《金融穩(wěn)定法》和“金融穩(wěn)定保障基金”給風險處置機制帶來哪些想象空間？
時間：2022-03-24
2022年政府工作報告在防范化解重大風險方面首次提及“設立金融穩(wěn)定保障基金”。與此同時，多位人大代表也在今年兩會期間呼吁盡快制定出臺《金融穩(wěn)定法》。相關表述和建議引發(fā)業(yè)內(nèi)關注和討論。
《金融穩(wěn)定法》和“金融穩(wěn)定保障基金”為未來系統(tǒng)性金融風險防范化解過程中央行職能的變化調(diào)整、金融監(jiān)管和金融風險市場化、法治化處置機制的建立完善等帶來了哪些想象空間？
現(xiàn)任南方科技大學商學院院長、清華大學五道口金融學院教授周皓認為，目前國內(nèi)關注的一些問題，也曾是美國在金融穩(wěn)定立法——《多德-弗蘭克華爾街改革與金融消費者保護法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，以下簡稱《多德-弗蘭克法案》）過程中的辯論焦點。
從2000年到2013年，周皓長期就職于美國聯(lián)邦儲備委員會交易風險分析部，歷任美聯(lián)儲經(jīng)濟學家、高級經(jīng)濟學家，親歷了美聯(lián)儲的危機救助過程。結合這一經(jīng)驗，他分享了自己對上述問題的看法。
《金融穩(wěn)定法》應清晰界定監(jiān)管職責關系 央行有必要保留微觀審慎監(jiān)管權力
據(jù)《上海證券報》消息， 2022年全國兩會期間，全國人大代表、人民銀行副行長劉桂平在小組會上建議，盡快制定出臺金融穩(wěn)定法。這是他連續(xù)第二年在兩會期間提出這一建議。
劉桂平此前撰文提出，通過“金融穩(wěn)定法”建立跨行業(yè)跨部門的金融穩(wěn)定總體工作機制。健全金融穩(wěn)定頂層設計，明確金融穩(wěn)定發(fā)展委員會在黨中央、國務院的領導下，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定工作，強化協(xié)調(diào)配合。各地方各部門應當堅決貫徹落實金融委部署，盡職盡責、主動作為、密切配合。健全部門之間、央地之間金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)合作機制，形成防范化解金融風險、維護金融穩(wěn)定的合力。
周皓認為，《金融穩(wěn)定法》應當能夠更清晰、更準確、更完善地界定央行和其他金融監(jiān)管機構之間的職責關系，從而防止出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風險無人監(jiān)管或者多頭監(jiān)管但無人負主要責任的情況。“這也是全球金融危機之后，美國版金融穩(wěn)定法——《多德-弗蘭克法案》訂立的根本目的?！?br />
具體而言，《金融穩(wěn)定法》應該明確央行在系統(tǒng)性金融機構風險處置過程中承擔主要負責主體，其他金融監(jiān)管機構應該配合協(xié)助。在非系統(tǒng)性金融風險事件處置過程中，央行與行業(yè)監(jiān)管機構應該是聯(lián)席主要負責主體，其他地方和中央機構應該是輔助協(xié)助機構。
因此，周皓建議，在《金融穩(wěn)定法》框架內(nèi)，央行除了必須擁有宏觀審慎和系統(tǒng)性重要金融機構監(jiān)管權力，為了確保在偶爾發(fā)生的金融危機中的救助有效性，也應該保留微觀審慎和對中小銀行的監(jiān)管權力——即會同銀保監(jiān)會或其他監(jiān)管機構共同實施微觀審慎監(jiān)管的職責。
