wěn)定立法與監(jiān)管機構的關系，金融穩(wěn)定立法與財政的關系，中央和地方的關系，金融穩(wěn)定與透明度的關系，金融穩(wěn)定立法與其他法律的關系。
留出制度空間 金融穩(wěn)定保障基金呼之欲出
就業(yè)界普遍關心的金融穩(wěn)定保障基金，此次《金融穩(wěn)定法》草案明確其由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制統(tǒng)籌管理，作為應對重大金融風險的后備資金，由向金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務院規(guī)定的其他資金組成。
“必要時，中國人民銀行再貸款等公共資金可用于為金融穩(wěn)定保障基金提供流動性支持，金融穩(wěn)定保障基金應當以處置所得、收益和行業(yè)收費等償還。”草案提到。
不過，具體在何時、何種情況下可以動用央行再貸款等公共資金，以及公共資金的使用條件和前提等問題，仍待進一步明確。在前述CF40課題評審會上，與會專家建議，在動用最終手段，包括中央資源、公共資源時，必須要有所約束。金融風險處置強調權威性、及時性，要雷厲風行、子彈充足，但也應堅持“花錢有約束”，“買單有前提”。
與會專家提出，要加強金融穩(wěn)定的資源保障，這涉及系統(tǒng)風險和道德風險的平衡問題。
在此方面，草案起草說明提出，建立處置資金池，明確權責利匹配、公平有序的處置資金安排。
按照處置風險要先由金融機構自救紓困后采取外部救助，減少對公共資金的依賴的原則，《金融穩(wěn)定法》草案首先要求被處置機構積極自救化險，主要股東和實際控制人按照恢復與處置計劃或者監(jiān)管承諾補充資本，對金融風險負有責任的股東、實際控制人依法履行自救義務。同時，調動市場化資金參與被處置機構的并購重組，發(fā)揮存款保險基金、行業(yè)保障基金市場化、法治化處置平臺作用。危及區(qū)域穩(wěn)定，且窮盡市場化手段、嚴格落實追贓挽損仍難以化解風險的，依法動用地方公共資源；重大金融風險危及金融穩(wěn)定的，按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金。
草案明確，由國務院規(guī)定金融穩(wěn)定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法，這為今后進一步發(fā)揮金融穩(wěn)定保障基金的作用留出制度空間。
本文作者：CF40研究部潘潘、鐘益
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