從發(fā)達國家的實踐來看，市場化金融風險處置機制的作用之一是降低市場對央行最后貸款人職能的過度依賴，防范道德風險。中國人民銀行金融穩(wěn)定局局長孫天琦在去年10月舉行的新金融聯(lián)盟閉門會議上表示，在2008年國際金融危機中，盡管主要央行確實對影子銀行機構乃至整個金融市場提供了緊急救助，但央行是否應當這樣做，仍然是一個爭議較大的政策操作難題。
傳統(tǒng)的最后貸款人側重于對單家機構尤其是銀行的流動性危機進行救助，而主要央行在危機中拓展出的“最后做市商”等新職能更側重于對金融市場的流動性危機進行救助。
“這是一個至關重要的金融穩(wěn)定監(jiān)管原則的問題?！敝莛┱f，關于央行究竟應該在金融風險處置中行使哪些職能的問題，同樣出現(xiàn)在國際金融危機后美國國會關于金融穩(wěn)定立法的最重要辯論中。
“其中沒有爭議的一點是，央行必須是宏觀審慎和金融穩(wěn)定監(jiān)管的主要負責人，也是相關金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會的實際負責落實成員（財政部為名義牽頭成員）。但是，在央行已經(jīng)取得了宏觀審慎監(jiān)管權力和系統(tǒng)性重要金融機構的監(jiān)管權力之后，是否應該繼續(xù)保留微觀審慎監(jiān)管權力和對中小銀行的監(jiān)管權力，國會是有強大的反對聲音的?！彼貞浀?。
當時伯南克主席帶領的國會游說團隊（包括現(xiàn)任美國財政部副部長Nellie Liang和長期以來負責美聯(lián)儲銀行監(jiān)管部的Michael Gibson）堅持央行應該同時負責銀行的微觀審慎監(jiān)管，他們給出的重要依據(jù)是：沒有對銀行微觀審慎監(jiān)管的經(jīng)驗和渠道，在重大金融風險事件發(fā)生的時候，作為宏觀審慎監(jiān)管者的央行也很難落實對系統(tǒng)性重要的金融行業(yè)與機構的救助。這在2007-2009年全球金融危機中表現(xiàn)得非常突出：美聯(lián)儲成功救助了富國銀行等監(jiān)管所屬銀行，但是對雷曼兄弟等非監(jiān)管所屬投行、信用合作社或保險公司的救助就非常失敗。
也因此，盡管在已經(jīng)有人民銀行法、商業(yè)銀行法、證券法、保險法等多部法律的情況下，確定《金融穩(wěn)定法》的法律地位問題可能比較復雜，但是鑒于各國在金融穩(wěn)定立法中都給予央行核心執(zhí)行者的地位，周皓認為，《金融穩(wěn)定法》與已有的人民銀行法也應該是“孿生、共生、互補”的關系，不存在地位的上下，并可以近似看作后者注重宏觀審慎監(jiān)管、前者注重微觀審慎監(jiān)管。
“在美國法律體系中，2010年生效的《多德-弗蘭克法案》不會被理解為美聯(lián)儲法案（Federal Reserve Act）或者聯(lián)邦存款保險公司法案（FDIC）的上位法，而應該是兩個監(jiān)管機構（以及其他監(jiān)管機構）法案的延伸和強化。”周皓說。
金融穩(wěn)定保障基金應主要用于系統(tǒng)性重要的風險處置
在有關方面呼吁加快推進制定《金融穩(wěn)定法》的同時，2022年政府工作報告首次明確提出“設立金融穩(wěn)定保障基金”。
周皓表示，在現(xiàn)有監(jiān)管制度和市場環(huán)境背景下，設立金融穩(wěn)定保障基金既有助于實現(xiàn)“市場化、法治化方式化解風險隱患”的長期目標，又可以為當前及今后各類金融風險的處置和出清操作提供更為有效的政策工具，從而進一步完善我國宏觀審慎和金融穩(wěn)定監(jiān)管體系。
由于我國存款保險基金還不夠成熟，從歷史發(fā)展地位來看，中國金融穩(wěn)定保障基金可能更近似于1930年代美國大危機和銀行業(yè)大蕭條之后設立的聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）。FDIC有獨立的微觀審慎監(jiān)管職能和存款保險收費管理職能，但是在銀行救助和審慎監(jiān)管上與央行聯(lián)合操作。
正因為中國金融穩(wěn)定保障基金的特殊性，其運作機制也必須符合我國國情。資金來源方面，應包括財政撥款（央行非獨立性）、央行年度結余的一定份額（央行歷史上的救助作用），以及金融機構繳費超過存款保險的部分（方法可以參照系統(tǒng)性重要金融機構在資本比率上超額部分的計算）。運作機制上可以有兩種選擇：一是參照美國聯(lián)邦存款保險公司FDIC；二是歸入央行的金融穩(wěn)定局，專門負責系統(tǒng)性金融風險的危機處置，而宏觀審慎局專門負責系統(tǒng)性金融風險的日常監(jiān)測和管轄。
在考量金融穩(wěn)定保障基金與現(xiàn)有諸多行業(yè)保障基金的關系時，基本原則應當是：已有的存款保險基金、保險和信托等行業(yè)保障基金，主要應對本行業(yè)內(nèi)部較為偶發(fā)的、非系統(tǒng)性重要、較為簡單的風險處置事件；而金融穩(wěn)定保障基金主要應對系統(tǒng)性重要的金融機構、對經(jīng)濟金融可能產(chǎn)生重大沖擊、較為復雜的風險處置事件。
需要指出的是，就某一個金融風險處置事件是否是系統(tǒng)性重要的，需要國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會來做出界定。
根據(jù)國際經(jīng)驗，行業(yè)保障基金在應對系統(tǒng)性金融風險事件時作用有限，比如美國國際集團（American International Group，AIG）破產(chǎn)的時候，其監(jiān)管機構——美國國家信用社管理局（NCUA）的微小救助基金根本沒有派上用場。
保障基金的基本功能是從保險功能演化而來，保險功能最有效的條件是規(guī)模巨大和參與廣泛。分散的小規(guī)模的平準基金幾乎很難發(fā)揮機構的救助功能。所以在金融穩(wěn)定保障基金設立后，可以考慮整合或合并現(xiàn)有過于分散、規(guī)模較小的平準基金，比如重點設立兩個行業(yè)保障基金——針對銀行的存款保險基金和針對非銀行金融機構的保障基金。
至于《金融穩(wěn)定法》和“金融穩(wěn)定保障基金”是否有可能運用到當前的中小銀行及房地產(chǎn)金融風險化解上？周皓表示，原則上講，金融穩(wěn)定法和金融穩(wěn)定保障基金只有在一種條件下可以運用到當前的中小銀行及房地產(chǎn)金融風險化解上---——即按照《金融穩(wěn)定法》相應條款，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（包含央行為最主要成員）認定當前的中小銀行及房地產(chǎn)金融風險已經(jīng)達到或者即將達到系統(tǒng)性金融風險處置的標準。
“這一點，不難做到?！彼岬?，比如在《多德-弗蘭克法案》下，就允許美聯(lián)儲在2011年提名兩個最大的REITs機構為系統(tǒng)性重要金融風險或機構，一年后由于市場風險自身化解，又把這兩個REITs機構從準系統(tǒng)性重要金融機構名單中剔除。
展望未來，為進一步豐富市場化、法治化風險處置機制，周皓建議，除金融穩(wěn)定保障基金外，還可以考慮以下手段或工具：（1）強化存款保險基金，賦予其獨立審慎監(jiān)管職能，輔助央行開展微觀審慎監(jiān)管和非系統(tǒng)性銀行風險處置；（2）伴隨匯率市場化改革的深入，建立“外匯平準/保障基金”，歸屬財政部管轄（類似美國），但是主要用于系統(tǒng)性金融風險處置和機構紓困；（3）金融風險處置決策應高度集中，不宜屬地化、地方化，否則會帶來監(jiān)管標準松懈的惡性競爭，類似1920年代美國大蕭條之前的狀況。
本文作者：CF40研究部潘潘 
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